SUBASTA INVERSA ELECTRÓNICA, PRECIOS ARTIFICIALMENTE BAJOS, EVALUACIÓN DE LAS OFERTAS, GUÍA DE OFERTAS ARTIFICIALMENTE BAJAS

Texto del concepto

SUBASTA INVERSA ELECTRÓNICA – Plataformas transaccionales – SECOP II

En lo que corresponde a la Selección Abreviada por subasta inversa, el SECOP II permite a las Entidades Estatales hacer los eventos de subastas completamente en línea, para lo cual, la entidad deberá realizar todo el proceso de selección a través de la plataforma, lo que incluye la creación y publicación de los pliegos electrónicos en su fase borrador y definitiva; la recepción, y apertura de ofertas –sobre habilitante y técnico–; la publicación del informe de habilitación, posteriormente la apertura del sobre económico y en consecuencia la configuración técnica del evento de subasta inversa y su realización, a través de SECOP II. Con el fin de cumplir las con las necesidades de los usuarios y especificaciones requeridas para el efecto, la Agencia implementó algunas mejoras a partir del 19 de septiembre de 2020 al módulo de Subasta Electrónica del SECOP II para la modalidad de selección de contratistas por Selección Abreviada para la adquisición de Bienes y Servicios de Características Técnicas Uniformes.

PRECIOS ARTIFICIALMENTE BAJOS – Noción -Deber de las entidades estatales

La Ley 80 de 1993, en el artículo 26, numeral 6, indica como una de las manifestaciones del principio de responsabilidad que los contratistas respondan cuando formulen propuestas en las que se fijen condiciones económicas y de contratación artificialmente bajas con el propósito de obtener la adjudicación del contrato.

[…]

Así pues, el artículo 2.2.1.1.2.2.4 ibidem, establece lo que debe hacer la entidad cuando el precio de una oferta parece artificialmente bajo, esto es: i) solicitar explicación al oferente, ii) analizar las explicaciones del oferente, iii) el responsable de la evaluación de las ofertas debe recomendar rechazar o continuar la evaluación de la oferta, y iv) para la subasta inversa, lo anterior se debe hacer al finalizar el evento.

EVALUACIÓN DE LAS OFERTAS – Finalidad – Oportunidad

Sin embargo, debe precisarse que el análisis de los precios de una oferta se hace en la fase de evaluación del procedimiento de selección, que es la oportunidad para verificar, a través del comité evaluador si se cumplen o no las reglas de los pliegos de condiciones. En efecto, el objeto de la evaluación de las ofertas es comprobar que estas cumplen con los parámetros exigidos, establecer la habilitación del proponente en dicho proceso de selección y definir si, de acuerdo con la ponderación de los factores de evaluación aplicables, cuál será el que resultará adjudicatario del futuro contrato.

En ese sentido, en la evaluación que se realiza antes de la adjudicación del contrato la entidad debe verificar la oferta y su componente económico, para determinar si corresponde con el resultado del análisis de la oferta en el estudio de mercado, o si los precios tienen un componente atípico que no se identificó al observar el comportamiento de los proveedores del bien, obra o servicio que pretende contratarse. En ese caso, la entidad podrá identificar las ofertas con precios que parecen artificialmente bajos, y seguir el procedimiento del Decreto 1082 de 2015.

GUÍA DE OFERTAS ARTIFICIALMENTE BAJAS – Manejo

De esta forma, y con el objetivo de brindar herramientas que orienten a las Entidades Estatales en este asunto, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente el 16 de diciembre de 2024, actualizó la “Guía para el manejo de ofertas artificialmente bajas en Procesos de Contratación”, en la que se señalan no sólo las posibles causas y consecuencias de ofertas artificialmente bajas, sino que también se relaciona a modo de sugerencia dos metodologías que podrían aplicar las entidades para identificarlas y manejarlas. Estas son: i) la comparación absoluta y; ii) la comparación relativa.

Es importante precisar que dentro de la Guía para el manejo de ofertas artificialmente bajas en Procesos de Contratación” efectúa un análisis especial en torno a la subasta inversa, la cual puede ser ordinaria y a la inversa. La primera consiste en que los compradores compiten para obtener un bien o servicio, ofreciendo precios cada vez más altos, mediante lances, como es el caso de los procesos de contratación de enajenación directa a través de subasta pública mediante la modalidad de selección abreviada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 2.2.1.2.2.2.2 del Decreto 1082 de 1025. El segundo, es la subasta inversa que consiste en que los vendedores compiten para obtener un negocio del comprador, y para ello, los lances realizados sobre la oferta económica tienen como objetivo disminuir los precios de los bienes y servicios que se están ofertando.

PRECIOS ARTIFICIALMENTE BAJOS – Guía – Procesos de Subasta – Subasta Inversa

Ahora bien, en el evento en que los lances presentados en la audiencia del proceso de subasta inversa se evidencian que son precios artificialmente bajos, debe tener en cuenta lo siguiente: i) requerir al oferente con relación a los precios ofertados que parecen bajos, con el fin de que sustente las razones o motivos del valor; ii) analizar las explicaciones del oferente, para verificar si están sustentados en los valores ofrecidos y si son suficientes para ejecutar el contrato; iii) definir si continúa con la evaluación de la oferta, en el sentido de que la explicación demuestra la capacidad del proponente para cumplir adecuadamente con el contrato con los precios ofertados o, si por el contrario, rechaza la oferta porque no fue sustentada. Esto debe realizarse al finalizar el evento de subasta, de acuerdo con el precio ofrecido al final de esta.

[…]

En este escenario, dentro de la Guía expresa: “[…] la entidad en el marco de su autonomía puede evaluar la procedencia de volver a realizar el evento de subasta, retirando al proponente si está contemplado inicialmente en los pliegos; esto, con el fin de evitar que un participante de la subasta beneficie a otro a través de la presentación de una oferta artificialmente baja”. De igual modo, dichos eventos deben ponerse al conocimiento de la Superintendencia de Industria y Comercio.

Bogotá D.C., 02 de septiembre de 2026

Señor

Nicolás González

Distrialiadas@gmail.com

Bogotá D.C.

Estimado señor González:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta del 28 de julio de 2026, en la cual manifiesta lo siguiente:

“[…] Durante los últimos procesos de subasta electrónica hemos observado un comportamiento que se repite con frecuencia y que genera una profunda preocupación entre los oferentes que participan de manera seria y transparente.

La práctica consiste, presuntamente, en que uno o varios participantes presentan durante los primeros minutos de la subasta lances con reducciones extraordinarias respecto de los precios ofertados por los demás competidores. Dichos lances, por su magnitud, desplazan inmediatamente la competencia y modifican el comportamiento normal de la puja.

Posteriormente, en la etapa de evaluación, esos mismos oferentes no logran justificar económicamente el precio ofertado, guardan silencio frente al requerimiento de la entidad o manifiestan que el valor presentado obedeció́ a un error de digitación.

Si bien corresponde a cada entidad determinar las consecuencias jurídicas en cada caso concreto, esta secuencia de actuaciones genera preocupación porque, en la práctica, el efecto sobre la subasta ya se produjo.

Cuando un lance extraordinariamente bajo condiciona el desarrollo de la puja y posteriormente resulta inviable o no puede sostenerse, la competencia entre los demás participantes ya ha sido alterada.

Esta situación podría facilitar escenarios en los cuales ofertas que finalmente no eran ejecutables influyan en el desarrollo de la subasta y, eventualmente, favorezcan que otro participante termine obteniendo la adjudicación en condiciones distintas a las que se habrían presentado si todos los lances hubieran correspondido a ofertas reales, serias y sostenibles.

Precisamente por ello consideramos importante que Colombia Compra Eficiente analice si este tipo de comportamientos puede constituir un riesgo para los principios de transparencia, libre concurrencia, selección objetiva y competencia efectiva que inspiran el Sistema de Compra Pública.

[…] Por lo anterior, respetuosamente solicitamos a Colombia Compra Eficiente emitir orientación institucional respecto de los siguientes aspectos:

1. ¿Qué actuaciones deben adelantar las entidades estatales cuando adviertan que uno o varios lances extraordinariamente bajos no son posteriormente justificados o sostenidos por quienes los presentaron?
2. ¿Qué criterios recomienda esa Agencia para establecer cuándo un comportamiento reiterado durante las subastas electrónicas puede constituir un indicio de una práctica que afecte la competencia y amerite ser puesta en conocimiento de las autoridades competentes?
3. ¿Deben las entidades analizar únicamente la viabilidad económica de la oferta o también evaluar el impacto que un lance no sostenible pudo haber generado sobre el desarrollo de la competencia entre todos los oferentes habilitados?
4. En aquellos eventos en los cuales la entidad concluya que los lances que ocuparon los primeros lugares no correspondían a ofertas reales o sostenibles, ¿debe valorar la procedencia de retrotraer o repetir la etapa de subasta cuando dicha circunstancia haya podido afectar materialmente la competencia efectiva?
5. ¿Qué medidas preventivas recomienda Colombia Compra Eficiente para evitar que la presentación de ofertas no sostenibles termine afectando el correcto funcionamiento de las subastas electrónicas?”

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con los problemas jurídicos de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá los siguientes problemas jurídicos: i) ¿cuál es el procedimiento que deben adelantar las entidades estatales para el manejo de los lances o precios que parecen artificialmente bajos en la subasta inversa electrónica y qué actuaciones resultan procedentes? y ii) ¿qué tratamiento prevé el sistema de compra pública frente a eventuales prácticas restrictivas de la competencia en la subasta inversa electrónica?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

i. La contratación pública comprende, entre otros aspectos, la toma de decisiones del gasto que las entidades realizan como ejecución de los recursos públicos asignados para adquirir bienes, obras o servicios que satisfacen sus necesidades, y en esa medida cumplen el interés general, que es la finalidad que la ley les confía a través de las funciones que se les encomiendan. Para las adquisiciones, las entidades estructuran procedimientos de contratación previamente definidos por la ley, consultando las normas que los rigen para determinar la forma que el ordenamiento prevé para adelantarlos. En esta medida, conforme al artículo 29 de la Constitución Política, los procesos de selección son una manifestación de la legalidad de las formas de cada proceso en sede administrativa^[1].

Inicialmente, la Ley 80 de 1993 estableció tres (3) procedimientos de selección: i) licitación o concurso público, ii) contratación sin formalidades plenas y iii) contratación directa. Dentro de este esquema, el primero era y continúa siendo la regla general, pues sólo es posible acudir a los demás frente a la configuración de las causales previamente establecidas por el ordenamiento, razón por la cual la Administración carece de discrecionalidad para establecer procedimientos^[2].

No obstante, después del 2007, el ordenamiento reguló nuevos procesos de selección. En efecto, con el artículo 2 de la Ley 1150 la licitación pública no solo es un procedimiento independiente del concurso de méritos, sino que también se creó el procedimiento de selección abreviada. Finalmente, teniendo en cuenta la reforma introducida con la Ley 1474 de 2011, los procedimientos actualmente regulados son los siguientes: i) licitación pública, ii) selección abreviada, iii) concurso de méritos, iv) mínima cuantía y v) contratación directa. En dichos procedimientos constan las etapas para la adquisición de obras, bienes y servicios, por lo que cada entidad es responsable de estructurar los procedimientos de contratación, siempre que respete el principio de legalidad.

En este contexto, para las entidades sometidas a la Ley 80 de 1993, los procesos de selección se rigen por el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007. El numeral uno, inciso primero, dispone que “La escogencia del contratista se efectuará por regla general a través de licitación pública, con las excepciones que se señalan en los numerales 2, 3 y 4 del presente artículo” (Énfasis fuera de texto), norma que sustituye el derogado numeral 1 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993 sobre el principio de transparencia^[3]. Así, salvo norma especial que ordene la celebración del negocio jurídico por selección abreviada, concurso de méritos, mínima cuantía o contratación directa, debe aplicarse la regla general de licitación pública^[4].

Sobre la selección abreviada, el numeral 2 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 dispone que “[…] corresponde a la modalidad de selección objetiva prevista para aquellos casos en que por las características del objeto a contratar, las circunstancias de la contratación o la cuantía o destinación del bien, obra o servicio, puedan adelantarse procesos simplificados para garantizar la eficiencia de la gestión contractual”, regulando cada una de las causales^[5].

Se trata de un procedimiento que, conforme a la reglamentación que expida el Gobierno Nacional, agiliza la contratación estatal en los eventos en que no se justifica adelantar una licitación pública, pero tampoco limitar la participación de los proponentes como en la contratación directa, de forma tal que es un mecanismo de selección objetiva que asegura una mayor concurrencia de participantes sin sacrificar los principios de eficacia y eficiencia en el proceso de selección. En la exposición de motivos se explica lo siguiente:

“– Si bien la Licitación Pública sigue siendo la regla general, la misma pasa a reservarse para los procesos en los que la complejidad del objeto a contratar amerita la larga y cuidadosa ponderación de factores técnicos y económicos de las propuestas […].

– Se crea la llamada ‘selección abreviada’, para permitir la existencia de procedimientos de selección que, basados estrictamente en los principios cardinales de la contratación pública, permitan de manera ágil la adopción de decisiones de selección. En el sentido antedicho, las innovaciones del proceso de selección abreviada empiezan por una medida trascendental, para llevar a sólo horas los contratos referidos a la adquisición bienes de “características técnicas uniformes y de común utilización” […].

– Adicionalmente en esta categoría se recoge la llamada ‘menor cuantía’ (sólo aplicable en lo sucesivo a bienes o servicios diferentes de los anteriores), así como otros procesos que por su naturaleza o circunstancias deben ser objeto de tratamiento expedido, tales como la defensa y seguridad nacional, entre otras”^[6].

De esta manera, la selección abreviada se caracteriza por tener etapas más sencillas y términos relativamente más cortos que los de la licitación pública, lo cual se justifica por las circunstancias, la naturaleza y los objetos que se contratan a través de esta modalidad, los cuales requieren de procedimientos más ágiles, sencillos y eficientes. A continuación, el Decreto 1082 de 2015 desarrolla las causales, regulando el pliego de condiciones, el procedimiento, las etapas, entre otros. Según el Consejo de Estado, el propósito del legislador es “[…] proveer de mayor agilidad y eficiencia la contratación de algunos bienes o servicios, en los que es deseable la concurrencia de oferentes, pero no en los términos y condiciones de una licitación pública, sino de manera abreviada o, en términos de la ley, simplificada”^[7].

ii. El literal a) del artículo 2.2 de la Ley 1150 de 2007 regula la adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización como causal de selección abreviada. Para entender su alcance, es necesario tener en cuenta que el artículo 28 del Código Civil dispone que “Las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará en éstas su significado legal”; igualmente, el artículo 29 ibidem prescribe lo siguiente: “Las palabras técnicas de toda ciencia o arte se tomarán en el sentido que les den los que profesan la misma ciencia o arte; a menos que aparezca claramente que se han tomado en sentido diverso”^[8].

Por ello, según el literal a) del artículo 2, numeral 2 de la Ley 1150 de 2007, los bienes y servicios de características técnicas uniformes “[…] corresponden a aquellos que poseen las mismas especificaciones técnicas, con independencia de su diseño o de sus características descriptivas, y comparten patrones de desempeño y calidad objetivamente definidos”. Asimismo, el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015 los define como aquellos “Bienes y servicios de común utilización con especificaciones técnicas y patrones de desempeño y calidad iguales o similares, que en consecuencia pueden ser agrupados como bienes y servicios homogéneos para su adquisición y a los que se refiere el literal (a) del numeral 2 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007”. De esta manera, conforme a las normas citadas en el párrafo precedente, prima la definición legal sobre el uso general o el significado técnico.

Para identificar los bienes y servicios que corresponden a este tipo, se destacan dos (2) aspectos importantes: la común utilización y la homogeneidad. Para la doctrina, la común utilización “[…] busca que los bienes o servicios que se compren en esta categoría sean de los que se ofrecen en un mercado con un estándar para quienes los demandan, o lo que es igual, que la oferta de los mismos en el mercado ocurriese en condiciones equivalentes para todo interesado en adquirirlos”^[9]. Por su parte, la homogeneidad se refiere a que “[…] sean fácilmente describibles por características mínimas comunes a los de su tipo, excluyendo elementos no esenciales, tales como los de diseño o cualquier otro que no altere la funcionalidad del bien o servicio. Ello debe ser así, en la medida en la cual se busca que la administración logre que compitan bienes o servicios de igual calidad, ofrecidos por los proponentes capaces de satisfacer el requerimiento de la entidad contratante”^[10].

Los elementos centrales para definir si un bien o servicio se considera de características técnicas uniformes consisten en que posean las mismas especificaciones técnicas y compartan patrones de desempeño y calidad objetivamente definidos. Por ello, es posible adquirirlos en el mercado en condiciones estandarizadas u homogéneas, con independencia de su diseño o de sus características descriptivas, pues éstas no afectan su funcionalidad. La forma cómo se adquieren en el mercado determina si un bien o servicio encaja en esta categoría, de ahí que el Decreto 1082 de 2015 disponga que “[…] pueden ser agrupados como bienes y servicios homogéneos para su adquisición […]”, dado que cuentan con especificaciones técnicas y patrones de desempeño y calidad similares. Sobre el particular, la exposición de motivos de la Ley 1150 de 2007 explica que:

“[…] las innovaciones del proceso de selección abreviada empiezan por una medida trascendental, para llevar a sólo horas los contratos referidos a la adquisición de bienes de ‘características técnicas uniformes y de común utilización’ que según cálculos del Departamento Nacional de Planeación, corresponden a más del 80% en número de contratos. De esta forma, en la medida en la cual se trate de adquirir un objeto cuyas características técnicas puedan reducirse a unas comunes a su funcionalidad y calidad, tal proceso debe realizarse únicamente en función del precio del bien, una vez se han verificado las condiciones de capacidad de los proponentes para cumplir con el contrato (‘pasa, no pasa’) […]”^[11]. (Énfasis fuera de texto)

En este contexto, la doctrina identifica como bienes o servicios de características técnicas los insumos de oficina –bolígrafos, cartuchos de tinta, papel de impresora, tijeras, cuadernos, entre otros–, los insumos de limpieza –bolsas de basura, esponjas, limpiador de pisos, papel higiénico, toallas de papel, entre otros–, y los insumos de cocina –agua, aromáticas, azúcar, café, servilletas, entre otros–. También identifica como tales los muebles y enseres –archivos, asientos, escritorios, mesas, entre otros–, los equipos –computadores, escáneres, impresoras, proyectores, entre otros–, los combustibles –ACPM, biodiesel, gasolina, combustible diésel, entre otros–, los servicios de mantenimiento –equipos electrónicos, de comunicaciones, entre otros–, etc.^[12]

En definitiva, la nota común de este conjunto de bienes y servicios es que, con independencia de sus características descriptivas, comparten patrones de desempeño y calidad similares para la satisfacción de la necesidad a la que atienden. Igualmente, el inciso segundo del literal a) del artículo 2, numeral 2 de la Ley 1150 de 2007 dispone que “Para la adquisición de estos bienes y servicios las entidades deberán, siempre que el reglamento así lo señale, hacer uso de procedimientos de subasta inversa o de instrumentos de compra por catálogo derivados de la celebración de acuerdos marco de precios o de procedimientos de adquisición en bolsas de productos” (Énfasis fuera de texto). Estos mecanismos se aplicarán en la forma que disponga el Decreto 1082 de 2015 para cada uno de ellos.

iii. En la subasta ordinaria los compradores compiten para obtener un bien o servicio ofreciendo precios cada vez más altos al vendedor. Sin embargo, la subasta inversa implica un intercambio en estos roles, es decir, los vendedores compiten para suscribir el contrato con el comprador y los precios disminuyen a medida que existe puja entre los oferentes. En este sentido, autores como RENGIFO GARDEAZÁBAL también explican que:

“Según el tipo de posición jurídica que ocupen el subastador y el postor, se dice que la subasta puede ser ordinaria o inversa. En la subasta ordinaria el subastador pone a la venta un bien para que los postores ofrezcan el mejor precio. Así pues, el subastador hace las veces de vendedor y el postor o licitante ofrece un precio. La subasta ordinaria o de venta es el caso más común. El procedimiento está pensado para que el subastador le adjudique el bien al mejor postor, es decir, a quien ofrezca el mejor precio.

En la subasta inversa el subastador invita a posibles vendedores o pro-veedores para que los postores ofrezcan sus mejores productos o servicios. El subastador hace las veces de comprador y los postores, de eventuales vendedores o proveedores. El procedimiento se ha concebido para que el subastado adquiera el producto o servicio más barato. La subasta inversa o de compra suele ser empleada con frecuencia por las empresas estatales que requieren reducir costos”^[13].

Conforme al artículo 5.3 de la Ley 1150 de 2007, las entidades estatales incluirán como único factor de evaluación el menor precio ofrecido; razón por la cual, el artículo 2.2.1.2.1.2.2 del Decreto 1082 de 2015 regula los lances entre los proponentes que participan en la subasta. Particularmente, los numerales 6, 7, 8 y 9 disponen lo siguiente: i) “La subasta debe iniciar con el precio más bajo indicado por los oferentes y en consecuencia, solamente serán válidos los Lances efectuados durante la subasta inversa en los cuales la oferta sea mejorada en por lo menos el Margen Mínimo establecido”, ii) “Si los oferentes no presentan Lances durante la subasta, la Entidad Estatal debe adjudicar el contrato al oferente que haya presentado el precio inicial más bajo”, iii) “Al terminar la presentación de cada Lance, la Entidad Estatal debe informar el valor del Lance más bajo” y iv) “Si al terminar la subasta inversa hay empate, la Entidad Estatal debe aplicar los criterios del artículo 35 de la Ley 2069 de 2020 conforme con los medios de acreditación del artículo 2.2.1.2.4.2.17 del presente decreto”.

Con sujeción a los criterios descritos en la norma citada en el párrafo precedente, así como lo dispuesto en los artículos 2.2.1.2.1.2.3 y 2.2.1.2.1.2.4 del Decreto 1082 de 2015, las entidades pueden establecer reglas específicas para el desarrollo de las subastas en el pliego de condiciones. Entre estos aspectos se encuentran las causales de rechazo, así como los requisitos habilitantes que deben acreditar los oferentes. En ese orden, gran parte de la importancia del pliego de condiciones está determinada por el hecho que es el documento en el que se establecen las normas que van a regular la etapa de selección, a las que deberán sujetarse la Administración y los oferentes a efectos de lograr una selección objetiva.

Con excepción de los procedimientos regidos por documentos tipo, existe un margen de discrecionalidad para definir el contenido del pliego de condiciones o documento equivalente^[14]. Salvo los detalles que se encuentren reglados en la actuación administrativa, esto implica libertad de las entidades para determinar varios aspectos del proceso de selección. Lo anterior en la medida que no existen potestades completamente discrecionales, por lo que dichos elementos reglados son una limitación efectiva a la libertad de configuración.

Conforme al inciso final del artículo 2 de la Ley 1437 de 2011 y la remisión del inciso primero del artículo 77 de la Ley 80 de 1993 a las normas que rigen los procedimientos y actuaciones en la función administrativa, es necesario tener en cuenta que el artículo 44 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone lo siguiente: “En la medida en que el contenido de una decisión de carácter general o particular sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa”. Asimismo, dado que el pliego de condiciones establece las bases del proceso de selección, tiene fuerza vinculante respecto a la entidad que lo expide por su naturaleza jurídica como acto administrativo^[15].

Sin embargo, dicha discrecionalidad no puede contrariar los aspectos reglados de la causal de selección abreviada sub examine. El artículo 25.3 del EGCAP exige que “Las normas de los procedimientos contractuales se interpretarán de tal manera que no den ocasión a seguir trámites distintos y adicionales a los expresamente previstos […]”; razón por la cual, la estructuración dinámica de la puja debe ajustarse a los parámetros generales del precitado artículo 2.2.1.2.1.2.2 del Decreto 1082 de 2015.

Esto rige tanto para las subastas presenciales como para las subastas electrónicas: estas últimas se autorizan en el artículo 2.2.1.2.1.2.5 ibidem, caso en el cual el pliego de condiciones también debe indicar “[…] el sistema que utilizará para la subasta inversa y los mecanismos de seguridad para el intercambio de mensajes de datos”. En este contexto, el pliego puede disponer la implementación de plataformas transaccionales para adelantar subastas inversas electrónicas.

Concretamente, el precitado artículo 3 de la Ley 1150 de 2007 crea el Sistema Electrónico para la Contratación Pública, el cual –de conformidad con el artículo 3.8 del Decreto 4170 de 2011– es administrado por esta Agencia. Esta plataforma no solo es un canal de publicidad de la gestión contractual de las entidades públicas, pues también es un medio transaccional para la suscripción de contratos electrónicos. A estas dos (2) facetas del SECOP se refiere la ley citada cuando dispone, respectivamente, que “De conformidad con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999, […] la expedición de los […] contratos y en general los actos derivados de la actividad precontractual y contractual, podrán tener lugar por medios electrónicos” y que “Contará con la información oficial de la contratación realizada con dineros públicos, para lo cual establecerá los patrones a que haya lugar y se encargará de su difusión a través de canales electrónicos”.

El numeral 1.2 de la Circular Externa Única de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente dispone que el Sistema Electrónico para la Contratación Pública está compuesto por el SECOP I, el SECOP II y la Tienda Virtual del Estado Colombiano. Conforme a lo explicado en el párrafo precedente, el SECOP I solo funciona como medio de publicidad, es decir, no tiene carácter transaccional. Esto significa que el procedimiento contractual se adelanta fuera de la plataforma a través de un expediente físico. No obstante, las actuaciones y los documentos se convierten en electrónicos para cargarse posteriormente a la plataforma por quien tenga la función dentro de la entidad.

En contraste, el SECOP II permite generar contratos en línea y realizar la firma electrónica de los mismos. Tiene funciones que permiten al proveedor presentar garantías y facturas; y a la entidad estatal, realizar la revisión y aprobación de ambos tipos de documentos en línea. Además, el módulo permite hacer modificaciones contractuales, tanto unilaterales como bilaterales –estas últimas son enviadas para aprobación del proveedor antes de la publicación por parte de la entidad estatal–. Para registrar el seguimiento al avance de la ejecución, el módulo de gestión contractual habilita el registro de planes de ejecución por porcentaje de avance y el cargue de documentos tanto a proveedor como a la entidad estatal, la cual puede crear usuarios para que los supervisores de los contratos carguen la información pertinente. Finalmente, la liquidación y el cierre de los expedientes contractuales también puede realizarse a través del SECOP II. Es de destacar que la plataforma tiene un módulo de búsqueda pública que permite a los ciudadanos y entes de control revisar el avance en tiempo real de cualquier contrato realizado a través del SECOP II, sin necesidad de tener usuarios creados en la plataforma.

Para estos efectos, la Circular Externa Única dispone que “[…] Toda la etapa de gestión contractual está contenida en la plataforma, lo que significa que la Entidad y el Proveedor deben incluir en el SECOP II la información correspondiente que no se genere en línea (garantías, facturas, informes de supervisión, modificaciones, etc.)”. Esto significa que, a diferencia de SECOP I, en SECOP II no es necesario un expediente físico paralelo con la gestión contractual de los procesos adelantados. No obstante, el numeral 2 de la Circular precisa que “[…] En los casos en que el documento original haya sido producido en formato físico, la Entidad Estatal debe conservar su original por el tiempo que indiquen las Tablas de Retención Documental - TRD, e incorporar una copia digitalizada dentro del proceso de contratación en el SECOP II en cumplimiento de la obligación de publicidad”.

iv. En lo que corresponde a la Selección Abreviada por subasta inversa, el SECOP II permite a las Entidades Estatales hacer los eventos de subastas completamente en línea, para lo cual, la entidad deberá realizar todo el proceso de selección a través de la plataforma, lo que incluye la creación y publicación de los pliegos electrónicos en su fase borrador y definitiva; la recepción, y apertura de ofertas –sobre habilitante y técnico–; la publicación del informe de habilitación, posteriormente la apertura del sobre económico y en consecuencia la configuración técnica del evento de subasta inversa y su realización, a través de SECOP II. Con el fin de cumplir con las necesidades de los usuarios y especificaciones requeridas para el efecto, la Agencia implementó algunas mejoras a partir del 19 de septiembre de 2020 al módulo de Subasta Electrónica del SECOP II para la modalidad de selección de contratistas por Selección Abreviada para la adquisición de Bienes y Servicios de Características Técnicas Uniformes.

Como se indicó anteriormente, la plataforma de SECOP II permite a las Entidades Estatales adelantar el Proceso de Contratación en línea, lo que incluye realizar el evento de subasta de manera electrónica. El módulo es de uso gratuito, permite la trazabilidad de las acciones que realizan los proponentes mediante el control sobre sus lances y la generación de un informe al detalle del desarrollo de la misma, así como la comunicación entre la Entidad Estatal y los proponentes por medio de la herramienta de “Chat” que se encuentra incluida en el módulo durante el desarrollo del evento de subasta.

Es importante tener en cuenta que la subasta inversa funciona como una puja dinámica mediante lances, que son una reducción sucesiva de precios, que realizan los oferentes en un período de tiempo determinado teniendo en cuenta el margen mínimo establecido por la entidad, entendido este, en la subasta inversa, como el valor mínimo en el cual los oferentes deben reducir el valor de sus lances y que puede ser expresado en dinero o un porcentaje del precio de inicio de la subasta. De esta manera^[16]:

“La plataforma transaccional controla el margen mínimo configurado por la Entidad Estatal desde el primer lance que realice cada uno de los proponentes, éste entendido como el porcentaje o valor mínimo que un proponente aplica en un evento de subasta inversa con respecto al total del último lance válido o en una subasta de enajenación el incremento en porcentaje o valor mínimo con respecto al último lance válido.

El SECOP II informa en tiempo real el valor del mejor lance, permitiendo a los proponentes conocer en línea el último lance válido realizado durante el evento de subasta, sin identificar el oferente que lo presenta. De igual forma, el proponente que no cumpla con el margen mínimo establecido por la Entidad Estatal, SECOP II no le permitirá presentar el lance hasta que este sea válido conforme a las reglas del proceso. Por lo tanto, no existirán empates debido a que un lance es válido si mejora el último lance del evento en por lo menos el margen mínimo establecido por la Entidad Estatal”.

En este sentido, SECOP II tiene como referencia la mejor oferta recibida y sobre ese valor comienza el evento de subasta inversa en el cual los proveedores habilitados deberán hacer sus lances aplicando el margen mínimo de mejora establecido por la entidad estatal. La plataforma controla el cumplimiento del margen mínimo desde el primer lance que se presente con respecto al valor por el cual inicia la subasta, sin embargo, después del primer lance, para realizar otros lances los proponentes deberán tener en cuenta el valor del último lance válido presentado, no el valor por el cual inició el evento, y aplicar sobre este el margen mínimo de mejora y así sucesivamente hasta el final. Es decir, la mejora al valor de arranque de la subasta se refleja solamente en el primer lance ya que de ahí en adelante los proveedores deben cumplir el margen mínimo respecto del último lance válido recibido.

Ahora bien, con relación a la sección de mensajes –chat– habilitada dentro del módulo de subasta electrónica, es importante precisar que esta herramienta está disponible para que exista comunicación entre la entidad y los proponentes durante el evento. Sin embargo, corresponde a la Entidad Estatal determinar si hace uso de esta sección para el envío de lances o para otros fines de comunicación, de acuerdo con las necesidades y circunstancias específicas del proceso contractual que adelante. Es decir, el uso de dicha funcionalidad es potestad de la entidad, en el marco de su autonomía y conforme con lo previsto en los pliegos de condiciones del proceso de contratación.

Para mayor información, puede consultar la guía “SECOP II - Modalidades de Contratación: Selección Abreviada con Subasta Inversa (Subasta Electrónica), documento que se encuentra en el siguiente enlace: https://surl.li/osmmug. Asimismo, cualquier inquietud adicional sobre el uso del SECOP II puede plantearla a la Subdirección de Información y Desarrollo Tecnológico de la ANCP – CCE, pues –conforme a los numerales 6 y 4 del artículo 13 del Decreto Ley 4170 de 2011– tiene la función de “Gestionar y administrar el Sistema Electrónico para la Contratación Pública (SECOP), o el que haga sus veces” y “Absolver consultas de carácter general sobre asuntos de competencia de la dependencia”.

v. La Ley 80 de 1993, en el artículo 26, numeral 6, indica como una de las manifestaciones del principio de responsabilidad que los contratistas respondan cuando formulen propuestas en las que se fijen condiciones económicas y de contratación artificialmente bajas con el propósito de obtener la adjudicación del contrato^[17]. Al respecto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia 4 de junio de 2008, radicado No. 17.783, M.P. Myriam Guerrero de Escobar, define el precio artificialmente bajo como aquel que no tiene sustento o fundamento en su estructuración dentro del tráfico comercial:

“El denominado “precio artificialmente bajo” de que trata la Ley 80, es aquel que resulta artificioso o falso, disimulado, muy reducido o disminuido, pero además, que no encuentre sustentación o fundamento alguno en su estructuración dentro del tráfico comercial en el cual se desarrolla el negocio, es decir, que dicho precio no pueda ser justificado y por lo tanto, la Administración estaría imposibilitada para admitirlo, so pena de incurrir en violación de los principios de transparencia, equilibrio e imparcialidad que gobiernan la actividad contractual y como parte de ella, el procedimiento de la licitación […]”.

Por su parte, el artículo 2.2.1.1.2.2.4. del Decreto 1082 de 2015 establece que cuando el valor de una oferta parezca artificialmente bajo, la entidad debe requerir al oferente para que explique las razones que sustentan el valor ofrecido. Frente a estas explicaciones le corresponde al comité evaluador analizarlas y recomendar si debe rechazar la oferta o continuar con el análisis de la oferta durante la evaluación de las ofertas:

“Artículo 2.2.1.1.2.2.4. Oferta con valor artificialmente bajo. Si de acuerdo con la información obtenida por la Entidad Estatal en su deber de análisis de que trata el artículo 2.2.1.1.1.6.1 del presente decreto, el valor de una oferta parece artificialmente bajo, la Entidad Estatal debe requerir al oferente para que explique las razones que sustentan el valor ofrecido. Analizadas las explicaciones, el comité evaluador de que trata el artículo anterior, o quien haga la evaluación de las ofertas, debe recomendar rechazar la oferta o continuar con el análisis de la misma en la evaluación de las ofertas.

Cuando el valor de la oferta sobre la cual la Entidad Estatal tuvo dudas sobre su valor, responde a circunstancias objetivas del oferente y de su oferta que no ponen en riesgo el cumplimiento del contrato si este es adjudicado a tal oferta, la Entidad Estatal debe continuar con su análisis en el proceso de evaluación de ofertas.

En la subasta inversa esta disposición es aplicable sobre el precio obtenido al final de la misma”.

Así pues, el artículo 2.2.1.1.2.2.4 ibidem, establece lo que debe hacer la entidad cuando el precio de una oferta parece artificialmente bajo, esto es: i) solicitar explicación al oferente, ii) analizar las explicaciones del oferente, iii) el responsable de la evaluación de las ofertas debe recomendar rechazar o continuar la evaluación de la oferta, y iv) para la subasta inversa, lo anterior se debe hacer al finalizar el evento.

Sin embargo, debe precisarse que el análisis de los precios de una oferta se hace en la fase de evaluación del procedimiento de selección, que es la oportunidad para verificar, a través del comité evaluador^[18] si se cumplen o no las reglas de los pliegos de condiciones. En efecto, el objeto de la evaluación de las ofertas es comprobar que estas cumplen con los parámetros exigidos, establecer la habilitación del proponente en dicho proceso de selección y definir, de acuerdo con la ponderación de los factores de evaluación aplicables, cuál será el que resultará adjudicatario del futuro contrato.

En ese sentido, en la evaluación que se realiza antes de la adjudicación del contrato la entidad debe verificar la oferta y su componente económico, para determinar si corresponde con el resultado del análisis de la oferta en el estudio de mercado, o si los precios tienen un componente atípico que no se identificó al observar el comportamiento de los proveedores del bien, obra o servicio que pretende contratarse. En ese caso, la entidad podrá identificar las ofertas con precios que parecen artificialmente bajos, y seguir el procedimiento del Decreto 1082 de 2015. Concluido dicho análisis, es posible que a partir de las explicaciones ofrecidas por el proponente se determine que el valor responde a circunstancias objetivas que le permiten cumplir el contrato, sin que con ello termine la evaluación, porque el Decreto 1082 de 2015 señala que la entidad puede continuar el análisis en esta fase de evaluación.

De esta forma, y con el objetivo de brindar herramientas que orienten a las Entidades Estatales en este asunto, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente el 16 de diciembre de 2024, actualizó la “Guía para el manejo de ofertas artificialmente bajas en Procesos de Contratación”, en la que se señalan no sólo las posibles causas y consecuencias de ofertas artificialmente bajas, sino que también se relaciona a modo de sugerencia dos metodologías que podrían aplicar las entidades para identificarlas y manejarlas. Estas son: i) la comparación absoluta y; ii) la comparación relativa.

Es importante precisar que la “Guía para el manejo de ofertas artificialmente bajas en Procesos de Contratación” efectúa un análisis especial en torno a la subasta inversa. Dentro de la subasta inversa el único criterio de selección es el precio, que se origina de los lances que son manifestación de pujas competitivas, en las que los procesos terminan en precios u ofertas bajas. No obstante, dichas ofertas dentro de la audiencia de subasta no siempre deben interpretarse como artificialmente bajas. En torno a este proceso de contratación, la Guía recomienda:

• Verificar la oferta y su componente económico, para así determinar si los precios tienen un componente extraño que no fue posible determinar al momento de realizar el Estudio del sector, en relación con los proveedores del bien, obra o servicio que se pretende contratar.
• Comparar el valor de cada oferta con el costo estimado de la provisión del bien o servicio de acuerdo con el Estudio del Sector. La verificación de ofertas artificialmente bajas puede sustentarse en información adicional a la utilizada en el Estudio del Sector, como precios de fabricantes y otros factores económicos relevantes.
• Solicitar explicaciones a los proponentes cuyas ofertas sean menores en un 20%, o un mayor porcentaje, al costo total estimado por la Entidad Estatal (comparación absoluta, ver numeral 2.1.1).
• Analizar la información remitida por el proponente y considerar el rechazo de las ofertas que cumplan con alguna de las condiciones establecidas en el numeral 4.2 de la presente Guía^[19].

En este aspecto, también se destaca la importancia de hacer un análisis cuidadoso de la sostenibilidad de las ofertas en dichos procesos de contratación. Ahora bien, en el evento en que los lances presentados en la audiencia del proceso de subasta inversa se evidencian que son precios artificialmente bajos, debe tener en cuenta lo siguiente: i) requerir al oferente con relación a los precios ofertados que parecen bajos, con el fin de que sustente las razones o motivos del valor; ii) analizar las explicaciones del oferente, para verificar si están sustentados en los valores ofrecidos y si son suficientes para ejecutar el contrato; iii) definir si continúa con la evaluación de la oferta, en el sentido de que la explicación demuestra la capacidad del proponente para cumplir adecuadamente con el contrato con los precios ofertados o, si por el contrario, rechaza la oferta porque no fue sustentada^[20]. Esto debe realizarse al finalizar el evento de subasta, de acuerdo con el precio ofrecido al final de esta.

Debe subrayarse que el análisis de la entidad no se agota en la viabilidad económica individual de cada oferta. En la medida en que un lance no sostenible pudo condicionar el desarrollo de la puja y alterar el comportamiento de los demás proponentes, la entidad debe valorar también el efecto de esa conducta sobre la competencia efectiva del certamen. Se trata de dos planos complementarios: el de la sostenibilidad del precio ofrecido, que se rige por el artículo 2.2.1.1.2.2.4 del Decreto 1082 de 2015, y el de la protección de la libre concurrencia y la selección objetiva, que puede justificar medidas como repetir el evento de subasta en los términos señalados en esta consideración.

Se precisa que cuando el oferente o proponente no responde a los requerimientos de la entidad por precio artificialmente bajo dentro del proceso de subasta inversa, el comité evaluador o quien haga sus veces, debe recomendar el rechazo de la oferta, pues no tiene un fundamento objetivo para verificar si la oferta es ajustada y no afecta el cumplimiento del contrato, como se expresa en la Guía del tema.

En este escenario, la Guía expresa: “[…] la entidad en el marco de su autonomía puede evaluar la procedencia de volver a realizar el evento de subasta, retirando al proponente si está contemplado inicialmente en los pliegos; esto, con el fin de evitar que un participante de la subasta beneficie a otro a través de la presentación de una oferta artificialmente baja”. De igual modo, dichos eventos deben ponerse en conocimiento de la Superintendencia de Industria y Comercio.

Como se expresó, la entidad puede adelantar de nuevo la audiencia de subasta inversa, con el fin de que todos los oferentes que sigan habilitados participen en el proceso de contratación, en el marco de la libre concurrencia y la selección objetiva. Ahora bien, dichos oferentes cuentan con la garantía de seriedad de la oferta, la cual tiene como fundamento el principio de irrevocabilidad de la oferta, razón por la cual los proponentes que pierdan interés en la adjudicación resarcirán los perjuicios causados por su retiro del proceso de selección. Naturalmente, esta garantía solo la constituyen quienes presenten oferta, motivo por el cual sus efectos no se extienden a personas ajenas a la actividad precontractual; sin perjuicio de que la póliza sea un mecanismo conminatorio, en la medida en que obliga a celebrar el contrato, so pena de hacerla efectiva. De esta manera, la exigencia permite que solo se presenten personas con la capacidad técnica y financiera suficiente para ejecutarlo en caso de adjudicación, desestimulando la presentación de ofertas que no son serias, cuya evaluación entorpece la buena marcha de la Administración, y en especial la celeridad y eficiencia de los procedimientos contractuales^[21]

Conforme a lo anterior, para que la garantía de seriedad respalde el principio de irrevocabilidad de la oferta, y que esta sirva al célere y eficiente desarrollo de los procesos de contratación, deberá cumplir con los requisitos de cobertura requeridos en el artículo 2.2.1.2.3.1.9 Decreto 1082 de 2015.

En este punto conviene precisar que, en la subasta inversa electrónica, el lance validado por la plataforma es vinculante e irreversible, pues el SECOP II controla el margen mínimo de mejora desde el primer lance y no permite retirarlo ni modificarlo una vez presentado. Por ello, la invocación de un supuesto «error de digitación» no habilita al proponente para retractarse del lance ni lo releva de sustentar el precio ofrecido. Si el oferente no justifica el valor o guarda silencio frente al requerimiento de la entidad, procede el rechazo de la oferta y, cuando ello comprometa la seriedad del ofrecimiento, la entidad puede hacer efectiva la garantía de seriedad, en aplicación del principio de irrevocabilidad de la oferta.

En suma, la Entidad Estatal dentro de su autonomía administrativa para el ejercicio de las funciones y competencias referente al proceso contractual podrá solicitar las aclaraciones necesarias para determinar si un lance remitido en el marco de la subasta electrónica se considera o no un precio artificialmente bajo. Este análisis debe realizarse al finalizar el evento de la subasta, momento en el cual la entidad debe considerar las explicaciones del oferente y, con base en estas, determinar si continua con la evaluación de la oferta. Cuando el oferente no responda a los requerimientos, o la entidad concluya que se trata de un precio artificialmente bajo, el comité deberá recomendar el rechazo de la oferta. En este escenario, la entidad puede evaluar la procedencia de adelantar un nuevo evento de subasta retirando al proponente, siempre que lo haya contemplado en los pliegos, para evitar que su comportamiento en la subasta altere la competencia y beneficie a otro participante. En cualquier caso, la Entidad Estatal como dueña del proceso contractual es la que debe adoptar las decisiones y adelantar las actuaciones que estime pertinentes para desarrollar su actividad contractual.

vi. Finalmente, es importante resaltar que, en relación con los acuerdos restrictivos de la libre competencia, el artículo 47.9 del Decreto Ley 2153 de 1992, dispone que “[…] se consideran contrarios a la libre competencia, entre otros, los siguientes acuerdos […] Los que tengan por objeto la colusión en las licitaciones o concursos o los que tengan como efecto la distribución de adjudicaciones de contratos, distribución de concursos o fijación de términos de las propuestas […]”. Para el juicio de tipicidad, el artículo 45.1 ibidem define el acuerdo como “Todo contrato, convenio, concertación, práctica concertada o conscientemente paralela entre dos o más empresas”.

Dado que los acuerdos colusorios usualmente no dependen de pruebas directas sobre la comisión de la conducta, estas deben identificarse a través de indicios. Aunque diferencias significativas entre el precio de la oferta ganadora y el precio de las demás podrían indicar la realización actos anticompetitivos, es necesario tener en cuenta que la eficacia del indicio como medio de convicción depende de los siguientes factores: i) conducencia respecto al hecho investigado; ii) descartar que la conexión entre el hecho indicador y el hecho investigado sea aparente, casual o azaroso; iii) descartar la falsificación del hecho indiciario por obra de las partes o de terceros; iv) causalidad entre el hecho indicador –o el conjunto de ellos, cuando se trata de varios indicios contingentes– y el indicado; v) pluralidad de indicios, si son contingentes; vi) tratándose de indicios contingentes, éstos deben ser graves, concordantes y convergentes; vii) inexistencia de contraindicios que no puedan descartarse razonablemente; viii) univocidad del indicio o del conjunto de indicios, lo que implica eliminar contraindicios que nieguen la conclusión adoptada, ix) inexistencia de otras pruebas que infirmen los hechos indiciarios y x) conclusión final precisa y segura, basada en el pleno convencimiento o certeza del funcionario autorizado para la valoración de la prueba.

Sobre los acuerdos colusorios en los procedimientos de selección, se reiteran tanto los elementos jurídicos de la conducta prohibida como el estándar probatorio para su acreditación de acuerdo con el explicado en el párrafo precedente. Frente a las denuncias de colusión presentadas por los interesados, las entidades deben trasladarlas a la Superintendencia de Industria y Comercio, órgano habilitado –conforme al 44 del Decreto Ley 2153 de 1992– para adoptar las medidas correspondientes en los procedimientos que sancionan las prácticas comerciales restrictivas de la competencia. En este caso, los procesos se suspenden cuando la SIC adopte esta medida cautelar conforme al artículo 5.1 del Decreto 4886 de 2011.

Ese traslado se enmarca en la Ley 1340 de 2009, que designa a la Superintendencia de Industria y Comercio como autoridad nacional de protección de la competencia (artículo 6) y la faculta para decretar medidas cautelares en el curso de sus investigaciones (artículo 11). A lo anterior se suma la dimensión penal de la conducta, pues la concertación dirigida a alterar ilícitamente un proceso de licitación, subasta, selección abreviada o concurso configura el delito de acuerdos restrictivos de la competencia previsto en el artículo 410A del Código Penal, adicionado por el artículo 27 de la Ley 1474 de 2011, cuya exequibilidad declaró la Corte Constitucional en la Sentencia C-080 de 2025. Por consiguiente, además del traslado a la Superintendencia de Industria y Comercio, cuando existan elementos que razonablemente indiquen la comisión de esa conducta la entidad debe poner los hechos en conocimiento de la Fiscalía General de la Nación.

Sin perjuicio de los canales de denuncia sobre prácticas restrictivas de la libre competencia, las entidades pueden evaluar la adopción de medidas contractuales contra los acuerdos colusorios en los procesos de selección, las cuales pueden consistir en establecer casuales de rechazo. Si todas las ofertas se descalifican por esta causa, surge la posibilidad de declarar desierto el proceso de selección en los términos del artículo 25.18 de la Ley 80 de 1993.

En el supuesto objeto de consulta, la entidad debe considerar los efectos que una eventual conducta restrictiva de la competencia pudo generar sobre el desarrollo de la subasta inversa. Con ese fundamento, y conforme a las reglas previamente definidas en los pliegos de condiciones, corresponde a la entidad determinar las actuaciones procedentes en cada caso, entre las cuales se encuentra la posibilidad de repetir el evento de subasta excluyendo al proponente cuya oferta fue rechazada por considerarse artificialmente baja. Esta medida tiene por objeto evitar que dicha propuesta beneficie a otro participante o altere las condiciones normales de competencia que deben regir la subasta, sin perjuicio del deber de poner los hechos en conocimiento de la Superintendencia de Industria y Comercio.

vii. Por último, en cuanto a las medidas preventivas por las que indaga el peticionario, el ordenamiento ofrece varios instrumentos para reducir el riesgo de que ofertas no sostenibles distorsionen el desarrollo de la subasta. En primer lugar, un estudio del sector riguroso y un presupuesto oficial bien estructurado (artículo 2.2.1.1.1.6.1 del Decreto 1082 de 2015) proporcionan la línea de base que permite identificar precios atípicos y aplicar las metodologías de comparación absoluta y relativa de la Guía para el manejo de ofertas artificialmente bajas. En segundo lugar, el pliego de condiciones puede prever de manera expresa la causal de rechazo por precio artificialmente bajo, la facultad de repetir el evento excluyendo al proponente rechazado y una configuración adecuada del margen mínimo de mejora que acote lances erráticos. En tercer lugar, la exigencia de una garantía de seriedad de la oferta con la cobertura del artículo 2.2.1.2.3.1.9 del Decreto 1082 de 2015 opera como mecanismo conminatorio frente a ofrecimientos no serios, en respaldo del principio de irrevocabilidad de la oferta. Finalmente, la advertencia expresa, en el pliego, sobre el traslado a la Superintendencia de Industria y Comercio y a la Fiscalía General de la Nación ante indicios de colusión cumple una función disuasiva de las prácticas restrictivas de la competencia.

Al margen de la explicación precedente debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la gestión contractual de las entidades públicas debe ser realizado por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado la aclaración preliminar del presente oficio. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.

Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.

1. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se ha pronunciado sobre la naturaleza jurídica de la modalidad de selección por subasta inversa y su procedimiento en los conceptos C-008 de 2020, C- 365 de 2020, C-024 de 2021, C-568 de 2021 y C-565 de 2022, C-732 del 8 de noviembre de 2022, C-264 del 22 de julio de 2024, C-359 del 9 de septiembre de 2024 y C-947 del 31 de diciembre de 2024 y C-684 del 15 de mayo de 2026, entre otros. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.   

Las garantías no son un requisito formal: son el instrumento con el que se protege el patrimonio público frente a los riesgos del contrato. Por ello, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– invita a consultar la nueva versión de la Guía para la Exigencia y Constitución de Garantías en los Procesos de Contratación, dirigida a las entidades sometidas al EGCAP y a las de regímenes exceptuados, así como a proveedores y órganos de control. Encontrará orientaciones sobre las clases de garantías admisibles, la correspondencia entre riesgos asignados y amparos exigidos, su suficiencia y vigencia, y el procedimiento para hacerlas efectivas. Consúltela aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/manual/guia-de-garantias-en-procesos-de-contratacion

De otro lado, te contamos que el Decreto 287 del 19 de marzo de 2026 sustituyó los artículos 2.2.1.2.4.2.6., 2.2.1.2.4.2.7. y 2.2.1.2.4.2.8. del Decreto 1082 de 2015 y estructuró el Sistema Integral de Preferencias en favor de las personas con discapacidad, en cumplimiento del artículo 13 de la Ley Estatutaria 1618 de 2013. Para orientar su aplicación, esta Agencia expidió la Circular Externa 003 del 12 de mayo de 2026, en la que precisa quiénes son los beneficiarios, las cinco medidas que integran el sistema y su obligatoriedad según la modalidad de selección, y el régimen de transición aplicable a los procesos en curso. Consúltela aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/circular/circular-externa-003-de-2026

Recuerde también que la información sobre sanciones e inhabilidades solo cumple su función preventiva si llega oportunamente a los registros públicos. Sobre este deber, esta Agencia expidió la Circular Externa 002 del 5 de mayo de 2026, dirigida a todas las entidades del Estado sin distinción de su régimen contractual, en la que reitera la obligatoriedad de reportar caducidades, multas, sanciones, declaratorias de incumplimiento e inhabilidades ante las Cámaras de Comercio, la Procuraduría General de la Nación y el SECOP, e indica los responsables, los portales dispuestos para el efecto y las consecuencias disciplinarias de omitir este deber. Consúltela aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/circular/circular-externa-002-de-2026

Finalmente, si quiere seguir de cerca la actividad de la Agencia, la tercera edición de 2026 del Radar de la Compra Pública reúne, entre otros contenidos, la Circular Externa 003 de 2026, el Decreto 552 de 2026, un estudio sobre inteligencia artificial en la compra pública, los avances de la Relatoría, análisis jurisprudencial, conceptos jurídicos destacados y la oferta de la Escuela Virtual ANCP-CCE. Descárguelo aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/boletin/boletin-edicion-n-3-de-2026-radar-de-la-compra-publica

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. La jurisprudencia explica que la garantía del debido proceso “[…] tampoco es exclusiva de los procedimientos sancionatorios contractuales, sino de los demás trámites administrativos que se surten al interior de la actividad contractual, que también deben garantizar un procedimiento previo que racionalice las decisiones que se adoptan a través suyo. Los más representativos son los procesos de selección de contratistas, cuyas etapas y requisitos son de estricta observancia, tanto para la administración como para los participantes, en señal de respeto al principio de legalidad como a este derecho que integra el debido proceso” (CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Sentencia del 23 de junio de 2010. Rad. 16.367. C.P. Enrique Gil Botero). ↑

2. De hecho, en la exposición de motivos se explicó lo siguiente: “El proyecto mantiene como regla general la utilización de procedimientos reglados de selección objetiva del contratista [...], lo que afirma la ordenación que sobre la materia ha mantenido nuestra legislación desde el Código Fiscal de 1873 en cuanto que su justificación estriba, esencialmente, en los conceptos de seguridad, corrección y moralidad administrativas, así como en el principio de igualdad de oportunidades para que cualquier persona que esté en posibilidad de contratar con la administración tenga acceso a ella” (CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Exposición de motivos de la Ley 80 de 1993. Gaceta del Congreso No. 75 del 23 de septiembre de 1992). ↑

3. El inciso primero de norma disponía que, conforme al principio de transparencia, “La escogencia del contratista se efectuará siempre a través de licitación o concurso públicos, salvo en los siguientes casos en los que se podrá contratar directamente” (Énfasis fuera de texto). La expresión en cursiva fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-400 de 1999, con ponencia del Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa, y derogado integralmente por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007. ↑

4. Sobre la articulación de los diferentes procesos de selección previstos en el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, DÁVILA VINUEZA considera lo siguiente: “En las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007 los demás procedimientos de selección distintos a la licitación pública, se convierten en procedimientos excepcionales y procedentes únicamente en los casos taxativamente contemplados en la ley. Pero la excepción no es respecto de los principios de transparencia, economía y responsabilidad y del deber de selección objetiva como parece lo han entendido algunas entidades estales. Estos principios que […] desarrollan los rectores de la función pública de orden constitucional y legal (art. 209 C.N., y art. 3° Cpaca) son aplicables con todo rigor a los procedimientos de excepción. Siendo ello así, la excepción de que se habla es respecto del proceso licitatorio regulado en el artículo 30 de la Ley 80 de 1993 con las variantes introducidas por el artículo 2°, numeral 1, de la ley 1150 de 2007, en concordancia con el artículo 2.2.1.2.1.1.1 del Decreto 1082 de 2015 (Presentación de la oferta de manera dinámica). Es decir, que ante la ausencia de una causal concreta para un determinado evento específico, la selección debe asumir la que el ordenamiento jurídico regula como licitación pública. Por eso es que, además, las causas excepcionales de selección son de interpretación restrictiva y no admiten analogía ni la interpretación extensiva. Genera nulidad absoluta del contrato, por abuso o desviación de poder, y nulidad del acto administrativo de selección cualquier artilugio que implique socavar la principal manifestación del principio de transparencia, cual es la selección por vía de licitación”. (DÁVILA VINUEZA, Luis Guillermo. Régimen jurídico de la contratación estatal. Tercera Edición. Bogotá: Legis, 2016. p. 463). ↑

5. El numeral 2 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 prescribe: “[…] Serán causales de selección abreviada las siguientes:

   a) La adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización por parte de las entidades, que corresponden a aquellos que poseen las mismas especificaciones técnicas, con independencia de su diseño o de sus características descriptivas, y comparten patrones de desempeño y calidad objetivamente definidos.

   Para la adquisición de estos bienes y servicios las entidades deberán, siempre que el reglamento así lo señale, hacer uso de procedimientos de subasta inversa o de instrumentos de compra por catálogo derivados de la celebración de acuerdos marco de precios o de procedimientos de adquisición en bolsas de productos;

   b) La contratación de menor cuantía. Se entenderá por menor cuantía los valores que a continuación se relacionan, determinados en función de los presupuestos anuales de las entidades públicas expresados en salarios mínimos legales mensuales.

   […];

   c) Sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y en la Ley 1122 de 2007, la celebración de contratos para la prestación de servicios de salud. El reglamento interno correspondiente fijará las garantías a cargo de los contratistas. Los pagos correspondientes se podrán hacer mediante encargos fiduciarios;

   d) La contratación cuyo proceso de licitación pública haya sido declarado desierto; en cuyo caso la entidad deberá iniciar la selección abreviada dentro de los cuatro meses siguientes a la declaración de desierta del proceso inicial;

   e) La enajenación de bienes del Estado, con excepción de aquellos a que se refiere la Ley 226 de 1995.

   […];

   f) Productos de origen o destinación agropecuarios que se ofrezcan en las bolsas de productos legalmente constituidas;

   g) Los actos y contratos que tengan por objeto directo las actividades comerciales e industriales propias de las Empresas Industriales y Comerciales Estatales y de las Sociedades de Economía Mixta, con excepción de los contratos que a título enunciativo identifica el artículo 32 de la Ley 80 de 1993;

   h) Los contratos de las entidades, a cuyo cargo se encuentre la ejecución de los programas de protección de personas amenazadas, programas de desmovilización y reincorporación a la vida civil de personas y grupos al margen de la ley, incluida la atención de los respectivos grupos familiares, programas de atención a población desplazada por la violencia, programas de protección de derechos humanos de grupos de personas habitantes de la calle, niños y niñas o jóvenes involucrados en grupos juveniles que hayan incurrido en conductas contra el patrimonio económico y sostengan enfrentamientos violentos de diferente tipo, y población en alto grado de vulnerabilidad con reconocido estado de exclusión que requieran capacitación, resocialización y preparación para el trabajo, incluidos los contratos fiduciarios que demanden;

   i) La contratación de bienes y servicios que se requieran para la defensa y seguridad nacional.

   j) Los bienes y servicios no uniformes de común utilización por parte de las entidades públicas, para lo cual la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente-podrá celebrar acuerdos marco de precios y demás instrumentos de agregación de demanda. Estos acuerdos marco de precios también serán de obligatorio uso de las entidades del Estado a las que se refiere el parágrafo 5° del artículo 2° de la presente ley, modificado por el artículo 41 de la ley 1955 de 2019”. ↑

6. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Exposición de motivos de la Ley 1150 de 2007. Gaceta del Congreso No. 458 del 1º de agosto de 2005. p. 8. ↑

7. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 23 de julio de 2015. Exp. 36.805. C. P. Hernán Andrade Rincón. ↑

8. Sobre el alcance de las normas equivalentes en el Código Civil chileno, CLARO SOLAR explica lo siguiente: “Las palabras de que el legislador se sirve pueden tener dos significaciones: el sentido vulgar y el sentido técnico. Según el artículo 20, ‘las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras’, es decir, el uso de la gente educada. El Diccionario de la Lengua publicado por la Real Academia Española goza a este respecto de gran autoridad. ‘Pero cuando el legislador, agrega el artículo 20, las haya definido expresamente para ciertas materias se les dará en éstas su significado legal’. Por la inversa, según el artículo 21, ‘las palabras técnicas de toda ciencia o arte se tomarán en el sentido que les den los que profesan la misma ciencia o arte; a menos que aparezca claramente que se han tomado en sentido diverso’. Es de suponer que el legislador conozca bastante el idioma en que legisla y sea suficientemente instruido en la ciencia o arte para dar a las palabras de la lengua y a las palabras especiales de la ciencia o arte a que se refiere, el significado que les es propio; en el caso contrario, es necesario que ello aparezca de manifiesto y con toda claridad” (CLARO SOLAR, Luis. Explicaciones de derecho civil chileno y comparado. Volumen I. Tomo I. Santiago: Editorial Jurídica de Chile, 2013. p. 117. Énfasis dentro del texto). ↑

9. SUÁREZ BELTRÁN, Gonzalo. Estudios de derecho contractual público. Colombia: Bogotá, 2014. p. 72. ↑

10. Ibidem. ↑

11. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Exposición de motivos de la Ley 1150 de 2007. Gaceta del Congreso No. 458 del 1º de agosto de 2005. p. 8. ↑

12. DÁVILA VINUEZA, Luis Guillermo. Régimen jurídico de la contratación estatal. Tercera Edición. Bogotá: Legis, 2016. pp. 466-467. ↑

13. RENGIFO GARDEAZÁBAL, Mauricio. La formación del contrato. Bogotá: Temis, 2016, pp. 212-213. ↑

14. Para la doctrina, “La administración dispone de libertad de valoración para la configuración del pliego de condiciones, dentro de los parámetros generales señalados en la ley y en el reglamento, y conforme a los requerimientos específicos de cada proceso de selección.

    Por tal razón, se ha señalado que la administración ejerce y mantiene una facultad discrecional para su configuración, para ponderar los hechos, intereses, derechos y principios jurídicos comprometidos en un caso concreto y para una determinada solución. La administración tiene un espacio libre para elegir como posible cualquiera de las alternativas que resuelvan el caso, con un margen de libertad de valoración para que, en cada caso concreto, establezca el contenido del pliego de condiciones y los criterios y reglas que orientarán el proceso de selección.

    La ley no determina ni puede determinar el contenido preciso y detallado de los pliegos de condiciones, por razones de eficacia y por la imposibilidad de prever con exactitud los derechos, reglas y obligaciones propios de las particularidades del objeto por contratar. Por ello, se otorga una facultad discrecional para incluir en el proceso y en los contratos las condiciones lícitas que considere convenientes y necesarias, con guarda del principio de legalidad, es decir, que no estén prohibidas por reglamento o por ley” (Cfr. GONZÁLEZ LÓPEZ, Edgar. El pliego de condiciones en la contratación estatal: la reforma consagrada en la Ley 1150 de 2007 y sus decretos reglamentarios. Bogotá: Universidad Externando de Colombia, 2012. p. 87). ↑

15. En este contexto, “Los pliegos de condiciones por su carácter de acto administrativo gozan de la presunción de legalidad y son de obligatorio cumplimiento para la Administración Pública y los licitantes y contratistas, que deberán respetarlos durante la formación de la voluntad contractual y la ejecución del vínculo jurídico” (Cfr. ESCOBAR GIL, Rodrigo. Teoría general de los contratos de la Administración pública. Bogotá: Legis, 2000. p. 86). ↑

16. Comunicado de mejoras implementadas en el módulo de Subasta Electrónica del SECOP II, disponible en el siguiente enlace: https://operaciones.colombiacompra.gov.co/sala-de-prensa/comunicados/mejoras-al-modulo-de-subasta-electronica-secop-ii ↑

17. Ley 80 de 1993: “Artículo 26. Del Principio de Responsabilidad. En virtud de este principio:

    […]

    6o. Los contratistas responderán cuando formulen propuestas en las que se fijen condiciones económicas y de contratación artificialmente bajas con el propósito de obtener la adjudicación del contrato”. ↑

18. Decreto 1082 de 2015: “Artículo 2.2.1.1.2.2.3. Comité evaluador. La Entidad Estatal puede designar un comité evaluador conformado por servidores públicos o por particulares contratados para el efecto para evaluar las ofertas y las manifestaciones de interés para cada Proceso de Contratación por licitación, selección abreviada y concurso de méritos. El comité evaluador debe realizar su labor de manera objetiva, ciñéndose exclusivamente a las reglas contenidas en los pliegos de condiciones. El carácter asesor del comité no lo exime de la responsabilidad del ejercicio de la labor encomendada. En el evento en el cual la Entidad Estatal no acoja la recomendación efectuada por el comité evaluador, debe justificar su decisión.

    Los miembros del comité evaluador están sujetos al régimen de inhabilidades e incompatibilidades y conflicto de interés previstos en la Constitución y la ley.

    La verificación y la evaluación de las ofertas para la mínima cuantía será adelantada por quien sea designado por el ordenador del gasto sin que se requiera un comité plural”. ↑

19. Ibídem., p. 15. ↑

20. Ibidem., p. 16. ↑

21. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-452 de 1999. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. ↑