EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL, INTERVENTORÍA, DISEÑOS, ESTUDIOS Y OBRA

Texto del concepto

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CCE-DES-FM-17

CONTRATO ESTATAL – Deber de vigilancia y control

[...] los artículos 4, 5, 12, 14 y 26 ibidem consagran normas relacionadas con el control y vigilancia
de la ejecución de los contratos estatales. Estas disposiciones establecen, entre otros aspectos, la
obligación de las entidades estatales de velar por el correcto y oportuno cumplimiento de las
prestaciones del contrato, incluyendo las especificaciones de los bienes, obras y servicios, las
condiciones de calidad ofrecidas, etc. Esta obligación se predica, en principio, del jefe o
representante legal de la entidad, por tener la responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad
contractual, pero también de los servidores públicos que intervienen en ella. En ese sentido, las
entidades estatales deben ejercer el control de la ejecución del contrato y, de ser el caso, tomar
medidas para exigir el adecuado cumplimiento.

INTERVENTORÍA – Características

La interventoría: i) será un mecanismo de vigilancia contingente en la medida que solo es obligatorio
para el seguimiento de los contratos de obra adjudicados por licitación pública ‒art. 32, numeral 1‒;
en los demás casos se requerirá cuando «el seguimiento del contrato suponga conocimiento
especializado en la materia, o cuando la complejidad o la extensión del mismo lo justifiquen» ‒art.
83, Ley 1474 de 2011‒. ii) Este mecanismo de vigilancia exige, en su ejecución, la utilización de
conocimientos especializados. iii) Por lo anterior, la entidad contrata un experto a través de un
concurso de méritos, al tratarse la interventoría de una especie del contrato de consultoría ‒art. 32,
numeral 2, inciso 2, Ley 80 de 1993 ‒, de manera que la interventoría es realizada por una «persona
natural o jurídica contratada para tal fin por la Entidad Estatal» ‒art. 83, Ley 1474‒. iv) Le es inherente
el seguimiento técnico, frente a la vigilancia de la correcta ejecución del contrato vigilado; sin
embargo, el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011 permite que en el contrato de interventoría también
se pacten obligaciones para que el contratista realice el seguimiento administrativo, financiero,
contable o jurídico. v) En caso de que no se encomiende al interventor el seguimiento total del
contrato, en el contrato de interventoría «se deberán indicar las actividades técnicas a cargo del
interventor y las demás quedarán a cargo de la Entidad a través del supervisor» ‒art. 83, inciso 3‒.
Finalmente, vi) el contrato de interventoría será supervisado directamente por la entidad ‒art. 83,
inciso 4‒.

DISEÑOS, ESTUDIOS Y OBRA – Contratación – Viabilidad del proyecto
Previo al inicio de un procedimiento de licitación pública para la contratación de una obra pública, la
entidad estatal debe contar con «los estudios y diseños que permitan establecer la viabilidad del
proyecto y su impacto social, económico y ambiental», en los términos del numeral 12 del artículo
25 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 87 de la Ley 1474 de 2011. El referido artículo 87
dispone que, cuando el objeto de la contratación incluya la realización de una obra, previo a la
apertura del proceso de selección, o a la firma del contrato, deberán elaborarse los estudios, diseños
y proyectos requeridos que permitan establecer la viabilidad del proyecto y su impacto social,
económico y ambiental.
Incluso, el numeral 3 del artículo 26 de la Ley 80 de 1993 dispone que las entidades y los servidores
públicos responderán cuando hubieren iniciado procedimientos de selección sin haber elaborado los
diseños correspondientes. Igualmente, para los procesos de licitación pública, el numeral primero
del artículo 30 ibidem prescribe que «De conformidad con lo previsto en el numeral 12 del artículo
25 de esta ley, la resolución de apertura debe estar precedida de un estudio realizado por la entidad
respectiva en el cual se analice la conveniencia y oportunidad del contrato y su adecuación a los
planes de inversión, de adquisición o compras, presupuesto y ley de apropiaciones, según el caso.

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Cuando sea necesario, el estudio deberá estar acompañado, además, de los diseños, planos y
evaluaciones de prefactibilidad o factibilidad» Conforme al alcance normativo del objeto del contrato
de obra, en dicha tipología contractual es posible establecer cláusulas para realización de los
diseños. De lo anterior se desprende que la entidad pública contratante, en ejercicio de su
discrecionalidad, también puede contratar los diseños mediante un contrato de consultoría que sea
resultado de un concurso de méritos, pues dicha actividad se enmarca en el alcance del artículo 32.2
de la Ley 80 de 1993. De esta manera, «[...] si la necesidad [...] es “diseñar y construir”, la misma
se satisface contratando ambas cosas. Si por el contrario es solo “diseñar”, se entiende contratado
únicamente el diseño. Por lo dicho, los “diseños” que se requieren previamente son los
proporcionales a la necesidad a satisfacer».



Bogotá D.C. 27 Abril de 2022

Señor
Daniel Duarte
Barrancabermeja, Santander


Concepto C – 238 de 2022

Temas:

CONTRATO ESTATAL – Deber de vigilancia y control /
INTERVENTORÍA – Características / DISEÑOS, ESTUDIOS Y
OBRA – Contratación – Viabilidad del proyecto

Radicación:
Respuesta a consulta P20220311002474


Estimado señor Duarte,

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, en ejercicio de
la competencia otorgada por el numeral 8 del artículo 11 y el numeral 5 del artículo 3 del
Decreto Ley 4170 de 2011, responde su consulta del 11 de marzo de 2022.

1. Problemas planteados

Usted realiza las siguientes preguntas: i) «En la página 11 de la Guía para procesos de
contratación de obra pública, disponible en
https://colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/cce_documents/cce_guia_obra_pu

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blica.pdf, se menciona que "Los contratos de obra pública cuya modalidad de selección es
la licitación pública deben contar con un interventor"; la consulta es: esta situación aplica
para todos? es de obligatorio cumplimiento? Hay alguna norma que lo reglamente?», ii)
«Cuando una entidad suscribe un contrato de gestión colectiva laboral, que tipo de
contratación se puede hacer mediante esa figura?? Solo servicios profesionales?? Es
posible contratar el servicio de aseo y mantenimiento por esa figura??» y iii) «Todo contrato
de obra pública debe llevar diseños?».

2. Consideraciones

En ejercicio de las competencias establecidas en los artículos 3.5 y 11.8 del Decreto 4170
de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente
resuelve consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de
compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares o conceptuar
sobre la suscripción de contratos laborales desborda las atribuciones asignadas por el
legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad
para interpretar el alcance de cualquier norma vigente en el ordenamiento jurídico.
La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que
la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades
sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública
1
. Esta
competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a
brindar asesorías sobre casos puntuales ni interpretar normas ajenas al sistema de
compras públicas como las relacionadas con los «contratos de gestión colectiva laboral»,
tipología que no está definida en el Estatuto General de Contratación Pública ni en sus
decretos reglamentarios. Por lo anterior, previo concepto de sus órganos asesores, la
solución de estos temas corresponde a la entidad de adoptar la decisión correspondiente
y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias. De esta manera,
le corresponderá a cada entidad definir la viabilidad técnica, jurídica y financiera de celebrar
determinado contrato en específico.
Sin perjuicio de lo anterior, la Agencia –dentro de los límites de sus atribuciones, es
decir, haciendo abstracción de las normas relativas a la contratación laboral y el caso

1
La Agencia Nacional de Contratación Pública ‒ Colombia Compra Eficiente fue creada por el
Decreto Ley 4170 de 2011. Su objetivo es servir como ente rector de la política de compras y contratación
del Estado. Para tales fines, como órgano técnico especializado, le corresponde formular políticas públicas
y normas y unificar los procesos de contratación estatal, con el fin de lograr una mayor eficiencia,
transparencia y optimización de los recursos del Estado. El artículo 3 ibidem señala, de manera precisa,
las funciones de Colombia Compra Eficiente. Concretamente, el numeral 5º de este artículo establece que
le corresponde a esta entidad: «[a]bsolver consultas sobre la aplicación de normas de carácter general y
expedir circulares externas en materia de compras y contratación pública». Seguidamente, el numeral 8º
del artículo 11 ibidem señala que es función de la Subdirección de Gestión Contractual: «[a]bsolver
consultas sobre la aplicación de normas de carácter general».

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concreto expuesto en la pregunta número 2– resolverá la consulta conforme a las normas
generales del sistema de compras públicas. Con este objetivo se analizarán los siguientes
temas: i) obligación de controlar y vigilar la correcta ejecución de los contratos estatales, ii)
interventoría en contratos de obra pública y iii) estudios y diseños como obligación del
contrato de obra pública.
Respecto a la obligación de controlar y vigilar la ejecución de los contratos estatales,
la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se ha
pronunciado sobre en los conceptos del 30 de agosto y el 20 de diciembre de 2019
―radicados Nos. 2201913000006394 y 2201913000009467―, conceptos C‒064 del 28 de
febrero de 2020, C‒150 del 18 de marzo de 2020, C‒075 del 26 de marzo de 2020, C‒180
del 13 de abril de 2020, C‒344 del 26 de mayo de 2020, en el C‒765 del 7 de enero de
2021, C-411 de 17 de agosto de 2021 y C-650 del 22 de diciembre de 2021. Por otra parte,
en relación con los diseños en los contratos de obra pública, la Agencia también se ha
referido a este tema en los Conceptos C-702 del 11 de diciembre de 2020, C-177 del 26 de
abril de 2021 y C-359 del 21 de julio de 2021. Las tesis expuestas en los anteriores
conceptos se reiteran y se complementan en lo pertinente a continuación:

2.1. Obligación de controlar y vigilar la correcta ejecución de los contratos estatales

El Estado acude a la contratación de bienes, obras y servicios para cumplir los fines que le
impone el ordenamiento jurídico, la continuidad y eficiente prestación de los servicios
públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados y de quienes
colaboran en la consecución de dichos fines, entre otros
2
. Para la garantía de los fines de
interés general involucrados en la contratación de las entidades estatales, el Estatuto
General de Contratación de la Administración Pública dispone que, en la etapa de ejecución
del contrato, las entidades estatales y los servidores públicos que participan en ella tienen
la obligación de controlar y vigilar la correcta ejecución del objeto contratado, para efectos
de que las finalidades perseguidas con la celebración de los negocios jurídicos se logren
de manera satisfactoria.
Por esto, la Ley 80 de 1993 alude a la obligación mencionada, que guarda relación
con el principio de responsabilidad que rige la celebración y ejecución de los contratos
estatales. Así, por ejemplo, los artículos 4, 5, 12, 14 y 26 ibidem consagran normas
relacionadas con el control y vigilancia de la ejecución de los contratos estatales. Estas
disposiciones establecen, entre otros aspectos, la obligación de las entidades estatales de
velar por el correcto y oportuno cumplimiento de las prestaciones del contrato, incluyendo
las especificaciones de los bienes, obras y servicios, las condiciones de calidad ofrecidas,

2
Artículo 3 de la Ley 80 de 1993.

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etc. Esta obligación se predica, en principio, del jefe o representante legal de la entidad, por
tener la responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual, pero también
de los servidores públicos que intervienen en ella. En ese sentido, las entidades estatales
deben ejercer el control de la ejecución del contrato y, de ser el caso, tomar medidas para
exigir el adecuado cumplimiento.
Las Leyes 1150 de 2007 y 1474 de 2011 complementan el régimen jurídico de la
obligación de vigilar la correcta ejecución de los contratos estatales. En dichas leyes se
impone el debido proceso como principio rector en materia sancionatoria contractual para
la imposición de multas y la decisión de hacer efectiva la cláusula penal; principio que se
debe respetar en el ejercicio del control y vigilancia de la ejecución contractual
3
. De igual
forma, se establecen los límites de la responsabilidad del representante legal ante la
delegación de sus funciones en materia contractual
4
y se regula la supervisión y la
interventoría de los contratos estatales
5
. La jurisprudencia de lo contencioso-administrativo,
por su parte, ha considerado que la obligación de vigilar la correcta ejecución del objeto
contractual es una función de la entidad contratante, en los siguientes términos:

La función de vigilancia y control del contrato estatal supone el cuidado y la
supervisión, de forma tal que en ejercicio de esa función, quien administra la
adecuada y oportuna ejecución del contrato no sólo debe velar por que las
partes den cumplimiento a las obligaciones contractuales, sino que
el contrato se ejecute en el tiempo y la forma convenidos, para de esta forma
garantizar la satisfacción de las necesidades que la administración buscaba
alcanzar con la celebración del respectivo contrato
6
.

En este punto, se reitera lo expuesto en el concepto emitido por esta Agencia con el
radicado 4201913000008240, del 20 de diciembre de 2019, esto es, que «el seguimiento
de la ejecución del contrato para su dirección, control y vigilancia del correcto cumplimiento
del objeto es un deber legal que permite a las entidades estatales tomar medidas orientadas
a la satisfacción de los fines de la contratación, dentro de las cuales, se encuentra la
posibilidad de pactar y ejercer las cláusulas exorbitantes, la designación de una supervisión
o la contratación de una interventoría para vigilar la ejecución del contrato y la facultad de
pactar e imponer multas, cláusula penal o hacer efectivas las garantías del contrato, previa
declaratoria de incumplimiento de las obligaciones del contrato, en aras de lograr la

3
Artículo 17 de la Ley 1150 de 2007.

4
Artículo 21 de la Ley 1150 de 2007.

5
Artículos 83 a 86 de la Ley 1474 de 2011.

6
Consejo de Estado. Sección 3ª. Sentencia del 27 de noviembre de 2017. M.P. Jaime Orlando
Santofimio. Exp. 51.802.

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satisfacción de las necesidades de bienes, obras o servicios que se pretenden suplir con la
celebración de los contratos estatales». En desarrollo del deber descrito, se analizará uno
de los instrumentos dispuestos por el ordenamiento jurídico para su cumplimiento,
relacionado con la interventoría de los contratos estatales.

2.2. Interventoría en contratos de obra pública

La Ley 1474 de 2011 enmarcó el seguimiento, control y vigilancia de la ejecución del
contrato estatal dentro del principio de moralidad administrativa. El artículo 83 ibidem
prescribe que «con el fin de proteger la moralidad administrativa, de prevenir la ocurrencia
de actos de corrupción y de tutelar la transparencia de la actividad contractual, las entidades
públicas están obligadas a vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto
contratado a través de un supervisor o un interventor, según corresponda». Además, el
legislador, en el mismo artículo, definió las nociones de supervisión e interventoría, como
mecanismos que pueden usar las entidades estatales para vigilar el contrato, en estos
términos:

La supervisión consistirá en el seguimiento técnico, administrativo, financiero,
contable, y jurídico que sobre el cumplimiento del objeto del contrato, es ejercida
por la misma entidad estatal cuando no requieren conocimientos especializados.
Para la supervisión, la Entidad estatal podrá contratar personal de apoyo, a
través de los contratos de prestación de servicios que sean requeridos.
La interventoría consistirá en el seguimiento técnico que sobre el cumplimiento
del contrato realice una persona natural o jurídica contratada para tal fin por la
Entidad Estatal, cuando el seguimiento del contrato suponga conocimiento
especializado en la materia, o cuando la complejidad o la extensión del mismo
lo justifiquen. No obstante, lo anterior cuando la entidad lo encuentre justificado
y acorde a la naturaleza del contrato principal, podrá contratar el seguimiento
administrativo, técnico, financiero, contable, jurídico del objeto o contrato dentro
de la interventoría.

Igualmente, respecto de la interventoría en los contratos de obra, el artículo 32 de
la Ley 80 dispuso que:

Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones
que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el
derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la
autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a
continuación:
1o. Contrato de Obra.
Son contratos de obra los que celebren las entidades estatales para la
construcción, mantenimiento, instalación y, en general, para la realización de

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cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la
modalidad de ejecución y pago.
En los contratos de obra que hayan sido celebrados como resultado de un
proceso de licitación pública, la interventoría deberá ser contratada con una
persona independiente de la entidad contratante y del contratista, quien
responderá por los hechos y omisiones que le fueren imputables en los términos
previstos en el artículo 53 del presente estatuto. [Énfasis fuera de texto]

De este modo, la interventoría: i) será un mecanismo de vigilancia contingente en la
medida que solo es obligatorio para el seguimiento de los contratos de obra adjudicados
por licitación pública ‒art. 32, numeral 1‒; en los demás casos se requerirá cuando «el
seguimiento del contrato suponga conocimiento especializado en la materia, o cuando la
complejidad o la extensión del mismo lo justifiquen» ‒art. 83, Ley 1474 de 2011‒. ii) Este
mecanismo de vigilancia exige, en su ejecución, la utilización de conocimientos
especializados. iii) Por lo anterior, la entidad contrata un experto a través de un concurso
de méritos, al tratarse la interventoría de una especie del contrato de consultoría ‒art. 32,
numeral 2, inciso 2, Ley 80 de 1993
7
‒, de manera que la interventoría es realizada por una
«persona natural o jurídica contratada para tal fin por la Entidad Estatal» ‒art. 83, Ley 1474‒
. iv) Le es inherente el seguimiento técnico, frente a la vigilancia de la correcta ejecución
del contrato vigilado; sin embargo, el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011 permite que en el
contrato de interventoría también se pacten obligaciones para que el contratista realice el
seguimiento administrativo, financiero, contable o jurídico. v) En caso de que no se
encomiende al interventor el seguimiento total del contrato, en el contrato de interventoría
«se deberán indicar las actividades técnicas a cargo del interventor y las demás quedarán
a cargo de la Entidad a través del supervisor» ‒art. 83, inciso 3‒. Finalmente, vi) el contrato
de interventoría será supervisado directamente por la entidad ‒art. 83, inciso 4‒.
De lo anterior se desprende que el interventor es un contratista externo a la entidad
estatal y al contratista vigilado, de manera que es seleccionado por la entidad estatal
mediante los procedimientos del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, en principio, a través
del concurso de méritos. Lo anterior, sin perjuicio de que eventualmente aplique alguna
causal especial que permita la celebración de este tipo de contratos mediante una
modalidad diferente, como podría suceder frente a la posibilidad de realizar, por ejemplo,
una contratación de mínima cuantía o una contratación directa, en caso de presentarse
alguna de las causales establecidas en el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, que dé lugar
a acudir a otra modalidad de selección.
El interventor contratado usará las facultades previstas en el artículo 84 de la Ley
1474 de 2011 para hacer el seguimiento al cumplimiento obligacional del contrato y estará
sometido a los deberes y responsabilidades que implica el ejercicio de dicha actividad. De

7
«Son también contratos de consultoría los que tienen por objeto la interventoría [...]».

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esta forma, aun cuando el contrato de interventoría se celebra con un tercero a quien se le
confía la labor de vigilar la ejecución idónea de otro contrato, por lo general un contrato de
obra pública, aquel actúa con facultades similares a las que tiene la entidad estatal cuando
ejerce la supervisión por su propia cuenta. Lo anterior en la medida que ambos son
mecanismos a través de los cuales las entidades cumplen el deber de vigilar la correcta
ejecución de los contratos, por lo que comparten una finalidad común.

2.3. Estudios y diseños como obligación del contrato de obra pública

Previo al inicio de un proceso de selección para la contratación de una obra pública, la
entidad estatal debe contar con «los estudios y diseños que permitan establecer la
viabilidad del proyecto y su impacto social, económico y ambiental», en los términos del
numeral 12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 87 de la Ley
1474 de 2011. El referido artículo 87 dispone que, cuando el objeto de la contratación
incluya la realización de una obra, previo a la apertura del proceso de selección, o a la firma
del contrato, deberán elaborarse los estudios, diseños y proyectos requeridos que permitan
establecer la viabilidad del proyecto y su impacto social, económico y ambiental.

Artículo 87. Maduración de proyectos. El numeral 12 del artículo 25 de la Ley 80
de 1993 quedará así:
12. Previo a la apertura de un proceso de selección, o a la firma del contrato en
el caso en que la modalidad de selección sea contratación directa, deberán
elaborarse los estudios, diseños y proyectos requeridos, y los pliegos de
condiciones, según corresponda.
Cuando el objeto de la contratación incluya la realización de una obra, en la
misma oportunidad señalada en el inciso primero, la entidad contratante deberá
contar con los estudios y diseños que permitan establecer la viabilidad del
proyecto y su impacto social, económico y ambiental. Esta condición será
aplicable incluso para los contratos que incluyan dentro del objeto el diseño.

De acuerdo con esta norma para adelantar el objeto de contratación cuyo objeto
consiste en la realización de una obra se requerirá que al menos conste los estudios de
viabilidad del proyecto. Incluso, el numeral 3 del artículo 26 de la Ley 80 de 1993 dispone
que las entidades y los servidores públicos responderán cuando hubieren iniciado
procedimientos de selección sin haber elaborado los diseños correspondientes
8
.
Igualmente, para los procesos de licitación pública, el numeral primero del artículo 30 ibidem

8
El artículo 26.3 de la Ley 80 de 1993 dispone que «Las entidades y los servidores públicos,
responderán cuando hubieren abierto licitaciones o concursos sin haber elaborado previamente los
correspondientes pliegos de condiciones, diseños, estudios, planos y evaluaciones que fueren necesarios,
o cuando los pliegos de condiciones hayan sido elaborados en forma incompleta, ambigua o confusa que
conduzcan a interpretaciones o decisiones de carácter subjetivo por parte de aquellos»

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prescribe que «De conformidad con lo previsto en el numeral 12 del artículo 25 de esta ley,
la resolución de apertura debe estar precedida de un estudio realizado por la entidad
respectiva en el cual se analice la conveniencia y oportunidad del contrato y su adecuación
a los planes de inversión, de adquisición o compras, presupuesto y ley de apropiaciones,
según el caso. Cuando sea necesario, el estudio deberá estar acompañado, además, de
los diseños, planos y evaluaciones de prefactibilidad o factibilidad» (Énfasis fuera de texto).
No obstante, el numeral 12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993 no impide que en
un mismo proceso de contratación se adelante de forma conjunta el proceso de
construcción de la obra y la elaboración de los estudios y diseños que expliquen con mayor
detalle a las obras y estructuras que se requieran, de tal forma que un constructor pueda
materializar el proyecto, ya que sólo se requiere que existan unos estudios de viabilidad. Lo
anterior se reitera con lo previsto en el artículo 2.2.1.1.2.1.1 del Decreto 1082 de 2015, el
cual señala que, dentro de los estudios previos, cuando el objeto de contratación incluye el
diseño y construcción, se requiere los documentos técnicos del proyecto
9
.
En este sentido, de forma expresa, se prevé la posibilidad que en un mismo proceso
de contratación se adelante la elaboración de los diseños y la construcción de una obra. En
otras palabras, debe quedar claro que la consagración de la obligación contractual a cargo
del contratista de obra de realizar los estudios y diseños para la obra pública constituye una
forma en la que se satisface plenamente el deber legal de contar, de manera previa a la
apertura de un procedimiento de licitación pública para la contratación de una obra pública,
con los estudios y diseños que permitan establecer la viabilidad del proyecto y su impacto
social, económico y ambiental
10
.
Ahora bien, es importante subrayar que en nuestro ordenamiento jurídico existen
distintas fases para la elaboración y contratación de los estudios de viabilidad de un
proyecto de construcción. En efecto, el artículo 12 de la Ley 1862 de 2013 define y clasifica
los diversos estudios de ingeniería que se adelantan para la ejecución de los proyectos de
infraestructura de transporte en: i) fase I- prefactibilidad, ii) fase II- factibilidad y iii) fase III-

9
Decreto 1082 de 2015: «Artículo 2.2.1.1.2.1.1. Estudios y documentos previos. Los estudios y
documentos previos son el soporte para elaborar el proyecto de pliegos, los pliegos de condiciones, y el
contrato. Deben permanecer a disposición del público durante el desarrollo del Proceso de Contratación
y contener los siguientes elementos, además de los indicados para cada modalidad de selección: «[...] 2.
El objeto a contratar, con sus especificaciones, las autorizaciones, permisos y licencias requeridos para
su ejecución, y cuando el contrato incluye diseño y construcción, los documentos técnicos para el
desarrollo del proyecto [...]».

10
Al respecto, la doctrina considera que «[...] resulta legalmente posible que se contrate en un
mismo proceso el diseño de la obra y su ejecución, en la medida que los estudios previos realizados por
la entidad soporten esa necesidad, lo que resulta consistente con la frase final del numeral 2° del artículo
20 del Decreto 1510 de 2013, al disponer que cuando el objeto a contratar comprenda el diseño y
construcción de la obra, deberán publicarse los documentos técnicos para el desarrollo del proyecto [...]»
(Cfr. SUÁREZ BELTRÁN, Gonzalo. Estudios de derecho público contractual: Bogotá: Legis, 2014. p. 6).

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estudios y diseños definitivos.
El estudio de «Fase 1. Prefactibilidad» es el que se realiza el prediseño aproximado
del proyecto, presentando alternativas y realizar la evaluación económica preliminar
recurriendo a costos obtenidos en proyectos con condiciones similares, utilizando modelos
de simulación debidamente aprobados por las entidades solicitantes. En el estudio de
«Fase 2. Factibilidad» se debe diseñar el proyecto y efectuar la evaluación económica final,
y, además, tiene por finalidad establecer si el proyecto es factible para su ejecución,
considerando todos los aspectos relacionados con el mismo. Finalmente, en el estudio de
«Fase 3. Estudios y diseños definitivos» se deben elaborar los diseños detallados tanto
geométrico como de todas las estructuras y obras que se requieran, de tal forma que un
constructor pueda materializar el proyecto
11
. De acuerdo con las definiciones de los
estudios de ingeniería es posible concluir que, para adelantar el proceso de contratación,
cuyo objeto consiste en la construcción de una obra pública, se requerirá contar con los
estudios de prefactibilidad y estudios de factibilidad, porque a través de estos se verifica la
viabilidad del proyecto.
Inclusive, en el evento en que la entidad estatal ya cuente con estudios y diseños
para la obra pública, siempre en cumplimiento del principio de planeación y con el fin de

11
Ley 1682 de 2013: «Artículo 12. En lo que se refiere a la infraestructura de transporte terrestre,
aeronáutica, aeroportuaria y acuática, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:
»Estudios de Ingeniería. Sin perjuicio de lo previsto en la Ley 1508 de 2012 y sus decretos
reglamentarios, las siguientes definiciones deben tenerse en cuenta en la preparación de los diversos
estudios de ingeniería que se adelanten para la ejecución de los proyectos de infraestructura:
»Fase 1. Prefactibilidad. Es la fase en la cual se debe realizar el prediseño aproximado del
proyecto, presentando alternativas y realizar la evaluación económica preliminar recurriendo a costos
obtenidos en proyectos con condiciones similares, utilizando modelos de simulación debidamente
aprobados por las entidades solicitantes. En esta fase se debe consultar la herramienta o base de datos
que determine el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para tal fin, dentro de la Ventanilla Integral
de Trámites Ambientales en Línea (Vital). El objetivo de la fase 1 es surtir el proceso para establecer la
alternativa de trazado que a este nivel satisface en mayor medida los requisitos técnicos y financieros.
»Fase 2. Factibilidad. Es la fase en la cual se debe diseñar el proyecto y efectuar la evaluación
económica final, mediante la simulación con el modelo aprobado por las entidades contratantes. Tiene
por finalidad establecer si el proyecto es factible para su ejecución, considerando todos los aspectos
relacionados con el mismo.
»En esta fase se identifican las redes, infraestructuras y activos existentes, las comunidades
étnicas y el patrimonio urbano, arquitectónico, cultural y arqueológico que puedan impactar el proyecto,
así como títulos mineros en procesos de adjudicación, otorgados, existentes y en explotación.
»Desarrollados los estudios de factibilidad del proyecto, podrá la entidad pública o el responsable
del diseño si ya fue adjudicado el proyecto, continuar con la elaboración de los diseños definitivos.
»Finalizada esta fase de factibilidad, la entidad pública o el contratista, si ya fue adjudicado el
proyecto de infraestructura de transporte, adelantará el estudio de impacto ambiental, el cual será
sometido a aprobación de la autoridad ambiental quien otorgará la licencia respectiva.
»Fase 3. Estudios y diseños definitivos. Es la fase en la cual se deben elaborar los diseños
detallados tanto geométricos como de todas las estructuras y obras que se requieran, de tal forma que un
constructor pueda materializar el proyecto. El objetivo de esta fase es materializar en campo el proyecto
definitivo y diseñar todos sus componentes de tal manera que se pueda dar inicio a su construcción».

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corroborar la «viabilidad» del proyecto, puede modificarlos o ajustarlos. Precisamente, en
relación con este supuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
considera que:

La contratación, entendida como un instrumento para alcanzar los fines estatales
y satisfacer el interés público, hace que la administración se encuentre facultada
para modificar los diseños y estudios previstos inicialmente para la ejecución de
una obra pública, cuando éstos adolezcan de errores o sean insuficientes o
inadecuados, independientemente de la responsabilidad que ello pueda generar.
Por consiguiente, si para alcanzar el objeto contractual se hace necesario
corregir errores de diseño o buscar soluciones técnicas alternativas frente a
eventos no previstos, la administración está en la posibilidad, y en el deber
jurídico, de adecuar los diseños y estudios, así ello implique la ejecución de una
mayor cantidad de obra y el desarrollo de obras adicionales al objeto contractual,
máxime si, como en el caso que nos ocupa, actuar de una manera distinta puede
comprometer la estabilidad misma de los trabajos.
De lo anterior resulta claro que es un deber de la administración ordenar las
modificaciones necesarias para responder por la buena ejecución de los trabajos
y el logro del fin perseguido con la contratación; es un imperativo de su gestión,
al cual no puede sustraerse so pena de incurrir en responsabilidad por omisión,
pues iría en contra de lo previsto en el artículo 3º de la Ley 80 de 1993
12
. (Énfasis
fuera del texto)

Dicho lo anterior, es un deber jurídico de la entidad estatal adecuar los diseños y
estudios, con el fin de procurar que la ejecución de la obra cumpla con las finalidades
previstas. En este sentido, se corrobora que el alcance del objeto del contrato de obra
pública permitiría que una de las obligaciones del contratista sea ajustar, revisar y/o
modificar los estudios con que cuenta la entidad pública contratante. De hecho, esta
situación se prevé en los documentos tipo para la licitación de obra pública de
infraestructura de transporte
13
. En el mismo sentido, la doctrina considera lo siguiente:

12
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 1439 del 18 de julio de 2002.
Consejera Ponente: Susana Montes de Echeverri.

13
En efecto, en el Anexo Técnico 1 de la Resolución 240 de 2020, «Por la cual se actualizan los
Documentos Tipo para los procesos de selección de licitación de obra pública de infraestructura de
transporte y se deroga la Resolución 0045 de 2020», dispone que dentro de los documentos que la entidad
entrega para la ejecución del contrato se encuentran los estudios y diseños que ésta posea. En este
sentido, en el literal b del numeral 6 se indica lo siguiente:
«El contratista deberá realizar lo necesario y suficiente en orden a conocer, revisar y estudiar
completamente los estudios y diseños que la entidad entregue para la ejecución de las obras objeto de
este contrato. En consecuencia, finalizado el plazo previsto por la entidad para la revisión de estudios y
diseños [cuando aplique], si el contratista no se pronuncia en sentido contrario, se entiende que ha
aceptado los estudios y diseños presentados por la entidad y asume toda la responsabilidad de los
resultados para la implementación de los mismos y la ejecución de la obra contratada, con la debida
calidad, garantizando la durabilidad, resistencia, estabilidad y funcionalidad de tales obras.

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A menos de que el contrato se ordene, el constructor no está obligado a revisar
ni a completar los diseños constitutivos del proyecto, porque el diseño y la
construcción son actividades especializadas. Pero en ocasiones el constructor
es llamado a verificar y al complementar los diseños, e incluso adoptarlos como
suyos. Entonces el dueño le traslada verdaderas obligaciones profesionales
tocantes con la concepción misma del proyecto cuya ejecución le ha confiado
[...]
14
. (Énfasis fuera de texto)

Otra de las opciones jurídicas previstas en nuestro ordenamiento jurídico para la
elaboración de los estudios y diseños se encuentra en la tipología contractual denominada
«llave en mano». En efecto, según la Guía de obra pública, en esta tipología contractual «el
contratista se compromete a realizar todas las labores relacionadas con la obra incluyendo
los diseños, estudios de factibilidad, construcción, contratación del personal, instalaciones
y suministros y la contraprestación a cargo del contratista es la obra terminada y en
funcionamiento»
15
. De este modo, resulta claro que el contrato «llave en mano» es un
sistema de contratación para construcción de obras, en el que el contratista se compromete
a ejecutar la totalidad de prestaciones, incluyendo estudios previos, diseños, suministro de
equipos, ejecución de la obra en condiciones tales que, al finalizar la labor, permita a la
entidad contratante la puesta en marcha de obra en el momento en que se efectúe su
entrega.
Por lo tanto, el contrato de obra de llave en mano no se agota en la labor constructiva
típica, pues incluye tanto la elaboración de los diseños como la puesta en funcionamiento
de la obra contratada, lo que justifica una contraprestación a precio global y alzado. En esta
forma de contratación, la obra «[...] debe estar provista de todo lo que fuere necesario,
según las normas técnicas aplicables, para operar en condiciones de eficiencia y seguridad
[...]»
16
. Además, «[...] El contrato llave en mano incluye el diseño básico y de detalle, la
construcción, la adquisición e instalación de los equipos y sistemas necesarios, la
transferencia al propietario de tecnología, las pruebas de funcionamiento previas a la

»Cualquier modificación y/o adaptación y/o complementación que el contratista pretenda efectuar
a los estudios y diseños deberán ser tramitadas por el contratista para su aprobación por la Interventoría,
sin que ello se constituya en causa de demora en la ejecución del proyecto». Cfr.
https://www.colombiacompra.gov.co/content/documentos-tipo-para-licitacion-de-obra-publica-de-
infraestructura-de-transporte-version-3
14
VALLEJO, Felipe. Responsabilidad profesional en la construcción de obras. Revista Derecho
Del Estado, n.º 20 (1), 97-120. https://revistas.uexternado.edu.co/index.php/derest/article/view/706. pp.
106-107.

15
Guía para los procesos de contratación de obra pública, expedida por Colombia Compra
Eficiente. Pág 9.

16
PODETTI, Humberto. El contrato de construcción. Buenos Aires: Editorial Astrea, 2004, p. 248.

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recepción y, en algunos casos, el entrenamiento del personal del comitente y la puesta en
marcha comercial [...]»
17
. Estas características especiales del contrato son una solución
eficaz para reducir costos y plazos de transacción en la licitación de obras, ya que en un
solo proceso se lleva a cabo la licitación del diseño de las obras y su construcción,
responsabilizando al contratante de la planeación de la obra y reduciendo los riesgos
asociados con «errores de diseño» que son una causa normal sobrecostos.
Conforme al alcance normativo del objeto del contrato de obra, en dicha tipología
contractual es posible establecer cláusulas para realización de los diseños. De lo anterior
se desprende que la entidad pública contratante, en ejercicio de su discrecionalidad,
también puede contratar los diseños mediante un contrato de consultoría que sea resultado
de un concurso de méritos, pues dicha actividad se enmarca en el alcance del artículo 32.2
de la Ley 80 de 1993. De esta manera, «[...] si la necesidad [...] es “diseñar y construir”, la
misma se satisface contratando ambas cosas. Si por el contrario es solo “diseñar”, se
entiende contratado únicamente el diseño. Por lo dicho, los “diseños” que se requieren
previamente son los proporcionales a la necesidad a satisfacer»
18
.

3. Respuesta

i) «En la página 11 de la Guía para procesos de contratación de obra pública,
disponible en
https://colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/cce_documents/cce_guia_
obra_pu blica.pdf, se menciona que "Los contratos de obra pública cuya
modalidad de selección es la licitación pública deben contar con un interventor";
la consulta es: esta situación aplica para todos? es de obligatorio cumplimiento?
Hay alguna norma que lo reglamente?».

De acuerdo con la explicación precedente, la interventoría: i) será un mecanismo de
vigilancia contingente en la medida que solo es obligatorio para el seguimiento de los
contratos de obra adjudicados por licitación pública ‒art. 32, numeral 1‒; en los demás casos
se requerirá cuando «el seguimiento del contrato suponga conocimiento especializado en la
materia, o cuando la complejidad o la extensión del mismo lo justifiquen» ‒art. 83, Ley 1474
de 2011‒. ii) Este mecanismo de vigilancia exige, en su ejecución, la utilización de
conocimientos especializados. iii) Por lo anterior, la entidad contrata un experto a través de
un concurso de méritos, al tratarse la interventoría de una especie del contrato de consultoría
‒art. 32, numeral 2, inciso 2, Ley 80 de 1993 ‒, de manera que la interventoría es realizada
por una «persona natural o jurídica contratada para tal fin por la Entidad Estatal» ‒art. 83,
Ley 1474‒. iv) Le es inherente el seguimiento técnico, frente a la vigilancia de la correcta

17
Ibidem., pp. 248-249.
18
SUÁREZ BELTRÁN, Ob. cit., p. 7.

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ejecución del contrato vigilado; sin embargo, el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011 permite
que en el contrato de interventoría también se pacten obligaciones para que el contratista
realice el seguimiento administrativo, financiero, contable o jurídico. v) En caso de que no se
encomiende al interventor el seguimiento total del contrato, en el contrato de interventoría
«se deberán indicar las actividades técnicas a cargo del interventor y las demás quedarán a
cargo de la Entidad a través del supervisor» ‒art. 83, inciso 3‒. Finalmente, vi) el contrato
de interventoría será supervisado directamente por la entidad ‒art. 83, inciso 4‒.

ii) «Cuando una entidad suscribe un contrato de gestión colectiva laboral, que
tipo de contratación se puede hacer mediante esa figura?? Solo servicios
profesionales?? Es posible contratar el servicio de aseo y mantenimiento por esa
figura??».

En ejercicio de las competencias establecidas en los artículos 3.5 y 11.8 del Decreto 4170
de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente
resuelve consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de
compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares o conceptuar
sobre la suscripción de contratos laborales desborda las atribuciones asignadas por el
legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad
para interpretar el alcance de cualquier norma vigente en el ordenamiento jurídico.
La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que
la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades
sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública
19
. Esta
competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a
brindar asesorías sobre casos puntuales ni interpretar normas ajenas al sistema de
compras públicas como las relacionadas con los «contratos de gestión colectiva laboral»,
tipología que no está definida en el Estatuto General de Contratación Pública ni en sus
decretos reglamentarios. Por lo anterior, previo concepto de sus órganos asesores, la
solución de estos temas corresponde a la entidad de adoptar la decisión correspondiente
y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias. De esta manera,

19
La Agencia Nacional de Contratación Pública ‒ Colombia Compra Eficiente fue creada por el
Decreto Ley 4170 de 2011. Su objetivo es servir como ente rector de la política de compras y contratación
del Estado. Para tales fines, como órgano técnico especializado, le corresponde formular políticas públicas
y normas y unificar los procesos de contratación estatal, con el fin de lograr una mayor eficiencia,
transparencia y optimización de los recursos del Estado. El artículo 3 ibidem señala, de manera precisa,
las funciones de Colombia Compra Eficiente. Concretamente, el numeral 5º de este artículo establece que
le corresponde a esta entidad: «[a]bsolver consultas sobre la aplicación de normas de carácter general y
expedir circulares externas en materia de compras y contratación pública». Seguidamente, el numeral 8º
del artículo 11 ibidem señala que es función de la Subdirección de Gestión Contractual: «[a]bsolver
consultas sobre la aplicación de normas de carácter general».

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le corresponderá a cada entidad definir la viabilidad técnica, jurídica y financiera de celebrar
determinado contrato en específico.

iii) «Todo contrato de obra pública debe llevar diseños?».

Previo al inicio de un procedimiento de licitación pública para la contratación de una obra
pública, la entidad estatal debe contar con «los estudios y diseños que permitan establecer
la viabilidad del proyecto y su impacto social, económico y ambiental», en los términos del
numeral 12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 87 de la Ley
1474 de 2011. El referido artículo 87 dispone que, cuando el objeto de la contratación
incluya la realización de una obra, previo a la apertura del proceso de selección, o a la firma
del contrato, deberán elaborarse los estudios, diseños y proyectos requeridos que permitan
establecer la viabilidad del proyecto y su impacto social, económico y ambiental.
Incluso, el numeral 3 del artículo 26 de la Ley 80 de 1993 dispone que las entidades
y los servidores públicos responderán cuando hubieren iniciado procedimientos de
selección sin haber elaborado los diseños correspondientes. Igualmente, para los procesos
de licitación pública, el numeral primero del artículo 30 ibidem prescribe que «De
conformidad con lo previsto en el numeral 12 del artículo 25 de esta ley, la resolución de
apertura debe estar precedida de un estudio realizado por la entidad respectiva en el cual
se analice la conveniencia y oportunidad del contrato y su adecuación a los planes de
inversión, de adquisición o compras, presupuesto y ley de apropiaciones, según el caso.
Cuando sea necesario, el estudio deberá estar acompañado, además, de los diseños,
planos y evaluaciones de prefactibilidad o factibilidad» (Énfasis fuera de texto).
Conforme al alcance normativo del objeto del contrato de obra, en dicha tipología
contractual es posible establecer cláusulas para realización de los diseños. De lo anterior
se desprende que la entidad pública contratante, en ejercicio de su discrecionalidad,
también puede contratar los diseños mediante un contrato de consultoría que sea resultado
de un concurso de méritos, pues dicha actividad se enmarca en el alcance del artículo 32.2
de la Ley 80 de 1993. De esta manera, «[...] si la necesidad [...] es “diseñar y construir”, la
misma se satisface contratando ambas cosas. Si por el contrario es solo “diseñar”, se
entiende contratado únicamente el diseño. Por lo dicho, los “diseños” que se requieren
previamente son los proporcionales a la necesidad a satisfacer».

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Atentamente,

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Elaboró:
Nathalia Andrea Urrego Jiménez
Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual
Revisó:
Juan David Montoya Penagos
Gestor T1-15 de la Subdirección de Gestión Contractual
Aprobó:
Jorge Augusto Tirado Navarro
Subdirector de Gestión Contractual ANCP – CCE