El Concepto C-1228 de 2026 señala que sí es viable modificar los contratos estatales, pero de manera excepcional. La modificación solo procede para garantizar el interés público y cuando la entidad verifique que la causa es real y cierta, y exista sustento en previsiones legales. Además, las modificaciones deben cumplir principios y fines de la contratación estatal, estar debidamente justificadas, no resultar de una indebida planeación y constar por escrito para predicar su existencia, validez y eficacia. Se advierte un límite clave: no puede variarse el objeto del contrato, porque ello altera su esencia y convertiría el negocio jurídico en uno diferente; si se presentara, lo correcto sería celebrar un nuevo contrato.
MODIFICACION DE LOS CONTRATOS ESTATALES – Procedencia – Límites
[…] conforme a la regulación legal y a la interpretación que de la misma han hecho el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, la cual se comparte por esta Agencia, es viable jurídicamente modificar los contratos estatales, pero esta medida tienen carácter excepcional y solo procede cuando con ella se pretenda garantizar el interés público, cuando la entidad haya verificado y así pueda constatarse por cualquier que la causa de la modificación es real y cierta, y cuando se deriva de previsiones legales, esto es, cuando la modificación encuentra sustento no solo en circunstancias fácticas propias de la ejecución del contrato, sino, además, cuando tales situaciones ponen de presente la necesidad de dar cumplimiento a previsiones establecidas por el legislador. En otras palabras, la modificación contractual encuentra sustento no solo en circunstancias fácticas propias de la ejecución del contrato, sino además debe cumplir con los principios y fines de la contratación estatal, así como con las condiciones y restricciones legales.
En esta medida, tratándose de modificaciones, estas se refieren a alteraciones, variaciones, cambios, correcciones en las condiciones y cláusulas del contrato, las cuales deben ser suscritas por las partes, sujetándose a lo previsto en la ley, esto es, que se encuentren debidamente justificadas, que no sean el resultado de una indebida planeación y que consten por escrito, de tal manera que de las mismas se predique su existencia, validez y eficacia. Así las cosas, para establecer si un contrato determinado puede ser susceptible de modificación, se hace necesario que la Administración analice, en cada caso, la concurrencia de los aspectos antes referidos.
LIMITE A LAS MODIFICACIONES – Imposibilidad de modificación del objeto
[…] las modificaciones no pueden suponer la variación del objeto de un contrato, pues ello supondría la alteración de su esencia y lo convertiría en otro tipo de negocio jurídico. Si se presentara esta situación lo indicado no sería modificar el contrato sino celebrar uno nuevo.
Sobre este punto, la doctrina ha precisado que cuando “se alude a la modificación del contrato se lo hace para referirse a alteraciones, variaciones, sustituciones de calidad, componentes o número de obras, bienes o servicios. No implican la sustitución del género del contrato sino modificaciones que responden a necesidades sobrevivientes o a errores en la fase previa”.
Para la determinación de los aspectos que no alteran la esencia del contrato estatal y que por ello al variarse no lo convierte en otro contrato, resulta útil remitirse a lo previsto en el artículo 1501 del Código Civil, que establece que los contratos tienen elementos de su esencia, de su naturaleza y accidentales. Las definiciones de cada uno de dichos conceptos efectuadas en el artículo en comento resultarán útiles para establecer, en un caso determinado, si una específica modificación altera la esencia del contrato.
En todo caso, corresponderá a cada Entidad Estatal realizar el análisis respecto a la precedencia de modificar determinado contrato estatal, en el entendido que se respeten las reglas establecidas en el ordenamiento jurídico, de acuerdo con lo expuesto anteriormente, además de definir previamente su procedencia desde la perspectiva jurídica, administrativa, técnica y financiera mediante documentos que lo sustenten por parte de los funcionarios que participan dentro del proceso de contratación, como son los supervisores y/o interventores y comités internos de contratación.
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Preguntas frecuentes
¿Cuándo es jurídicamente procedente modificar un contrato estatal?
¿Qué requisitos deben cumplir las modificaciones contractuales?
¿Las modificaciones deben obedecer solo a hechos de la ejecución?
¿Se puede modificar el objeto del contrato durante su ejecución?
Si una modificación cambia el objeto, ¿qué se debe hacer?
Texto del concepto
MODIFICACION DE LOS CONTRATOS ESTATALES – Procedencia – Límites
[…] conforme a la regulación legal y a la interpretación que de la misma han hecho el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, la cual se comparte por esta Agencia, es viable jurídicamente modificar los contratos estatales, pero esta medida tienen carácter excepcional y solo procede cuando con ella se pretenda garantizar el interés público, cuando la entidad haya verificado y así pueda constatarse por cualquier que la causa de la modificación es real y cierta, y cuando se deriva de previsiones legales, esto es, cuando la modificación encuentra sustento no solo en circunstancias fácticas propias de la ejecución del contrato, sino, además, cuando tales situaciones ponen de presente la necesidad de dar cumplimiento a previsiones establecidas por el legislador. En otras palabras, la modificación contractual encuentra sustento no solo en circunstancias fácticas propias de la ejecución del contrato, sino además debe cumplir con los principios y fines de la contratación estatal, así como con las condiciones y restricciones legales.
En esta medida, tratándose de modificaciones, estas se refieren a alteraciones, variaciones, cambios, correcciones en las condiciones y cláusulas del contrato, las cuales deben ser suscritas por las partes, sujetándose a lo previsto en la ley, esto es, que se encuentren debidamente justificadas, que no sean el resultado de una indebida planeación y que consten por escrito, de tal manera que de las mismas se predique su existencia, validez y eficacia. Así las cosas, para establecer si un contrato determinado puede ser susceptible de modificación, se hace necesario que la Administración analice, en cada caso, la concurrencia de los aspectos antes referidos.
LIMITE A LAS MODIFICACIONES – Imposibilidad de modificación del objeto
[…] las modificaciones no pueden suponer la variación del objeto de un contrato, pues ello supondría la alteración de su esencia y lo convertiría en otro tipo de negocio jurídico. Si se presentara esta situación lo indicado no sería modificar el contrato sino celebrar uno nuevo.
Sobre este punto, la doctrina ha precisado que cuando “se alude a la modificación del contrato se lo hace para referirse a alteraciones, variaciones, sustituciones de calidad, componentes o número de obras, bienes o servicios. No implican la sustitución del género del contrato sino modificaciones que responden a necesidades sobrevivientes o a errores en la fase previa”.
Para la determinación de los aspectos que no alteran la esencia del contrato estatal y que por ello al variarse no lo convierte en otro contrato, resulta útil remitirse a lo previsto en el artículo 1501 del Código Civil, que establece que los contratos tienen elementos de su esencia, de su naturaleza y accidentales. Las definiciones de cada uno de dichos conceptos efectuadas en el artículo en comento resultarán útiles para establecer, en un caso determinado, si una específica modificación altera la esencia del contrato.
En todo caso, corresponderá a cada Entidad Estatal realizar el análisis respecto a la precedencia de modificar determinado contrato estatal, en el entendido que se respeten las reglas establecidas en el ordenamiento jurídico, de acuerdo con lo expuesto anteriormente, además de definir previamente su procedencia desde la perspectiva jurídica, administrativa, técnica y financiera mediante documentos que lo sustenten por parte de los funcionarios que participan dentro del proceso de contratación, como son los supervisores y/o interventores y comités internos de contratación.
Bogotá D.C., 02 Septiembre 2026
Señor
Arley de Jesús Ramírez Patiño
controlinterno@personeriaitagui.gov.co
Itagüí - Antioquia, Colombia
Concepto C-1228 de 2026
Temas: | MODIFICACION DE LOS CONTRATOS ESTATALES – Procedencia – Límites / LIMITE A LAS MODIFICACIONES – Imposibilidad de modificación del objeto |
Radicación: | Respuesta a consultas con radicado No. 1_2026_08_04_010296 |
Estimado señor Ramírez, cordial saludo:
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente responde su solicitud de concepto del 04 de agosto de 2026, en las que manifiesta lo siguiente:
“(…)
En un contrato estatal celebrado bajo la modalidad de contratación directa para la prestación de servicios de apoyo a la gestión, ¿cuál es el alcance jurídico de las modificaciones que pueden realizarse durante su ejecución?, específicamente:
- ¿Es jurídicamente procedente modificar las actividades inicialmente pactadas, siempre que continúen guardando relación directa con el objeto contractual?
- ¿Puede modificarse el objeto contractual durante la ejecución del contrato?
- ¿Cuál es el elemento del contrato que, conforme a la Constitución, la ley y la jurisprudencia colombiana, constituye un límite infranqueable para las modificaciones contractuales, de tal manera que su alteración implique la celebración de un contrato diferente y no una simple modificación?
(…)”.
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.
Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en las preguntas de la petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con los problemas jurídicos de su consulta.
- Problema planteado:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá los siguientes problemas jurídicos: i. ¿Cuáles son los límites que regulan la modificación del contrato estatal? ii. ¿Puede modificarse el objeto del contrato estatal?
- Respuesta:
i. Frente al primer problema jurídico planteado, es menester precisar que si bien, las leyes 80 de 1993, 1150 de 2007 y 1474 de 2011, así como las normas que las han modificado y las reglamentan, no consagran una regulación expresa sobre la posibilidad de modificar los contratos celebrados por las Entidades Estatales, es viable modificar los contratos estatales, pero esta medida tiene un carácter excepcional y sólo procede cuando se pretende garantizar el interés público, cuando la entidad haya verificado y así pueda constatarse, que la causa de la modificación es real y cierta; y cuando se deriva de previsiones legales, esto es, cuando la modificación encuentra sustento no sólo en circunstancias fácticas propias de la ejecución del contrato, sino, además, cuando tales situaciones ponen de presente la necesidad de dar cumplimiento a previsiones establecidas por el legislador. Como se expondrá en las consideraciones del presente concepto, la jurisprudencia ha sostenido la excepcionalidad en la adopción de modificaciones, y los límites desde el ámbito temporal, formal y material para su adopción, con el propósito de preservar los principios de igualdad, transparencia, libertad de concurrencia y protección del interés público en la actividad contractual de las Entidades Estatales. Ahora bien, la posibilidad de modificar un contrato estatal no implica que la Administración pueda alterar libremente sus estipulaciones. De acuerdo con el artículo 40 de la Ley 80 de 1993, las cláusulas del contrato deben corresponder a su esencia y naturaleza, y las partes pueden incorporar las modalidades, condiciones y estipulaciones que consideren necesarias y convenientes, siempre que estas no sean contrarias a la Constitución, la ley, el orden público ni a los principios y finalidades de la contratación estatal. En consecuencia, la facultad de modificación contractual encuentra límites derivados tanto del ordenamiento jurídico como de la naturaleza y finalidad del contrato celebrado. En particular, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que la modificación de los contratos estatales no puede alterar su naturaleza, clase o elementos esenciales del objeto contractual, ni afectar las condiciones sustanciales que sirvieron de fundamento al proceso de selección. Lo anterior responde a la necesidad de preservar los principios de igualdad, transparencia y libertad de concurrencia, así como los derechos de quienes participaron en el procedimiento de selección y la protección del interés público. En esa medida, la modificación contractual no puede convertirse en un mecanismo para alterar, durante la ejecución, las bases sobre las cuales se estructuró y adjudicó el contrato. Así las cosas, la jurisprudencia ha reconocido que las modificaciones de los contratos estatales pueden efectuarse de manera excepcional, ya sea mediante acuerdo entre las partes o, en los eventos previstos por la ley, mediante el ejercicio de las potestades unilaterales de la Administración. En ambos casos, su procedencia se encuentra sujeta a límites de carácter temporal, formal, material y teleológico, los cuales tienen por finalidad garantizar que la modificación responda a una necesidad real y cierta, se encuentre debidamente justificada y respete los principios que rigen la contratación estatal. En relación con el límite cuantitativo, el parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993 establece que los contratos estatales no podrán adicionarse en más del cincuenta por ciento (50 %) de su valor inicial, expresado este en salarios mínimos legales mensuales. Esta disposición establece, por tanto, un límite específico para las adiciones que impliquen un incremento del valor contractual. No obstante, dicho límite no constituye una regulación general de todas las modificaciones que pueden presentarse durante la ejecución del contrato, razón por la cual aspectos como la modificación del plazo contractual y sus límites han sido desarrollados, en buena medida, por la jurisprudencia y la doctrina. En este contexto, la jurisprudencia del Consejo de Estado y la doctrina de Colombia Compra Eficiente han considerado jurídicamente viable la modificación de los contratos estatales, siempre que esta se adopte de manera excepcional y se encuentre encaminada al cumplimiento de los fines estatales y a la protección del interés público. Para ello, la entidad deberá acreditar que la causa que sustenta la modificación es real y cierta, se encuentra debidamente justificada y resulta compatible con el objeto, la naturaleza y las condiciones que determinaron la celebración del contrato. En particular, la modificación no puede obedecer a una circunstancia que, en realidad, implique alterar las bases de la selección o desnaturalizar el negocio jurídico inicialmente celebrado. Este criterio ha sido igualmente recogido por Colombia Compra Eficiente, entre otros, en el Concepto C-004 de 2023. Por consiguiente, para determinar si un contrato estatal puede ser objeto de una modificación bilateral, corresponde a la entidad estatal analizar, en cada caso concreto, la concurrencia de los presupuestos antes señalados y justificar de manera suficiente la necesidad, pertinencia, alcance y efectos de la modificación. Asimismo, deberá verificar que esta se adopte durante la vigencia del contrato y que no implique una alteración de su esencia, naturaleza, objeto o de las condiciones sustanciales que determinaron la selección del contratista. Ahora bien, además de la modificación bilateral, la Ley 80 de 1993 regula expresamente la modificación unilateral como una potestad excepcional de la Administración. De conformidad con el artículo 16, si durante la ejecución del contrato resulta necesario introducir variaciones para evitar la paralización o la afectación grave del servicio público que deba satisfacerse con este, y las partes no logran previamente un acuerdo, la entidad podrá modificarlo mediante acto administrativo debidamente motivado, a través de la supresión o adición de obras, trabajos, suministros o servicios. De esta manera, la modificación bilateral y la modificación unilateral constituyen mecanismos jurídicamente diferenciados, aunque ambas se encuentran sometidas a los límites que derivan de la ley, de los principios de la contratación estatal y de la jurisprudencia. En particular, su ejercicio debe orientarse a preservar la finalidad del contrato y el interés público, sin que pueda utilizarse para alterar las condiciones sustanciales que determinaron la selección del contratista o para desnaturalizar el negocio jurídico inicialmente celebrado. En atención a su carácter excepcional, la modificación de los contratos estatales se encuentra sujeta a límites de orden temporal, formal, material y teleológico. En cuanto al límite temporal, la modificación debe efectuarse durante la vigencia del contrato, toda vez que, una vez este ha terminado, no resulta jurídicamente posible alterar sus estipulaciones, salvo aquellas actuaciones posteriores que tengan por finalidad su liquidación o el cumplimiento de obligaciones que, de acuerdo con su naturaleza, subsistan a su terminación. Por su parte, el límite formal exige que la modificación conste por escrito y sea adoptada por quien tenga competencia para ello, observando las formalidades que resulten aplicables según la naturaleza de la modificación. En cuanto al límite material, la modificación no puede alterar la esencia, naturaleza o clase del contrato, ni introducir cambios que desborden las condiciones sustanciales que sirvieron de fundamento al proceso de selección. De esta manera, si bien durante la ejecución pueden presentarse circunstancias que hagan necesario ajustar determinadas estipulaciones contractuales, dicha posibilidad no habilita a las partes para sustituir el negocio jurídico inicialmente celebrado por uno sustancialmente diferente. Este límite adquiere especial relevancia cuando la modificación recae sobre el objeto contractual, aspecto que será desarrollado posteriormente. Finalmente, el límite teleológico exige que la modificación responda a una finalidad legítima vinculada con el cumplimiento de los fines estatales y la satisfacción del interés general, y que resulte necesaria, pertinente y proporcional frente a las circunstancias que la justifican. En consecuencia, la modificación no puede utilizarse para subsanar deficiencias de planeación imputables a la entidad, favorecer indebidamente al contratista, alterar las condiciones que determinaron la selección o eludir la aplicación de las reglas que habrían resultado exigibles para una nueva contratación. En consecuencia, la procedencia de una modificación contractual exige que la entidad estatal realice un análisis integral de estas condiciones y deje debidamente sustentadas las razones que la justifican, así como su alcance y efectos. La observancia de estos límites permite diferenciar una modificación legítima, necesaria para garantizar la adecuada ejecución del contrato, de aquella que, por su entidad, implique una alteración sustancial del negocio jurídico y, por tanto, desconozca los principios de igualdad, transparencia, selección objetiva y libre concurrencia. ii. Ahora bien, con respecto al segundo problema jurídico, y en atención a su consulta, como se indicó previamente, en principio, las modificaciones contractuales no podrían suponer la variación del objeto del contrato, pues ello implicaría, de manera general, una alteración de su esencia y podría convertirlo en un negocio jurídico diferente. De esta manera, para la determinación de los aspectos que no alteran la esencia del contrato estatal y que por ello al variarse no lo convierte en otro contrato, resulta útil remitirse a lo previsto en el artículo 1501 del Código Civil, que establece que los contratos tienen elementos de su esencia, de su naturaleza y accidentales. Las definiciones de cada uno de dichos conceptos efectuadas en el artículo en comento resultarán útiles para establecer, en un caso determinado, si una específica modificación altera la esencia del contrato. En ese sentido, cuando el cambio pretendido implique una verdadera sustitución o transformación sustancial del objeto contractual, lo procedente no sería modificar el contrato existente, sino celebrar uno nuevo. No obstante, esta regla debe ser analizada atendiendo a las particularidades de cada caso, pues existen modificaciones que, sin alterar la identidad y esencia del objeto inicialmente contratado, pueden resultar necesarias para su adecuada ejecución, como se verá a continuación. Como se ha mencionado, uno de los principales límites materiales a la modificación contractual se encuentra en el objeto del contrato. Al respecto, debe distinguirse entre aquellas modificaciones que, sin alterar la esencia del objeto inicialmente contratado, resultan necesarias para precisar, complementar o ajustar las condiciones requeridas para su adecuada ejecución, y aquellas que implican su sustitución, ampliación sustancial o transformación en un negocio jurídico diferente. Mientras las primeras pueden resultar jurídicamente admisibles, siempre que se encuentren debidamente justificadas y respeten los demás límites aplicables, las segundas desbordan la facultad de modificación contractual, en la medida en que alteran las condiciones sustanciales que determinaron la celebración del contrato y la selección del contratista. Lo anterior obedece a que el objeto contractual constituye uno de los elementos que permite determinar el alcance y la naturaleza del negocio jurídico celebrado y, a su vez, delimita las obligaciones asumidas tanto por el contratista como por la Entidad. Por ello, una modificación no puede utilizarse para incorporar aspectos que, por su naturaleza, finalidad o entidad, resulten sustancialmente diferentes de aquellas que fueron objeto del proceso de selección. Admitir lo contrario permitiría que, durante la ejecución, se incorporaran bienes, obras o servicios que no fueron sometidos a las condiciones de publicidad, concurrencia y selección que precedieron a la celebración del contrato, con el consecuente desconocimiento de los principios que rigen la contratación estatal. En este sentido, la determinación de si una modificación afecta o no el objeto contractual debe realizarse atendiendo a las circunstancias particulares de cada caso, considerando, entre otros aspectos, la naturaleza y finalidad del contrato, las obligaciones inicialmente pactadas, las condiciones que determinaron la selección del contratista y la entidad de los nuevos aspectos que se pretenden incorporar. Así, no toda variación relacionada con el objeto supone necesariamente su modificación sustancial; lo relevante es establecer si, como consecuencia del ajuste pretendido, se conserva la identidad y finalidad del negocio jurídico inicialmente celebrado o, por el contrario, se configura un nuevo objeto que habría requerido adelantar un procedimiento de selección independiente. En suma, lo que debe permanecer inalterable es el núcleo esencial del objeto, es decir, su aspecto sustancial, el cual está descrito desde el pliego de condiciones y se constituye en la prestación a realizar por el contratista (obras, servicios o bienes), que corresponden a la necesidad que se pretende satisfacer mediante la celebración y posterior ejecución del contrato. Lo anterior, entendiendo que el núcleo esencial del objeto se entendería incluido en el concepto de la naturaleza global del contrato, que constituye un obstáculo insalvable para modificar un contrato estatal. Así, una cosa es el objeto contractual, entendido en su dimensión general y sustancial, el cual no puede ser modificado de manera que se altere su esencia, y otra, las obras, actividades o prestaciones adicionales que resulten necesarias para su adecuada ejecución, siempre que estas guarden relación directa con el objeto inicialmente contratado y no impliquen su sustitución o transformación sustancial. Al margen de la explicación precedente debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la gestión contractual de las entidades públicas debe ser realizado por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado la aclaración preliminar del presente oficio. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones. |
- Razones de la respuesta:
Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:
El EGCAP, contenido en las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007, así como en las normas que las han modificado y las reglamentan, no establecen una regulación expresa sobre la posibilidad de modificar los contratos celebrados por las Entidades Estatales, salvo la potestad exorbitante de modificación unilateral en cierto tipo de contratos y la regulación que fija los porcentajes límite para adicionar los valores inicialmente pactados, como lo dispone el artículo 40 de la Ley 80 de 1993[1].
Ello encuentra sustento en que, en principio, los contratos deben ejecutarse en las condiciones pactadas inicialmente, pues tales condiciones fueron convenidas luego de que la Entidad Estatal surtiera todos los procedimientos previstos para la selección de su contratista y definiera los aspectos, técnicos, legales y financieros propios de cada caso, con observancia de los principios de transparencia, economía y responsabilidad, así como de todos los demás principios de la función administrativa, aplicables al proceso de gestión contractual.
Ahora bien, no existe ninguna restricción expresa para modificar los contratos estatales y los mismos principios antes referidos pueden poner en evidencia la necesidad de suscribir documentos de modificación en los cuales se cambie parte de las estipulaciones pactadas en un comienzo. En este contexto, la jurisprudencia ha fijado pautas generales conforme a las cuales la Administración Pública debe evaluar, teniendo cuenta las particularidades de cada caso, si resulta procedente suscribir documentos de modificación a los contratos que ha celebrado. Así, por ejemplo, la Corte Constitucional, mediante sentencia C - 416 de 2012[2], expresó lo siguiente sobre la posibilidad de modificar los contratos estatales:
“Por regla general, los contratos estatales pueden ser modificados cuando sea necesario para lograr su finalidad y en aras de la realización de los fines del Estado, a los cuales sirve el contrato[3]. Así lo prevén por ejemplo los artículos 14 y 16 de la ley 80, los cuales facultan a las entidades contratantes a modificar los contratos de común acuerdo o de forma unilateral, para “[…] evitar la paralización o la afectación grave de los servicios públicos a su cargo y asegurar la inmediata, continua y adecuada prestación”, entre otros. En el mismo sentido, en la sentencia C-949 de 2001[4], la Corte Constitucional señaló que las prórrogas de los contratos –como especie de modificación- pueden ser un instrumento útil para lograr los fines propios de la contratación estatal[5].
[…]
La modificación de los contratos estatales es especialmente importante en aquellos por naturaleza incompletos, es decir, (i) los afectados por asimetrías de información que impiden la previsión de todas las contingencias que pueden afectar su ejecución, y (ii) en el marco de los cuales, por esa misma razón, es difícil prever ex ante los remedios necesarios para afrontar tales contingencias, como ocurre por lo general con los contratos de largo plazo. En efecto, con el paso del tiempo, pueden surgir nuevas exigencias sociales, tecnológicas, culturales, etc. sobre la forma cómo el Estado debe cumplir sus fines y sobre cómo se deben prestar los servicios públicos, o simplemente pueden aparecer circunstancias extraordinarias e imprevisibles al momento del diseño del negocio, para que las que tampoco era posible, en dicho momento, prever un remedio adecuado y específico. En este tipo de contratos es preciso entonces el diseño de reglas que permitan la adaptación y la resolución pacífica de las controversias para evitar el fracaso.
Ahora bien, el que la mutabilidad de los contratos estatales sea posible no significa que pueda llevarse a cabo por la mera voluntad de las partes o de la entidad contratante; por el contrario, la modificación del contrato debe ser excepcional en virtud de los principios de planeación y seguridad jurídica. Por ello la Corte concuerda con la Sala de Consulta y Servicio Civil en que la modificación debe obedecer a una causa real y cierta autorizada en la ley, sustentada y probada, y acorde con los fines estatales a los que sirve la contratación estatal”. (Énfasis dentro del texto)
A su turno, el Consejo de Estado[6], ha expresado lo siguiente sobre el asunto:
“La contratación estatal responde de múltiples maneras a ese mandato y, en cuanto al concepto que se emite, se resalta que la posibilidad de modificar los contratos estatales es una especial forma de hacer prevalecer la finalidad del contrato sobre los restantes elementos del mismo. Por mutabilidad del contrato estatal se entiende el derecho que tiene la administración de variar, dadas ciertas condiciones, las obligaciones a cargo del contratista particular, cuando sea necesario para el cumplimiento del objeto y de los fines generales del Estado.
[…]
La ley permite una cierta discrecionalidad en la toma de las decisiones de modificar los contratos, pues es muy difícil regular detalladamente el tema, en especial ante la infinidad de situaciones que pueden presentarse durante la ejecución. Por esto utiliza locuciones relativamente amplias, a las que debe someterse la administración. A manera de ejemplo, se citan las siguientes tomadas del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública: mantener las condiciones técnicas, económicas y financieras, (artículo 4.8), no sobrevenga mayor onerosidad, (artículo 4.9), acordarán los mecanismos y procedimientos pertinentes para precaver o solucionar … diferencias, (ibídem), evitar la paralización y la afectación grave de los servicios públicos a su cargo y asegurar la inmediata, continua y adecuada prestación, (artículo 14); etc. Nótese que, sin embargo, en ellas van inmersas las ideas de una causa cierta y unos fines públicos que hay que salvaguardar.
Puede adicionarse una razón a las expuestas para justificar que la simple voluntad de las partes no es causa de modificación de los contratos estatales, la cual consiste en el respeto por el principio de igualdad de los oferentes. Si se acepta que los contratos pueden modificarse por el simple común acuerdo, fácilmente se podría licitar determinado objeto con el fin de adjudicárselo a cierta persona, a sabiendas de que se cambiarán las obligaciones, una vez celebrado.
De lo expuesto, y a manera de solución al interrogante planteado, surgen estas dos ideas que han servido de hilo conductor al análisis que aquí se hace: el mutuo acuerdo es una forma de modificación del contrato estatal, la más usada en la práctica y preferida por la legislación vigente; advirtiendo, y esta es la segunda idea, que toda modificación debe tener una causa real y cierta, contemplada en la ley, diferente de la mera voluntad de los contratantes”.
En el mismo sentido, en el concepto 2263 del 17 de marzo del 2016, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado precisó que la regla general es la no modificación del contrato, y la vía excepcional su modificación, sometida a límites legales; límites que, en los términos definidos en el referido concepto, corresponden a los siguientes:
“1. La necesidad de preservar los principios de igualdad, transparencia y libertad de concurrencia, durante la fase de ejecución del contrato.
Este límite encuentra sustento en el hecho de que, para celebrar contratos estatales las entidades públicas eligen, dentro de un “régimen de concurrencia y de igualdad, las mejores condiciones de costo, calidad e idoneidad de la prestación requerida”, lo que supone que la selección objetiva de la oferta más favorable, se dirige a salvaguardar el interés público y, por lo tanto, celebrado el contrato en esas condiciones, su eventual modificación debe asegurar que lo adjudicado, y posteriormente alterado, consulte la mejor opción para el servicio público.
Así, según lo expuesto en el concepto en cuestión “la aplicación de los principios de transparencia, de libertad de concurrencia y de igualdad, consagrados en el Estatuto Contractual, y las reglas sustanciales del pliego de condiciones, que permitieron elegir la mejor oferta, previo cumplimiento de los requisitos habilitantes y de ponderación, deben ser de estricta observancia por la Administración y por el contratista, y sus efectos trascienden y se aplican durante la ejecución del contrato y en su liquidación, como garantía de inalterabilidad de lo pactado y de acatamiento a la legalidad de las reglas aplicadas en la actuación previa.
2.Límites de orden temporal, entre los que están comprendidos: i) la vigencia del contrato, pues no podría modificarse un contrato cuyo plazo ha culminado y ii) la prohibición de consagrar prórrogas automáticas, sucesivas o indefinidas, en tanto resultan contrarias al derecho esencial de la libertad de competencia.
3. Límites de orden formal, que comprenden: i) La solemnidad del contrato de modificación, derivada del carácter solemne del contrato estatal, que exige que la modificación de los contratos conste por escrito[7]; ii) la motivación y justificación de la modificación, la cual constituye un elemento esencial que permite determinar la juridicidad y la necesidad de una modificación determinada; así como su racionalidad y la proporcionalidad de su contenido.
4. Límites de orden material, que corresponden a: i) la prohibición de modificar las condiciones sustanciales del contrato, que se presentará en los casos en que se incluyan elementos que, “habiendo figurado en el procedimiento inicial, hubiera permitido la participación de otros interesados aparte de los inicialmente admitidos, o seleccionar una oferta distinta de la inicialmente seleccionada”.
Sobre el alcance de dicha prohibición, la Sala de Consulta y Servicio Civil expresó lo siguiente[8]:
“Así, frente a circunstancias excepcionales la Administración podría usar su poder de modificación unilateral o realizar las modificaciones de mutuo acuerdo, con el cumplimiento de los requisitos de ley. Se trataría de la excepción a la regla general de intangibilidad del contrato. La doctrina y algunos pronunciamientos de la Sección Tercera del Consejo de Estado aportan los elementos necesarios que permiten orientar a la Administración sobre esta vía excepcional y sus requisitos:
- No podría aceptarse un poder ilimitado o absoluto de modificación, aun frente a circunstancias excepcionales. Por ello la modificación no podrá afectar el núcleo esencial del objeto, o la naturaleza global del contrato. Con independencia de las razones y circunstancias imprevisibles que puedan presentarse, no es posible que el contrato mute o se transforme en un contrato sustancialmente distinto. Si se sustituyen las obras, los suministros o los servicios pactados por otros diferentes, o se modifica el tipo de contratación, o el núcleo esencial del objeto, se presentaría una novación del negocio jurídico y su objeto.
[…]
-Las causas que justificarían la modificación del contrato deben obedecer al acaecimiento de situaciones o circunstancias imposibles de prever, con una diligencia debida, que hagan imperiosa o necesaria la modificación de algunas estipulaciones del contrato, como única manera de conjurarlas. Debe tratarse de la existencia de circunstancias surgidas de un riesgo imprevisible, no necesariamente de una situación no prevista, que pueda razonablemente considerarse en un futuro mediato o que debieron ser previstas en la etapa de planeación del contrato. Ello supone la existencia de circunstancias posteriores, externas a las partes y no agravadas por su acción u omisión, puestas de manifiesto o imposibles de advertir en la etapa precontractual, que, además, muestren la imposibilidad de cumplir lo pactado inicialmente, o su falta de idoneidad. Estas circunstancias pueden obedecer a razones de tipo geológico, medioambiental o de otra índole, que no pudieron ser razonablemente previstas. […]
-La existencia de una necesidad de servicio público que justifique la modificación, hasta el punto de conjurar la nueva necesidad. La acreditación de estas circunstancias estará a cargo de la entidad estatal, justificada en los estudios previos y en la debida motivación del contrato modificatorio.
-El cumplimiento del límite cuantitativo consagrado en la ley para los contratos adicionales. […]
-Debe tratarse de prestaciones necesarias e inseparables técnica o económicamente del contrato inicial, que no permitan su uso o aprovechamiento independiente. La modificación de las condiciones de la prestación o del contrato debe presuponer que no pueda ser materia de un nuevo proceso de selección, o de su contratación con un tercero, en razón a que, por su naturaleza, resulte inseparable técnica o económicamente de la prestación pactada en el contrato inicial.”
Es claro, entonces, que conforme a la regulación legal y a la interpretación que de la misma han hecho el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, la cual se comparte por esta Agencia, es viable jurídicamente modificar los contratos estatales, pero esta medida tienen carácter excepcional y solo procede cuando con ella se pretenda garantizar el interés público, cuando la entidad haya verificado y así pueda constatarse por cualquier que la causa de la modificación es real y cierta, y cuando se deriva de previsiones legales, esto es, cuando la modificación encuentra sustento no solo en circunstancias fácticas propias de la ejecución del contrato, sino, además, cuando tales situaciones ponen de presente la necesidad de dar cumplimiento a previsiones establecidas por el legislador. En otras palabras, la modificación contractual encuentra sustento no solo en circunstancias fácticas propias de la ejecución del contrato, sino además debe cumplir con los principios y fines de la contratación estatal, así como con las condiciones y restricciones legales.
En esta medida, tratándose de modificaciones, estas se refieren a alteraciones, variaciones, cambios, correcciones en las condiciones y cláusulas del contrato, las cuales deben ser suscritas por las partes, sujetándose a lo previsto en la ley, esto es, que se encuentren debidamente justificadas, que no sean el resultado de una indebida planeación y que consten por escrito, de tal manera que de las mismas se predique su existencia, validez y eficacia. Así las cosas, para establecer si un contrato determinado puede ser susceptible de modificación, se hace necesario que la Administración analice, en cada caso, la concurrencia de los aspectos antes referidos.
Además de lo anterior, para dar respuesta al problema jurídico planteado en esta consulta, resulta necesario señalar que las modificaciones no pueden suponer la variación del objeto de un contrato, pues ello supondría la alteración de su esencia y lo convertiría en otro tipo de negocio jurídico. Si se presentara esta situación lo indicado no sería modificar el contrato sino celebrar uno nuevo.
Sobre este punto, la doctrina[9] ha precisado que cuando “se alude a la modificación del contrato se lo hace para referirse a alteraciones, variaciones, sustituciones de calidad, componentes o número de obras, bienes o servicios. No implican la sustitución del género del contrato sino modificaciones que responden a necesidades sobrevivientes o a errores en la fase previa”[10].
Para la determinación de los aspectos que no alteran la esencia del contrato estatal y que por ello al variarse no lo convierte en otro contrato, resulta útil remitirse a lo previsto en el artículo 1501 del Código Civil, que establece que los contratos tienen elementos de su esencia, de su naturaleza y accidentales. Las definiciones de cada uno de dichos conceptos efectuadas en el artículo en comento resultarán útiles para establecer, en un caso determinado, si una específica modificación altera la esencia del contrato.
En todo caso, corresponderá a cada Entidad Estatal realizar el análisis respecto a la precedencia de modificar determinado contrato estatal, en el entendido que se respeten las reglas establecidas en el ordenamiento jurídico, de acuerdo con lo expuesto anteriormente, además de definir previamente su procedencia desde la perspectiva jurídica, administrativa, técnica y financiera mediante documentos que lo sustenten por parte de los funcionarios que participan dentro del proceso de contratación, como son los supervisores y/o interventores y comités internos de contratación.
Ahora bien, frente a la forma de cómo debe adelantarse una modificación de un contrato estatal, la norma no contempló un procedimiento al respecto, sino que se debe acudir al manual de contratación de la entidad estatal; no obstante, es más que claro que en esencia, los contratos estatales, por regla general, son contratos solemnes, lo cual a la luz del artículo 1500 Código Civil significa que están sujetos a la observancia de ciertas formalidades especiales, de manera que sin ellas no producen ningún efecto[11], por tanto, la modificación del mismo debe revestir de dicha solemnidad, es decir, debe suscribirse mediante un documento firmado por ambas partes. En todo caso, el competente para suscribir dicho documento será el jefe o representante legal de la entidad, de conformidad con el artículo 11 de la Ley 80 de 1993.
Finalmente debe advertirse, que el análisis para resolver problemas específicos en torno a los procesos de contratación debe ser realizado por quienes tengan interés en ello. De esta forma, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponderá a los interesados de adoptar la decisión y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.
En ese sentido, al tratarse de un análisis que debe realizarse en un procedimiento contractual específico, esta Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del Sistema de Compras y Contratación Pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, validar sus actuaciones.
- Referencias normativas:
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- Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
Sobre las modificaciones y adiciones en los contratos estatales, la Agencia se ha pronunciado en los conceptos Nro. C-277 de 21 de junio de 2021, C-644 de 18 de noviembre de 2021, C-755 de 21 de enero de 2022, C-152 de 1 de abril de 2022, C-267 de 5 de mayo de 2022, C-432 de 13 de julio de 2022, C-630 del 29 de septiembre de 2022, C784 del 21 de noviembre del 2022, C-398 del 27 de septiembre de 2023, C-452 del 7 de noviembre de 2023, C-463 del 22 de noviembre de 2023, C-471 del 25 de enero del 2024, C-329 del 22 de agosto de 2024, C-563 del 21 de octubre de 2024, C-1008 del 30 de enero de 2025 y C-308 del 28 de abril de 2025, C-628 del 2025, C-765 del 2025, C-840 del 2025, C-125 del 2026, C-165 del 2026, C-216 del 2026, C-305 del 2026, C-319 del 2026, C-405 del 2026, C-465 del 2026, C-466 del 2026, C-753 del 2026, C-865 del 2026, C-915 del 2026, C-916 del 2026, C-935 del 2026, C-1143 del 2026, C-1154 del 2026, C-1172 del 2026 y C-1192 del 2026. Estos otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual puede accederse a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.
Las garantías no son un requisito formal: son el instrumento con el que se protege el patrimonio público frente a los riesgos del contrato. Por ello, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– te invita a consultar la nueva versión de la Guía para la Exigencia y Constitución de Garantías en los Procesos de Contratación, dirigida a las entidades sometidas al EGCAP y a las de regímenes exceptuados, así como a proveedores y órganos de control. Encontrarás orientaciones sobre las clases de garantías admisibles, la correspondencia entre riesgos asignados y amparos exigidos, su suficiencia y vigencia, y el procedimiento para hacerlas efectivas. Consúltala aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/manual/guia-de-garantias-en-procesos-de-contratacion
De otro lado, te contamos que el Decreto 287 del 19 de marzo de 2026 sustituyó los artículos 2.2.1.2.4.2.6., 2.2.1.2.4.2.7. y 2.2.1.2.4.2.8. del Decreto 1082 de 2015 y estructuró el Sistema Integral de Preferencias en favor de las personas con discapacidad, en cumplimiento del artículo 13 de la Ley Estatutaria 1618 de 2013. Para orientar su aplicación, esta Agencia expidió la Circular Externa 003 del 12 de mayo de 2026, en la que precisa quiénes son los beneficiarios, las cinco medidas que integran el sistema y su obligatoriedad según la modalidad de selección, y el régimen de transición aplicable a los procesos en curso. Consúltala aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/circular/circular-externa-003-de-2026
Recuerda también que la información sobre sanciones e inhabilidades solo cumple su función preventiva si llega oportunamente a los registros públicos. Sobre este deber, esta Agencia expidió la Circular Externa 002 del 5 de mayo de 2026, dirigida a todas las entidades del Estado sin distinción de su régimen contractual, en la que reitera la obligatoriedad de reportar caducidades, multas, sanciones, declaratorias de incumplimiento e inhabilidades ante las Cámaras de Comercio, la Procuraduría General de la Nación y el SECOP, e indica los responsables, los portales dispuestos para el efecto y las consecuencias disciplinarias de omitir este deber. Consúltala aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/circular/circular-externa-002-de-2026
Finalmente, si quieres seguir de cerca la actividad de la Agencia, la tercera edición de 2026 del Radar de la Compra Pública reúne, entre otros contenidos, la Circular Externa 003 de 2026, el Decreto 552 de 2026, un estudio sobre inteligencia artificial en la compra pública, los avances de la Relatoría, análisis jurisprudencial, conceptos jurídicos destacados y la oferta de la Escuela Virtual ANCP-CCE. Descárgalo aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/boletin/boletin-edicion-n-3-de-2026-radar-de-la-compra-publica
Aprovechamos la oportunidad para manifestar la entera disposición de la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– para atender las peticiones o solicitudes, así como para brindar el apoyo que se requiera en el marco de nuestras funciones a través de nuestros diferentes canales de atención:
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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015.
Atentamente,
Elaboró: | Ángela María Olmos Andrade Analista T2 - 02 de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Juan David Cárdenas Cabeza Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Carolina Quintero Gacharná Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE |
El artículo 40 de la Ley 80 de 1993 dispone que los contratos no podrán adicionarse en más del 50% de su valor inicial, expresado en SMLMV. ↑
M.P. Adriana María Guillén Arango. ↑
Sobre la naturaleza instrumental del contrato para alcanzar los fines propios del estado social de derecho, ver la sentencia C-932 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. ↑
M.P. Clara Inés Vargas Hernández. ↑
Ver también la sentencia C-068 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo, sobre la constitucional de la posibilidad de prorrogar los contratos de concesión portuaria [artículo 8º de la ley 1º de 1991]. ↑
Cfr. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 13 de agosto de 2009, rad. 1.952, C.P. Enrique José Arboleda Perdomo. En este concepto la Sala de Consulta se ocupó, entre otras preguntas, de la siguiente formulada por el Ministerio de Transporte: “1. ¿Bajo el supuesto que en un contrato de concesión existan razones de conveniencia que permitan una mejora del objeto contratado y una mejor prestación del servicio público encomendado a la entidad estatal contratante, es posible, por fuera de lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley 80 de 1993 y en caso de que las partes hubieran pactado una modificación de común acuerdo desde la licitación, acudir a tal previsión y modificar el contrato, teniendo en cuenta, además, que con la modificación se busca un efectivo cumplimiento de los fines estatales y una eficiente prestación de los servicios públicos?”. ↑
Los acuerdos de voluntades que no cumplan con esta formalidad se consideran inexistentes, por lo tanto, tal como lo ha planteado el Consejo de Estado en el Concepto 2263 del 17 de marzo del 2017, “las eventuales reclamaciones contractuales que pueda presentar un particular sobre prestaciones realizadas, sin la previa modificación del mismo, están llamadas al fracaso, pues la Administración no puede reconocer situaciones de hecho u obligaciones dinerarias con cargo a un contrato que estipula obligaciones distintas”. ↑
Ibídem ↑
Cfr. DAVILA VINUEZA Luis Guillermo. Régimen Jurídico de la contratación estatal. Bogotá: Editorial Legis, 2001, p. 387. ↑
Sobre el particular resultan pertinentes las consideraciones efectuadas en el mismo sentido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en el concepto del 13 de agosto de 2009, rad. 1.952, C.P. Enrique José Arboleda Perdomo y por la Corte Constitucional en la sentencia C-300 de 2012. ↑
Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Delitos de celebración indebida de contratos, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2000, p. 290. ↑