El concepto explica que el contrato de consultoría se caracteriza por el componente intelectivo y especializado de la actividad, entendida como una asesoría profesional. También diferencia la consultoría frente a la prestación de servicios (apoyo a la gestión o servicios profesionales), y señala que la escogencia de consultores se hace por concurso de méritos, con criterios como experiencia y formación académica del equipo, excluyendo el precio. Además, aborda la subcontratación: aunque el subcontrato es autónomo e independiente del principal, se recomienda exigir autorización previa y expresa de la entidad en ciertos eventos. Rige la autonomía de la voluntad para la selección del subcontratista conforme a lo pactado en pliego o contrato, y existen limitaciones legales para evitar subcontrataciones en contravención de la Constitución y de reglas sobre contratos interadministrativos. Finalmente, desarrolla reglas sobre ingreso base de cotización para trabajadores independientes (art. 89 Ley 2272 de 2022, Resolución 534 de 2024 y Decreto 1601 de 2017).
CONTRATO DE CONSULTORÍA – Definición- Características
Una aproximación inicial al concepto de consultoría permite identificar que su esencia radica en el componente intelectivo y especializado de la actividad. Esta característica no solo delimita su naturaleza jurídica frente a otras formas de contratación, sino que también justifica su tratamiento diferenciado en el marco normativo. La definición lingüística del término refuerza esta idea al describir la consultoría como la labor desarrollada por una “persona experta en una materia sobre la que asesora profesionalmente”.
Para explicar qué se entiende por asesoría, se acude al Diccionario Panhispanico de Español Jurídico, que la define como: “1. Civ. Servicio profesional de información y consejo en materia especializada (jurídica, fiscal, técnica, cultural, laboral, contable, etc.); 2. Civ. Establecimiento dedicado a la prestación profesional de asesoría; 3. Civ. Órgano administrativo o empresarial encargado de la función de asesoramiento de un área especializada. […]”..
CONTRATO DE CONSULTORÍA – Objeto – Procedimiento de Contratación
Bajo este entendimiento, la característica fundamental para identificar los contratos estatales de consultoría es el carácter ampliamente técnico de su contenido, que se diferencia de otros tipos contractuales, como el de prestación de servicios –apoyo a la gestión, servicios profesionales o de ejecución de trabajos artísticos–. A diferencia del contrato de consultoría, el de prestación de servicios supone el desarrollo de actividades de colaboración y apoyo a la gestión de la entidad dirigidas al cumplimiento de las funciones asignadas a esta, de carácter temporal, excepcional u ocasional, siempre que no haya suficiente personal de planta o que, existiendo, está sobrecargado de trabajo, o que sean actividades que requieran conocimientos especializados, según lo prescrito en el artículo 32.3. de la Ley 80 de 1993.
[…]
El procedimiento de selección de concurso de méritos, aplicable para la escogencia de consultores está reglamentado por el artículo 2.2.1.2.1.3.2. del Decreto 1082 de 2015, modificado por el Decreto 399 de 2021. Al respecto, el numeral 1.1 de dicha norma dispone: “La Entidad Estatal en los pliegos de condiciones debe indicar la forma como calificará, entre otros, los siguientes criterios: a) la experiencia del interesado y del equipo de trabajo y b) la formación académica del equipo de trabajo”, excluyendo el precio como factor de escogencia.
SUBCONTRATACIÓN – Concepto – Limitaciones jurídicas
Aunque el subcontrato es un contrato autónomo e independiente del contrato principal, en materia de contratación estatal, es recomendable –en ciertos eventos–, que las entidades estatales, exijan en el contrato la autorización previa y expresa para la subcontratación. Esto permite a la entidad estatal controlar las condiciones en las cuales se ejecutará el contrato, asegurar el cumplimiento de este bajo un esquema de transparencia y garantizar que no se infrinjan los principios de la contratación estatal. De esta manera, la autorización de la entidad contratante es importante –aunque no obligatoria de acuerdo con la ley– para que las actividades contratadas puedan ejecutarse de forma parcial por un tercero, sin que el contratista se infiere de las responsabilidades derivadas del contrato. Por consiguiente, en el evento en que en el contrato principal se haya pactado dicha autorización, los subcontratos que se celebren deberán sujetarse a esta estipulación, so pena de un posible incumplimiento del contrato.
Ahora bien, tampoco existe una restricción para que el contratista del Estado seleccione al subcontratista. En ese contexto, rige el principio de autonomía de la voluntad para la selección del subcontratista. Así las cosas, si en el pliego de condiciones – o documento equivalente – o en el contrato se fijó alguna estipulación al respecto esta deberá respetarse y, en consecuencia, el contratista del Estado deberá escoger a su subcontratista de acuerdo a dichas estipulaciones. Contrario sensu, si no se fijó ninguna restricción al respecto, el contratista de la entidad estatal tendrá libertad para escoger a quien ejecutará el subcontrato.
SUBCONTRATACIÓN – Procedencia
Teniendo en cuenta que la normativa vigente tampoco regula un límite de las obligaciones que pueden subcontratarse, se recomienda que estas sean establecidas en el pliego de condiciones y en el contrato con el fin de evitar la subcontratación total de las actividades. No obstante, es importante que la entidad en cada caso determine el límite teniendo en cuenta la complejidad del contrato y las actividades que pueden ser subcontratadas.
Por otro lado, existen limitaciones a la subcontratación establecidas en la ley. En efecto, el numeral 5 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que regula el encargo fiduciario y la fiducia pública dispone en su inciso noveno que “So pena de nulidad no podrán celebrarse contratos de fiducia o subcontratos en contravención del artículo 355 de la Constitución Política. Si tal evento se diese, la entidad fideicomitente deberá repetir contra la persona, natural o jurídica, adjudicataria del respectivo contrato”. (Énfasis por fuera de texto). En este caso, la ley determina expresamente una prohibición de celebración de subcontratos que se realicen vulnerando lo dispuesto en el artículo 355 de la Constitución Política.
La otra restricción normativa se encuentra en el literal c) del numeral 4° del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, en torno a la celebración de contratos interadministrativos. Según el inciso cuarto de este literal “En aquellos casos en que la entidad estatal ejecutora deba subcontratar algunas de las actividades derivadas del contrato principal, no podrá ni ella ni el subcontratista, contratar o vincular a las personas naturales o jurídicas que hayan participado en la elaboración de los estudios, diseños y proyectos que tengan relación directa con el objeto del contrato principal” (Énfasis por fuera de texto).
SUBCONTRATACIÓN – Libertad – autonomía de la voluntad – Restricciones
De este modo, en los supuestos en que la entidad estatal sea la ejecutora deba contratar algunas de las actividades enmarcadas en el contrato interadministrativo –contrato principal- prohíbe que esta o el subcontratista contrate a una persona natural o jurídica que hayan participado en la elaboración de los estudios, diseños y proyectos que tengan relación directa con el objeto del contrato principal.
De lo expuesto, es posible concluir que, la subcontratación no está proscrita en la contratación pública, pero sí encuentra limites en su aplicación en el principio de la autonomía de la voluntad, representada en lo pactado en los documentos del proceso de contratación, el contrato principal, y en algunas normas específicas. Entonces, en principio, existe la libertad, como regla de selección de los subcontratistas por parte del contratista del Estado, que se fundamenta en el principio de autonomía de la voluntad privada, que pretende que los terceros sean organizaciones expertas en la ejecución de determinadas actividades para la ejecución del contrato estatal, con el fin de disminuir los costos y aumentar los beneficios económicos.
INGRESO BASE DE COTIZACIÓN – Artículo 89 de la Ley 2272 de 2022 – Resolución 534 de 2024
[…] los trabajadores independientes con ingresos mensuales iguales o superiores a un salario mínimo deben cotizar al Sistema de Seguridad Social sobre una base mínima del 40 % de sus ingresos, excluyendo el IVA. Esta regla aplica tanto para quienes están obligados a llevar contabilidad como para quienes no lo están, distinguiendo entre ingresos causados y efectivamente percibidos. En el caso de contratos de prestación de servicios personales, la cotización se calcula sobre el 40 % del valor mensualizado del contrato, sin posibilidad de deducir costos o gastos. Sin embargo, la norma permite que quienes no están obligados a llevar contabilidad, pero deciden hacerlo, puedan imputar costos y deducciones al calcular su base de cotización, siempre que cumplan con los requisitos del artículo 107 del Estatuto Tributario y no excedan los valores reportados en su declaración de renta.
Así mismo, dicho precepto regula que los trabajadores independientes con ingresos netos mensuales iguales o superiores a un (1) salario mínimo legal mensual vigente (smlmv) que celebren contratos de prestación de servicios personales, cotizan mes vencido al Sistema de Seguridad Social Integral, sobre una base mínima del cuarenta por ciento (40%) del valor mensualizado del contrato, sin incluir el valor del Impuesto sobre las Ventas (IVA). En el evento de que las personas objeto de la aplicación de la presente ley perciban ingresos de forma simultánea provenientes de la ejecución de varias actividades o contratos, las cotizaciones correspondientes sean efectuadas por cada uno de los ingresos percibidos, de acuerdo la normatividad aplicable.
Para aplicar el artículo 89 de la Ley 2277 de 2022, se expidió el esquema de presunción de costos, en la Resolución 532 de 2024 «Por la cual se determina (i) el esquema de presunción de costos de los trabajadores independientes por cuenta propia y para quienes celebren contratos diferentes de prestación de servicios personales que impliquen subcontratación y/o compra de insumos o expensas atendiendo a las actividades económicas relacionadas en la Clasificación Industrial Internacional Uniforme –CIIU revisión 4 adaptada para Colombia, y (ii) el esquema de presunción de costos para los trabajadores independientes por cuenta propia cuya actividad económica sea el transporte público automotor de carga por carretera».
INGRESO BASE DE COTIZACIÓN – Trabajadores independientes por cuenta propia – Contratistas diferentes a prestación de servicios – Decreto 1601 de 2017
Este artículo regula el procedimiento obligatorio que deben seguir los trabajadores independientes por cuenta propia y aquellos con contratos distintos a la prestación de servicios personales para liquidar sus aportes al Sistema de Seguridad Social Integral. Dicho procedimiento comienza a partir de la determinación del ingreso bruto, es decir, el total de ingresos obtenidos antes de aplicar cualquier deducción. Luego, el aportante puede optar entre dos métodos para calcular el ingreso neto: i) descontar los costos reales asociados a la actividad económica, con la condición de que cumplan con los requisitos del artículo 107 del Estatuto Tributario -necesidad, causalidad, proporcionalidad y documentación válida-; o ii) aplicar el porcentaje de costos presuntos definido en el anexo del decreto, según la actividad económica desarrollada.
Una vez determinado el ingreso neto, el trabajador debe calcular y efectuar el aporte correspondiente al sistema de seguridad social sobre dicho valor. El artículo también establece que la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales -UGPP-, en ejercicio de sus facultades de fiscalización, podrá exigir los soportes de los costos descontados. Si el aportante no los presenta, la UGPP aplicará el coeficiente de costos presunto correspondiente a la actividad principal reportada en la declaración de renta del período fiscalizado. Esta disposición tiene como propósito garantizar la trazabilidad de los aportes, promover la formalización de los independientes y asegurar que el ingreso base de cotización atienda de manera razonable la capacidad económica del aportante.
Texto del concepto
CONTRATO DE CONSULTORÍA – Definición- Características
Una aproximación inicial al concepto de consultoría permite identificar que su esencia radica en el componente intelectivo y especializado de la actividad. Esta característica no solo delimita su naturaleza jurídica frente a otras formas de contratación, sino que también justifica su tratamiento diferenciado en el marco normativo. La definición lingüística del término refuerza esta idea al describir la consultoría como la labor desarrollada por una “persona experta en una materia sobre la que asesora profesionalmente”.
Para explicar qué se entiende por asesoría, se acude al Diccionario Panhispanico de Español Jurídico, que la define como: “1. Civ. Servicio profesional de información y consejo en materia especializada (jurídica, fiscal, técnica, cultural, laboral, contable, etc.); 2. Civ. Establecimiento dedicado a la prestación profesional de asesoría; 3. Civ. Órgano administrativo o empresarial encargado de la función de asesoramiento de un área especializada. […]”..
CONTRATO DE CONSULTORÍA – Objeto – Procedimiento de Contratación
Bajo este entendimiento, la característica fundamental para identificar los contratos estatales de consultoría es el carácter ampliamente técnico de su contenido, que se diferencia de otros tipos contractuales, como el de prestación de servicios –apoyo a la gestión, servicios profesionales o de ejecución de trabajos artísticos–. A diferencia del contrato de consultoría, el de prestación de servicios supone el desarrollo de actividades de colaboración y apoyo a la gestión de la entidad dirigidas al cumplimiento de las funciones asignadas a esta, de carácter temporal, excepcional u ocasional, siempre que no haya suficiente personal de planta o que, existiendo, está sobrecargado de trabajo, o que sean actividades que requieran conocimientos especializados, según lo prescrito en el artículo 32.3. de la Ley 80 de 1993.
[…]
El procedimiento de selección de concurso de méritos, aplicable para la escogencia de consultores está reglamentado por el artículo 2.2.1.2.1.3.2. del Decreto 1082 de 2015, modificado por el Decreto 399 de 2021. Al respecto, el numeral 1.1 de dicha norma dispone: “La Entidad Estatal en los pliegos de condiciones debe indicar la forma como calificará, entre otros, los siguientes criterios: a) la experiencia del interesado y del equipo de trabajo y b) la formación académica del equipo de trabajo”, excluyendo el precio como factor de escogencia.
SUBCONTRATACIÓN – Concepto – Limitaciones jurídicas
Aunque el subcontrato es un contrato autónomo e independiente del contrato principal, en materia de contratación estatal, es recomendable –en ciertos eventos–, que las entidades estatales, exijan en el contrato la autorización previa y expresa para la subcontratación. Esto permite a la entidad estatal controlar las condiciones en las cuales se ejecutará el contrato, asegurar el cumplimiento de este bajo un esquema de transparencia y garantizar que no se infrinjan los principios de la contratación estatal. De esta manera, la autorización de la entidad contratante es importante –aunque no obligatoria de acuerdo con la ley– para que las actividades contratadas puedan ejecutarse de forma parcial por un tercero, sin que el contratista se infiere de las responsabilidades derivadas del contrato. Por consiguiente, en el evento en que en el contrato principal se haya pactado dicha autorización, los subcontratos que se celebren deberán sujetarse a esta estipulación, so pena de un posible incumplimiento del contrato.
Ahora bien, tampoco existe una restricción para que el contratista del Estado seleccione al subcontratista. En ese contexto, rige el principio de autonomía de la voluntad para la selección del subcontratista. Así las cosas, si en el pliego de condiciones – o documento equivalente – o en el contrato se fijó alguna estipulación al respecto esta deberá respetarse y, en consecuencia, el contratista del Estado deberá escoger a su subcontratista de acuerdo a dichas estipulaciones. Contrario sensu, si no se fijó ninguna restricción al respecto, el contratista de la entidad estatal tendrá libertad para escoger a quien ejecutará el subcontrato.
SUBCONTRATACIÓN – Procedencia
Teniendo en cuenta que la normativa vigente tampoco regula un límite de las obligaciones que pueden subcontratarse, se recomienda que estas sean establecidas en el pliego de condiciones y en el contrato con el fin de evitar la subcontratación total de las actividades. No obstante, es importante que la entidad en cada caso determine el límite teniendo en cuenta la complejidad del contrato y las actividades que pueden ser subcontratadas.
Por otro lado, existen limitaciones a la subcontratación establecidas en la ley. En efecto, el numeral 5 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que regula el encargo fiduciario y la fiducia pública dispone en su inciso noveno que “So pena de nulidad no podrán celebrarse contratos de fiducia o subcontratos en contravención del artículo 355 de la Constitución Política. Si tal evento se diese, la entidad fideicomitente deberá repetir contra la persona, natural o jurídica, adjudicataria del respectivo contrato”. (Énfasis por fuera de texto). En este caso, la ley determina expresamente una prohibición de celebración de subcontratos que se realicen vulnerando lo dispuesto en el artículo 355 de la Constitución Política.
La otra restricción normativa se encuentra en el literal c) del numeral 4° del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, en torno a la celebración de contratos interadministrativos. Según el inciso cuarto de este literal “En aquellos casos en que la entidad estatal ejecutora deba subcontratar algunas de las actividades derivadas del contrato principal, no podrá ni ella ni el subcontratista, contratar o vincular a las personas naturales o jurídicas que hayan participado en la elaboración de los estudios, diseños y proyectos que tengan relación directa con el objeto del contrato principal” (Énfasis por fuera de texto).
SUBCONTRATACIÓN – Libertad – autonomía de la voluntad – Restricciones
De este modo, en los supuestos en que la entidad estatal sea la ejecutora deba contratar algunas de las actividades enmarcadas en el contrato interadministrativo –contrato principal- prohíbe que esta o el subcontratista contrate a una persona natural o jurídica que hayan participado en la elaboración de los estudios, diseños y proyectos que tengan relación directa con el objeto del contrato principal.
De lo expuesto, es posible concluir que, la subcontratación no está proscrita en la contratación pública, pero sí encuentra limites en su aplicación en el principio de la autonomía de la voluntad, representada en lo pactado en los documentos del proceso de contratación, el contrato principal, y en algunas normas específicas. Entonces, en principio, existe la libertad, como regla de selección de los subcontratistas por parte del contratista del Estado, que se fundamenta en el principio de autonomía de la voluntad privada, que pretende que los terceros sean organizaciones expertas en la ejecución de determinadas actividades para la ejecución del contrato estatal, con el fin de disminuir los costos y aumentar los beneficios económicos.
INGRESO BASE DE COTIZACIÓN – Artículo 89 de la Ley 2272 de 2022 – Resolución 534 de 2024
[…] los trabajadores independientes con ingresos mensuales iguales o superiores a un salario mínimo deben cotizar al Sistema de Seguridad Social sobre una base mínima del 40 % de sus ingresos, excluyendo el IVA. Esta regla aplica tanto para quienes están obligados a llevar contabilidad como para quienes no lo están, distinguiendo entre ingresos causados y efectivamente percibidos. En el caso de contratos de prestación de servicios personales, la cotización se calcula sobre el 40 % del valor mensualizado del contrato, sin posibilidad de deducir costos o gastos. Sin embargo, la norma permite que quienes no están obligados a llevar contabilidad, pero deciden hacerlo, puedan imputar costos y deducciones al calcular su base de cotización, siempre que cumplan con los requisitos del artículo 107 del Estatuto Tributario y no excedan los valores reportados en su declaración de renta.
Así mismo, dicho precepto regula que los trabajadores independientes con ingresos netos mensuales iguales o superiores a un (1) salario mínimo legal mensual vigente (smlmv) que celebren contratos de prestación de servicios personales, cotizan mes vencido al Sistema de Seguridad Social Integral, sobre una base mínima del cuarenta por ciento (40%) del valor mensualizado del contrato, sin incluir el valor del Impuesto sobre las Ventas (IVA). En el evento de que las personas objeto de la aplicación de la presente ley perciban ingresos de forma simultánea provenientes de la ejecución de varias actividades o contratos, las cotizaciones correspondientes sean efectuadas por cada uno de los ingresos percibidos, de acuerdo la normatividad aplicable.
Para aplicar el artículo 89 de la Ley 2277 de 2022, se expidió el esquema de presunción de costos, en la Resolución 532 de 2024 "Por la cual se determina (i) el esquema de presunción de costos de los trabajadores independientes por cuenta propia y para quienes celebren contratos diferentes de prestación de servicios personales que impliquen subcontratación y/o compra de insumos o expensas atendiendo a las actividades económicas relacionadas en la Clasificación Industrial Internacional Uniforme –CIIU revisión 4 adaptada para Colombia, y (ii) el esquema de presunción de costos para los trabajadores independientes por cuenta propia cuya actividad económica sea el transporte público automotor de carga por carretera".
INGRESO BASE DE COTIZACIÓN – Trabajadores independientes por cuenta propia – Contratistas diferentes a prestación de servicios – Decreto 1601 de 2017
Este artículo regula el procedimiento obligatorio que deben seguir los trabajadores independientes por cuenta propia y aquellos con contratos distintos a la prestación de servicios personales para liquidar sus aportes al Sistema de Seguridad Social Integral. Dicho procedimiento comienza a partir de la determinación del ingreso bruto, es decir, el total de ingresos obtenidos antes de aplicar cualquier deducción. Luego, el aportante puede optar entre dos métodos para calcular el ingreso neto: i) descontar los costos reales asociados a la actividad económica, con la condición de que cumplan con los requisitos del artículo 107 del Estatuto Tributario -necesidad, causalidad, proporcionalidad y documentación válida-; o ii) aplicar el porcentaje de costos presuntos definido en el anexo del decreto, según la actividad económica desarrollada.
Una vez determinado el ingreso neto, el trabajador debe calcular y efectuar el aporte correspondiente al sistema de seguridad social sobre dicho valor. El artículo también establece que la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales -UGPP-, en ejercicio de sus facultades de fiscalización, podrá exigir los soportes de los costos descontados. Si el aportante no los presenta, la UGPP aplicará el coeficiente de costos presunto correspondiente a la actividad principal reportada en la declaración de renta del período fiscalizado. Esta disposición tiene como propósito garantizar la trazabilidad de los aportes, promover la formalización de los independientes y asegurar que el ingreso base de cotización atienda de manera razonable la capacidad económica del aportante.
Bogotá D.C., 13 de noviembre de 2025
Señor
José Luis Mercado Marino
Curumaní-César
Concepto C–1423 de 2025
Temas: | CONTRATO DE CONSULTORÍA – Definición- Características / CONTRATO DE CONSULTORÍA – Objeto – Procedimiento de Contratación / SUBCONTRATACIÓN – Concepto – Limitaciones jurídicas / SUBCONTRATACIÓN – Procedencia / SUBCONTRATACIÓN – Libertad – autonomía de la voluntad – Restricciones / INGRESO BASE DE COTIZACIÓN – Artículo 89 de la Ley 2272 de 2022 – Resolución 534 de 2024 / INGRESO BASE DE COTIZACIÓN – Trabajadores independientes por cuenta propia – Contratistas diferentes a prestación de servicios – Decreto 1601 de 2017. | |
Radicación: | Respuesta a consulta con radicado No. 1_2025_10_01_010936 |
Estimada Señor Mercado:
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente –, en ejercicio de las competencias otorgadas por los Decretos 4170 de 2011 y 1822 de 2019 y de conformidad con las modalidades del derecho de petición contempladas en la Ley 1755 de 2015, así como lo establecido en la Resolución N° 469 del 2025 expedida por esta Agencia, responde la solicitud de consulta del 1 de octubre que se relaciona con el Decreto 1601 de 2022 y demás disposiciones aplicables a la determinación del Ingreso Base de Cotización (IBC) en contratos de consultoría, en la cual manifiesta:
“Si en este tipo de contratos el contratista persona natural puede aplicar deducciones por subcontratación de actividades técnicas.
Qué criterios deben cumplirse para que dichos pagos sean reconocidos como deducibles en la determinación del IBC.
Si el cálculo del IBC se debe realizar sobre el 40 % del valor bruto del contrato o sobre el valor neto después de costos y subcontratación”.
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales, ni a determinar grados de responsabilidad por las actuaciones de los diferentes participes del sistema de compra pública.
Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.
- Problema planteado:
De acuerdo con el contenido de sus solicitudes, esta Agencia procede a resolver los siguientes problemas jurídicos: ¿Es procedente que un contratista de consultoría que es persona natural se deduzcan pagos por subcontratación técnica al calcular el Ingreso Base de Cotización (IBC), o debe aplicar el 40 % sobre el valor bruto del contrato sin considerar dichos costos?
- Respuesta:
En cuanto al problema jurídico, objeto de consulta, es pertinente acudir al artículo 3.2.7.5. del Decreto 1601 de 2022 que sustituye el Decreto 780 de 2022, el cual regula el procedimiento obligatorio que deben seguir los trabajadores independientes por cuenta propia y aquellos con contratos distintos a la prestación de servicios personales para liquidar sus aportes al Sistema de Seguridad Social Integral. Dicho procedimiento comienza a partir de la determinación del ingreso bruto, es decir, el total de ingresos obtenidos antes de aplicar cualquier deducción. Posteriormente, el aportante puede optar entre dos métodos para calcular el ingreso neto: i) descontar los costos reales asociados a la actividad económica, con la condición de que cumplan con los requisitos del artículo 107 del Estatuto Tributario -necesidad, causalidad, proporcionalidad y documentación válida-; o ii) aplicar el porcentaje de costos presuntos definido en el anexo del decreto, según la actividad económica desarrollada. Una vez determinado el ingreso neto, el trabajador debe calcular y efectuar el aporte correspondiente al sistema de seguridad social sobre dicho valor. El artículo también establece que la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales -UGPP-, en ejercicio de sus competencias de fiscalización, podrá exigir los soportes de los costos descontados. Si el aportante no los presenta, la UGPP aplicará el coeficiente de costos presunto correspondiente a la actividad principal reportada en la declaración de renta del período fiscalizado. Esta disposición tiene como propósito garantizar la trazabilidad de los aportes, promover la formalización de los independientes y asegurar que el ingreso base de cotización atienda de manera razonable la capacidad económica del aportante. Al respecto, se cita el anexo del Decreto 1601 de 2022 que sustituye el Decreto 780 de 2016, en torno a los trabajadores independientes por cuenta propia y con contrato diferente al de prestación de servicios que se refiere al esquema de presunción de costos: En la tabla se registran los “coeficientes de costos”, que son los porcentajes que los costos representan frente a los ingresos brutos, en relación con los grupos de actividad económica, incluyendo el valor que corresponde a los Rentistas de Capital. Para hacer uso de los coeficientes de costos presuntos, el trabajador independiente por cuenta propia y con contrato diferente a la prestación de servicios se ubicará en la sección de actividades económicas en cuyo desarrollo se originaron sus ingresos como independiente y adoptará el coeficiente de costos correspondiente. Si la actividad económica no está listada en ninguna de las secciones A - S de la tabla supra, adoptará el coeficiente correspondiente a la Actividad “Demás actividades económicas”. En el evento en que los ingresos del obligado provengan del desarrollo de varias actividades económicas, para efectos del cálculo del ingreso base de cotización se deberá adoptar el porcentaje de coeficiente de costos correspondiente a cada una de ellas, sin que el ingreso base de cotización total supere el tope máximo de (25) veinticinco salarios mínimos legales mensuales vigentes. Cuando los ingresos del obligado provengan de rentas de capital, adoptará el coeficiente registrado para “Rentistas de Capital”, en el último renglón de la tabla anterior (énfasis dentro del texto). Teniendo en cuenta lo expuesto, en el esquema de presunción de costos, cuando un contratista de consultoría subcontrata parte del trabajo técnico, como analistas, diseñadores o expertos especializados, dichos pagos constituyen costos operativos que reducen el ingreso disponible para cotización. En este escenario, el trabajador independiente por cuenta propia o contratista diferente a prestación de servicios se ubica en la sección de actividades económicas en cuyo desarrollo se originaron sus ingresos como independiente y adopta el coeficiente de costos correspondiente. Si la actividad económica no está listada en las secciones A - S de la tabla supra, adopta el coeficiente correspondiente a la Actividad “Demás actividades económicas”. En el supuesto, en que los ingresos del obligado provengan del desarrollo de varias actividades económicas, para efectos del cálculo del ingreso base de cotización debe adoptarse el porcentaje de coeficiente de costos correspondiente a cada una de ellas, sin que el ingreso base de cotización total supere el tope máximo de (25) veinticinco salarios mínimos legales mensuales vigentes. En todo caso, se recomienda tener en cuenta la Resolución 532 de 2024 de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales, la cual fue modificada por la Resolución 566 de 2025 que dispone que entrará a regir al mes siguiente a la publicación en el Diario Oficial del Decreto que modifique el artículo 3.2.7.5 del Decreto 780 de 2016 a efectos de incorporar el esquema de presunción de costos implementado por la UGPP. Dicha Resolución fue objeto de análisis en las razones de la respuesta. Al margen de la explicación precedente debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno al cálculo del IBC en los contratos de consultoría debe realizarse por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado la aclaración preliminar del presente oficio. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden interpretarse como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias. |
- Razones de la respuesta:
Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:
i. Una aproximación inicial al concepto de consultoría permite identificar que su esencia radica en el componente intelectivo y especializado de la actividad. Esta característica no solo delimita su naturaleza jurídica frente a otras formas de contratación, sino que también justifica su tratamiento diferenciado en el marco normativo. La definición lingüística del término refuerza esta idea al describir la consultoría como la labor desarrollada por una “persona experta en una materia sobre la que asesora profesionalmente[1]”
Para explicar qué se entiende por asesoría, se acude al Diccionario Panhispanico de Español Jurídico, que la define como: “1. Civ. Servicio profesional de información y consejo en materia especializada (jurídica, fiscal, técnica, cultural, laboral, contable, etc.); 2. Civ. Establecimiento dedicado a la prestación profesional de asesoría; 3. Civ. Órgano administrativo o empresarial encargado de la función de asesoramiento de un área especializada. […]”[2]. Así mismo, la doctrina ha señalado frente a este tema lo siguiente:
“[…] con base en el contrato de consultoría se pueden contratar los estudios de prefactibilidad o factibilidad para programas o proyectos específicos, los cuales sirven para determinar la viabilidad de un proyecto de inversión; y de paso, las asesorías técnicas que pueden ser utilizadas con el objeto de soportar técnicamente las decisiones de la Administración, y por ello es viable llamar a las ciencias y artes que con sus conocimientos pueden colaborar a llevar a cabo un proyecto y, por ejemplo, la coordinación, control o supervisión del mismo”[3].
El numeral 2 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 establece el contrato de consultoría y preceptúa que:
“Son contratos de consultoría los que celebren las entidades estatales referidos a los estudios necesarios para la ejecución de proyectos de inversión, estudios de diagnóstico, prefactibilidad o factibilidad para programas o proyectos específicos, así como a las asesorías técnicas de coordinación, control y supervisión.
Son también contratos de consultoría los que tienen por objeto la interventoría, asesoría, gerencia de obra o de proyectos, dirección, programación y la ejecución de diseños, planos, anteproyectos y proyectos. (…)”
La doctrina expresa que el artículo 32, numeral 2, no establece una definición de contrato de consultoría, sino que, simplemente, enuncia una serie de actividades que pueden hacer parte de este tipo contractual[4]. Es decir, no hay un concepto propio de consultoría dentro de la Ley 80 de 1993, pero sí se establecen elementos o actividades que configuran este tipo de contratos. [5]Al respecto, el Consejo de Estado expresa:
“Son de la esencia del contrato de consultoría el que una parte se obligue a prestar un servicio consistente en realizar estudios para la ejecución de proyectos de inversión, estudios de diagnóstico, prefactibilidad o factibilidad para programas o proyectos determinados, prestar asesoría técnica de coordinación, control y supervisión, realizar actividades de interventoría, asesoría y gerencia de obra o de proyectos, así como la dirección, programación y la ejecución de diseños, planos, anteproyectos y proyectos, y el que la otra se obligue a pagar una determinada remuneración como retribución por el servicio prestado”[6].
De acuerdo con lo anterior, los contratos de consultoría son entonces aquellos que suscriben las Entidades Públicas que se refieran a los estudios necesarios para la ejecución de proyectos de inversión, estudios de diagnóstico, prefactibilidad o factibilidad para programas o proyectos específicos, así como las asesorías técnicas de coordinación, control y supervisión. Así mismo, son contratos de consultoría los que tienen por objeto la interventoría, asesoría, gerencia de obra o de proyectos, dirección, programación y la ejecución de diseños, planos, anteproyectos y proyectos. Al respecto, la Sección Tercera del Consejo de Estado en Sentencia de Unificación con radicado 41.179 señaló frente al contrato de consultoría lo siguiente:
“Su objeto contractual está centrado hacia el desarrollo de actividades que implican el despliegue de actividades de carácter eminentemente intelectivo, pero presenta como particularidad sustantiva que tales esfuerzos están dirigidos, específicamente, al cumplimiento de ciertos cometidos expresamente definidos por el numeral 2° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993; esto es, para la realización de estudios necesarios para la ejecución de proyectos de inversión, estudios de diagnóstico, prefactibilidad o factibilidad para programas o proyectos específicos, así como a las asesorías técnicas de coordinación, control o supervisión. Se incluyen dentro de este tipo aquellos contratos que tienen por objeto la interventoría, asesoría, gerencia de obra o de proyectos, dirección, programas y la ejecución de diseños, planos, anteproyectos y proyectos.
Además de estos objetos contractuales, se incluyen allí aquellos que las demás disposiciones legales especiales (y reglamentarias) establezcan”[7].
Bajo este entendimiento, la característica fundamental para identificar los contratos estatales de consultoría es el carácter ampliamente técnico de su contenido, que se diferencia de otros tipos contractuales, como el de prestación de servicios –apoyo a la gestión, servicios profesionales o de ejecución de trabajos artísticos–. A diferencia del contrato de consultoría, el de prestación de servicios supone el desarrollo de actividades de colaboración y apoyo a la gestión de la entidad dirigidas al cumplimiento de las funciones asignadas a esta, de carácter temporal, excepcional u ocasional, siempre que no haya suficiente personal de planta o que, existiendo, está sobrecargado de trabajo, o que sean actividades que requieran conocimientos especializados, según lo prescrito en el artículo 32.3. de la Ley 80 de 1993. Al respecto, el Consejo de Estado ha señalado la diferencia entre estos dos contratos, de la siguiente manera:
“[…] mientras que el contrato de consultoría está revestido de una cláusula de estricta tipicidad cerrada (que condiciona de manera detallada la procedencia de dicho contrato), el de prestación de servicios goza de una regulación jurídica amplia, que se instrumentaliza por vía de los mencionados tres contratos (profesional, de simple apoyo a la gestión y de ejecución de trabajos artísticos que sólo pueden encomendarse a determinadas personas naturales), de manera que los objetos contractuales que no estén comprendidos dentro del contrato de consultoría (de acuerdo con la Ley 80 de 1993 y las demás disposiciones legales especiales actuales o futuras) podrán ser satisfechos por medio del de prestación de servicios siempre que satisfaga los referentes conceptuales que establece el numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, conforme a la debida planeación contractual y en armonía con los criterios jurídicos que han sido decantados en el precedente de esta Corporación y en esta providencia”[8].
El procedimiento de selección de concurso de méritos, aplicable para la escogencia de consultores está reglamentado por el artículo 2.2.1.2.1.3.2. del Decreto 1082 de 2015, modificado por el Decreto 399 de 2021. Al respecto, el numeral 1.1 de dicha norma dispone: “La Entidad Estatal en los pliegos de condiciones debe indicar la forma como calificará, entre otros, los siguientes criterios: a) la experiencia del interesado y del equipo de trabajo y b) la formación académica del equipo de trabajo”, excluyendo el precio como factor de escogencia.
Conforme a esto, los factores ponderables en un proceso de selección de concurso de méritos –esto es, los que determinan la escogencia entre los proponentes habilitados–, son la experiencia del interesado y su equipo de trabajo, así como la formación académica. De acuerdo con esta normativa, en el momento de la elaboración de los pliegos de condiciones se debe señalar cómo se calificarán estos factores.
La consultoría tiene dentro de sus objetos el análisis de ejecución de proyectos altamente técnicos, que se efectúa bajo la modalidad de asesorías técnicas de coordinación, de control o de supervisión, razón por la cual debe ser ejecutado por personal idóneo, esto se ratifica al revisar el artículo 2.2.1.2.1.3.2 del Decreto 1082 de 2015, que estableció como criterio a calificar la experiencia, conocimiento técnico y científico y su equipo, en los siguientes términos: “1. La Entidad Estatal en los pliegos de condiciones debe indicar la forma como calificará, entre otros, los siguientes criterios: a) la experiencia del interesado y del equipo de trabajo, y b) la formación académica y las publicaciones técnicas y científicas del equipo de trabajo” [Énfasis fuera del texto] como se dijo anteriormente.
ii. En el marco del contrato de consultoría es posible que se adelante subcontrataciones, que tiene como finalidad atender diferentes necesidades del contrato principal por una cuestión de especialidad. Debido a la escasa regulación normativa, la subcontratación en materia de contratación pública está supeditada a lo dispuesto en el acuerdo de voluntades, contenido en el pliego de condiciones – o documento equivalente – y en el contrato, sin perjuicio de las limitaciones establecidas por la ley[9].
Por un lado, la posibilidad de subcontratar y las condiciones en las cuales deberá efectuarse esa subcontratación, dependerá de las condiciones definidas en el acuerdo de voluntades. De tal forma que, si esta no se permite para determinadas actividades, está sujeta a la autorización previa de la entidad o al cumplimiento de algún otro requisito, el contratista no podrá subcontratar sin la autorización o sin el cumplimiento de la condición establecida en el negocio jurídico. Por el contrario, si en los documentos del proceso de contratación o en el contrato no se estipula esta institución, se entiende que en principio está permitida y, por tanto, el contratista podrá subcontratar parcialmente con fundamento en la libertad de empresa, respetando los límites legales.
Aunque el subcontrato es un contrato autónomo e independiente del contrato principal, en materia de contratación estatal, es recomendable –en ciertos eventos–, que las entidades estatales, exijan en el contrato la autorización previa y expresa para la subcontratación. Esto permite a la entidad estatal controlar las condiciones en las cuales se ejecutará el contrato, asegurar el cumplimiento de este bajo un esquema de transparencia y garantizar que no se infrinjan los principios de la contratación estatal. De esta manera, la autorización de la entidad contratante es importante –aunque no obligatoria de acuerdo con la ley– para que las actividades contratadas puedan ejecutarse de forma parcial por un tercero, sin que el contratista se infiere de las responsabilidades derivadas del contrato. Por consiguiente, en el evento en que en el contrato principal se haya pactado dicha autorización, los subcontratos que se celebren deberán sujetarse a esta estipulación, so pena de un posible incumplimiento del contrato.
Ahora bien, tampoco existe una restricción para que el contratista del Estado seleccione al subcontratista. En ese contexto, rige el principio de autonomía de la voluntad para la selección del subcontratista. Así las cosas, si en el pliego de condiciones – o documento equivalente – o en el contrato se fijó alguna estipulación al respecto esta deberá respetarse y, en consecuencia, el contratista del Estado deberá escoger a su subcontratista de acuerdo a dichas estipulaciones. Contrario sensu, si no se fijó ninguna restricción al respecto, el contratista de la entidad estatal tendrá libertad para escoger a quien ejecutará el subcontrato.
A modo de ejemplo, es pertinente indicar que en los documentos tipo de obra de infraestructura de transporte, agua potable y saneamiento básico e infraestructura social adoptados por esta Agencia[10], se establece en la cláusula 20 del Anexo de Minuta del Contrato la subcontratación, así:
“El Contratista solo podrá subcontratar con la autorización previa y expresa de la Entidad. El empleo de tales subcontratistas no relevará al Contratista de las responsabilidades que asume por las labores de la construcción y por las demás obligaciones emanadas del presente Contrato. La Entidad no adquirirá relación alguna con los subcontratistas y la responsabilidad de los trabajos que éstos ejecuten seguirá a cargo del Contratista. La Entidad podrá exigir al Contratista la terminación del subcontrato en cualquier tiempo y el cumplimiento inmediato y directo de sus obligaciones o el cambio de los subcontratistas cuando, a su juicio, este (os) no cumpla(n) con las calidades mínimas necesarias para la ejecución de la(s) labor(es) subcontratada(s)”.
Como se advierte, en el marco de los documentos tipo la subcontratación solo es permitida previa autorización expresa de la entidad, de tal manera que el contratista no podrá subcontratar si no cuenta con dicha autorización. Además, en el evento en que la entidad considere que el subcontratista no cumple con las calidades mínimas necesarias para la ejecución de la labor subcontratada, podrá exigir la terminación del subcontrato en cualquier tiempo y el cumplimiento inmediato y directo de las obligaciones por parte del contratista.
Teniendo en cuenta que la normativa vigente tampoco regula un límite de las obligaciones que pueden subcontratarse, se recomienda que estas sean establecidas en el pliego de condiciones y en el contrato con el fin de evitar la subcontratación total de las actividades[11]. No obstante, es importante que la entidad en cada caso determine el límite teniendo en cuenta la complejidad del contrato y las actividades que pueden ser subcontratadas.
Por otro lado, existen limitaciones a la subcontratación establecidas en la ley. En efecto, el numeral 5 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que regula el encargo fiduciario y la fiducia pública dispone en su inciso noveno que “So pena de nulidad no podrán celebrarse contratos de fiducia o subcontratos en contravención del artículo 355 de la Constitución Política. Si tal evento se diese, la entidad fideicomitente deberá repetir contra la persona, natural o jurídica, adjudicataria del respectivo contrato”. (Énfasis por fuera de texto). En este caso, la ley determina expresamente una prohibición de celebración de subcontratos que se realicen vulnerando lo dispuesto en el artículo 355 de la Constitución Política.
La otra restricción normativa se encuentra en el literal c) del numeral 4° del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, en torno a la celebración de contratos interadministrativos. Según el inciso cuarto de este literal “En aquellos casos en que la entidad estatal ejecutora deba subcontratar algunas de las actividades derivadas del contrato principal, no podrá ni ella ni el subcontratista, contratar o vincular a las personas naturales o jurídicas que hayan participado en la elaboración de los estudios, diseños y proyectos que tengan relación directa con el objeto del contrato principal” (Énfasis por fuera de texto).
De este modo, en los supuestos en que la entidad estatal sea la ejecutora deba contratar algunas de las actividades enmarcadas en el contrato interadministrativo –contrato principal- prohíbe que esta o el subcontratista contrate a una persona natural o jurídica que hayan participado en la elaboración de los estudios, diseños y proyectos que tengan relación directa con el objeto del contrato principal.
De lo expuesto, es posible concluir que, la subcontratación no está proscrita en la contratación pública, pero sí encuentra limites en su aplicación en el principio de la autonomía de la voluntad, representada en lo pactado en los documentos del proceso de contratación, el contrato principal, y en algunas normas específicas. Entonces, en principio, existe la libertad, como regla de selección de los subcontratistas por parte del contratista del Estado, que se fundamenta en el principio de autonomía de la voluntad privada, que pretende que los terceros sean organizaciones expertas en la ejecución de determinadas actividades para la ejecución del contrato estatal, con el fin de disminuir los costos y aumentar los beneficios económicos.
iii. De lo expuesto en las consideraciones anteriores, es posible la subcontratación en el marco de los contratos de consultoría, ya sea con persona natural o con persona jurídica. Sin embargo, es necesario revisar la procedencia que un contratista de consultoría que es persona natural se deducen pago por subcontratación técnica al calcular el Ingreso Base de Cotización (IBC), o por el contrario, debe aplicar el 40 % sobre el valor bruto del contrato sin considerar dichos costos, de acuerdo con las normas del Sistema de Seguridad Social Integral. En referencia a este tema, se precisa que la determinación del Ingreso Base de Cotización (IBC) para contratistas independientes persona natural en Colombia no siempre se basa en aplicar el 40 % del valor bruto del contrato. Para ello, es necesario tener en cuenta el artículo 89 de la Ley 2272 de 2022 “Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones”:
Artículo 89. Ingreso base de cotización (IBC) de los independientes. Los independientes por cuenta propia y los trabajadores independientes con contratos diferentes a prestación de servicios personales con ingresos netos mensuales iguales o superiores a un (1) salario mínimo legal mensual vigente (smlmv) efectuarán su cotización mes vencido, sobre una base mínima de cotización del cuarenta por ciento (40%) del valor mensual de los ingresos causados para quienes están obligados a llevar contabilidad, o los efectivamente percibidos para los que no tienen dicha obligación, sin incluir el valor del Impuesto sobre las Ventas (IVA).
Sin perjuicio de lo anterior, quienes no están obligados a llevar contabilidad y decidan llevarla en debida forma, podrán tomar como ingresos para determinar la base de cotización el valor causado o el efectivamente percibido. En estos casos será procedente la imputación de costos y deducciones siempre que se cumplan los criterios determinados en el artículo 107 del Estatuto Tributario y sin exceder los valores incluidos en la declaración de renta de la respectiva vigencia.
Los trabajadores independientes con ingresos netos mensuales iguales o superiores a un (1) salario mínimo legal mensual vigente (smlmv) que celebren contratos de prestación de servicios personales, cotizarán mes vencido al Sistema de Seguridad Social Integral, sobre una base mínima del cuarenta por ciento (40%) del valor mensualizado del contrato, sin incluir el valor del Impuesto sobre las Ventas (IVA).
Cuando las personas objeto de la aplicación de la presente ley perciban ingresos de forma simultánea provenientes de la ejecución de varias actividades o contratos, las cotizaciones correspondientes serán efectuadas por cada uno de los ingresos percibidos de conformidad con la normatividad aplicable.
Dicho artículo establece que los trabajadores independientes con ingresos mensuales iguales o superiores a un salario mínimo deben cotizar al Sistema de Seguridad Social sobre una base mínima del 40 % de sus ingresos, excluyendo el IVA. Esta regla aplica tanto para quienes están obligados a llevar contabilidad como para quienes no lo están, distinguiendo entre ingresos causados y efectivamente percibidos. En el caso de contratos de prestación de servicios personales, la cotización se calcula sobre el 40 % del valor mensualizado del contrato, sin posibilidad de deducir costos o gastos. Sin embargo, la norma permite que quienes no están obligados a llevar contabilidad, pero deciden hacerlo, puedan imputar costos y deducciones al calcular su base de cotización, siempre que cumplan con los requisitos del artículo 107 del Estatuto Tributario y no excedan los valores reportados en su declaración de renta.
Así mismo, dicho precepto regula que los trabajadores independientes con ingresos netos mensuales iguales o superiores a un (1) salario mínimo legal mensual vigente (smlmv) que celebren contratos de prestación de servicios personales, cotizan mes vencido al Sistema de Seguridad Social Integral, sobre una base mínima del cuarenta por ciento (40%) del valor mensualizado del contrato, sin incluir el valor del Impuesto sobre las Ventas (IVA). En el evento de que las personas objeto de la aplicación de la presente ley perciban ingresos de forma simultánea provenientes de la ejecución de varias actividades o contratos, las cotizaciones correspondientes sean efectuadas por cada uno de los ingresos percibidos, de acuerdo la normatividad aplicable.
Para aplicar el artículo 89 de la Ley 2277 de 2022, se expidió el esquema de presunción de costos, en la Resolución 532 de 2024 "Por la cual se determina (i) el esquema de presunción de costos de los trabajadores independientes por cuenta propia y para quienes celebren contratos diferentes de prestación de servicios personales que impliquen subcontratación y/o compra de insumos o expensas atendiendo a las actividades económicas relacionadas en la Clasificación Industrial Internacional Uniforme –CIIU revisión 4 adaptada para Colombia, y (ii) el esquema de presunción de costos para los trabajadores independientes por cuenta propia cuya actividad económica sea el transporte público automotor de carga por carretera"[12].
Al respecto, el artículo 2, literal a, regula la presunción de costos para los trabajadores independientes y que celebran contratos de prestación de servicios diferentes a los servicios personales que impliquen subcontratación y/o compra de insumos o expensas, para el pago de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral:
Artículo 2°. Esquema de Presunción de Costos. El esquema de presunción de costos se determina de la siguiente forma: a. Esquema de presunción de costos para las actividades económicas clasificadas en el código de la Clasificación Industrial Internacional Uniforme - CIIU revisión 4 adaptada para Colombia, como método para establecer el ingreso base de cotización (IBC) de los trabajadores independientes por cuenta propia y para quienes celebren contratos diferentes de prestación de servicios personales que impliquen subcontratación y/o compra de insumos o expensas, para el pago de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral
En la primera columna de la tabla se muestra el código de la Clasificación Industrial Internacional Uniforme -CIIU revisión 4 adaptada para Colombia, en la segunda columna se identifica al grupo de actividades económicas relacionadas, y en la tercera columna se muestra el coeficiente de costos respecto del ingreso bruto por cada actividad económica.
Para aplicar el coeficiente de costos presuntos, el trabajador independiente por cuenta propia y para quien celebre contrato diferente de prestación de servicios personales, se ubicará en la sección de las actividades económicas que originaron sus ingresos brutos mensuales en el periodo en que los perciba y aplicará el porcentaje de costos correspondiente. Si la actividad económica no está enlistada en alguna de las secciones de la tabla, adoptará el porcentaje correspondiente a la Actividad “No clasificadas en otra parte".
En el evento en que los ingresos del obligado provengan del desarrollo de varias actividades económicas, para efectos del cálculo del ingreso base de cotización, se deberá adoptar el porcentaje de coeficiente de costos correspondiente a cada una de ellas.
Cuando los ingresos del obligado provengan de rentas de capital, adoptará el porcentaje registrado para “Rentistas de Capital", en el último renglón de la tabla.
En efecto, para la determinación del esquema de presunción de costos de los trabajadores por cuenta propia o con contrato diferente al de prestación de servicios, es necesario ubicarse en la sección de las actividades económicas que originaron sus ingresos brutos mensuales en el período que fue percibido y la aplicación de costos correspondiente. Ahora bien, si la actividad económica no se encuentra enlistada en alguna de las secciones de la tabla, debe adoptar el porcentaje correspondiente a la actividad “No clasificadas en otra parte”
Teniendo en cuenta lo expuesto, cuando un contratista de consultoría subcontrata parte del trabajo técnico, como analistas, diseñadores o expertos especializados, dichos pagos constituyen costos operativos que reducen el ingreso disponible para cotización. En este escenario, el contratista no está obligado a aplicar el 40 % como base presunta, sino que puede acogerse al esquema de presunción de costos definido por la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales -UGPP-, el cual establece porcentajes diferenciados según la actividad económica.
Este esquema de presunción de costos formalizado en la Resolución 532 de 2024, establece porcentajes específicos para distintas profesiones y sectores. A modo de ejemplo, para actividades de consultoría, el porcentaje de costos puede ser superior al 60 %, lo que implica que el IBC sería menor al 40 % del valor bruto del contrato. Esta metodología busca mayor equidad y precisión en el cálculo de aportes, evitando que los contratistas deban cotizar sobre ingresos que realmente no perciben. Es decir, un contratista de consultoría que incurre en subcontratación técnica no debe aplicar automáticamente el 40 % sobre el valor bruto del contrato para calcular su IBC. Por el contrario, puede deducir dichos costos y acogerse al porcentaje presunto definido por la UGPP para su actividad.
En todo caso, el artículo 3° de la Resolución 532 de 2024 establece una excepción a la aplicación del esquema de presunción de costos, cuyo tenor literal prescribe:
“Artículo 3°. Excepción a la aplicación del esquema de presunción de costos. El trabajador independiente por los ingresos generados de su(s) actividad(es) económica(s) podrá establecer un porcentaje de costos diferentes a los aquí establecidos, siempre y cuando cuenten con los documentos que los soporten y que cumplan con los requisitos establecidos en el artículo 107 del Estatuto Tributario y demás normas que regulen las exigencias para la validez de dichos documentos, sin exceder los valores incluidos en la declaración del Impuesto de Renta, en los términos señalados en el inciso segundo del artículo 89 de la Ley 2277 de 2022”.
Dicho artículo precitado regula como excepción a la aplicación de presunción de costos establece que los trabajadores independientes pueden apartarse del esquema de presunción de costos si comprueban que sus costos reales son diferentes. En este aspecto, deben contar con documentos válidos que respalden dichos costos, cumpliendo los requisitos del artículo 107 del Estatuto Tributario[13], que exige que los gastos sean necesarios, proporcionales y debidamente soportados. Esta excepción permite reflejar con mayor precisión la realidad económica del contribuyente, con la condición de que los valores no excedan lo reportado en la declaración de renta.
Este esquema de presunción de costos formalizado en la Resolución 532 de 2024, establece porcentajes específicos para distintas profesiones y sectores. A modo de ejemplo, para actividades de consultoría, el porcentaje de costos puede ser superior al 60 %, lo que implica que el IBC sería menor al 40 % del valor bruto del contrato. Esta metodología busca mayor equidad y precisión en el cálculo de aportes, evitando que los contratistas deban cotizar sobre ingresos que realmente no perciben. Es decir, un contratista de consultoría que incurre en subcontratación técnica no debe aplicar automáticamente el 40 % sobre el valor bruto del contrato para calcular su IBC. Por el contrario, puede deducir dichos costos y acogerse al porcentaje presunto definido por la UGPP para su actividad.
Sin embargo, la Resolución 532 de 2024 fue modificada por la Resolución 566 de 2025 que dispone que entrará a regir al mes siguiente a la publicación en el Diario Oficial del Decreto que modifique el artículo 3.2.7.5 del Decreto 780 de 2016 a efectos de incorporar el esquema de presunción de costos implementado por la UGPP. En este sentido, el esquema de presunción de costos vigente es el definido en el artículo 3.2.7.5. del Decreto 780 de 2026 que fue objeto de sustitución en su momento por el Decreto 1601 de 2022, cuyo tenor literal prescribe:
“Artículo 3.2.7.5. Procedimiento para liquidación de aportes. Los trabajadores independientes por cuenta propia y los independientes con contratos diferentes a prestación de servicios, para la liquidación de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral deberán atender el siguiente procedimiento:
1. Determinar el ingreso bruto.
2. Descontar los costos asociados a la actividad económica, en los términos establecidos en el artículo 107 y siguientes del Estatuto Tributario y demás normas que regulen las expensas realizadas en el desarrollo de cualquier actividad económica, atendiendo las exigencias para la validez de dichos documentos o, aplicar el porcentaje de costos conforme a la actividad económica, de acuerdo con el Anexo “Esquema de presunción de costos” del presente decreto.
3. Calcular y efectuar el aporte correspondiente al Sistema de Seguridad Social Integral sobre el ingreso que corresponda.
Parágrafo. La Unidad Especial de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP) en el ejercicio de sus facultades, podrá exigir al aportante los soportes de los costos de sus actividades económicas que le sirvieron de base para determinar el ingreso neto, en caso de no contar con ellos, dicha Unidad tomará el coeficiente de costos señalado en el anexo del presente título, o el que lo modifique o sustituya, según corresponda a la actividad principal reportada en la declaración de renta del período fiscalizado”.
Este artículo regula el procedimiento obligatorio que deben seguir los trabajadores independientes por cuenta propia y aquellos con contratos distintos a la prestación de servicios personales para liquidar sus aportes al Sistema de Seguridad Social Integral. Dicho procedimiento comienza a partir de la determinación del ingreso bruto, es decir, el total de ingresos obtenidos antes de aplicar cualquier deducción. Luego, el aportante puede optar entre dos métodos para calcular el ingreso neto: i) descontar los costos reales asociados a la actividad económica, con la condición de que cumplan con los requisitos del artículo 107 del Estatuto Tributario -necesidad, causalidad, proporcionalidad y documentación válida-; o ii) aplicar el porcentaje de costos presuntos definido en el anexo del decreto, según la actividad económica desarrollada.
Una vez determinado el ingreso neto, el trabajador debe calcular y efectuar el aporte correspondiente al sistema de seguridad social sobre dicho valor. El artículo también establece que la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales -UGPP-, en ejercicio de sus facultades de fiscalización, podrá exigir los soportes de los costos descontados. Si el aportante no los presenta, la UGPP aplicará el coeficiente de costos presunto correspondiente a la actividad principal reportada en la declaración de renta del período fiscalizado. Esta disposición tiene como propósito garantizar la trazabilidad de los aportes, promover la formalización de los independientes y asegurar que el ingreso base de cotización atienda de manera razonable la capacidad económica del aportante. Al respecto, se cita el anexo del Decreto 1601 de 2022 que sustituye el Decreto 780 de 2016, en torno a los trabajadores independientes por cuenta propia y con contrato diferente al de prestación de servicios que se refiere al esquema de presunción de costos:
En la tabla se registran los “coeficientes de costos”, que son los porcentajes que los costos representan frente a los ingresos brutos, en relación con los grupos de actividad económica, incluyendo el valor que corresponde a los Rentistas de Capital.
Para hacer uso de los coeficientes de costos presuntos, el trabajador independiente por cuenta propia y con contrato diferente a la prestación de servicios se ubicará en la sección de actividades económicas en cuyo desarrollo se originaron sus ingresos como independiente y adoptará el coeficiente de costos correspondiente. Si la actividad económica no está listada en ninguna de las secciones A - S de la tabla supra, adoptará el coeficiente correspondiente a la Actividad “Demás actividades económicas”.
En el evento en que los ingresos del obligado provengan del desarrollo de varias actividades económicas, para efectos del cálculo del ingreso base de cotización se deberá adoptar el porcentaje de coeficiente de costos correspondiente a cada una de ellas, sin que el ingreso base de cotización total supere el tope máximo de (25) veinticinco salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Cuando los ingresos del obligado provengan de rentas de capital, adoptará el coeficiente registrado para “Rentistas de Capital”, en el último renglón de la tabla anterior” (énfasis dentro del texto).
Teniendo en cuenta lo expuesto, en el esquema de presunción de costos, cuando un contratista de consultoría subcontrata parte del trabajo técnico, como analistas, diseñadores o expertos especializados, dichos pagos constituyen costos operativos que reducen el ingreso disponible para cotización. En este escenario, el trabajador independiente por cuenta propia o contratista diferente a prestación de servicios[14] se ubica en la sección de actividades económicas en cuyo desarrollo se originaron sus ingresos como independiente y adopta el coeficiente de costos correspondiente.
Si la actividad económica no está listada en las secciones A - S de la tabla supra, adopta el coeficiente correspondiente a la Actividad “Demás actividades económicas”. En el supuesto, en que los ingresos del obligado provengan del desarrollo de varias actividades económicas, para efectos del cálculo del ingreso base de cotización debe adoptarse el porcentaje de coeficiente de costos correspondiente a cada una de ellas, sin que el ingreso base de cotización total supere el tope máximo de (25) veinticinco salarios mínimos legales mensuales vigentes.
En todo caso, se recomienda tener en cuenta lo definido por la UGPP como entidad del orden nacional adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cuyos propósitos son el reconocimiento de derechos pensionales causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación; y las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social.
Al margen de la explicación precedente debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno al cálculo del IBC en los contratos de consultoría debe realizarse por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado la aclaración preliminar del presente oficio. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden interpretarse como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.
- Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes
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- Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
Esta Subdirección no se ha pronunciado sobre el Ingreso Base Cotización en contratos de consultoría cuando se presenta la subcontratación. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrás encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual, accede a través del siguiente enlace:
https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.
Te informamos que ya se encuentra disponible la Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017. Esta Guía se expedide en el marco del cumplimiento de la orden proferida por la Honorable Corte Constitucional en la Sentencia T-302 del 2017. Con su implementación se busca contribuir a la superación del Estado de Cosas Inconstitucional declarado por la situación de vulneración masiva y recurrente de los derechos fundamentales de los niños y de las niñas del Pueblo Wayúu. Puede consultar la guía en el siguiente enlace: Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017".
Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015.
Atentamente,
Elaboró: | José Luis Sánchez Cardona Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó | Alejandro Sarmiento Cantillo Gestor T1-15 de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Carolina Quintero Gacharná Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE |
Consultado en: https://www.rae.es/drae2001/consultor ↑
REAL ACADEMIA DE LA LENGUA ESPAÑOLA. Diccionario jurídico panhispánico de español jurídico. Disponible en línea: https://dpej.rae.es/lema/asesor%C3%ADa. ↑
MATALLANA CAMACHO, Ernesto. Manual de Contratación de la Administración Pública. Reforma de la Ley 80 de 1993. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2015. p. 968. ↑
DÁVILA VINUEZA, Guillermo. Régimen jurídico de la contratación estatal. Bogotá: Legis, 2016. p. 849. ↑
C-282 de 2024 expedido por la ANCP-CCE ↑
CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 25 de abril del 2012. Exp. 22167. M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. ↑
CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia de Unificación del 2 de diciembre de 2013. Exp. 41719. M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. ↑
CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 2 de diciembre de 2013. Exp. 41719. M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. ↑
Por ejemplo, el inciso 4 del literal c del numeral 4 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 dispone que, tratándose de contratos interadministrativos, “En aquellos casos en que la entidad estatal ejecutora deba subcontratar algunas de las actividades derivadas del contrato principal, no podrá ni ella ni el subcontratista, contratar o vincular a las personas naturales o jurídicas que hayan participado en la elaboración de los estudios, diseños y proyectos que tengan relación directa con el objeto del contrato principal”. ↑
Los documentos tipo expedidos por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se pueden consultar en el siguiente enlace: https://www.colombiacompra.gov.co/documentos-tipo/documentos-tipo ↑
Sobre este aspecto la doctrina señala que «En el derecho español, en ausencia de una regulación especial en el pliego de condiciones, se admite como límite superior, la subcontratación del 60% del contrato del valor del contrato adjudicado. […] Ante la ausencia de una disposición especial en el derecho colombiano, el límite a la libertad de subcontratar debe conciliar dos aspectos: de un lado, no puede desconocer el proceso de selección del cual es producto y, de otro, no puede desconocer el efecto dinamizador de la subcontratación para la administración, el contratista y la economía. Si bien, este se constituye en el punto de partida para la definición del asunto, siempre la fijación de mínimos y máximos es discrecional. // Se considera que aquella conciliación de intereses debe partir por inadmitir la posibilidad de subcontratar el 100% del valor del contrato adjudicado. Una posición contraria supone admitir una “delegación ilegítima” para que el contratista seleccione al ejecutor del contrato (la selección del subcontratista), sin que para ello se encuentre subordinado al cumplimiento de los principios guía de la función administrativa y de la contratación estatal. En caso de que no se acepte este punto de partida, el subcontrato que llegara a celebrarse desconocería el procedimiento de selección de contratistas del cual es producto. Esta restricción, en todo caso, debe interpretarse de manera armónica con los múltiples beneficios que la subcontratación puede reportarle a la administración, al contratista y a la economía nacional […]». RAMÍREZ GRISALES, Richard Steve. La Subcontratación. Serie: Las cláusulas del contrato estatal. Librería Jurídica Sánchez R. Ltda. y Centro de Estudios de Derecho Administrativo –CEDA-, Medellín, 2012, p. 120-121. ↑
Dicha Resolución fue objeto de modificación por la Resolución 566 del 22 de mayo de 2025 “Por la cual se modifica el término de entrada en aplicación de la Resolución 532 de 22 de mayo de 2024 “Por la cual se determina (i) el esquema de presunción de costos de los trabajadores independientes por cuenta propia y para quienes celebren contratos diferentes de prestación de servicios personales que impliquen subcontratación y/o compra de insumos o expensas atendiendo a las actividades económicas relacionadas en la Clasificación Industrial Internacional Uniforme – CIIU revisión 4 adaptada para Colombia, y (ii) el esquema de presunción de costos para los trabajadores independientes por cuenta propia cuya actividad económica sea el transporte público automotor de carga por carretera”. En este sentido, dicha resolución rige a partir del mes siguiente a la publicación en el Diario Oficial del decreto que modifique el artículo 3.2.7.5 del Decreto 780 de 2016 a efectos de incorporar el esquema de presunción de costos implementado por la UGPP.” ↑
ARTICULO 107. LAS EXPENSAS NECESARIAS SON DEDUCIBLES. <Fuente original compilada: D. 2053/74 Art. 45> Son deducibles las expensas realizadas durante el año o período gravable en el desarrollo de cualquier actividad productora de renta, siempre que tengan relación de causalidad con las actividades productoras de renta y que sean necesarias y proporcionadas de acuerdo con cada actividad.
La necesidad y proporcionalidad de las expensas debe determinarse con criterio comercial, teniendo en cuenta las normalmente acostumbradas en cada actividad y las limitaciones establecidas en los artículos siguientes.
<Inciso modificado por el artículo 62 de la Ley 1819 de 2016. El nuevo texto es el siguiente:> En ningún caso serán deducibles las expensas provenientes de conductas típicas consagradas en la ley como delito sancionable a título de dolo. La administración tributaria podrá, sin perjuicio de las sanciones correspondientes, desconocer cualquier deducción que incumpla con esta prohibición. La administración tributaria compulsará copias de dicha determinación a las autoridades que deban conocer de la comisión de la conducta típica. En el evento que las autoridades competentes determinen que la conducta que llevó a la administración tributaria a desconocer la deducción no es punible, los contribuyentes respecto de los cuales se ha desconocido la deducción podrán imputarlo en el año o periodo gravable en que se determine que la conducta no es punible, mediante la providencia correspondiente. ↑
El trabajador independiente y el contratista diferente a prestación de servicios son definidos así:
Artículo 3.2.7.2. Definiciones. Para efectos de la aplicación del presente Título se adoptan las siguientes definiciones:
a. Trabajador independiente por cuenta propia. Persona natural que realiza su actividad económica por su cuenta y riesgo, y cuya actividad puede o no conllevar la subcontratación, compra de insumos y deducción de expensas para su ejercicio.
b. Independiente con contratos diferentes a prestación de servicios. Persona natural que genera ingresos derivados de la celebración de contratos con personas naturales o jurídicas de derecho público o privado y cuya ejecución puede conllevar subcontratación, compra de insumos y deducción de expensas para su ejercicio. ↑