PODER ESPECIAL, RADICACIÓN DE PROPUESTAS

Texto del concepto

PODER ESPECIAL – Circular Externa Única – Presentación Personal

Por su parte, la Circular Única Externa expedida por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente señala en el numeral 8.2 que “Los poderes especiales para actuar en los Procesos de Contratación deberán presentarse conforme lo establezca la normativa vigente, por lo que requieren nota de presentación personal, de conformidad con el artículo 5 del Decreto Ley 019 de 2012”.

PODER ESPECIAL – Normativa

Se precisa que la normativa no prevé disposiciones sobre el otorgamiento de poder para actuar en un proceso de contratación, siendo aplicables las normas generales sobre el mandato comercial y el mandato civil, las cuales no establecen calidades especiales para el mandatario. Como no existen normas especiales que regulen el poder para presentar ofertas en un proceso de contratación a través de mandatario, se debe recurrir a las reglas establecidas en las normas mencionadas.

RADICACIÓN DE PROPUESTAS- Poder

En conclusión, en los procesos selección no se debe exigir que la entrega física de la propuesta se realice por intermedio de apoderado, pues es una actividad física que no implica la manifestación de voluntad del proponente, como sí lo es la suscripción de la propuesta.

En otros términos, la presentación de la propuesta, donde se manifiesta la voluntad de adquirir obligaciones, es diferente a la entrega de la propuesta, pues la primera si debe ser estar firmada y suscrita por el proponente o por su apoderado; mientras que la entrega es la simple actividad que no implica un acto de poder o mandato para su ejecución.

Bogotá D.C., 18 de noviembre de 2025

Señor

Juan David Patiño Trasladino

davidsanti090815@gmail.com

El Dorado, Meta

Estimado señor Patiño;

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, y de conformidad con las modalidades del derecho de petición contempladas en la Ley 1755 de 2015, así como lo establecido en la resolución N° 469 del 2025 expedida por esta Agencia, damos respuesta a su solicitud de consulta radicada en esta entidad el 30 de octubre de 2025, en la cual manifiesta lo siguiente:

“(…)

De manera atenta, me permito solicitar a esa Agencia Nacional un concepto orientador respecto a la legalidad y razonabilidad de una exigencia contenida en el pliego de condiciones de un proceso de selección adelantado por una entidad.

En el mencionado proceso, el pliego establece que

En caso de que la propuesta no sea radicada directamente por el representante legal, sea persona natural o jurídica, deberá presentar un poder debidamente autenticado ante notaría,

En ese sentido, se solicita su orientación sobre los siguientes puntos.

1. Si conforme a la Ley 80 de 1993, la Ley 1150 de 2007 y el Decreto 1082 de 2015, el acto de radicar o entregar una propuesta constituye un acto de representación jurídica que justifique exigir un poder autenticado notarialmente.

2. Si dicha exigencia puede considerarse una condición restrictiva o no razonable, en atención a los principios de transparencia, libre concurrencia y selección objetiva.

3. Si Colombia Compra Eficiente ha emitido conceptos o guías previas sobre la posibilidad de que una persona distinta del representante legal entregue la propuesta sin necesidad de poder autenticado.

(…)”

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las Entidades Estatales o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con los problemas jurídicos de su consulta.

1. Problema jurídico planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Es obligatorio que la entrega física de la propuesta se realice por intermedio de apoderado?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

Uno de los postulados más importantes de un Estado Social y Democrático de Derecho es el principio de publicidad, pues este permite que las actuaciones de las autoridades gocen de visibilidad. En tal sentido, la filosofía política ha indicado que la democracia “[…] es idealmente el gobierno de un poder visible, es decir, el gobierno cuyos actos se realizan ante el público y bajo la supervisión de la opinión pública”^[1]. El secreto generalizado en el ejercicio del poder político constituye, por el contrario, una negación de la democracia, porque dificulta la supervisión de las autoridades por parte de la sociedad civil y establece una barrera para la participación ciudadana. Inspirada en esta concepción axiológica, en los Estados de derecho se pregona la publicidad de las actuaciones de los poderes públicos.

Con el propósito de garantizar el cumplimiento del mencionado deber de publicidad, se le asignó a la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente, la función de administrar el SECOP^[2]. Dicha plataforma ha tenido dos versiones, esto es, el SECOP I y el SECOP II. La primera versión de la plataforma –SECOP I–, sólo funciona como medio de publicidad, es decir, no es transaccional, lo que significa que el procedimiento contractual ocurre fuera de la plataforma y a través de un expediente físico en la entidad, pero las actuaciones y los documentos se convierten en electrónicos para ser cargados a la plataforma, por quien tenga la función dentro de la entidad, de acuerdo con su organización interna. En cambio, el SECOP II, es una plataforma transaccional que permite gestionar en línea los procedimientos de contratación, con cuentas y usuarios asociados a estas, para las entidades y los proveedores, y vista pública para cualquier interesado en hacer seguimiento a la contratación pública.

En este sentido, y de acuerdo a lo señalado en las Circulares Externas No. 005 de 2023^[3] y 003 de 2024^[4] expedidas por esta Agencia, persisten entidades que no han realizado la transición hacia los sistemas transaccionales y que no encuentran obligadas a implementar el Secop ii hasta el momento. En la consulta objeto de análisis se hace referencia a la entrega física de la propuesta, lo cual permite inferir que el procedimiento contractual se desarrolla a través de SECOP I, en el cual el trámite es predominantemente físico, aunque con obligación de publicidad electrónica.

De otra parte, el pliego de condiciones es la hoja de ruta o plan^[5] sobre el cual se diseña, estructura y concreta el procedimiento de selección de contratistas. El mismo ha sido definido como un “acto jurídico mixto, que nace como un acto administrativo de contenido general y que, con la adjudicación y suscripción del contrato estatal, algunos de sus contenidos se transforman para incorporarse al texto del negocio jurídico y, por consiguiente, se convierten en cláusulas vinculantes del mismo”^[6]. En este sentido, en el marco de su discrecionalidad, cada entidad debe establecer la forma cómo se estructura el pliego de condiciones, el cual está condicionado a la proporcionalidad de las decisiones que toma en aras de garantizar la pluralidad de oferentes y la selección objetiva.

De este modo, el pliego de condiciones es un instrumento en el cual se materializa el principio de transparencia, pues en ese documento se fijan las reglas de escogencia del contratista del Estado, para la selección objetiva de la mejor oferta, la adjudicación y la posterior celebración y ejecución del contrato, lo cual lo convierte en una reglamentación de todo el iter contractual. Su contenido^[7] está previsto en el numeral 5 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, que establece algunas directrices que deben tenerse en cuenta en su elaboración:

“[…] 5o. En los pliegos de condiciones:

• • 1. Se indicarán los requisitos objetivos necesarios para participar en el correspondiente proceso de selección.
    2. Se definirán reglas objetivas, justas, claras y completas que permitan la confección de ofrecimientos de la misma índole, aseguren una escogencia objetiva y eviten las declaratorias de desierta de la licitación.
    3. Se definirán con precisión las condiciones de costo y calidad de los bienes, obras o servicios necesarios para la ejecución del objeto del contrato.
    4. No se incluirán condiciones y exigencias de imposible cumplimiento, ni exenciones de la responsabilidad derivada de los datos, informes y documentos que se suministren.
    5. Se definirán reglas que no induzcan a error a los proponentes y contratistas y que impidan la Formulación de ofrecimientos de extensión ilimitada o que dependan de la voluntad exclusiva de la entidad.
    6. Se definirá el plazo para la liquidación del contrato, cuando a ello hubiere lugar, teniendo en cuenta su objeto, naturaleza y cuantía.
    7. Serán ineficaces de pleno derecho las estipulaciones de los pliegos y de los contratos que contravengan lo dispuesto en este numeral, o dispongan renuncias a reclamaciones por la ocurrencia de los hechos aquí enunciados”.

De conformidad con lo anterior, resulta claro que las entidades estatales, en virtud de la autonomía de la voluntad y de la amplia discrecionalidad que se les reconoce, tienen la facultad de configurar las reglas y exigencias de los pliegos de condiciones de manera libre, dentro de los parámetros y límites establecidos por el ordenamiento jurídico^[8], con fundamento en los estudios realizados en la fase de planeación^[9]. Además, tienen la carga de elaborarlos de manera idónea, objetiva, clara, precisa y completa, tal como se deduce de la disposición citada.

También, el Consejo de Estado ha determinado que el pliego de condiciones es ley para las partes, y en él se debe establecer la regulación del procedimiento de contratación, conforme a la ley, garantizando la selección objetiva del contratista^[10]. El artículo 2.2.1.1.2.1.3. del Decreto 1082 de 2015 establece el contenido mínimo del pliego de condiciones, de acuerdo con lo que la entidad adquirirá para satisfacer sus necesidades de bienes, obras o servicios, el cual debe tener la información desagregada, principalmente en los siguientes ítems: i) identificación detallada del objeto contractual y con el clasificador de bienes y servicios, ii) modalidad y criterios de selección, iii) valoración económica del bien, obra o servicio, iv) reglas de la presentación y manejo de las ofertas, v) riesgos y garantías, entre otros aspectos del contrato^[11].

Para referirnos a las reglas de la presentación y manejo de las ofertas, se debe diferenciar la formalidad de presentación de la propuesta del acto material de entrega. Así las cosas, cuando los pliegos de condiciones señalen que el proponente podrá presentar su oferta a través de apoderado, hace referencia a la posibilidad de que, en virtud de un mandato, el apoderado presente la oferta en nombre del proponente. Así mismo dicho apoderado podrá celebrar contratos con las Entidades Estatales.

Por su parte, la Circular Única Externa expedida por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente señala en el numeral 8.2 que “Los poderes especiales para actuar en los Procesos de Contratación deberán presentarse conforme lo establezca la normativa vigente, por lo que requieren nota de presentación personal, de conformidad con el artículo 5 del Decreto Ley 019 de 2012”.

Frente a lo anterior, se precisa que la normativa no prevé disposiciones sobre el otorgamiento de poder para actuar en un proceso de contratación, siendo aplicables las normas generales sobre el mandato comercial y el mandato civil, las cuales no establecen calidades especiales para el mandatario^[12].

De igual manera, acorde con el artículo 77 de la Ley 80 de 1993, siempre que sean compatibles, es posible recurrir a la aplicación de las normas que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos, y a falta de estas, a las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso. Luego, comoquiera que no existen normas especiales que regulen el poder a efectos de la presentación de ofertas en un proceso de contratación a través de mandatario, se debe recurrir a las reglas establecidas en las normas mencionadas. Así, se debe tener en cuenta el contenido del artículo 74 del Código General del proceso, respecto de los poderes generales y especiales, el cual señala:

Artículo 74. Poderes. Los poderes generales para toda clase de procesos solo podrán conferirse por escritura pública. El poder especial para uno o varios procesos podrá conferirse por documento privado. En los poderes especiales los asuntos deberán estar determinados y claramente identificados.

El poder especial puede conferirse verbalmente en audiencia o diligencia o por memorial dirigido al juez del conocimiento. El poder especial para efectos judiciales deberá ser presentado personalmente por el poderdante ante juez, oficina judicial de apoyo o notario. Las sustituciones de poder se presumen auténticas.

Los poderes podrán extenderse en el exterior, ante cónsul colombiano o el funcionario que la ley local autorice para ello; en ese último caso, su autenticación se hará en la forma establecida en el artículo 251.

Cuando quien otorga el poder fuere una sociedad, si el cónsul que lo autentica o ante quien se otorga hace constar que tuvo a la vista las pruebas de la existencia de aquella y que quien lo confiere es su representante, se tendrán por establecidas estas circunstancias. De la misma manera se procederá cuando quien confiera el poder sea apoderado de una persona.

Se podrá conferir poder especial por mensaje de datos con firma digital. Los poderes podrán ser aceptados expresamente o por su ejercicio.

La norma anterior debe ser armonizada con el contenido del artículo 5 del Decreto Ley 019 de 2012, que señala:

Artículo 5. Economía en las actuaciones administrativas. Las normas de procedimiento administrativo deben ser utilizadas para agilizar las decisiones; los procedimientos se deben adelantar en el menor tiempo y con la menor cantidad de gastos de quienes intervienen en ellos; las autoridades administrativas y los particulares que cumplen funciones administrativas no deben exigir más documentos y copias que los estrictamente necesarios, ni autenticaciones ni notas de presentación personal sino cuando la ley lo ordene en forma expresa, o tratándose de poderes especiales. En tal virtud, las autoridades deberán proceder con austeridad y eficiencia, optimizar el uso del tiempo y de los demás recursos, procurando el más alto nivel de calidad en sus actuaciones y la protección de los derechos de las personas.

Es posible concluir que cuando la propuesta se presente a través de apoderado, dicho poder deberá ser otorgado con las formalidades establecidas por las normas enunciadas, lo cual incluye, para el evento que se trate de poderes especiales, la nota de presentación personal.

Ahora bien, como ya se dijo, debe distinguirse entre la “presentación de la propuesta” a la “entrega física”, la primera es un acto jurídico en el que una persona (apoderado) formula y suscribe una oferta a nombre de otra (poderdante), y la segunda, es una mera actividad de entrega de un documento en físico que no requiere de ningún acto de poder o mandato para su ejecución, por consiguiente, si el pliego está haciendo referencia a un poder para la entrega física de la propuesta, esta disposición del pliego puede ser observada, para ello, el numeral 2 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993 dispone la facultad de los interesados para realizar y/o presentar observaciones, como un mecanismo para controvertir algunas de las decisiones adoptadas por las Entidades Estatales.

En otros términos, la presentación de la propuesta, donde se manifiesta la voluntad de adquirir obligaciones, es diferente a la entrega de la propuesta, pues la primera si debe ser estar firmada y suscrita por el proponente o por su apoderado; mientras que la entrega física es la simple actividad que no implica un acto de poder o mandato para su ejecución.

En conclusión, en los procesos selección no se debe exigir que la entrega física de la propuesta se realice por intermedio de apoderado, pues es una actividad física que no implica la manifestación de voluntad del proponente, como sí lo es la suscripción de la propuesta.

4. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

5. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

Sobre los poderes y apoderados en procesos de contratación, esta Subdirección se ha referido en los Conceptos 2201913000006051 del 21 de agosto de 2019, 2201913000006775 del 12 de septiembre de 2019, 2201913000009046 del 6 de diciembre de 2019, 2201913000009735 del 30 de diciembre de 2019, entre otros; estos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrás encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual, accede a través del siguiente enlace:

https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.

Le contamos que ya se encuentra disponible la Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017. Esta Guía se expedide en el marco del cumplimiento de la orden proferida por la Honorable Corte Constitucional en la Sentencia T-302 del 2017. Con su implementación se busca contribuir a la superación del Estado de Cosas Inconstitucional declarado por la situación de vulneración masiva y recurrente de los derechos fundamentales de los niños y de las niñas del Pueblo Wayúu. Puede consultar la guía en el siguiente enlace: Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017"

Por último, aprovechamos la oportunidad de manifestar la entera disposición de la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– para atender las peticiones o solicitudes, así como para brindar el apoyo que se requiera en el marco de nuestras funciones a través de nuestros diferentes canales de atención:  

• Línea nacional gratuita o servicio a la ciudadanía (Mesa de servicio): 01800 0520808 
• Línea en Bogotá (Mesa de servicio):+57 601 7456788 
• Correo de radicación de correspondencia: ventanilladeradicacion@colombiacompra.gov.co 
• Formulario web para PQRSD: https://www.colombiacompra.gov.co/pqrsd/informacion-importante-antes-de-formular-una-pqrsd 

Evalúa el servicio que ofrece la Agencia por el canal de atención de PQRSD en el siguiente enlace :https://forms.office.com/r/pPHyWVs2SZ.¡Ayúdanos a mejorar porque el compromiso es de todos! 

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. BOBBIO, Norberto. Democracia y secreto. México: Fondo de Cultura Económica, 2013. p. 27. ↑

2. Decreto 4170 de 2011: “Artículo 3. Funciones: La Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– ejercerá las siguientes funciones: [...]

   8. Desarrollar y administrar el Sistema Electrónico para la Contratación Pública (SECOP) o el que haga sus veces, y gestionar nuevos desarrollos tecnológicos en los asuntos de su competencia, teniendo en cuenta los parámetros fijados por el Consejo Directivo [...]”. ↑

3. Obligatoriedad del SECOP II para la vigencia fiscal 2023 la cual puede ser consultada en https://www.colombiacompra.gov.co/wp-content/uploads/2024/08/proyecto_circular_externa_obligatoriedad_secopii_2023_rev._dg_f.pdf ↑

4. Obligatoriedad del SECOP II para la vigencia 2024 y primer semestre del 2025, la cual puede ser consultada en https://www.colombiacompra.gov.co/wp-content/uploads/2025/03/circular-externa_no._003_-_obligatoriedad_secop_ii_2024-2025.pdf ↑

5. OSPINA MENA, Jesús Marino. Régimen de la Contratación Estatal. Un salto a la contratación líquida. Bogotá: Ed. 1ª. Diké, 2020. p. 383. ↑

6. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Sentencia de 30 de noviembre de 2006. Exp. 18.059. M.P. Alier Hernández Enríquez. ↑

7. Sin perjuicio de los dispuesto en el artículo 2.2.1.1.2.1.3. del Decreto 1082 de 2015 sobre el contenido del pliego de condiciones, donde se desarrolla de forma más exhaustiva cada uno de sus componentes mínimos. ↑

8. Lo anterior, sin perjuicio de los casos en que resulten aplicables los documentos tipo –o pliegos tipo– de que trata el parágrafo 7 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, modificado por el artículo 1 de la Ley 2022 de 2020. ↑

9. Sin perjuicio de lo que ocurre en los procedimientos de selección regidos por los documentos tipo, donde se reduce, en buena medida, dicha discrecionalidad. ↑

10. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Sentencia del 24 de julio de 2013. Exp. 25.642. C.P. Enrique Gil Botero: “Concreta o materializa los principios de planeación contractual y de trasparencia, comoquiera que su adecuada formulación permite o garantiza la selección objetiva del contratista de acuerdo con los parámetros de calificación correspondientes para cada tipo de procedimiento (v.gr. licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos, etc.), de acuerdo con el marco establecido en la ley (art. 29 de la ley 80 de 1993, derogado por el artículo 32 de la ley 1150 de 2007, y este último, modificado por el artículo 88 de la ley 1474 de 2011 (Estatuto Anticorrupción). En esa perspectiva, el pliego de condiciones constituye la ley tanto del procedimiento administrativo de selección del contratista, como del contrato a celebrar”. ↑

11. DECRETO 1082 DE 2015: “Artículo 2.2.1.1.2.1.3. Pliegos de condiciones. Los pliegos de condiciones deben contener por lo menos la siguiente información:

    1. La descripción técnica, detallada y completa del bien o servicio objeto del contrato, identificado con el cuarto nivel del Clasificador de Bienes y Servicios, de ser posible o de lo contrario con el tercer nivel del mismo.

    2. La modalidad del proceso de selección y su justificación.

    3. Los criterios de selección, incluyendo los factores de desempate y los incentivos cuando a ello haya lugar.

    4. Las condiciones de costo y/o calidad que la Entidad Estatal debe tener en cuenta para la selección objetiva, de acuerdo con la modalidad de selección del contratista.

    5. Las reglas aplicables a la presentación de las ofertas, su evaluación y a la adjudicación del contrato.

    6. Las causas que dan lugar a rechazar una oferta.

    7. El valor del contrato, el plazo, el cronograma de pagos y la determinación de si debe haber lugar a la entrega de anticipo, y si hubiere, indicar su valor, el cual debe tener en cuenta los rendimientos que este pueda generar.

    8. Los Riesgos asociados al contrato, la forma de mitigarlos y la asignación del Riesgo entre las partes contratantes.

    9. Las garantías exigidas en el Proceso de Contratación y sus condiciones.

    10. La mención de si la Entidad Estatal y el contrato objeto de los pliegos de condiciones están cubiertos por un Acuerdo Comercial.

    11. Los términos, condiciones y minuta del contrato.

    12. Los términos de la supervisión y/o de la interventoría del contrato.

    13. El plazo dentro del cual la Entidad Estatal puede expedir Adendas.

    14. El Cronograma”. ↑

12. De acuerdo con el artículo 2142 del Código Civil, el mandato es “un contrato en que una persona confía la gestión de uno o más negocios a otra, que se hace cargo de ellos por cuenta y riesgo de la primera”. Asimismo, el artículo 2177 ibidem, establece que “El mandatario puede, en el ejercicio de su cargo, contestar <sic> a su propio nombre o al del mandante; si contrata a su propio nombre no obliga respecto de terceros al mandante”. ↑