CONCURSO PÚBLICO

Texto del concepto

CONCURSO PÚBLICO – Ley 1122 de 2007 – Artículo 24

La Ley 1122 de 2007, “Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”, establece, en el artículo 24, lo siguiente:

A partir de la vigencia de la presente ley todas las entidades públicas del orden nacional, departamental, distrital o municipal podrán contratar directamente con la administradora de riesgos profesionales del Instituto de Seguros Sociales, de no ser así, deberán seleccionar su administradora de riesgos profesionales mediante concurso público, al cual se invitará obligatoriamente por lo menos a una administradora de riesgos profesionales de naturaleza pública. Lo dispuesto en este artículo no será aplicable a los regímenes de excepción previstos en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 [cursivas fuera de texto].

Algunas frases de dicho artículo –concretamente las que indican que se puede contratar directamente “con la administradora de riesgos profesionales del Instituto de Seguros Sociales” y que en el concurso público se debe invitar como mínimo “a una administradora de riesgos profesionales de naturaleza pública”– fueron declaradas exequibles por la Corte Constitucional en la Sentencia C-289 de 2008, al considerar que no menoscaban el derecho a la igualdad, ni constituyen una limitación arbitraria de la libertad económica.

CONCURSO PÚBLICO – Concepto jurídico indeterminado – Discrecionalidad administrativa

Con fundamento en las anteriores consideraciones, puede concluirse que, a pesar de que el artículo 24 de la Ley 1122 de 2007 utiliza un concepto jurídico indeterminado, al emplear el término «concurso público», sobre el cual caben varias opciones hermenéuticas, la más razonable es la cuarta interpretación expuesta, es decir, entender que dicho precepto consagra un procedimiento de selección especial –sui géneris– , autónomo respecto de los señalados en el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, y que, en tal sentido, confiere discrecionalidad administrativa a las entidades estatales para estructurar dicho concurso, observando los principios de la función administrativa, de la gestión fiscal y el régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto para la contratación estatal, como lo ordena el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007.

Bogotá D.C., 11 de noviembre de 2025

Señor (a)

Anónimo

mbustamantealvares@gmail.com

Bogotá D.C.

Estimado (a) señor (a):

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en la Resolución 469 de 2025 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente responde su solicitud de consulta de fecha 30 de septiembre de 2025, en la cual pregunta lo siguiente:

“Buenos días, quiero saber una entidad pública que proceso de selección debe adelantar para escoger la ARL a la cual afiliará a sus servidores, teniendo en cuenta que:

1. No se trata de una libre prestación de servicios donde la entidad pueda negociar condiciones o tarifas.

2. Las tarifas son fijadas por ley, y las ARL tienen la obligación de afiliar a cualquier entidad que lo solicite (no hay libertad contractual plena).

Consultando encuentro que desde ustedes se ha emitido conceptos en los cuales indican que este tema no se rige por los lineamientos de la contratación estatal. Comedidamente le solicito me comparta dichos conceptos y en especial me indiquen si siguen vigentes”

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad sólo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos concretos de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias específicas que la haya motivado, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Cuál es el proceso de selección que debe adelantar la entidad estatal para escoger la Administradora de Riesgos Laborales – ARL - a la cual afiliará a sus servidores?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

La Ley 1122 de 2007, “Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”, establece, en el artículo 24, lo siguiente:

A partir de la vigencia de la presente ley todas las entidades públicas del orden nacional, departamental, distrital o municipal podrán contratar directamente con la administradora de riesgos profesionales del Instituto de Seguros Sociales, de no ser así, deberán seleccionar su administradora de riesgos profesionales mediante concurso público, al cual se invitará obligatoriamente por lo menos a una administradora de riesgos profesionales de naturaleza pública. Lo dispuesto en este artículo no será aplicable a los regímenes de excepción previstos en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 [cursivas fuera de texto].

Algunas frases de dicho artículo –concretamente las que indican que se puede contratar directamente “con la administradora de riesgos profesionales del Instituto de Seguros Sociales” y que en el concurso público se debe invitar como mínimo “a una administradora de riesgos profesionales de naturaleza pública”– fueron declaradas exequibles por la Corte Constitucional en la Sentencia C-289 de 2008^[1], al considerar que no menoscaban el derecho a la igualdad, ni constituyen una limitación arbitraria de la libertad económica.

Como lo señaló la Corte Constitucional en dicho fallo, la norma bajo análisis “[…] está dirigida a todas las entidades públicas del orden nacional, departamental, distrital o municipal y prevé dos reglas para la contratación de ARP^[2]: (i) la facultad de estas entidades de contratar directamente con la ARP del Instituto de Seguros Sociales y (ii) en aquellos casos en los que no se haga uso de esta facultad, la obligación de invitar por lo menos una ARP pública al concurso público”. Es decir, la disposición en comento regula dos modalidades de escogencia de la administradora de riesgos profesionales: directa y por “concurso público”; caso, este último, en el cual se debe invitar por lo menos a una administradora de riesgos profesionales de naturaleza pública. Según la Corte, “[…], en aquellos casos en los que la contratación se efectúe a través de concurso público, la disposición acusada simplemente obliga a invitar a una ARP del sector público a participar del proceso del concurso público lo cual significa que esta no está obligada a participar sino simplemente que debe ser invitada”^[3]. La máxima corporación judicial no le asigna explícitamente un alcance al concepto “concurso público” contenido en el artículo 24 de la Ley 1122 de 2007, pero tampoco indica que, al llevarlo a cabo, las entidades públicas deban adelantar los procesos de selección establecidos en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.

En consecuencia, como se explicó en el concepto C-654 del 10 de noviembre de 2020, no cabe duda de que dicha expresión sitúa a los operadores ante un “concepto jurídico indeterminado”^[4], es decir, ante un enunciado que goza de vaguedad y que debe determinarse en cada caso, atendiendo a las técnicas de la interpretación jurídica. Al mismo tiempo, se trata de un concepto para cuya concreción las entidades estatales gozan de cierto grado de “discrecionalidad” en su aplicación, como se explicará.

En efecto, puede afirmarse que la expresión “concurso público”, prevista en el artículo 24 de la Ley 1122 de 2007, admite, prima facie, por lo menos cuatro interpretaciones:

i) Entender que se refiere a “concurso de méritos”. Lo anterior, por cuanto, para el momento de expedición de dicha Ley se encontraba vigente la versión original de la Ley 80 de 1993 la cual, en el parágrafo 1 del artículo 30, establecía:

Para los efectos de la presente ley se entiende por licitación pública el procedimiento mediante el cual la entidad estatal formula públicamente una convocatoria para que, en igualdad de oportunidades, los interesados presenten sus ofertas y seleccione entre ellas la más favorable. Cuando el objeto del contrato consista en estudios o trabajos técnicos, intelectuales o especializados, el proceso de selección se llamará concurso y se efectuará también mediante invitación pública.

En otras palabras, la Ley 80 de 1993 denominaba “concurso público” a la invitación plural que se debía adelantar para celebrar contratos consistentes en “estudios o trabajos técnicos, intelectuales o especializados” y esta era la definición que se encontraba vigente cuando se expidió la Ley 1122 de 2007 –o sea, para el 9 de enero de ese año–. Es decir que el “concurso público” regulado en la Ley 80 de 1993 era un procedimiento que se debía realizar para celebrar “contratos de consultoría”, pues las actividades técnicas, intelectuales y especializadas a las que se ha hecho referencia ingresaban a dicha tipología contractual, en la medida en que así se infería del numeral 2º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993^[5].

La noción “concurso público” o “concurso” contenida en varios apartados de la Ley 80 de 1993, así como la definición de esta modalidad de selección contemplada en el parágrafo citado, fueron derogadas por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007^[6]. Esta Ley se expidió el 16 de julio de 2007, o sea, después de la Ley 1122 de ese mismo año. Por tanto, puede decirse que desde la entrada en vigencia de la Ley 1150 de 2007, el “concurso público” –denominado de esa manera–, como modalidad de selección contractual aplicable a las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, desapareció del ordenamiento jurídico. El artículo 2, numeral 3, de la Ley 1150 de 2007 consagró un procedimiento especial denominado “concurso de méritos”, para la selección de consultores^[7].

En suma, si la expresión “concurso público”, para la fecha en que se expidió la Ley 1122 de 2007, significaba invitación pública para celebrar contratos que tuvieran por objeto “estudios o trabajos técnicos, intelectuales o especializados”, es decir, contratos de consultoría, y luego –con la Ley 1150 de 2007– tal concepto fue reemplazado por el “concurso de méritos” –que es la modalidad vigente para suscribir tales contratos–, podría decirse, en gracia de discusión, que entonces la exigencia de efectuar un “concurso público” debe entenderse hoy en el sentido de que, para la escogencia de la administradora de riesgos laborales, la entidad debe adelantar un “concurso de méritos”.

Sin embargo, dicho argumento no es admisible, por dos razones: en primer lugar, porque el concurso de méritos, como se indicó, es una modalidad de selección de consultores y proyectos, y el contrato de administración de riesgos no es un contrato de consultoría. En consecuencia, el concurso de méritos no puede ser la modalidad de escogencia aplicable, pues si así fuere, se le estaría dando a este proceso de selección un alcance que el numeral 3 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 no le asigna. Y, en segundo lugar, porque el concurso de méritos regulado por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública consiste en una convocatoria plural, que no admite la invitación singular a un sujeto. En cambio, el “concurso público”, al que se refiere el artículo 24 de la Ley 1122 de 2007, ordena que se invite como mínimo a una administradora de riesgos profesionales de naturaleza pública.

ii) Otra interpretación posible es asimilar la expresión “concurso público” a “licitación pública”, bajo el entendido de que esta es la regla general para la escogencia de los contratistas del Estado.

Pero, si el legislador hubiera querido ordenar la escogencia de la administradora de riesgos por licitación pública, así lo hubiera dicho expresamente, pues para la época de expedición de la Ley 1122 de 2007 la licitación pública se encontraba vigente como modalidad de selección, en la Ley 80 de 1993. Además, como se expresó en relación al concurso de méritos, en la licitación pública la convocatoria es abstracta y no admite la invitación directa de un sujeto específico, es decir que, so pena de desfigurar la institución, no permite cumplir el artículo 24 de la Ley 1122 de 2007, que exige la invitación de al menos una administradora de riesgos profesionales de naturaleza pública.

iii) También pudiera pensarse que el concepto “concurso público”, empleado por el legislador en el artículo 27 de la Ley 1122 de 2007, debe interpretarse como una remisión a los procedimientos de selección plurales regulados en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, dentro de los cuales la entidad estatal debe surtir el que sea aplicable según la cuantía, es decir, licitación pública, selección abreviada de menor cuantía o mínima cuantía. Lo anterior, bajo el argumento de que el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública debe aplicarse a todas las entidades señaladas en el artículo 2 de la Ley 80 de 1993, en ausencia de reglas especiales, y que, como el artículo 24 de la Ley 1122 de 2007, simplemente menciona la expresión “concurso público”, pero no la dota de contenido, ni desarrolla un procedimiento para concretarla, este vacío debe llenarse con las disposiciones normativas de la Ley 80 de 1993, la Ley 1150 de 2007 y el Decreto 1082 de 2015.

Tal interpretación tampoco se comparte, pues si el Congreso hubiese tenido la voluntad de aplicar el criterio de la cuantía, simplemente hubiera remitido a las entidades públicas a la aplicación del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. Además, como se expondrá a continuación, el artículo 24 de la Ley 1122 de 2007 no contiene un vacío.

Por otra parte, los procedimientos de licitación pública, selección abreviada de menor cuantía y mínima cuantía no permiten hacer una invitación plural –en abstracto– y, al mismo tiempo, un llamado singular a un sujeto determinado.

iv) Finalmente, la expresión “concurso público”, prevista en la disposición normativa mencionada, también puede interpretarse como un procedimiento de selección especial, distinto de las modalidades reguladas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. Esta es la interpretación más razonable y, por lo tanto, la que acogió esta Subdirección en concepto C-654 del 10 de noviembre de 2020, la cual se reitera en este concepto.

En efecto, al utilizar la expresión “concurso público”, sin desarrollar las etapas del procedimiento, el legislador asigna discrecionalidad administrativa a las entidades estatales para que ellas, en el “pliego de condiciones” o “documento equivalente” que establezca las reglas de la convocatoria, se autorregulen, es decir, para que diseñen el trámite en cada caso, de manera autónoma y respetando los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal, así como el régimen de inhabilidades e incompatibilidades^[8]. Como se indicó en el numeral anterior de este concepto, tal idea ha sido admitida en el ordenamiento jurídico.

Así lo sostuvo también el Ministerio de Salud y Protección Social en el Concepto No. 73871 del 20 de agosto de 2013, al resolver una consulta sobre el alcance de la expresión “concurso público”, en el artículo bajo análisis, señalando que:

[…] la norma precitada, si bien estableció la obligatoriedad del concurso público para la selección de Administradora de Riesgos Laborales - ARL diferente al entonces ISS por parte de las entidades públicas del orden nacional, departamental y municipal, no determinó que el mismo debiera someterse al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública contenido en la Ley 80 de 1993 y las normas que la modifiquen, adicionen o sustituyan. 

En consecuencia, las entidades estatales en cada caso deben concretar el concepto jurídico indeterminado “concurso público” previsto en el artículo 24 de la Ley 1122 de 2007 y tienen discrecionalidad para asignarle un contenido razonable. Por ello, gozan de libertad de apreciación para diseñar una invitación pública que permita la libre concurrencia de interesados y en la que, como mínimo, sea convocada una administradora de riesgos laborales de naturaleza pública.

Para proceder de esta manera, las entidades estatales deben garantizar el “principio de proporcionalidad”^[9], por lo que deben ser razonables, para que la convocatoria que se efectúe permita compaginar la invitación singular de la administradora pública, con la libre concurrencia de los demás interesados^[10].

Así las cosas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 1122 de 2007 las entidades estatales deberán seleccionar su administradora de riesgos profesionales mediante “concurso público”, al cual se invitará obligatoriamente por lo menos a una administradora de riesgos profesionales de naturaleza pública. Respecto de la expresión “concurso público”, esta Subdirección considera que la interpretación más razonable es que se debe aplicar un procedimiento de selección especial –sui géneris– autónomo respecto de los señalados en el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007.

1. Referencias normativas:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se ha pronunciado sobre el artículo 24 de la Ley 1122 de 2007 en el concepto C-654

del 10 de noviembre de 2020. Este y otros conceptos de las Subdirección se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual puede accederse a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. Magistrado Ponente: Manuel José Cepeda Espinosa. ↑

2. Actualmente, ARL: Administradora de Riesgos Laborales. [Aclaración fuera de cita original]. ↑

3. Corte Constitucional. Sentencia C-289 de 2008. Magistrado Ponente: Manuel José Cepeda Espinosa. ↑

4. Según García de Enterría, “Estos concepto jurídicos indeterminados, o que se contienen en lo que también se llaman las normas flexibles, son consustanciales a toda la técnica jurídica y no constituyen una particularidad del Derecho público […], son conceptos jurídicos indeterminados, en el sentido de que la medida concreta para la aplicación de los mismos en un caso particular no nos la resuelve o determina con exactitud la propia Ley que los ha creado y de cuya aplicación se trata” (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. La lucha contra las inmunidades del poder en el derecho administrativo. 3ª ed. Madrid: Civitas, 1983. pp. 33-34). ↑

5. Dicho numeral prevé: “Son contratos de consultoría los que celebren las entidades estatales referidos a los estudios necesarios para la ejecución de proyectos de inversión, estudios de diagnóstico, prefactibilidad o factibilidad para programas o proyectos específicos, así como a las asesorías técnicas de coordinación, control y supervisión.

   Son también contratos de consultoría los que tienen por objeto la interventoría, asesoría, gerencia de obra o de proyectos, dirección, programación y la ejecución de diseños, planos, anteproyectos y proyectos

   […]”. ↑

6. En efecto, el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007 estableció: “A partir de la vigencia de la presente ley, quedan derogados los siguientes artículos de la Ley 80 de 1993: El parágrafo del artículo 2o; la expresión “además de la obtención de utilidades cuya protección garantiza el Estado” del inciso segundo del artículo 3o; el inciso 4o del artículo 13, el artículo 22; el numeral 1 y el parágrafo 1o del artículo 24; el inciso 2o del numeral 15, el numeral 19 y la expresión “la exigencia de los diseños no regirán cuando el objeto de la contratación sea la de construcción o fabricación con diseños de los proponentes” del inciso segundo numeral 12 del artículo 25, el artículo 29, el numeral 11 del artículo 30, el artículo 36, el parágrafo del artículo 39 y el inciso 1o del artículo 60, con excepción de la expresión “Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolonguen en el tiempo y los demás que lo requieran serán objeto de liquidación” el artículo 61 y las expresiones “concurso” y “términos de referencia” incluidas a lo largo del texto de la Ley 80 de 1993, así como la expresión: “Cuando el objeto del contrato consista en estudios o trabajos técnicos, intelectuales o especializados, el proceso de selección se llamará concurso y se efectuará también mediante invitación pública”.

   También se derogan las siguientes disposiciones: El parágrafo 2o del artículo 50 de la Ley 789 de 2002, modificado por el artículo 1o de la Ley 828 de 2003, el artículo 66 de la Ley 454 de 1998, el literal d) del artículo 27 de la Ley 99 de 1993 y el artículo 19 Ley 161 de 1994. Igualmente se entienden derogadas las normas del Decreto 1900 de 1990 y de la Ley 182 de 1995 que contraríen lo dispuesto en esta ley». ↑

7. El numeral 3 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, modificado por el artículo 219 del Decreto 19 de 2012, señala que el concurso de méritos “Corresponde a la modalidad prevista para la selección de consultores o proyectos, en la que se podrán utilizar sistemas de concurso abierto o de precalificación. En este último caso, la conformación de la lista de precalificados se hará mediante convocatoria pública, permitiéndose establecer listas limitadas de oferentes mediante resolución motivada, que se entenderá notificada en estrados a los interesados, en la audiencia pública de conformación de la lista, utilizando para el efecto, entre otros, criterios de experiencia, capacidad intelectual y de organización de los proponentes, según sea el caso.

   De conformidad con las condiciones que señale el reglamento, en desarrollo de estos procesos de selección, las propuestas técnicas o de proyectos podrán ser presentadas en forma anónima ante un jurado plural, impar deliberante y calificado”. ↑

8. Esto, con fundamento en el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, que señala: “Las entidades estatales que por disposición legal cuenten con un régimen contractual excepcional al del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, aplicarán en desarrollo de su actividad contractual, acorde con su régimen legal especial, los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal de que tratan los artículos 209 y 267 de la Constitución Política, respectivamente según sea el caso y estarán sometidas al régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto legalmente para la contratación estatal”. ↑

9. Principio que se compone a su vez de «tres subprincipios, etapas o mandatos parciales: el subprincipio o mandato de adecuación, de idoneidad o de congruencia, por virtud del cual la medida limitadora de los derechos o intereses del administrado debe ser útil, apropiada o idónea para obtener el fin buscado, esto es, que el abanico de posibles medidas que ha de adoptar la Administración se limita a las que resulten congruentes con el entramado fáctico del caso y aptas para la consecución del cometido fijado por el ordenamiento jurídico al atribuir la potestad correspondiente a la Administración; el subprincipio o mandato de necesidad, intervención mínima o menor lesividad, de acuerdo con el cual la adopción de la medida elegida debe ser indispensable, dada la inexistencia de una alternativa distinta que sea tan eficaz para satisfacer el fin de interés público al cual apunta, pero menos limitativa del otro u otros principios, derechos o intereses en tensión; y en tercer lugar, el subprincipio o mandato de proporcionalidad en sentido estricto, de acuerdo con el cual debe producirse un equilibrio entre el perjuicio irrogado al derecho o interés que se limita y el beneficio que de ello se deriva para el bien jurídico que la medida prohíja» (MARÍN HERNÁNDEZ, Hugo Alberto. El principio de proporcionalidad en el derecho administrativo colombiano. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2018. p. 34). ↑

10. Lo cual también es acorde con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 1437 de 2011, a cuyo tenor: «En la medida en que el contenido de una decisión de carácter general o particular sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa». ↑