LEY ANUAL DE PRESUPUESTO, PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN, PARAFISCALES, COFINANCIACIÓN

Texto del concepto

CCE-DES-FM-17

LEY ANUAL DE PRESUPUESTO – Generalidades

[…] el artículo 346 superior contiene el régimen general de la del presupuesto y la ley de apropiaciones, que deberá presentarse al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura, elaborarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo. De conformidad con la misma norma constitucional, el presupuesto tiene vigencia anual y, por tanto, tienen como finalidad fijar los gastos y las rentas nacionales del Estado para la respectiva vigencia fiscal anual, que se comprende entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de cada año.

PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN – Finalidad

[…] el presupuesto general de la nación constituye el instrumento jurídico mediante la cual se materializan las políticas públicas del país, igualmente se concibe como guía en materia del gasto público para determinado periodo o vigencia fiscal. La elaboración del presupuesto se materializa mediante la coordinación entre las entidades públicas del orden nacional, en procura de establecer de manera íntegra las necesidades de cada una de ellas. Por tanto, las entidades que hacen parte del presupuesto general de la nación plasman, en términos presupuestales, sus necesidades en el proyecto de ley respectivo que es presentado anualmente al Congreso, en donde se discute y aprueba.

PARAFISCALES – Naturaleza jurídica

[…] por un lado, que se trata de gravámenes que afectan determinado grupo social o económico, con un fin específico de beneficiar un sector o grupo poblacional determinado y, por el otro, que se trata de recursos que pueden ser administrados por distintos sujetos.

COFINANCIACIÓN – Definición

La acción de cofinanciación es definida como «la financiación de una actividad que llevan a cabo varias personas o entidades» o como lo «dicho de dos o más personas o entidades: Financiar una actividad conjuntamente». A su turno, para efectos del Documento CONPES 2791, ha sido definida como el «instrumento financiero complementario para apoyar con recursos no reembolsables del Presupuesto General de la Nación la ejecución de proyectos de competencia territorial, en el marco de las políticas de interés nacional». Estas concepciones tienen como común denominador la participación de dos o más sujetos en la aportación de recursos para financiar un determinado proyecto.

CONTRATOS O CONVENIOS – Identidad sustancial

[…] encuentra soporte en el Código Civil colombiano, toda vez que en su artículo 1495 equipara las instituciones de convenio y contrato, al disponer que «contrato o convención es un acto por el cual una parte se obliga para con otra a dar, hacer o no hacer alguna cosa […]». De este modo, es posible afirmar que al no existir diferencia sustancial alguna entre contrato y convención en el derecho privado o, más bien, al existir identidad sustancial entre ellos, en el derecho público debe aplicarse o mantenerse esta equipara

Señor

XXXXXX

Barranquilla, Atlantico

Concepto C – 074 de 2021

Estimado señor:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 11, numeral 8º, y 3º, numeral 5º, del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública − Colombia Compra Eficiente responde su consulta del 3 de febrero de 2021.

1. Problema planteado

Usted realiza las siguientes preguntas: i) «¿Qué se entiende por “contratos y convenios administrativos” a los que se refiere el parágrafo del artículo 56 de la Ley 2063 de 2020?», ii) «¿Cuáles son los efectos contractuales de la expresión “sin necesidad de cofinanciación para la consolidación de la reactivación económica” consagrada en el mismo parágrafo?», iii) «¿Lo establecido por el parágrafo del artículo 56 de la Ley 2063 de 2020, podría configurar una causal de contratación directa?» y iv) «¿Lo establecido por el parágrafo del artículo 56 de la Ley 2063 de 2020, podría entenderse como una modificación temporal al régimen contractual con entidades sin ánimo de lucro?».

1. Consideraciones

Para responder a sus interrogantes se estudiarán los siguientes temas: i) Naturaleza y objeto de la Ley 2063 de 2020, ii) proceso legislativo de aprobación del parágrafo del artículo 56 de la Ley 2063 de 2020, iii) entidades que hacen parte del Presupuesto General de la Nación, iv) entidades que reciben recursos por concepto de parafiscales, v) identidad sustancial entre contratos y convenios administrativos, vi) cofinanciación en la ejecución del presupuesto público, vii) generalidades sobre el régimen de contratación directa y viii) fines distintos del artículo 5 del Decreto 092 de 2012 y del parágrafo del artículo 56 de la Ley 2063 de 2020.

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se ha pronunciado en diferentes conceptos sobre la contratación con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad –desde ahora ESAL–, en los conceptos del 30 de agosto y el 20 de diciembre de 2019 ─Radicados Nos. 2201913000006394 y 2201913000009467─ y, recientemente, en los conceptos C-081 del 3 de marzo de 2020, C-070 del 4 de marzo de 2020, C-094 del 4 de marzo de 2020, C-416 del 3 de julio de 2020, C-483 del 6 de agosto de 2020, C-515 del 19 de agosto de 2020, C-579 del 4 de septiembre de 2020, el C-728 de 14 de diciembre de 2020 y el C-738 de 19 de enero de 2021.

Por otra parte, la Agencia ha estudiado igualmente las figuras del contrato y el convenio interadministrativo en el Concepto con radicado 4201913000004536 del 27 de julio de 2019, así como en el Concepto C-023 del 3 de febrero de 2020 y C-702 del 11 de diciembre de 2020. Adicionalmente, en Concepto C-715 de 9 de diciembre de 2020 se pronunció, en términos generales, sobre las características de la contratación directa. Las tesis contenidas en los conceptos citados se tendrán en cuenta y se reiterarán en el presente concepto.

2.1. Naturaleza y objeto de la Ley 2063 de 2020

El régimen presupuestal del Estado colombiano se encuentra contenido en el Capítulo 3 del Título XII «Régimen económico y de hacienda pública». El artículo 345 de la Constitución Política^[1] establece las bases sobre la configuración y el contenido del presupuesto, lo cual debe ser complementado de manera directa con lo dispuesto artículo 355 de la norma superior^[2]. En una lectura sistemática, estas normas ponen de presente la existencia de una cantidad específica y finita de recursos públicos que deben presupuestarse, tanto para su recaudación como para su erogación, y, en cualquier caso, no pueden ser objeto de donación por parte de ninguna de las ramas del poder público.

En este orden de ideas, el artículo 346 superior contiene el régimen general de la del presupuesto y la ley de apropiaciones^[3], que deberá presentarse al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura, elaborarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo^[4]. De conformidad con la misma norma constitucional, el presupuesto tiene vigencia anual y, por tanto, tienen como finalidad fijar los gastos y las rentas nacionales del Estado para la respectiva vigencia fiscal anual, que se comprende entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de cada año^[5].

La Corte Constitucional se ha encargado de señalar, en sentencia C-1064 de 2001, que la Ley Anual de Presupuesto es un reflejo de la realidad social y económica del país, como también de las políticas del Estado para responder a esa realidad. Por lo tanto, afirma que el presupuesto es una especie de «contrato democrático anual sobre la asignación de recursos escasos y la fijación de prioridades», mediante el cual el Estado concreta no sólo un instrumento medular en la dirección de la economía y la política macroeconómica, sino la herramienta jurídica que expresa cuantitativamente el cumplimiento de fines esenciales del Estado y la política social para alcanzarlos^[6]. En particular, acerca de la función democrática que cumple la regulación sobre el presupuesto, la Corte Constitucional señaló lo siguiente:

[…] define cuáles son las rentas que el Estado cobrará a sus ciudadanos y cuáles son los gastos en que incurrirá; materias que exigen, por lo tanto, imponer cargas tributarias que limitan los derechos de las personas. Así, el debate parlamentario, con sus estrictas reglas, cumple la función democrática de distribuir las cargas y beneficios dentro de la sociedad y de controlar la justicia y equidad tanto de la distribución como de las limitaciones a los derechos que resultan del desarrollo del deber ciudadano de contribuir al financiamiento del Estado y del cumplimiento de sus fines sociales […].^[7]

Por tanto, el presupuesto es el resultado de un debate democrático, plasmado en una ley, por medio del cual se pretende responder a la realidad económica y a las necesidades sociales del país. De allí que en su elaboración participen tanto la rama ejecutiva como la rama legislativa del poder público. La primera cumple la función de elaborar y presentar el proyecto, y la segunda desarrolla la tarea de deliberar y expedir la correspondiente ley, dentro del término de los tres primeros meses de cada legislatura, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 349 de la Constitución Política.

Las anteriores consideraciones son pertinentes a efectos del presente concepto toda vez que la norma que motiva la consulta hace parte de la Ley 2063 de 2020, que contiene el presupuesto y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal comprendida entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2020. Por tanto, su interpretación debe obedecer a una lectura sistemática y en conjunto de las demás normas que la componen y de la finalidad presupuestal de dicha ley.

2.2. Proceso legislativo de aprobación del parágrafo del artículo 56 de la Ley 2063 de 2020

La Ley 2063 de 2020, como ya se explicó anteriormente, es para el presente año fiscal la norma que contiene el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones. Al respecto, el artículo 56 de esa Ley dispone que:

Las entidades que hacen parte del Presupuesto General de la Nación que celebren contratos y convenios interadministrativos con entidades del orden territorial, y en donde se ejecuten recursos de partidas que correspondan a inversión regional, exigirán que para la ejecución de dichos proyectos, la entidad territorial publique previamente el proceso de selección que adelante en el Sistema Electrónico para la Contratación Pública (SECOP), y solo se podrán contratar con Pliegos Tipo establecidos por el Gobierno nacional. 

Parágrafo. Las entidades que hacen parte del Presupuesto General de la Nación podrán celebrar contratos y convenios administrativos con entidades que reciben recursos por concepto de parafiscales, durante la vigencia fiscal del año 2021, sin necesidad de cofinanciación para la consolidación de la reactivación económica.

Las consultas planteadas versan sobre el parágrafo transcrito. Por tratase de una norma de rango legal, una de las maneras de abordar la tarea interpretativa deriva de la interpretación a través de —su intención o espíritu, claramente manifestados en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento—, según el artículo 27 del Código Civil colombiano.

No obstante, al analizar la exposición de motivos de la Ley 2063 de 2020 se evidencia que, en el proyecto de ley, publicado en la Gaceta No. 581 del 31 de julio de 2020, no hay referencia alguna a la motivación que justifica o inspira la norma contenida en el parágrafo en mención. Por ello, en los debates sucesivos, cuyos informes están registrados en las Gacetas 923 del 15 de septiembre de 2020, 924 del 16 de septiembre de 2020, 966 del 22 de septiembre de 2020, 967 del 22 de septiembre de 2020, 1110 del 14 de octubre de 2020, 1112 del 14 de octubre de 2020 y 1130 del 17 de octubre de 2020, es posible constatar que sólo en el último debate, registrado en la última gaceta referida, se realiza la proposición que incorpora de manera integra el parágrafo del artículo 56 de la Ley 2063 de 2020, lo cual se constata en la página 129 de la gaceta. Sin embargo, el legislador no expuso motivación alguna que permitiera, en los términos referidos del artículo 27 del Código Civil, determinar su intención o espíritu. En esta medida, corresponde analizar el alcance del parágrafo del artículo 56 de la Ley 2063 de 2020 conforme al tenor literal del texto.

2.3. Entidades que hacen parte del presupuesto general de la nación

Como se ha indicado, el presupuesto general de la nación constituye el instrumento jurídico mediante la cual se materializan las políticas públicas del país, igualmente se concibe como guía en materia del gasto público para determinado periodo o vigencia fiscal. La elaboración del presupuesto se materializa mediante la coordinación entre las entidades públicas del orden nacional, en procura de establecer de manera íntegra las necesidades de cada una de ellas. Por tanto, las entidades que hacen parte del presupuesto general de la nación plasman, en términos presupuestales, sus necesidades en el proyecto de ley respectivo que es presentado anualmente al Congreso, en donde se discute y aprueba.

En relación con esas entidades que hacen parte del presupuesto general de la nación el artículo 352 de la Constitución Política de Colombia establece las bases para su determinación. En efecto, dicha norma dispone que la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo. A su turno, el artículo 3 del Decreto 111 de 1996, que establece la cobertura del Estatuto Orgánico de Presupuesto, determina las entidades que harían parte del presupuesto general de la nación, en los siguientes términos:

Artículo 3. Cobertura del Estatuto. Consta de dos (2) niveles: un primer nivel corresponde al presupuesto general de la Nación, compuesto por los presupuestos de los establecimientos públicos del orden nacional y el presupuesto nacional.

El presupuesto nacional comprende las ramas legislativa y judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la organización electoral, y la rama ejecutiva del nivel nacional, con excepción de los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta.

Un segundo nivel, que incluye la fijación de metas financieras a todo el sector público y la distribución de los excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales del Estado, y de las sociedades de economía mixta con el régimen de aquéllas, sin perjuicio de la autonomía que la Constitución y la ley les otorga.

A las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta con el régimen de aquéllas, se les aplicarán las normas que expresamente las mencione.

De este modo, según la Constitución Política y del Estatuto Orgánico de Presupuesto, las entidades que conforman el presupuesto general de la nación son las entidades enunciadas en el primer nivel, es decir, los establecimientos públicos del orden nacional, la rama legislativa, la rama judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la organización electoral y la rama ejecutiva del nivel nacional, con excepción de los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta^[8]. De este modo, a efectos de la consulta planteada, serán las entidades referidas las que pueden se contratantes y, por tanto, celebrar los contratos y convenios administrativos a que se refiere el parágrafo del artículo 56 de la Ley 2063 de 2020.

2.4. Entidades que reciben recursos por concepto de parafiscales

En línea con lo anterior, el parágrafo de la Ley 2063 de 2020 que nos ocupa, indica que la contraparte de las entidades que hacen parte del presupuesto general de la nación se puede conformar por las «entidades que reciben recursos por concepto de parafiscales».

En relación con estas últimas entidades es pertinente mencionar el numeral 12 del artículo 15’ de la Constitución Política^[9], en el cual se confiere al legislador la habilitación para crear, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley. Así las cosas, el artículo 338 de la norma superior dispone que en tiempos de paz se podrán imponer contribuciones fiscales y parafiscales solo por parte del Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales^[10]. Como se observa, la Constitución Política nada establece en relación con los sujetos que administran o reciben los recursos parafiscales o con la definición de los mismos.

Sin embargo, la ley acomete la tarea de conceptualización de dichos recursos parafiscales y prevé algunas disposiciones en relación con las entidades que los reciben y administran. En efecto, el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto establece lo siguiente:

«Artículo 29.- Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social y económico y se utilizan para beneficio del propio sector.  El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable.

Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que formen parte del presupuesto general de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración.»

Al analizar la norma transcrita se encuentra, por un lado, que se trata de gravámenes que afectan determinado grupo social o económico, con un fin específico de beneficiar un sector o grupo poblacional determinado y, por el otro, que se trata de recursos que pueden ser administrados por distintos sujetos. Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-298 de 1998, concluyó que la naturaleza jurídica de los recursos parafiscales las convierte en:

[…] contribuciones obligatorias impuestas con base en el poder fiscal del Estado, por lo cual se encuentran sometidas al principio de legalidad. Por ello la Ley debe fijar con precisión los hechos generadores, las bases gravables, las tarifas y los sujetos activos y pasivos de estas contribuciones. Las contribuciones parafiscales tienen una naturaleza excepcional y unos caracteres que las distinguen, en especial por cuanto no afectan genéricamente a todas las personas con igual capacidad de pago, ya que la ley obliga sólo a un grupo de personas a efectuar la cuota[…]^[11]

Además, la Corte Constitucional^[12] ha decantado ciertas características esenciales a las contribuciones parafiscales, como que son obligatorias, al exigirse como todos los impuestos y contribuciones, de igual forma se grava exclusivamente un grupo, gremio o sector económico; otra característica podría ser que se invierten en beneficio de un sector determinado, entre otras cosas podríamos decir igualmente que son recursos públicos, que pertenecen al Estado aunque esten destinados a favorecer a un gremio o grupo. Entre otras caracteristicas que nos trae la sentencia.

Ahora bien, en relación con las entidades que reciben y administran recursos parafiscales es ilustrativo el artículo 108 del Estatuto Tributario, el cual dispone:

«Artículo 108. Los aportes parafiscales son requisito para la deducción de salarios. Para aceptar la deducción por salarios, los patronos obligados a pagar subsidio familiar y a hacer aportes al Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), al Instituto de Seguros Sociales (ISS), y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), deben estar a paz y salvo por tales conceptos por el respectivo año o período gravable, para lo cual, los recibos expedidos por las entidades recaudadoras constituirán prueba de tales aportes. Los empleadores deberán además demostrar que están a paz y salvo en relación con el pago de los aportes obligatorios previstos en la Ley 100 de 1993.

Adicionalmente, para aceptar la deducción de los pagos correspondientes a descansos remunerados, es necesario estar a paz y salvo con el SENA y las cajas de compensación familiar.[…]»

A su turno, el artículo 217 de la Ley 100 de 1993^[13], fue estudiado por la Corte Constitucional, en sentencia C-183 de 1997, y esta consideró que:

«La disposición acusada cumple a cabalidad con los requisitos de la parafiscalidad, por cuanto plasma una contribución a cargo de entidades pertenecientes a determinado sector económico, cuyos fondos se reinvierten en el mismo. Los recursos que administran las cajas de compensación familiar no pertenecen a ellas sino que corresponden a un interés legítimo de los trabajadores, lo cual implica que es éste último sector -el del trabajo- el sujeto pasivo de la contribución y, a la vez, el sector beneficiario del producto de la misma, en cuanto son los trabajadores los favorecidos por el régimen de subsidios en salud, bien que los dineros correspondientes se administren directamente por las mismas cajas -como lo autoriza la norma, bajo la modalidad de cuentas independientes de las que corresponden al resto de sus rentas y bienes-, ya sea que se manejen dentro de la subcuenta de solidaridad del Fondo de Solidaridad y Garantía.»

Adicional a lo mencionado, podria hacerse la precisión con base en la Sentencia C-179 de 1997, la cual nos pone de presente que debemos tener en cuenta los fondos de pensiones y las empresas promotoras de salud -EPS- ya que estos tambien administran recursos parafiscales^[14].

Por tanto, con base en la normativa y jurisprudencia transcritas, es posible concluir que las entidades las entidades que reciben y administran recursos parafiscales son el Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA–, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF–, las Cajas de Compensación Familiar, los fondos de pensiones y las empresas promotoras de salud -EPS-.

2.6. Identidad sustancial entre contratos y convenios administrativos

La norma en cuestión hace referencia contratos y convenios administrativos. En relación con la diferencia existente entre ambas instituciones, es pertinente traer a colación las consideraciones contenidas en la línea conceptual de esta Agencia relativa a los convenios y contratos interadministrativos, en la cual se ha sostenido que no existe diferencia sustancial entre ellos.

En efecto, se puede afirmar que la tipología de convenio interadministrativo fue introducida en el parágrafo del artículo 2 de la Ley 80 de 1993, el cual no los definió, ni desarrolló. Dicha norma fue derogada de manera expresa por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007. Por tanto, es necesario acudir al Decreto 1082 de 2015, en cuyo artículo 2.2.1.2.1.4.4 equipara ambas categorías jurídicas, al indicar que serán convenios o contratos interadministrativos aquellos negocios jurídicos celebrados entre entidades estatales^[15]. De acuerdo con lo anterior, resulta claro que el contrato o el convenio interadministrativo es el acuerdo donde concurre la voluntad de dos o más personas jurídicas de derecho público con la finalidad de cumplir, en el marco de sus objetivos misionales y sus competencias, con los fines del Estado. Es decir, los contratos o convenios interadministrativos, en nuestro ordenamiento jurídico, no tienen distinción sustancial y se caracterizan por un criterio orgánico, según el cual es necesario que los extremos de la relación jurídica sean entidades estatales. Por ello es que se puede plantear existe identidad sustancial entre el contrato y el convenio.

Además de lo anterior, si bien los contratos o convenios interadministrativos están previstos en la Ley 80 de 1993, en la Ley 1150 de 2007 y en el Decreto en el 1082 de 2015, ello no quiere decir que sólo puedan celebrarse entre entidades estatales que apliquen el régimen de contratación allí previsto, pues una entidad estatal sometida a la Ley 80 de 1993 puede celebrar esta clase de convenios o contratos con una entidad estatal de régimen especial y no por ello dejará de ser un contrato o convenio interadministrativo.

En consonancia con lo expuesto, la Corte Constitucional expresó, en sentencia C–671 de 2015, que «Lo que hace interadministrativo a un contrato o convenio no es el procedimiento de selección aplicable, sino la calidad de los sujetos contratantes, esto es que las dos partes de la relación jurídica contractual formen parte de la administración pública». Así las cosas, esta clase de acuerdos de voluntades se definen por un criterio orgánico, por lo que uno de sus elementos esenciales es que en los extremos de la relación jurídico negocial concurran personas de derecho público». Adicionalmente, el Consejo de Estado ha indicado, frente a estos negocios jurídicos y sus características, que:

[…] se puede señalar que los convenios o contratos interadministrativos tienen como características principales las siguientes:

constituyen verdaderos contratos en los términos del Código de Comercio cuando su objeto lo constituyen obligaciones patrimoniales; (ii) tienen como fuente la autonomía contractual; (iii) son contratos nominados puesto que están mencionados en la ley; (iv) son contratos atípicos desde la perspectiva legal dado que se advierte la ausencia de unas normas que de manera detallada los disciplinen, los expliquen y los desarrollen, como sí las tienen los contratos típicos, por ejemplo compra venta, arrendamiento, mandato, etc. (v) la normatividad a la cual se encuentran sujetos en principio es la del Estatuto General de Contratación, en atención a que las partes que los celebran son entidades estatales y, por consiguiente, también se obligan a las disposiciones que resulten pertinentes del Código Civil y del Código de Comercio; (vi) dan lugar a la creación de obligaciones jurídicamente exigibles; (vii) persiguen una finalidad común a través de la realización de intereses compartidos entre las entidades vinculadas; (viii) la acción mediante la cual se deben ventilar las diferencias que sobre el particular surjan es la de controversias contractuales[…]^[16].

En ese sentido, si bien el parágrafo del artículo 56 de la Ley 2063 de 2020 se refiere a contratos y convenios administrativos, y no a interadministrativos, la línea conceptual de esta Agencia y la jurisprudencia relacionada sobre estos últimos es útil para soportar la tesis de identidad sustancial, también, de los primeros. Además, la anterior afirmación encuentra soporte en el Código Civil colombiano, toda vez que en su artículo 1495 equipara las instituciones de convenio y contrato, al disponer que «contrato o convención es un acto por el cual una parte se obliga para con otra a dar, hacer o no hacer alguna cosa […]». De este modo, es posible afirmar que al no existir diferencia sustancial alguna entre contrato y convención en el derecho privado o, más bien, al existir identidad sustancial entre ellos, en el derecho público debe aplicarse o mantenerse esta equiparación.

Esta última premisa se soporta en el hecho de que el derecho privado y comercial es aplicable a la contratación estatal, tal como se desprende del contenido de la Ley 80 de 1993 y de lo corroborado por la jurisprudencia del Consejo de Estado, que ha considerado que «Las normas del derecho civil y comercial son aplicables en su integridad a la contratación estatal, tal y como de manera expresa y profusa lo dispone la Ley 80 de 1993, con excepción de aquellos asuntos que tienen una regulación propia dentro del régimen especial de los contratos del Estado (artículos 13, 23, 28, y 40 de la Ley 80 de 1993)»^[17]. En suma, por las razones expuestas, se considera que no es posible hacer distinción sustancial alguna en la actividad contractual de las entidades públicas cuando procedan a la celebración de contratos o convenios.

2.6. La cofinanciación en la ejecución del presupuesto público

La acción de cofinanciación es definida como «la financiación de una actividad que llevan a cabo varias personas o entidades»^[18] o como lo «dicho de dos o más personas o entidades: Financiar una actividad conjuntamente»^[19]. A su turno, para efectos del Documento CONPES 2791, ha sido definida como el «instrumento financiero complementario para apoyar con recursos no reembolsables del Presupuesto General de la Nación la ejecución de proyectos de competencia territorial, en el marco de las políticas de interés nacional»^[20]. Estas concepciones tienen como común denominador la participación de dos o más sujetos en la aportación de recursos para financiar un determinado proyecto.

Ahora bien, si se analiza el contenido de las leyes anuales de presupuesto, como la contentiva de la norma que motiva la consulta, es posible evidenciar que el término es usado en la lógica expuesta, es decir, como un instrumento de aportación conjunta de recursos. En efecto, al analizar el proyecto de ley de la Ley 2063 de 2020, publicado en la Gaceta No. 581 del 31 de julio de 2020, se evidencia que el termino es usado para referirse a: i) las metas y recursos de inversión para la vigencia 2021 relativos a proyectos productivos –página 101–; los proyectos de infraestructura del Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescente –página 113–; los proyectos de innovación y desarrollo tecnológico –página 581–; entre otros.

De este modo, para dilucidar el contenido material de la «cofinanciación» a la que alude el parágrafo del artículo 56 de la Ley 2063 de 2020, es posible concluir que se refiere al aporte conjunto de recursos por parte de quienes celebren el convenio o contrato administrativo. Y, en concreto, al indicar que dichos negocios jurídicos se pueden celebrar “sin necesidad de cofinanciación” permite que una de las partes, en este caso las entidades que reciben recursos por concepto de parafiscales no realicen aporte alguno.

2.7. Generalidades sobre el régimen de contratación directa

La Ley 1150 de 2007, en su artículo 2, establece las 5 modalidades de selección para la escogencia de los contratistas estatales y fija las reglas de cada modalidad: licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos, mínima cuantía y contratación directa. Por su parte, la exposición de motivos de dicha ley señala las razones por las cuales se establecieron las modalidades de selección del artículo 2. En efecto, indica que «a ese respecto es claro que las experiencias exitosas a nivel internacional demuestran que el criterio de distinción que debe gobernar un esquema contractual eficiente es el de modular las modalidades de selección en razón a las características del objeto».

Ahora bien, las modalidades de selección se pueden dividir en i) procesos con pluralidad de oferentes y ii) procedimientos sin pluralidad de proponentes. De hecho, modalidades como la licitación pública y el concurso de méritos son modalidades de abiertas, ya que en ellas tiene lugar la participación de varios proponentes en una fase pública de presentación de ofertas. Esto permite que todas las personas interesadas concurran al proceso en igualdad de condiciones y compitan en el mismo. Por oposición, se incluye la modalidad de selección de contratación directa, la cual no es abierta a los proponentes para que presenten sus ofertas. En esta, es la entidad la que determina, de forma directa, la persona que puede participar y que será seleccionada.

Lo anterior se complementa con lo expuesto por la Corte Constitucional, en Sentencia C-713 de 2009, que estudió la constitucionalidad de los artículos 2 –parcial– y 5 –parcial– de la Ley 1150 de 2007. En la decisión judicial mencionada se analizaron los principios de libre concurrencia y selección objetiva en la contratación pública, como expresiones del derecho a la igualdad de oportunidades para quienes tengan interés en participar en la contratación estatal. Esos principios se materializan en la obligación de no discriminación y en que las entidades no impongan limitaciones a través de reglas que impidan la concurrencia para obtener mejores condiciones de contratación. Esto permite excepciones que busquen condiciones del contratista que sean favorables a los intereses del Estado y aseguren la transparencia del procedimiento como las inhabilidades e incompatibilidades^[21].

Además, debe señalarse que la modalidad de contratación directa es de aplicación restrictiva, esto es, sólo procede por las causales señaladas taxativamente en el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007^[22]. Además, según lo que se ha expuesto, constituye una excepción a los principios de libre concurrencia y de libre competencia, que aplican a los procesos de contratación para que cualquier persona interesada en satisfacer la necesidad de una entidad pueda presentar una oferta.

De este modo, es posible concluir que en la contratación directa no es necesario que la entidad reciba más de una oferta, la cual puede provenir de la persona que la entidad escoge directamente y, por ende, le invita a ofertar el bien o servicio que se requiere. Lo anterior puede estar basado en que el proponente es único, o en que el legislador privilegió algunos objetos contractuales u oferentes para contratarlos de manera directa. Esto implica que el proceso será simplificado, corto, ágil y expedito, por no exigir el agotamiento de una convocatoria pública o la realización de un proceso competitivo. Lo anterior no exime a las entidades estatales de garantizar los principios rectores de la contratación pública.

2.8. Fines de la contratación con entidades sin ánimo de lucro, según el Decreto 092 de 2017, y con entidades que reciben recursos parafiscales, según el parágrafo del artículo 56 de la Ley 2063 de 2020

El régimen de celebración de contratos con entidades sin ánimo de lucro –en adelante ESAL– se encuentra delineado en el artículo 355 de la Constitución Política^[23], en el cual se establece que las entidades del orden nacional, departamental, distrital y municipal podrán, con sus propios recursos, contratar con ESAL con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo.

El Gobierno nacional, en desarrollo del artículo 355 de la Constitución, expidió el Decreto 092 de 2017, que dispone las reglas para las contrataciones que realicen las entidades estatales con las ESAL. Dicho Decreto regula dos eventos: i) los contratos de colaboración o de interés público con el fin impulsar programas y actividades de interés público de acuerdo con el Plan Nacional o los planes seccionales de desarrollo, en los términos del artículo 355 de la Constitución Política; y ii) los convenios de asociación, para el desarrollo conjunto de actividades relacionadas con las funciones de las entidades estatales, en desarrollo del artículo 96 de la Ley 489 de 1998. Los primeros están regulados en el artículo 2 del Decreto 092 de 2017, mientras que los segundos en los artículos 5, 6, 7 y 8 ibidem. Es posible diferenciar, pues, los convenios de asociación, regulados en el artículo 5, de los contratos de colaboración, establecidos en el artículo 2 del Decreto 92 de 2017^[24].

Los contratos de colaboración tienen como objeto promover acciones de fomento social en beneficio de los sectores más desprotegidos de la población, previstas en los planes de desarrollo, motivo por el cual no dan lugar a una contraprestación directa a favor de la entidad y tampoco a una relación conmutativa entre la entidad contratante y la ESAL, toda vez que el beneficio real y directo lo reciben, en últimas, los terceros beneficiarios de este tipo de acciones de fomento. Para celebrar estos contratos, según lo establece el artículo 3 del Decreto 092 de 2017, por regla general, la entidad debe adelantar un proceso competitivo para seleccionar la entidad sin ánimo de lucro contratista.

En particular, debe verificar el cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que el objeto del contrato corresponda a programas y actividades de interés público acordes con el Plan Nacional o Seccional de Desarrollo; y ii) que no haya una contraprestación directa a favor de la entidad estatal, es decir, que el programa o actividad a desarrollar esté dirigido al beneficio de la población en general, ya que cuando se adquieren bienes o servicios o se ejecutan obras, en una relación conmutativa, las normas aplicables son las del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –en adelante EGCAP–. Por ello, solo cuando se reúnan estas condiciones, y se cuente con la autorización previa y escrita del representante legal de la entidad estatal, es procedente celebrar contratos de colaboración.

De otro lado, los convenios de asociación «[t]ienen como finalidad que la entidad estatal, cualquiera que sea su naturaleza y orden administrativo, se asocien con personas jurídicas particulares para el desarrollo conjunto de actividades relacionadas con los cometidos y funciones asignadas a aquellas conforme a la Constitución y a la Ley»^[25].

En estos convenios no existe contraprestación o pago, sino aportes, los cuales están dirigidos, exclusivamente, a lograr la ejecución del convenio y no a remunerar la actividad o actuaciones del asociado. De todos modos, la entidad debe adelantar un proceso competitivo, salvo cuando –en las condiciones dispuestas por el artículo 5 del Decreto 092 de 2017– la ESAL comprometa recursos en dinero para la ejecución de estas actividades, en una proporción no inferior al 30% del valor total del convenio.

No todas las actividades que las entidades estatales deben desarrollar para alcanzar sus objetivos misionales deben ejecutarse mediante la celebración de contratos de colaboración o convenios de asociación. Debe tenerse en cuenta que lo que determina la aplicación del Decreto 092 de 2017 no es únicamente el carácter de las ESAL sino el objeto del contrato o convenio que la entidad pretende adelantar. Por tanto, el hecho de que se trate de una entidad sin ánimo de lucro no implica que necesariamente deba celebrarse un contrato de colaboración o un convenio de asociación.

Por su parte, el parágrafo del artículo 56 de la Ley 2063 de 2020 circunscribe el ámbito de aplicación de los contratos y convenios administrativos allí autorizados a la satisfacción de la finalidad de «consolidación de la reactivación económica».

De este modo, existe una diferencia sustancial que existe entre los convenios o contratos regulados por el Decreto 092 de 2017 y los convenios o contratos regulados por el parágrafo del artículo 56 de la Ley 2063 de 2020. Los primeros están dirigidos a de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo –art. 2 del Decreto 092 de 2017–, así como al desarrollo conjunto de actividades relacionadas con los cometidos y funciones asignadas a las entidades públicas conforme a la Constitución y a la ley –art. 5 del Decreto 092 de 2017–; mientras que los previstos en el artículo 56 de la Ley 2063 de 2020 están destinados a la reactivación económica. Por tanto, no es posible concluir que el parágrafo analizado implique una modificación temporal al régimen contractual de las ESAL.

1. Respuesta

« i)¿Qué se entiende por “contratos y convenios administrativos” a los que se refiere el parágrafo del artículo 56 de la Ley 2063 de 2020?».

Para responder la primera pregunta, con base en la línea conceptual de esta Agencia y por la jurisprudencia constitucional, es posible afirmar que no existe distinción sustancial entre contratos o convenios. Por tanto, de forma indistinta, contrato o convenio administrativo es el acuerdo donde concurre la voluntad de dos o más personas jurídicas con la finalidad de cumplir, en el marco de sus objetivos misionales y sus competencias, con los fines del Estado. Esta conclusión encuentra soporte en el Código Civil colombiano, toda vez que en su artículo 1495 equipará las instituciones de convenio y contrato, al disponer que «contrato o convención es un acto por el cual una parte se obliga para con otra a dar, hacer o no hacer alguna cosa […]».

«ii) ¿Cuáles son los efectos contractuales de la expresión “sin necesidad de cofinanciación para la consolidación de la reactivación económica” consagrada en el mismo parágrafo?».

La cofinanciación puede ser entendida, según se expuso atrás, como la financiación de una actividad que llevan a cabo por varias personas o entidades o como financiación conjunta de una actividad. En este sentido, es posible concluir la expresión normativa «sin necesidad de cofinanciación» se refiere a que los contratos y convenios autorizados en la norma analizada sean celebrados permitiendo que una de las partes, en este caso, las entidades que reciben recursos por concepto de parafiscales no realicen aporte alguno.

iii) «¿Lo establecido por el parágrafo del artículo 56 de la Ley 2063 de 2020, podría configurar una causal de contratación directa?».

Las causales de contratación directa son las señaladas taxativamente en el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007. En la medida de que constituye una excepción a los principios de libre concurrencia y de libre competencia, se trata de una modalidad de aplicación restrictiva.

Por tanto, las causales que la habilitan no pueden derivarse o extraerse vía interpretativa, y solo pueden configurarse de manera expresa por el legislador. En esta medida, el artículo 56 de la Ley 2063 de 2020 no crea una nueva causal de selección directa, sino que en –armonía con la respuesta a la pregunta anterior– excepciona el deber de cofinanciación en los contratos o convenios celebrados entre las entidades que forman parte del presupuesto general de la nación y las entidades que administran recursos parafiscales, siempre que tengan objeto la reactivación económica.

iv) «¿Lo establecido por el parágrafo del artículo 56 de la Ley 2063 de 2020, podría entenderse como una modificación temporal al régimen contractual con entidades sin ánimo de lucro?».

Existe una diferencia sustancial entre los convenios o contratos regulados por el Decreto 092 de 2017 y los convenios o contratos regulados por el parágrafo del artículo 56 de la Ley 2063 de 2020. Los primeros están dirigidos a impulsar programas y actividades de interés público acordes con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo –art. 2 del Decreto 092 de 2017–, así como al desarrollo conjunto de actividades relacionadas con los cometidos y funciones asignadas a las entidades públicas conforme a la Constitución y a la ley –art. 5 del Decreto 092 de 2017–; mientras que los previstos en el artículo 56 de la Ley 2063 de 2020 están destinados a la reactivación económica. Por tanto, no es posible concluir que el parágrafo analizado implique una modificación temporal al régimen contractual de las ESAL.

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Atentamente,

1. «Artículo 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.  ↑

2. «Artículo 355. Ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado. El Gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal podrá, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el Plan Nacional y los planes seccionales de Desarrollo. El Gobierno Nacional reglamentará la materia.»  ↑

3. «El instrumento principal de la actividad financiera del gobierno es el presupuesto público, el cual es también la carta de orientación para la ejecución de las finanzas estatales, instrumento de planificación y cumplimiento de planes y programas que refleja la actividad gubernamental y el cumplimiento de la Constitución Política en los ámbitos políticos, económicos, jurídicos y sociales. […] El presupuesto enmarca toda la práctica de política fiscal del Estado. Por medio de éste se llevan a cabo la búsqueda y el cumplimiento de principios y finalidades de la actuación administrativa, y que (sic) en últimas, orienta la satisfacción de necesidades de los individuos que lo conforman y se garantizan los recursos necesarios para el normal funcionamiento del aparato estatal.» PEÑA GONZÁLEZ, Edilberto. Principios e instituciones presupuestales en Colombia, en: Estudios Socio-Jurídicos, Bogotá (Colombia), 9 (1), enero-junio de 2007, p. 248 y 250. ↑

4. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 del Decreto 111 de 1996 «La Ley Anual sobre el Presupuesto General de la Nación es el instrumento para el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo económico y social.»

   A su turno, el artículo 11 del mismo Decreto indica que «El Presupuesto General de la Nación se compone de las siguientes partes:

   a) El Presupuesto de Rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones para fiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del Presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional;

   b) El Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones. Incluirá las apropiaciones para la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los Ministerios, los Departamentos Administrativos, los Establecimientos Públicos y la Policía Nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos;

   c) Disposiciones generales. Corresponde a las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan.» ↑

5. La vigencia del presupuesto de concreta en el principio de anualidad, el cual, según el artículo 14 del Decreto 111 de 1996 «el año fiscal comienza el 1° de enero y termina el 31 de diciembre de cada ano. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción.» ↑

6. Corte Constitucional, sentencia C-1064 de 2001. ↑

7. Ibidem. ↑

8. Esto se corrobora en el Concepto 110661 de 2020 Departamento Administrativo de la Función Pública.

   ↑

9. «Artículo 150: […] Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley.»  ↑

10. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. ↑

11. Corte Constitucional, sentencia C-298 de 1998. ↑

12. Corte Constitucional, sentencia C-152 de 1997. ↑

13. «Artículo 217. De la participación de las Cajas de Compensación Familiar. Las Cajas de Compensación Familiar destinarán el 5 % de los recaudos del subsidio familiar que administran, para financiar el régimen de subsidios en salud, salvo aquellas cajas que obtengan un cuociente superior al 100 % del recaudo del subsidio familiar del respectivo año, las cuales tendrán que destinar un 10 %. La aplicación de este cuociente, para todos sus efectos, se hará de acuerdo con lo establecido en el artículo 67 de la Ley 49 de 1990 y a partir del 15 de febrero de cada año.

    Las Cajas de Compensación Familiar podrán administrar directamente, de acuerdo con la reglamentación que se expida para el efecto, los recursos del régimen subsidiado de que trata el presente artículo. La Caja que administre directamente estos recursos constituirá una cuenta independiente del resto de sus rentas y bienes. Las Cajas de Compensación Familiar que no cumplan los requisitos definidos en la reglamentación, deberán girar los recursos del subsidio a la subcuenta de solidaridad del Fondo de Solidaridad y Garantía. (Nota: Este inciso fue declarado exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-183 de 1997.).

    Parágrafo. A partir de la vigencia de la presente Ley, el 55 % que las Cajas de Compensación deben destinar al subsidio en dinero, se calculará sobre el saldo que queda después de deducir el 10 % de gastos de administración, instalación y funcionamiento, la transferencia respectiva del fondo de subsidio familiar de vivienda, la reserva legal y el aporte a la Superintendencia del Subsidio Familiar y la contribución a que hace referencia el presente artículo.» ↑

14. «bajo el imperio de la Carta de 1991, no cabe duda acerca de que los fondos de pensiones, los organismos oficiales que tienen como función el reconocimiento y pago de pensiones y las E.P.S., públicas y privadas, que reciben cuotas de las empresas y de los trabajadores, administran recursos parafiscales. Por lo tanto, en ningún caso, esos fondos pueden ser afectados a fines distintos de los previstos en el ordenamiento jurídico y su manejo debe realizarse teniendo en cuenta la especificidad de su función». ↑

15. Decreto 1082 de 2015: «Artículo 2.2.1.2.1.4.4. Convenios o contratos interadministrativos. La modalidad de selección para la contratación entre Entidades Estatales es la contratación directa; y en consecuencia, le es aplicable lo establecido en el artículo 2.2.1.2.1.4.1 del presente decreto.

    »Cuando la totalidad del presupuesto de una Entidad Estatal hace parte del presupuesto de otra con ocasión de un convenio o contrato interadministrativo, el monto del presupuesto de la primera deberá deducirse del presupuesto de la segunda para determinar la capacidad contractual de las Entidades Estatales». ↑

16. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 23 de junio de 2010. Radicación No. 66001-23-31-000-1998-00261-01(17.860). Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez. ↑

17. Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, Sección tercera, Subsección B, Radicado 242221, Consejero Ponente Danilo Rojas Betancur. ↑

18. Definición tomada de Oxford languages. ↑

19. Definición tomada del Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española. ↑

20. Documento CONPES 2791- Comité́ Nacional de Cofinanciación- DNP:UDT. Santafé de Bogotá, D.C., junio 21 de 1995. ↑

21. Corte Constitucional, sentencia C-713 de 2009. ↑

22. a) Urgencia manifiesta;

    b) Contratación de empréstitos;

    c) <Inciso 1o. modificado por el artículo 92 de la Ley 1474 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> Contratos interadministrativos, siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos. Se exceptúan los contratos de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia pública cuando las instituciones de educación superior públicas o las Sociedades de Economía Mixta con participación mayoritaria del Estado, o las personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas, o las federaciones de entidades territoriales sean las ejecutoras. Estos contratos podrán ser ejecutados por las mismas, siempre que participen en procesos de licitación pública o contratación abreviada de acuerdo con lo dispuesto por los numerales 1 y 2 del presente artículo. 

    <Inciso 2o. modificado por el artículo 95 de la Ley 1474 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> En aquellos eventos en que el régimen aplicable a la contratación de la entidad ejecutora no sea el de la Ley 80 de 1993, la ejecución de dichos contratos estará en todo caso sometida a esta ley, salvo que la entidad ejecutora desarrolle su actividad en competencia con el sector privado o cuando la ejecución del contrato interadministrativo tenga relación directa con el desarrollo de su actividad. 

    En aquellos casos en que la entidad estatal ejecutora deba subcontratar algunas de las actividades derivadas del contrato principal, no podrá ni ella ni el subcontratista, contratar o vincular a las personas naturales o jurídicas que hayan participado en la elaboración de los estudios, diseños y proyectos que tengan relación directa con el objeto del contrato principal.

    Estarán exceptuados de la figura del contrato interadministrativo, los contratos de seguro de las entidades estatales;

    d) La contratación de bienes y servicios en el sector Defensa y en el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS*, que necesiten reserva para su adquisición;

    e) Los contratos para el desarrollo de actividades científicas y tecnológicas(…) ↑

23. Ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado. El Gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal podrá, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el Plan Nacional y los planes seccionales de Desarrollo. El Gobierno Nacional reglamentará la materia. ↑

24. En el concepto emitido el 5 de febrero de 2019, dentro del radicado No. 2201913000000663, se dijo: «[l]os convenios de asociación del artículo 5 son distintos a los contratos de colaboración del artículo 2 del Decreto 092 de 2017». ↑

25. Concepto del 3 de septiembre de 2019, emitido en el radicado No. 2201913000006512. ↑