LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES, CUERPOS DE BOMBEROS VOLUNTARIOS

Texto del concepto

LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES – Naturaleza jurídica

[…] la Ley 996 de 2005, conocida como “Ley de Garantías Electorales”, se suma al andamiaje de orden constitucional y legal que se ha ocupado de evitar la injerencia inadecuada de intereses particulares en el ejercicio de la función pública. Esta ley tiene como propósito evitar cualquier tipo de arbitrariedad, de ventaja injustificada, de uso irregular de los recursos del Estado en las campañas o falta de garantías en la elección presidencial. En esta medida, la citada ley introduce limitaciones para realizar nombramientos, postulaciones, contrataciones o cualquier otro tipo de actividad que implique destinación de recursos públicos bajo el devenir propio de las entidades estatales.

LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES – Prohibiciones

De conformidad con lo anterior, la Ley de Garantías Electorales fijó una serie de regulaciones y prohibiciones dirigidas a los servidores públicos. Así, con la finalidad de preservar la igualdad entre los candidatos en las elecciones, aumentó las garantías en materia de contratación, de forma que no exista siquiera sospecha de que, por ese medio, en los periodos previos a la contienda electoral, se altere las condiciones de igualdad entre los candidatos. Específicamente, las restricciones consagradas en la citada ley se dirigen a dos (2) tipos de campañas electorales claramente diferenciadas: las presidenciales y las demás que se adelanten para la elección de los demás cargos de elección popular, tanto a nivel nacional como a nivel territorial.

Por un lado, el artículo 33 de la Ley 996 de 2005 prohíbe “[…] la contratación directa por parte de todos los entes del Estado” durante los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones presidenciales, salvo “[…] lo referente a la defensa y seguridad del Estado, los contratos de crédito público, los requeridos para cubrir las emergencias educativas, sanitarias y desastres, así como también los utilizados para la reconstrucción de vías, puentes, carreteras, infraestructura energética y de comunicaciones, en caso de que hayan sido objeto de atentados, acciones terroristas, desastres naturales o casos de fuerza mayor, y los que deban realizar las entidades sanitarias y hospitalarias»

Por otro lado, el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 prevé una restricción, aplicable respecto de cualquier tipo de contienda electoral, que prohíbe a los gobernadores, alcaldes municipales o distritales, secretarios, gerentes y directores de entidades descentralizadas del orden municipal, departamental o distrital “[…] celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos, ni participar, promover y destinar recursos públicos de las entidades a su cargo, como tampoco de las que participen como miembros de sus juntas directivas, en o para reuniones de carácter proselitista”

LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES ─ Artículo 33 ‒ Excepciones – Contratos para la atención de emergencias

[…] Teniendo en cuenta el análisis precedente, de cara a la aplicación de la Ley de Garantías Electorales, los municipios y distritos, durante el periodo de aplicación de la prohibición establecida en el artículo 33 de la Ley 996 de 2005 podrán celebrar contratos y convenios con Cuerpos de Bomberos Voluntarios siempre que se realice un procedimiento competitivo, que permita la participación de pluralidad de oferentes. Por el contrario, no le será posible a un ente territorial celebrar contratos a través de una contratación directa, entendiendo esta como aquel sistema de selección de contratistas en el que no exista convocatoria pública, ni sea posible la participación de una pluralidad de oferentes, independientemente del régimen de contratación que se aplique. En el caso de entidades sometidas al EGCAP, como los municipios y distritos, tal restricción implica la imposibilidad de acudir a las causales de contratación directa previstas en el artículo 2, numeral 4 de la Ley 1150 de 2007, ni al supuesto de contratación directa regulado en el artículo 5 del Decreto 092 de 2017, salvo que se configure alguna de las excepciones previstas en el inciso segundo del artículo 33 de la Ley 996 de 2005. […]

CUERPOS DE BOMBEROS VOLUNTARIOS ‒ Noción

[…] Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 4 de la referida ley, los Cuerpos de Bomberos Voluntarios Reconocidos integran los Bomberos de Colombia y hacen parte integral del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres. Estos son definidos por el artículo 18 como aquellos “organizados como asociaciones sin ánimo de lucro, de utilidad común y con personería jurídica expedida por las secretarías de gobierno departamentales, organizadas para la prestación del servicio público para la gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos, en los términos del artículo segundo de la presente ley y con certificado de cumplimiento expedido por la dirección Nacional de Bomberos”. […]

CUERPOS DE BOMBEROS VOLUNTARIOS – Servicio público esencial

[…] Por su parte, el artículo 3 de la Ley 1575 de 2012 establece el marco conceptual y los principios que orientan la organización, dirección y prestación del servicio público esencial de gestión integral del riesgo contra incendio, así como las actividades de rescate y atención de incidentes con materiales peligrosos. En este sentido, precisa los elementos que estructuran la función bomberil y delimita su alcance dentro del sistema de gestión del riesgo, reafirmando su carácter de servicio público a cargo del Estado. Para el efecto, el inciso cuarto de la norma estable que: “Es obligación de los distritos, con asiento en su respectiva jurisdicción y de los municipios la prestación del servicio público esencial a través de los cuerpos de bomberos oficiales o mediante la celebración de contratos y/o convenios con los cuerpos de bomberos voluntarios” [Énfasis fuera de texto]. […]

CUERPOS DE BOMBEROS VOLUNTARIOS – Modalidades de selección contratación

[…] Así las cosas, ha de entenderse que, para los efectos de la Ley de Garantías Electorales y, en particular, para la prohibición o restricción temporal contenida en su artículo 33, “contratación directa” es cualquier sistema de selección o procedimiento de contratación utilizado por las entidades estatales que no incluya la convocatoria pública en alguna de sus etapas, ni permita la participación de una pluralidad de oferentes.

De lo anterior se desprende que la restricción aplica, sin perjuicio de las excepciones establecidas en la misma ley, para celebrar cualquier contrato de forma directa, esto es, sin que exista un proceso abierto y competitivo. Por tanto, no son materia de la prohibición las demás modalidades de selección previstas en la Ley 1150 de 2007, es decir, la licitación pública, el concurso de méritos y la selección abreviada, razón por la cual en ese período preelectoral de que trata la disposición pueden las entidades públicas seguir contratando bajo estos sistemas.

Como en otras oportunidades lo ha manifestado esta Agencia, las prórrogas, modificaciones o adiciones de los contratos suscritos antes de la entrada en vigencia de las prohibiciones anotadas, así como la cesión de los mismos, pueden tener lugar en el período de aplicación de la Ley de Garantías, sin que ello haga nugatoria la restricción de la contratación directa y siempre que cumplan los principios de planeación, transparencia y responsabilidad […]

CUERPOS DE BOMBEROS VOLUNTARIOS – Objeto del contrato – Atención de emergencias – Excepción

[…] Con todo, se debe advertir que, si bien el artículo 2 de la Ley 1575 de 2012 establece que la gestión integral del riesgo contra incendios, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos constituyen un servicio público esencial, dicha calidad, per se, no implica que los contratos requeridos para su prestación estén sustraídos de la restricción del artículo 33 de la Ley 996 de 2005. En ese orden, si en vigencia de la restricción del artículo 33 de la Ley 996 de 2005, para dar cumplimiento a la obligación prevista en el inciso cuarto del artículo 3 de la Ley 1575 de 2012, se pretende suscribir un contrato o convenio de manera directa, además de la causal legal que sustenta dicha posibilidad, es necesario sustentar de qué manera el objeto del contrato configura alguna de las referidas excepciones.

Para el efecto, puede resultar relevante la excepción establecida por dicha norma respecto de los contratos que deban celebrarse para la atención de situaciones de emergencia y/o desastre, de conformidad con lo establecido en las leyes 1523 y 1575 de 2012. Al respecto, debe tenerse en cuenta que, actividades como la atención de incidentes relacionados con incendios, que de conformidad con el artículo 22 de la Ley 1575 de 2012, desarrollan los cuerpos de bomberos, están contempladas dentro de las actividades asociadas a la Preparación y Respuesta, reguladas por la Ley 1523 de 2012 en el marco del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y la Estrategia Nacional para la Respuesta a Emergencias […]

Bogotá D.C., 29 de marzo de 2026

Señor

Álvaro José Olivares Soto

Secretario del Interior y Gestión Administrativa

secinterior@baranoa-atlantico.gov.co

Baranoa, Atlántico

Estimada señor Olivares:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud recibida por competencia en esta Agencia el pasado 18 de febrero de 2026, en la cual manifiesta lo siguiente:

“¿Es jurídicamente viable que, durante la vigencia de la restricción establecida por el articulo 33 de la Ley 996 de 2005, el municipio de Baranoa suscriba un contrato de manera directa con el fin exclusivo de garantizar la prestación continua, ininterrumpida y eficaz del servicio

público esencial de prevención y atención de incendios y demás emergencias a cargo del cuerpo de bomberos, en atención a su carácter indispensable para la protección de la vida, la integridad personal, la seguridad ciudadana y el interés general?

¿Es jurídicamente viable suscribir convenio con el cuerpo de bomberos voluntarios a través de la contratación directa con posterioridad a la fecha límite de ley de garantías 30 de enero cuando no fue posible firmar por parte del contratista por colapso de la plataforma Secop, haciendo claridad que la firma sería del clausulado que quedó montado en la plataforma antes del vencimiento”.

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición, se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero señalando algunas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Es jurídicamente viable la suscripción de convenios entre entidades territoriales y los Cuerpos de Bomberos Voluntarios durante la vigencia de las restricciones previstas en la Ley 996 de 2005?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

i. El ordenamiento jurídico colombiano contempla previsiones claras para evitar la obtención de beneficios personales en asuntos propios de la administración pública. Por ejemplo, el artículo 127 de la Constitución Política establece una prohibición contractual a los servidores públicos y, en cuanto a aspectos políticos establece restricciones a ciertos empleados del Estado, incluso en época no electoral^[1].

En el mismo sentido, la Ley 996 de 2005, conocida como “Ley de Garantías Electorales”, se suma al andamiaje de orden constitucional y legal que se ha ocupado de evitar la injerencia inadecuada de intereses particulares en el ejercicio de la función pública. Esta ley tiene como propósito evitar cualquier tipo de arbitrariedad, de ventaja injustificada, de uso irregular de los recursos del Estado en las campañas o falta de garantías en la elección presidencial^[2]. En esta medida, introduce limitaciones para realizar nombramientos, postulaciones, contrataciones o cualquier otro tipo de actividad que implique destinación de recursos públicos bajo el devenir propio de las entidades estatales.

En armonía con lo anterior, la Corte Constitucional ha abordado la definición de la Ley de Garantías Electorales, en los siguientes términos:

“[…] la definición de reglas claras que permitan acceder a los canales de expresión democrática de manera efectiva e igualitaria. El objetivo de una ley de garantías es definir esas reglas.

[…]

Una ley de garantías electorales es una guía para el ejercicio equitativo y transparente de la democracia representativa. Un estatuto diseñado para asegurar que la contienda democrática se cumpla en condiciones igualitarias y transparentes para a los electores. Una ley de garantías busca afianzar la neutralidad de los servidores públicos que organizan y supervisan las disputas electorales, e intenta garantizar el acceso igualitario a los canales de comunicación de los candidatos. Igualmente, una ley de garantías debe permitir que, en el debate democrático, sean las ideas y las propuestas las que definan el ascenso al poder, y no el músculo económico de los que se lo disputan”^[3].

En este contexto, la Ley de Garantías Electorales establece el marco jurídico para el desarrollo de las elecciones, procurando condiciones de igualdad y transparencia para los aspirantes y, paralelamente, incluyendo restricciones en el actuar de los servidores públicos, las cuales buscan evitar interferencias en la contienda electoral, así como la posible desviación de recursos públicos en aspiraciones electorales. Por ello, varias de las disposiciones de la Ley 996 de 2005, al contener normas prohibitivas, no admiten una interpretación amplia, sino que deben interpretarse restrictivamente.

En efecto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado al analizar la referida ley, precisó lo siguiente:

“No está de más recordar que las prohibiciones, en tanto limitan la libertad y los derechos de las personas, son de origen constitucional y legal; la tipificación de sus causas, vigencia, naturaleza y efectos es rígida y taxativa; y su aplicación es restrictiva, de manera que excluye la analogía legis o iuris y la interpretación extensiva. Las normas legales de contenido prohibitivo hacen parte de un conjunto de disposiciones que integran un régimen jurídico imperativo y de orden público, razón por la cual no son disponibles ni pueden ser derogadas, modificadas, ampliadas o adicionadas por acuerdo o convenio o acto unilateral.

La jurisprudencia de la Corte Constitucional^[4] y del Consejo de Estado^[5], coinciden en que las normas que establecen prohibiciones deben estar de manera explícita en la Constitución o en la ley y no podrán ser excesivas ni desproporcionadas. No pueden interpretarse extensivamente sino siempre en forma restrictiva o estricta; es decir, en la aplicación de las normas prohibitivas, el intérprete solamente habrá de tener en cuenta lo que en ellas expresamente se menciona y, por tanto, no le es permitido ampliar el natural y obvio alcance de los supuestos que contemplan, pues como entrañan una limitación -así fuere justificada- a la libertad de actuar o capacidad de obrar, sobrepasar sus precisos términos comporta el desconocimiento de la voluntad del legislador”^[6].

De conformidad con lo anterior, la Ley de Garantías Electorales fijó una serie de regulaciones y prohibiciones dirigidas a los servidores públicos. Así, con la finalidad de preservar la igualdad entre los candidatos en las elecciones, aumentó las garantías en materia de contratación, de forma que no exista siquiera sospecha de que, por ese medio, en los periodos previos a la contienda electoral, se altere las condiciones de igualdad entre los candidatos. Específicamente, las restricciones consagradas en la citada ley se dirigen a dos (2) tipos de campañas electorales claramente diferenciadas: las presidenciales y las demás que se adelanten para la elección de los demás cargos de elección popular, tanto a nivel nacional como a nivel territorial.

Por un lado, el artículo 33 de la Ley 996 de 2005 prohíbe “[…] la contratación directa por parte de todos los entes del Estado” durante los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones presidenciales, salvo “[…] lo referente a la defensa y seguridad del Estado, los contratos de crédito público, los requeridos para cubrir las emergencias educativas, sanitarias y desastres, así como también los utilizados para la reconstrucción de vías, puentes, carreteras, infraestructura energética y de comunicaciones, en caso de que hayan sido objeto de atentados, acciones terroristas, desastres naturales o casos de fuerza mayor, y los que deban realizar las entidades sanitarias y hospitalarias”^[7].

Por otro lado, el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 prevé una restricción, aplicable respecto de cualquier tipo de contienda electoral, que prohíbe a los gobernadores, alcaldes municipales o distritales, secretarios, gerentes y directores de entidades descentralizadas del orden municipal, departamental o distrital “[…] celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos, ni participar, promover y destinar recursos públicos de las entidades a su cargo, como tampoco de las que participen como miembros de sus juntas directivas, en o para reuniones de carácter proselitista”^[8].

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha aclarado la distinción en la aplicación de las prohibiciones de la Ley 996 de 2005, dependiendo del tipo de elección que se trate. Al respecto, considera que:

“La interpretación sistemática de las disposiciones consagradas en los artículos 32, 33 y el parágrafo del artículo 38 de la ley 996 de 2.005 lleva a concluir que dichas normas contienen restricciones y prohibiciones para periodos preelectorales diferentes; las dos primeras, de manera específica para los cuatro meses anteriores a la elección presidencial; el último, de manera más genérica para los cuatro meses anteriores a las elecciones para cualquier cargo de elección popular a que se refiere la ley –incluido el de Presidente de la República-; de manera que dichas restricciones no se excluyen sino que se integran parcialmente, lo que permite concluir que en periodo preelectoral para elección de Presidente de la República, a todos los entes del Estado, incluidos los territoriales, se aplican las restricciones de los artículos 32 y 33 con sus excepciones, así como las del parágrafo del artículo 38. En cambio, para elecciones en general, excluyendo las correspondientes a Presidente de la República, a las autoridades territoriales allí mencionadas sólo se aplican las restricciones contenidas en el parágrafo del artículo 38”^[9].

De lo anterior se desprende que la Ley 996 de 2005 establece dos (2) tipos de restricciones en materia de contratación, las cuales coinciden parcialmente. En primer lugar, la del artículo 33 que opera solo respecto de las elecciones presidenciales, en virtud de la cual queda proscrita la contratación directa dentro de los cuatro (4) meses anteriores a la celebración de los comicios, salvo las citadas excepciones. Sin embargo, si ningún candidato obtiene la mitad más uno de los votos que, de manera secreta y directa, depositen los ciudadanos, se celebrará una nueva votación que tendrá lugar tres semanas más tarde, en la que sólo participarán los dos candidatos que hubieren obtenido las votaciones más altas, de conformidad con el artículo 190 de la Constitución Política. Para estos efectos, la restricción se extenderá hasta la fecha en la que se realice la segunda vuelta. En segundo lugar, también se encuentra la prohibición del parágrafo del artículo 38, el cual debe aplicarse respecto de cualquier tipo de contienda electoral, y que prohíbe la celebración de convenios interadministrativos que impliquen la ejecución de recursos públicos dentro de los cuatro (4) meses anteriores a la respectiva jornada de votaciones.

Ambas restricciones no son excluyentes, lo que permite concluir que en el período preelectoral para elección de Presidente de la República, a todos los entes del Estado, incluidos los territoriales, aplican las restricciones del artículo 33 con sus excepciones, así como las del parágrafo del artículo 38. En cambio, tratándose de elecciones en general, excluyendo las correspondientes al Presidente de la República, las autoridades allí mencionadas sólo deben aplicar las restricciones contenidas en el parágrafo del artículo 38.

La Corte Constitucional, en la Sentencia C-1153 del 11 de noviembre de 2005, señaló que, para que la garantía sea plena, era necesario que la prohibición se aplicara para el Presidente o el Vicepresidente desde que éstos –estando en ejercicio de su cargo– manifiesten el interés de ser candidato presidencial, lo cual debe ocurrir seis meses antes de la elección en primera vuelta, de acuerdo con el artículo 9 de la Ley 996 de 2005. Sin embargo, el condicionamiento impuesto por la Corte Constitucional, relacionado con el momento en que estas restricciones empiezan a regir para el Presidente y el Vicepresidente de la República, ha perdido vigencia ante la prohibición de la reelección presidencial, restablecida por el Acto Legislativo 2 de 2015, excepto para el Vicepresidente que no haya ejercido la presidencia o que la haya ejercido por un tiempo inferior a tres (3) meses durante el respectivo cuatrienio, en forma continua o discontinua, conforme al artículo 197 de la Constitución Política.

Teniendo en cuenta el objeto de su consulta, a continuación, se hará un análisis del alcance de cada una de las prohibiciones, con el fin de determinar si son aplicables a la contratación con los Cuerpos Voluntarios de Bomberos.

ii. El ámbito material de la prohibición contenida en el artículo 33 de la ley 996 de 2005 está delimitado por la expresión “queda prohibida la contratación directa”. A propósito de esta restricción de la Ley de Garantías Electorales, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha considerado que:

“La contratación directa es un mecanismo de selección de carácter excepcional, en virtud del cual las entidades públicas pueden contratar mediante un trámite simplificado, ágil y expedito sin necesidad de realizar previamente un proceso de licitación pública o concurso, únicamente en los casos en que expresa y taxativamente señale la ley (numeral 4, artículo 2, ley 1150 de 2007), y cumpliendo siempre los principios que rigen la contratación pública^[10].

Esta Sala ha entendido que para los efectos de la ley de garantías, y dada su finalidad, el enunciado ´contratación directa´ es sinónimo de cualquier sistema que no implique convocatoria pública y posibilidad de pluralidad de oferentes, y que, además, no necesariamente hace referencia al procedimiento especial regulado por la ley de contratación estatal, sino a cualquier otro que prescinda de un proceso de licitación pública o concurso^[11]. Por tanto, no son materia de la prohibición las demás modalidades de selección previstas en la ley 1150 de 2007, siendo estas, la licitación pública, el concurso de méritos y la selección abreviada, razón por la cual en ese periodo preelectoral de que trata la disposición pueden las entidades públicas seguir contratando bajo estos sistemas. [...]”^[12] .

De acuerdo con el citado concepto, la prohibición del artículo 33 de la Ley de Garantías Electorales se refiere a “cualquier sistema que no implique convocatoria pública y posibilidad de pluralidad de oferentes”, por lo que excluye las demás modalidades de contratación previstas en la Ley 1150 de 2007, es decir, la licitación pública, la selección abreviada, el concurso de méritos y la mínima cuantía u otros previstos en normas especiales, que contemplen en alguna de sus etapas la posible participación de pluralidad de oferentes. Esta posición es congruente con la expedición de la Ley 1150 de 2007 que, entre otras reformas, introdujo la selección abreviada, rediseñó el concurso de méritos y sistematizó las causales de contratación directa, además lo es con la posterior creación de la modalidad de mínima cuantía establecida actualmente en el numeral 5 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, de acuerdo con las modificaciones realizadas por leyes posteriores^[13].

De esta forma, con fundamento en la evolución de la normativa sobre la contratación pública, se ha depurado la noción de “contratación directa”, precisando el Consejo de Estado –en el concepto citado– que, “aun cuando no coincide única y exactamente con la regulación que de dicho sistema de selección hace el artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, tampoco puede afirmarse que sea cualquier procedimiento de contratación distinto de la licitación pública, pues esto sería tanto como desconocer que el legislador, no solo en el Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública, sino también en leyes especiales e, incluso, en el derecho privado^[14], han establecido sistemas de contratación que implican convocatoria pública y participación de varios oferentes”.

En efecto, vale la pena mencionar que, en algunos sistemas de contratación, utilizados por entidades públicas con regímenes especiales, o sujetas al derecho privado, la convocatoria o invitación para contratar puede limitarse a aquellas personas que previamente se hayan inscrito en una lista de precalificados o de simples interesados, o en un determinado registro o banco de datos de proveedores. En estos casos, lo determinante para considerar que dicho sistema no constituye “contratación directa”, es que la convocatoria para inscribirse en forma previa se haga de manera pública, y que se permita la participación de una pluralidad de oferentes^[15].

Como se advierte de lo anterior, el Consejo de Estado realiza una interpretación amplia de la contratación directa, para efectos de aplicar las restricciones establecidas en la Ley de Garantías Electorales, al señalar que no solo aplica frente a las entidades sometidas al Estatuto general de Contratación de la Administración Pública, sino también frente a las entidades que tengan un régimen especial de contratación. No obstante, también se observa que luego de la expedición de Ley 1150 de 2007, el Consejo de Estado comenzó a delimitar con mayor precisión el término de “contratación directa”.

Así las cosas, ha de entenderse que, para los efectos de la Ley de Garantías Electorales y, en particular, para la prohibición o restricción temporal contenida en su artículo 33, “contratación directa” es cualquier sistema de selección o procedimiento de contratación utilizado por las entidades estatales que no incluya la convocatoria pública en alguna de sus etapas, ni permita la participación de una pluralidad de oferentes^[16].

De lo anterior se desprende que la restricción aplica, sin perjuicio de las excepciones establecidas en la misma ley, para celebrar cualquier contrato de forma directa, esto es, sin que exista un proceso abierto y competitivo. Por tanto, no son materia de la prohibición las demás modalidades de selección previstas en la Ley 1150 de 2007, es decir, la licitación pública, el concurso de méritos y la selección abreviada, así como aquellos procesos competitivos y abiertos definidos en los manuales de las entidades con regímenes especiales de contratación, razón por la cual en ese período preelectoral de que trata la disposición pueden las entidades públicas seguir contratando bajo estos sistemas.

Como en otras oportunidades lo ha manifestado esta Agencia, las prórrogas, modificaciones o adiciones de los contratos suscritos antes de la entrada en vigencia de las prohibiciones anotadas, así como la cesión de los mismos, pueden tener lugar en el período de aplicación de la Ley de Garantías, sin que ello haga nugatoria la restricción de la contratación directa y siempre que cumplan los principios de planeación, transparencia y responsabilidad.

De otro lado, las excepciones a la restricción prevista en la Ley de Garantías Electorales, con fundamento en las cuales podrán las entidades públicas adelantar procedimientos de selección directa en períodos previos a la contienda electoral por la Presidencia, se encuentran consagradas de manera taxativa en el inciso final del citado artículo 33 de la Ley 996 de 2005 en lo referente a i) la defensa y seguridad del Estado; ii) los contratos de crédito público; iii) los requeridos para cubrir las emergencias educativas, sanitarias y desastres; iv) los utilizados para la reconstrucción de vías, puentes, carreteras, infraestructura energética y de comunicaciones, en caso de que hayan sido objeto de atentados, acciones terroristas, desastres naturales o casos de fuerza mayor; y, v) los que deban realizar las entidades sanitarias y hospitalarias. Es responsabilidad del respectivo ente del Estado, examinar en cada caso la naturaleza de las actividades que adelanta y determinar si las mismas se enmarcan en alguna de las mencionadas excepciones, de manera que se le permita realizar la contratación que necesite en forma directa.

En esta labor es importante tener en cuenta, como lo anotó la Corte Constitucional, en Sentencia C-1153 de noviembre 11 de 2005^, que “si bien la limitación garantiza la igualdad de condiciones, también es necesario que tal limitación que pretende la igualdad no termine yendo en detrimento de intereses públicos, cuya garantía está en cabeza del ejecutivo, como son los inmersos en las excepciones para la prohibición de contratación”^[17]. De ahí que la Corte haya hecho particular énfasis en que las excepciones a la restricción protegen diversos tipos de urgencias de defensa, salud, educación, infraestructura vial y de servicios públicos y ecológicas, que tienden a no limitar desproporcionadamente la acción del Estado en el cumplimiento de sus fines, en procura de la igualdad entre los candidatos como garantía electoral.

A su vez, la Corte Constitucional, al analizar la constitucionalidad de la Ley de Garantías Electorales, consideró que las prohibiciones consagradas en los artículos 32 y 33 de la Ley mencionada no pueden ir en detrimento de intereses públicos. Por lo anterior, la Alta Corte consideró que las excepciones para la prohibición de contratación se encontraban justificadas, declarando su exequibilidad. Así, por ejemplo, la Corte Constitucional explicó que “[…] las excepciones de limitación protegen diversos tipos de urgencias de defensa, salud, educación, infraestructura vial y de servicios públicos y ecológicas tienden a no limitar desproporcionadamente la acción del Estado en el cumplimiento de sus fines, en procura de la igualdad entre candidatos como garantía electoral”^[18].

Así mismo, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en Concepto del 4 de febrero de 2010, explica que “[…] Las excepciones establecidas en los artículos 32 y 33 en comento, guardan relación, exclusivamente, con algunos servicios públicos que por su naturaleza no admiten postergaciones en la atención de sus necesidades de personal, bienes y servicios [...]”^[19].

Por tanto, las excepciones a la prohibición contenida en el inciso segundo de artículo 33 de la Ley de Garantías Electorales tienen por finalidad garantizar la prestación ininterrumpida de algunos servicios públicos que, dada su importancia en el orden interno, se verían irrazonablemente afectados por la restricción explicada. Lo anterior implica que las excepciones al artículo 33 en comento deben interpretarse y aplicarse de manera restrictiva. En otras palabras, que no sería factible hacer interpretaciones extensivas para incluir otros supuestos de hecho similares a las circunstancias previstas en dicho artículo, pues el carácter taxativo implica que solo en los eventos consagrados expresamente en la norma permiten que ciertas entidades estatales se vean exceptuadas de la prohibición.

Entre las excepciones del artículo en comento se encuentran “[…] los requeridos para cubrir las emergencias educativas, sanitarias y desastres […]”. Sobre el alcance de estas excepciones, es necesario tener en cuenta que el artículo 28 del Código Civil dispone que “Las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará en éstas su significado legal”; igualmente, el artículo 29 ibidem prescribe lo siguiente: “Las palabras técnicas de toda ciencia o arte se tomarán en el sentido que les den los que profesan la misma ciencia o arte; a menos que aparezca claramente que se han formado en sentido diverso”^[20].

Dentro de este marco, el artículo 42 de la Ley 80 de 1993 dispone que la urgencia manifiesta se declara, entre otras tres (3) circunstancias, con la finalidad de “[…] conjurar situaciones excepcionales relacionadas con hechos de calamidad o constitutivos de fuerza mayor o desastre que demanden actuaciones inmediatas […]”. En la medida en que la norma utiliza la conjunción “o”, en principio asimilaría la calamidad y el desastre con la fuerza mayor o el caso fortuito.

Al respecto, el artículo 64 del Código Civil define como tal “[…] el imprevisto o que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc.”^[21]. Cuando provienen de fenómenos de la naturaleza estas características confluyen con los conceptos de desastre y calamidad, los cuales –conforme al Diccionario de la Real Academia Española– constituyen una “Desgracia grande, suceso infeliz y lamentable” o “Desgracia o infortunio que alcanza a muchas personas”, respectivamente. Conforme al significado natural de las palabras, parece que la diferencia es el mayor alcance de la segunda respecto al primero. No obstante, además de la ocurrencia de desastres y calamidades que –aunque irresistibles– se presentan con cierto grado de previsibilidad o que, incluso, se originan en la actuación humana intencional, estos dos conceptos también los definió el artículo 4, numerales 5 y 8, de la Ley 1523 de 2012:

“Art. 4. Para efectos de la presente ley se entenderá por:

[…]

5. Calamidad pública: Es el resultado que se desencadena de la manifestación de uno o varios eventos naturales o antropogénicos no intencionales que al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en las personas, los bienes, la infraestructura, los medios de subsistencia, la prestación de servicios o los recursos ambientales, causa daños o pérdidas humanas, materiales, económicas o ambientales, generando una alteración intensa, grave y extendida en las condiciones normales de funcionamiento de la población, en el respectivo territorio, que exige al municipio, distrito o departamento ejecutar acciones de respuesta a la emergencia, rehabilitación y reconstrucción.

[…]

8. Desastre: Es el resultado que se desencadena de la manifestación de uno o varios eventos naturales o antropogénicos no intencionales que al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en las personas, los bienes, la infraestructura, los medios de subsistencia, la prestación de servicios o los recursos ambientales, causa daños o pérdidas humanas, materiales, económicas o ambientales, generando una alteración intensa, grave y extendida en las condiciones normales de funcionamiento de la sociedad, que exige del Estado y del sistema nacional ejecutar acciones de respuesta a la emergencia, rehabilitación y reconstrucción

9. Emergencia: Situación caracterizada por la alteración o interrupción intensa y grave de las condiciones normales de funcionamiento u operación de una comunidad, causada por un evento adverso o por la inminencia del mismo, que obliga a una reacción inmediata y que requiere la respuesta de las instituciones del Estado, los medios de comunicación y de la comunidad en general”.

Esta norma debe armonizarse con los artículos 56 y 57 ibidem, que asignan la competencia para declarar la ocurrencia de una situación de desastre o una situación de calamidad pública. Particularmente, disponen que al Presidente de la República le corresponde declarar la situación de desastre, tanto en el orden nacional, departamental, como en el municipal y distrital^[22], facultad que no pueden ejercer los gobernadores y alcaldes, porque la norma no les asignó esta competencia. No obstante, a los gobernadores y alcaldes sí les corresponde declarar la situación de calamidad pública, en los respectivos ámbitos, facultad que, en cambio, no puede ejercer el presidente de la república^[23].

En relación con los destinatarios de la restricción analizada, el artículo 33 de la Ley 996 de 2005 señala expresamente a los destinatarios de la prohibición, en el sentido de que son “todos los entes del Estado”, expresión que contempla a los diferentes organismos o entidades autorizadas por la ley para suscribir contratos. En efecto, tal como lo ha sostenido el Consejo de Estado, el vocablo “todos” utilizado por el legislador comprende a la totalidad de los entes del Estado, sin distinción del régimen jurídico, forma de organización o naturaleza, su pertenencia a una u otra rama del poder público o su autonomía, e incluso si las entidades estatales tienen régimen especial de contratación y están exceptuadas del ámbito de aplicación del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. Sobre el particular, el Consejo de Estado, en Concepto con radicado 1727 de fecha 20 de febrero de 2006, consideró que el artículo 33 de la ley 996 de 2005, efectivamente se aplica incluso a las entidades estatales con régimen especial de contratación y que están exceptuadas del ámbito de aplicación del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, como por ejemplo “los prestadores de servicios públicos domiciliarios (empresas de servicios públicos oficiales y empresas industriales y comerciales del Estado) y a los municipios prestadores directos, incluyendo las excepciones contenidas en el segundo inciso de esta norma”^[24].

Por lo tanto, la restricción prevista en la Ley 996 de 2005, teniendo en cuenta la finalidad de la Ley de Garantías Electorales, cobija a cualquier ente público que pueda a través de la contratación directa romper el equilibrio entre los partidos y los candidatos en las elecciones presidenciales. Tampoco existe un supuesto de exoneración a la prohibición por tener un régimen especial de los actos o contratos, pues, la posibilidad de que los entes del Estado utilicen la contratación con fines políticos, esto es, con la intención de influir a los electores y alterar la voluntad popular en las contiendas electorales, se puede presentar tanto en la contratación regulada por la Ley 80 de 1993 como en la regida por el Derecho Privado.

iii. De otra parte, es importante precisar el alacance de la prohibición establecida en el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005. Al respecto, la Circular Externa No. 006 de 2025 expedida por la ANCP -CCE, en los literales ii) y iv) del numeral 2, indica que esta disposición cobija expresamente a los convenios interadministrativos en los que se contemple la ejecución de recursos públicos. Además, precisa que el parágrafo referido no estableció ningún supuesto que exceptúe la aplicación de esta prohibición, por lo que la restricción referida a la celebración de convenios interadministrativos aplicará a los sujetos allí señalados, “aunque se configure alguno de los supuestos de excepción que señaló el inciso final del artículo 33”.

Sin embargo, es importante tener en cuenta que el ámbito de aplicación de la restricción prevista en el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 solo se extiende a los convenios interadministrativos en los que se contemple la ejecución de recursos públicos. Esto significa que la prohibición no resulta aplicable a convenios interadministrativos a título gratuito, los cuales pueden celebrarse válidamente durante la vigencia de la mencionada restricción.

De esta manera, conforme a lo dispuesto en la Circular referida, si se suscriben convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos por los alcaldes, gobernadores, secretarios, gerentes y directores de las entidades del orden municipal, departamental o distrital, aplicará la prohibición del parágrafo del artículo 38 ibidem, independientemente de que se configure alguno de los supuestos de excepción que señaló el inciso final del artículo 33, es decir, que se trate de: i) la defensa y seguridad del Estado; ii) los contratos de crédito público; iii) los requeridos para cubrir las emergencias educativas, sanitarias y desastres; iv) los utilizados para la reconstrucción de vías, puentes, carreteras, infraestructura energética y de comunicaciones, en caso de que hayan sido objeto de atentados, acciones terroristas, desastres naturales o casos de fuerza mayor; y, v) los que deban realizar las entidades sanitarias y hospitalarias.

En este punto, teniendo en cuenta lo señalado en el contenido de su petición, vale la pena destacar que, mediante auto de 4 de octubre del 2024, el Consejo de Estado, Subsección C de la Sección Tercera, decretó medida de suspensión provisional parcial del numeral 16.2 de la Circular Externa Única de 2022 expedida por la Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente-, concretamente, respecto de los siguientes apartes normativos^[25]:

i) el inciso segundo 2 que dispone: “Esta restricción es aplicable tanto a los convenios como a los contratos interadministrativos, toda vez que, al no existir definición legal que diferencie el concepto de convenio del concepto de contrato, la denominación prevista por la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007 para tal fin se entenderán en el mismo sentido. Es así como el Decreto 1082 de 2015 trata indistintamente a los convenios y contratos interadministrativos, al establecer la contratación directa como la modalidad de selección para la contratación entre entidades públicas a través de estas dos figuras jurídicas” y,

ii) la expresión y el siguiente párrafo contenidos en el inciso cuarto “contratos” y “En este sentido, la prohibición que establece el parágrafo del artículo 38 de la Ley de Garantías consiste en evitar que los recursos del Estado se ejecuten para lograr apoyos indebidos mediante la suscripción de contratos y/o convenios, que, para efectos de la Ley de Garantías, tienen la misma connotación y propósito”.

De conformidad con los argumentos de dicha providencia, se parte de la distinción entre los conceptos de “convenio” y “contrato” interadministrativos, para diferenciarlos en su naturaleza, contenido y alcance, lo cual ha servido de fundamento para que tanto la Sección Tercera como también la Sala de Consulta y Servicio Civil de esa Corporación hayan realzado la distinción entre uno y otro negocio jurídico. En este sentido, en relación con el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 concluyó que “si el legislador no diferenció al establecer la prohibición o la restricción, mal haría el reglamento en aplicar un efecto expansivo o extensivo para incluir una categoría no cobijada con la limitación, (…)”. Por tal motivo, para efectos de decretar la medida de suspensión provisional de los apartes señalados del numeral 16.2 de la Circular Externa Única, argumentó que “con independencia del propósito loable o plausible de la disposición ya que, procura que no se usen los recursos estatales para incidir o afectar la contienda electoral, no cabe duda de que la entidad demandada incorporó en la prohibición una categoría que no quedó comprendida expresa e inequívocamente en la ley.

De igual manera, mediante auto del 6 de noviembre de 2025, el Consejo de Estado, Subsección A de la Sección Tercera, decretó la suspensión provisional de los apartes cuestionados del inciso segundo y del inciso cuarto del numeral 16.2 de la Circular Externa Única, versión 3 del 27 de diciembre de 2023, expedida por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente relacionados con los contratos interadministrativos. Para tales efectos, el alto tribunal resaltó la interpretación restrictiva de las normas que contienen prohibiciones, como la del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005, por manera que se excluye la analogía legis o iuris y la interpretación extensiva y reiteró los argumentos sobre la diferencia entre contratos y convenios interadministrativos.

Finalmente, mediante sentencia del 17 de octubre de 2025, emitida por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro del expediente 11001-03-26-000-2023-00139-00, se declaró la nulidad parcial del numeral 16.2 de la Circular Externa Única de 2022 expedida por la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente que indicaba: “Esta restricción es aplicable tanto a los convenios como a los contratos interadministrativos…”.

La anterior decisión se adoptó al considerar que la Agencia excedió su competencia material al incluir contratos en una restricción que la Ley de Garantías Electorales solo previó para convenios, cuando no es posible aplicar por analogía o extensión una norma que establece prohibiciones^[26]. Sobre el particular, la Sala concluyó que contratos y convenios interadministrativos son figuras distintas en naturaleza, objeto y efectos, pues mientras los contratos implican obligaciones patrimoniales y contraprestación, los convenios se basan en cooperación sin ánimo económico. Por ello, la restricción legal no podía aplicarse extensivamente a los contratos.

A juicio de la Sala, aunque el propósito de la Circular Externa era legítimo —evitar el uso indebido de recursos en época electoral—, el numeral 16.2. desconoció el alcance literal del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 y los límites de la potestad reglamentaria, lo que configuró un vicio de contenido. Así las cosas, a la luz de lo expuesto por el Consejo de Estado, en la sentencia expedida por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del 17 de octubre de 2025, en los autos del 4 de octubre de 2024 y 6 de noviembre de 2025, no resultaría aplicable la prohibición del parágrafo del artículo 38 de la Ley de Garantías Electorales a los contratos interadministrativos, esta prohibición solo aplicaría a los convenios interadministrativos que impliquen la ejecución de recursos públicos^[27].

iv. Ahora bien, para dar respuesta al problema jurídico objeto de consulta es necesario revisar el ámbito de aplicación de la Ley 1575 de 2012, denominada “Ley General de Bomberos de Colombia”. El artículo 1 de este cuerpo normativo define la gestión integral del riesgo de incendios, la preparación y atención de rescates en todas sus modalidades y la respuesta a incidentes con materiales peligrosos constituyen una responsabilidad concurrente de las autoridades y de los habitantes del territorio nacional, con especial énfasis en los municipios, los departamentos y la Nación, sin perjuicio de las competencias asignadas a las demás entidades que integran el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres^[28]. De acuerdo con esto, la norma dispone en esquema de responsabilidad compartida, en el marco del cual las entidades públicas y privadas deben incorporar la contingencia asociada a estos riesgos en la administración de sus bienes muebles e inmuebles —incluidos parques naturales, edificaciones, desarrollos urbanísticos e instalaciones— y adelantar planes, programas y proyectos orientados a reducir su vulnerabilidad y fortalecer la prevención y atención de tales eventos.

En consonancia con lo anterior, el artículo 2 dispone que la gestión integral del riesgo contra incendio, la preparación y atención de rescates en todas sus modalidades y la respuesta a incidentes con materiales peligrosos se encuentran a cargo de las instituciones bomberiles y, para todos los efectos, constituyen un servicio público esencial bajo responsabilidad del Estado. En ese sentido, corresponde al Estado garantizar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, de manera directa a través de los Cuerpos de Bomberos Oficiales, Voluntarios y aeronáuticos, asegurando la continuidad y cobertura de este servicio.

Por su parte, el artículo 3 de la Ley 1575 de 2012 establece el marco conceptual y los principios que orientan la organización, dirección y prestación del servicio público esencial de gestión integral del riesgo contra incendio, así como las actividades de rescate y atención de incidentes con materiales peligrosos. En este sentido, precisa los elementos que estructuran la función bomberil y delimita su alcance dentro del sistema de gestión del riesgo, reafirmando su carácter de servicio público a cargo del Estado. Para el efecto, el inciso cuarto de la norma estable que: “Es obligación de los distritos, con asiento en su respectiva jurisdicción y de los municipios la prestación del servicio público esencial a través de los cuerpos de bomberos oficiales o mediante la celebración de contratos y/o convenios con los cuerpos de bomberos voluntarios” [Énfasis fuera de texto]. 

Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 4 de la referida ley, los Cuerpos de Bomberos Voluntarios Reconocidos integran los Bomberos de Colombia y hacen parte integral del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres. Estos son definidos por el artículo 18 como aquellos “organizados como asociaciones sin ánimo de lucro, de utilidad común y con personería jurídica expedida por las secretarías de gobierno departamentales, organizadas para la prestación del servicio público para la gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos, en los términos del artículo segundo de la presente ley y con certificado de cumplimiento expedido por la dirección Nacional de Bomberos”.

El artículo 22 de la Ley 1575 de 2012 define las funciones asignadas a los cuerpos de bomberos en el marco de la gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la respuesta a incidentes con materiales peligrosos. De esta manera, precisa el conjunto de competencias operativas, preventivas y de apoyo que estructuran el ejercicio de la función bomberil dentro del servicio público esencial a cargo del Estado. La disposición orienta la actuación de estas instituciones hacia la protección de la vida, los bienes y el ambiente, bajo criterios de coordinación con las autoridades competentes y en articulación con el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, asegurando una respuesta oportuna, eficaz y organizada frente a las situaciones de emergencia.

De conformidad con las normas citadas, la gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de rescates y la atención de incidentes con materiales peligrosos se constituyen como un servicio público esencial a cargo del Estado, cuya prestación le fue asignada a los municipios y distritos, por lo tanto, es su deber asegurar la prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Con el fin de prestar de forma eficiente el servicio público bomberil, los municipios y distritos pueden constituir su propio cuerpo de bomberos oficiales o pueden optar por celebrar contratos o convenios con cuerpos de bomberos voluntarios.

Sobre la prestación del servicio objeto de la consulta, esta Agencia se pronunció mediante el concepto con radicado número 2201913000008606, del 19 de noviembre de 2019, indicando lo siguiente:

“Ahora bien, recopilando los fundamentos normativos del concepto, la Ley 1575 de 2012, artículo 3, inciso 4, establece que los municipios pueden cumplir la obligación de prestar el servicio esencial de gestión del riesgo contra incendios mediante: i) la constitución de cuerpos de bomberos oficiales o ii) la celebración de contratos y/o convenios con los cuerpos de bomberos voluntarios.

[…]

El texto de la norma no obliga a contratar con los bomberos voluntario, sino que faculta al municipio a hacerlo cuando no cuente con un cuerpo de bomberos oficiales, es más, la norma dispone que los municipios de menos de veinte mil habitantes cuentan con apoyo técnico del departamento, quien podrá asesorarlos con el fin de escoger la opción que mejor convenga entre constituir un cuerpo de bomberos oficial o contratar con uno voluntario.

Los elementos del contrato o convenio dados por la ley 1575 de 2012 son: i) el objeto contractual: la gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos, actividades que están a cargo de instituciones bomberiles; y ii) las partes: un municipio, a cuyo cargo esta la prestación del servicio público esencial de atención integral del riesgo de incendio, y un cuerpo de bomberos voluntarios reconocido, que sea capaz de prestar el servicio y cumpla con la regulación propia de su actividad”^[29].

Respecto al proceso de selección para la celebración de un contrato con el cuerpo de bomberos voluntarios, como se señaló en el concepto 4201913000006918 –radicado de salida 2201913000008606– del 19 de noviembre de 2019, el artículo 9 de la Ley 322 de 1996 disponía que los distritos, municipios y territorios indígenas debían contratar directamente con los Cuerpos de Bomberos Voluntarios, cuando no contaran con un cuerpo oficial^[30]. No obstante, dicha norma fue derogada con la expedición de la Ley 1575 de 2012, la cual no establece una modalidad de selección específica para la elección del contratista, de lo cual se concluye que quedó derogada la posibilidad de que los municipios contrataran directamente el servicio bomberil con fundamento en aquella causal.

En efecto, consultada la exposición de motivos de la Ley 1575 de 2012 no se encuentra una justificación para dicha modificación, ni tampoco se encuentran los motivos que condujeron a que el legislador no determinara cuál es la modalidad de selección para la contratación con cuerpos de bomberos voluntarios. En ese orden, dado que no existe una modalidad o causal especifica, para la celebración de contratos que tengan por objeto el desarrollo de actividades relacionadas con el servicio público bomberil, las Entidades Estatales sujetas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública deben acudir a las modalidades de selección previstas en el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, –licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos, mínima cuantía o contratación directa–, siguiendo las reglas y causales que dicha disposición establece.

Sin embargo, en atención a la naturaleza jurídica de los Cuerpos de Bomberos Voluntarios–entidades sin ánimo de lucro–, al interés general asociado a la prestación del servicio de gestión integral del riesgo de incendio y a la gratuidad que la ley impone respecto de algunas de las actividades desarrolladas por los bomberos^[31], también es posible que, para efectos de cumplir con la obligación dispuesta en el inciso cuarto del artículo 3 de la Ley 1575 de 2012 se desarrollen convenios de asociación de acuerdo con lo establecido en el artículo 96 de Ley 489 de 1998, cuya selección reglamenta el artículo 5 del Decreto 092 de 2017.

Teniendo en cuenta el análisis precedente, de cara a la aplicación de la Ley de Garantías Electorales, los municipios y distritos, durante el periodo de aplicación de la prohibición establecida en el artículo 33 de la Ley 996 de 2005 podrán celebrar contratos y convenios con Cuerpos de Bomberos Voluntarios siempre que se realice un procedimiento competitivo, que permita la participación de pluralidad de oferentes. Por el contrario, no le será posible a un ente territorial celebrar contratos a través de una contratación directa, entendiendo esta como aquel sistema de selección de contratistas en el que no exista convocatoria pública, ni sea posible la participación de una pluralidad de oferentes, independientemente del régimen de contratación que se aplique. En el caso de entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, como los municipios y distritos, tal restricción implica la imposibilidad de acudir a las causales de contratación directa previstas en el artículo 2, numeral 4 de la Ley 1150 de 2007, ni al supuesto de contratación directa regulado en el artículo 5 del Decreto 092 de 2017, salvo que se configure alguna de las excepciones previstas en el inciso segundo del artículo 33 de la Ley 996 de 2005.

Con todo, se debe advertir que, si bien el artículo 2 de la Ley 1575 de 2012 establece que la gestión integral del riesgo contra incendios, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos constituyen un servicio público esencial, dicha calidad, per se, no implica que los contratos requeridos para su prestación estén sustraídos de la restricción del artículo 33 de la Ley 996 de 2005. En ese orden, si en vigencia de la restricción del artículo 33 de la Ley 996 de 2005, para dar cumplimiento a la obligación prevista en el inciso cuarto del artículo 3 de la Ley 1575 de 2012, se pretende suscribir un contrato o convenio de manera directa, además de la causal legal que sustenta dicha posibilidad, es necesario sustentar de qué manera el objeto del contrato configura alguna de las referidas excepciones del parágrafo 33.

Para el efecto, puede resultar relevante la excepción establecida por dicha norma respecto de los contratos que deban celebrarse para la atención de situaciones de emergencia y/o desastre, de conformidad con lo establecido en las leyes 1523 y 1575 de 2012. Al respecto, debe tenerse en cuenta que, actividades como la atención de incidentes relacionados con incendios, que de conformidad con el artículo 22 de la Ley 1575 de 2012, desarrollan los cuerpos de bomberos, están contempladas dentro de las actividades asociadas a la Preparación y Respuesta, reguladas por la Ley 1523 de 2012 en el marco del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y la Estrategia Nacional para la Respuesta a Emergencias^[32].

Sin perjuicio de lo anterior, es importante considerar que, cuando la necesidad de celebrar el contrato no se presenta en función de la necesidad de atender una emergencia o desastre especifico efectivamente declarado, no resulta viable acudir a causales de contratación directa como la urgencia manifiesta y ni a lo regulado en el artículo 66 de la Ley 1523 de 2012, por lo que, en principio, es necesario que la entidad estatal desarrolle un proceso competitivo para escoger el prestador del servicio, supuesto en el cual, por sustracción de materia, no sería aplicable ninguna de las excepciones establecidas en el segundo inciso del artículo 33 de la Ley 996 de 2005. No obstante, en caso de que se cumplan los presupuestos para la aplicación de alguna de las otras causales de contratación directa previstas en las normas que rigen la contratación de la entidad estatal contratante, esta podrá valorar la posibilidad de celebrar directamente el contrato para la prestación del servicio establecido en el artículo 2 de la Ley 1575 de 2012 al amparo de la excepción establecida relacionada con los contratos requeridos para la atención de emergencias y desastres, establecida en el inciso segundo del artículo 33 de la Ley 996 de 2005.

iv. Ahora bien, para efectos de dar respuesta a la consulta planteada, es pertinente precisar el momento en el cual se realiza el perfeccionamiento del contrato en el SECOP II. En primer lugar, es importante destacar que el SECOP II es una plataforma transaccional, que permite gestionar en línea todos los procedimientos de contratación, con cuentas y usuarios asociados a estas, para las entidades y los proveedores, y vista pública para cualquier interesado en hacer seguimiento a la contratación pública. Desde sus cuentas, las entidades crean, evalúan y adjudican procedimientos de contratación, y gestionan la fase de ejecución del contrato. Por su parte, los proveedores pueden hacer comentarios a los documentos del procedimiento, presentar ofertas y seguir el procedimiento de selección en línea.

En este sentido, en el SECOP II el procedimiento contractual se desarrolla en línea y dentro de la plataforma, conformándose un expediente electrónico, lo cual denota una diferencia con el SECOP I, donde el procedimiento se desarrolla de manera física, esto es, con documentos escritos que se publican para cumplir las obligaciones de las entidades antes señaladas. Al existir esa diferencia entre las dos versiones del SECOP, no es posible realizar en SECOP II actuaciones por escrito que son propias del SECOP I, sino que los documentos y actuaciones son electrónicas.

Debido a que la plataforma es totalmente transaccional, el trámite se realiza en línea y la publicidad de las actuaciones es concomitante, según transcurran cada una de las etapas del procedimiento, lo que descarta la necesidad de cargar documentación alguna, salvo algunas excepciones. Además, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 14 de la Ley 527 de 1999, en la formación del contrato, salvo acuerdo expreso entre las partes, la oferta y su aceptación podrán expresarse por medio de un mensaje de datos, lo que implica que “[n]o se negará validez o fuerza obligatoria a un contrato por la sola razón de haberse utilizado en su formación uno o más mensajes de datos”. Igualmente, el artículo 22 ibidem dispone que los contratos electrónicos compuestos por mensajes de datos tienen los efectos jurídicos según las normas aplicables al negocio jurídico contenido en dichos mensajes, esto es, las normas que regulan el sistema de contratación pública.

En este sentido, la implementación del SECOP II como plataforma transaccional para la actividad contractual del Estado, permite que los contratos que se publiquen sean firmados electrónicamente. De este modo, el proceso mediante el cual se efectúa la firma del contrato y su consecuente aprobación o rechazo es realizado a través del SECOP II. Así, después de que se adjudica el proceso de contratación en la plataforma se inicia el procedimiento por parte de la Entidad Estatal para que se cambie el estado del proceso a “adjudicado”, con lo cual se genera el contrato electrónico en estado “en edición”.

El documento “Procesos de Contratación: Gestión Contractual en el SECOP II” expedido por esta entidad, detallas los pasos para aprobación del contrato en el SECOP II^[33]. Específicamente, el literal III establece el procedimiento a seguir para aprobar o rechazar el contrato, según el cual el proveedor, una vez revise el contrato electrónico puede “Aprobar” o “Rechazar” el contrato. En caso de estar de acuerdo con las condiciones establecidas por la Entidad Estatal, se debe dar clic en “Aprobar contrato” y automáticamente el SECOP II guarda los cambios y el estado del contrato cambia a “Firmado y enviado a la Entidad Estatal”. Una vez la Entidad Estatal reciba el contrato electrónico aprobado por el proveedor debe publicarlo y a “partir de este momento el contrato queda para conocimiento del público en general, su estado cambia a “Firmado” para que se cumplan con los requisitos para iniciar la ejecución del contrato”.

Ahora bien, conforme lo señala “Guía SECOP II – Gestión Contractual Para Entidades Estatales^[34]” es imprescindible que previamente el usuario administrador de la Entidad Estatal haya configurado flujos de aprobación^[35] en este hito del proceso, con el fin de que el contrato electrónico sea enviado al ordenador del gasto representante legal de la entidad para su aprobación final. Una vez el ordenador del gasto de la entidad realice la aprobación el estado del contrato cambia a “Firmado” y quedará público para consulta de cualquier interesado.

De conformidad con este procedimiento, una vez el proveedor aprueba el contrato en la plataforma, este se remite a la Entidad Estatal para que adelante los flujos internos de aprobación correspondientes. La aprobación del ordenador del gasto constituye el último paso de dicho flujo y es el hito que permite a SECOP II cambiar el estado del contrato a “Firmado”, así como habilitar las secciones de “Modificaciones del contrato” e “Incumplimientos”, lo que evidencia que el negocio jurídico ha quedado formalmente firmado en el sistema.

Así las cosas, cuando el proceso de contratación se adelanta por el SECOP II, la aprobación del contrato para su perfeccionamiento y posterior ejecución deberá efectuarse en dicha plataforma de conformidad con el procedimiento descrito. En todo caso, hasta que no se efectué la aprobación en el SECOP II por parte del ordenador del gasto de la Entidad no se entiende perfeccionado el contrato.

Bajo este contexto, en atención a la consulta planteada, es pertinente señalar que debido a que el concepto de “celebrar” para efectos de las restricciones a la contratación previstas en la Ley de Garantías Electorales se asocia al momento del perfeccionamiento del contrato estatal, es necesario tener en cuenta dicho hito en los procesos adelantados a través de la plataforma SECOP II. De esta forma, como se indicó, al tratarse de un sistema transaccional, el contrato se entiende celebrado una vez se ha surtido la aprobación y publicación por parte de la entidad estatal, momento en el cual la plataforma registra el estado de “firmado”, dejando constancia de la concurrencia de voluntades y del cumplimiento del requisito de perfeccionamiento.

En este orden de ideas, dentro del flujo de aprobación que la entidad haya configurado en el SECOP II, el momento en que el ordenador del gasto emite su aprobación final constituye el hito en el cual se consolida efectivamente la concurrencia de voluntades y el acuerdo contractual. Ello obedece a que, de manera previa, el proveedor ya ha otorgado su aprobación al contrato, manifestando su aceptación integral de las condiciones pactadas. Así, con la aprobación posterior del ordenador del gasto se perfecciona el consentimiento recíproco sobre el objeto y la contraprestación y queda formalmente estructurado el acuerdo.

Este hito es jurídicamente relevante, en la medida en que con él se satisface el requisito previsto en el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, esto es, que el perfeccionamiento del contrato ocurre cuando existe acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y este se eleva a escrito. En el sistema transaccional del SECOP II, esto se materializa a través del documento electrónico del contrato y de las aprobaciones efectuadas en la plataforma, las cuales dejan trazabilidad y constancia del consentimiento de las partes. Por consiguiente, es en la aprobación final del ordenador del gasto, como último paso del flujo de aprobación, donde se entiende cumplido el requisito de perfeccionamiento al quedar configurado el acuerdo exigido por la norma señalada.

En consecuencia, tratándose de procesos gestionados en SECOP II, las actuaciones necesarias para que el contrato adquiera el estado de “firmado” deben realizarse antes de la entrada en vigencia de las restricciones previstas en la Ley de Garantías Electorales. De lo contrario, si el perfeccionamiento, es decir, si la aprobación final por parte del ordenador del gasto y su registro como estado “firmado” en la plataforma se produce cuando ya se encuentra vigente la prohibición establecida en el artículo 33 ibidem, se entiende que el contrato fue celebrado en vigencia de dicha restricción, con las consecuencias jurídicas a que haya lugar, sin que resulte suficiente que etapas previas del proceso se hubieren adelantado con anterioridad o que se hayan aprobado los demás flujos de aprobación configurados por la Entidad Estatal, previos al del ordenador del gasto. En este último evento, la entidad deberá revisar la validez del contrato y analizar una posible configuración de nulidad a la luz de lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 80 de 1993.

v. Sobre el régimen de nulidad, la norma en cita señala como causales de nulidad del contrato estatal, las siguientes: 1. Que el contrato se celebre con personas incursas en causales de inhabilidad o incompatibilidad previstas en la Constitución y la ley. 2. se celebre contra expresa prohibición constitucional o legal. 3. se celebre con abuso o desviación de poder. 4. se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten. 5. se hubieren celebrado con desconocimiento de los criterios previstos para el tratamiento de ofertas nacionales y extranjeras o con violación de la reciprocidad^[36].

En concordancia con lo anterior, el artículo 45 de la Ley 80 de 1993 prescribe:

“ARTICULO 45. DE LA NULIDAD ABSOLUTA. La nulidad absoluta podrá ser alegada por las partes, por el agente del ministerio público, por cualquier persona o declarada de oficio, y no es susceptible de saneamiento por ratificación. 

En los casos previstos en los numerales 1o., 2o. y 4o. del artículo anterior, el jefe o representante legal de la entidad respectiva deberá dar por terminado el contrato mediante acto administrativo debidamente motivado y ordenará su liquidación en el estado en que se encuentre”. 

A partir de la norma precitada, se establece que la nulidad absoluta del contrato podrá alegarse por las partes, por el agente del ministerio público, por cualquier persona o declarada de oficio, y no siendo susceptible de saneamiento por ratificación. Además, de acuerdo con el inciso segundo, cuando se presente alguna de las hipótesis señaladas en los numerales 1, 2 y 4 del artículo 44 de la Ley 80 de 1993, la entidad debe terminar el contrato mediante acto administrativo y ordenar su liquidación en el estado en que se encuentre. Estas situaciones se refieren a los casos en que el contrato se celebre con personas incursas en causales de inhabilidad o incompatibilidad previstas en la Constitución y la ley, que se celebre contra expresa prohibición constitucional o legal, o que se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten.

En este sentido, para que proceda la terminación del contrato y su correspondiente liquidación en los términos de la norma citada, resulta indispensable que la entidad verifique que la situación que genera la nulidad se enmarque en alguna de las causales allí señaladas. Particularmente, frente a la circunstancia analizadas es posible que se pueda generar la nulidad absoluta del contrato por la causal de celebración contra expresa prohibición constitucional o legal, por vulnerar las restricciones establecidas en los artículos 33 y 38 de la Ley de Garantías Electorales.

Sobre el alcance de la causal de nulidad contenida en el numeral 2 del artículo 44 de la Ley 80 de 1993, el Consejo de Estado ha señalado que “la norma ofrece, al menos, dos conclusiones: la primera de ellas consiste en que la prohibición debe estar consagrada en una norma, ya sea de rango constitucional o legal, sin que resulte posible hacer extensiva esta causal a una disposición de inferior rango normativo. La segunda se refiere al hecho de que la prohibición debe constar de manera expresa^[37]”. Tal es el caso de los artículos 33 y 38 de la Ley de Garantías Electorales, normas de carácter legal que determinan de manera expresa una prohibición específica en materia de contratación pública.

Así las cosas, se concluye que aquellos contratos cuyo perfeccionamiento en la plataforma SECOP II -entendido como el momento en que se surte la aprobación final por parte del ordenador del gasto y se publica el contrato en estado “Firmado”-, haya ocurrido con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley de Garantías Electorales, esta Agencia considera que los mismos se entienden celebrados en infracción de lo previsto en los artículos 33 y 38 ibidem, en la medida en que el hito jurídico de perfeccionamiento ocurrió dentro del período de restricción.

En consecuencia, corresponderá a la entidad estatal efectuar el análisis jurídico integral del caso concreto y determinar la procedencia de las medidas a que haya lugar, a la luz de lo dispuesto en los artículos 44 y 45 de la Ley 80 de 1993. Lo anterior, sin perjuicio de las responsabilidades de tipo disciplinario, fiscal y penal que puedan generarse.

vi. Finalmente, es pertinente indicar que la Agencia Nacional de Contratación Púbica - Colombia Compra Eficiente, por vía consultiva, no puede definir un criterio universal y absoluto, sino que brinda elementos hermenéuticos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Por ello, serán las entidades públicas que adelantan el proceso de contratación, las facultadas para determinar en cada caso particular y concreto, con los principios básicos y las normas que rigen el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. En otras palabras, los conceptos de esta Agencia tienen como objeto la interpretación de normas de carácter general, esto es, del ordenamiento jurídico en abstracto, no la resolución de controversias o la asesoría para casos concretos; además, no son vinculantes o de obligatorio cumplimiento para el destinatario, sino que expresan la posición interpretativa del organismo que elabora el concepto.

4. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

5. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se ha referido sobre sobre la Ley de Garantías Electorales en los Conceptos C- 022 del 21 de febrero de 2022, C-045 del 3 de marzo de 2022, C-064 del 8 de marzo de 2022, C-072 del 11 de marzo de 2022, C- 097 del 18 de febrero de 2022, C-116 del 18 de febrero de 2022 y C-077 del 17 de marzo de 2022, C-180 del 21 de marzo de 2025, C-317 del 25 de abril de 2025, C-510 del 4 de junio de 2025, 646 del 26 de junio de 2025, C-957 del 23 de agosto de 2025, C-975 del 28 de agosto de 2025, C-1015 del 4 de septiembre de 2025, C-1096 del 28 de agosto de 2025, C-1170 del 16 de septiembre de 2025, C–750 de 17 de julio 2025, C-868 del 12 de agosto de 2025, C-1057 del 5 de septiembre de 2025, C-1195 del 3 de octubre de 2025, C-1350 del 19 de septiembre de 2025, C- 1236 del 27 de octubre de 2025, C-1835 del 21 de enero de 2026, C-021 de 18 de febrero de 2026, entre otros. Estos y otros se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos

Por último, aprovechamos la oportunidad de manifestar la entera disposición de la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– para atender las peticiones o solicitudes, así como para brindar el apoyo que se requiera en el marco de nuestras funciones a través de nuestros diferentes canales de atención:

• Línea nacional gratuita o servicio a la ciudadanía (Mesa de servicio): 01800 0520808
• Línea en Bogotá (Mesa de servicio):+57 601 7456788
• Correo de radicación de correspondencia: ventanilladeradicacion@colombiacompra.gov.co
• Formulario web para PQRSD: https://www.colombiacompra.gov.co/pqrsd/informacion-importante-antes-de-formular-una-pqrsd

Evalúa el servicio que ofrece la Agencia por el canal de atención de PQRSD en el siguiente enlace :https://forms.office.com/r/pPHyWVs2SZ .¡Ayúdanos a mejorar porque el compromiso es de todos!

Por último, lo invitamos a seguirnos en las redes sociales en las cuales se difunde información institucional:

Twitter: @colombiacompra

Facebook: ColombiaCompraEficiente

LinkedIn: Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente Instagram: @colombiacompraeficiente_cce

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. El artículo 127 de la Constitución Política señala: “Los servidores públicos no podrán celebrar, por si o por interpuesta persona, o en representación de otro, contrato alguno con entidades públicas o con personas privadas que manejen o administren recursos públicos, salvo las excepciones legales.

   “A los empleados del Estado que se desempeñen en la Rama Judicial, en los órganos electorales, de control y de seguridad les está prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio. A los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo se les aplican las limitaciones contempladas en el artículo 219 de la Constitución. Los empleados no contemplados en esta prohibición solo podrán participar en dichas actividades y controversias en las condiciones que señale la Ley Estatutaria”. ↑

2. Gaceta del Congreso de la República No. 71 del 2005. ↑

3. Corte Constitucional, Sentencia C- 1153 de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. ↑

4. Corte Constitucional. Sentencias: C-233 de 4 de abril de 2002, expediente: D-3704; C-551 de 9 de julio de 2003, expediente: CRF-001 de 9 de julio de 2003; C-652 de 5 de agosto de 2003, expediente: D-4330; C-353 de 20 de mayo de 2009, expediente: D-7518, C-541 de 30 de junio de 2010, expediente: DD7966; entre otras. ↑

5. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 3 de marzo de 2005, expediente número 2004-00823-01(PI). Ver también, de la Sección Tercera. Sentencia de 22 de enero de 2002, expediente número 2001-0148-01 y, Sección Tercera. Sentencia de 20 de noviembre de 2001, expediente número 2001-0130-01(PI), entre otras. ↑

6. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil de fecha 24 de julio de 2013, radicado 2166, Consejero Ponente: Álvaro Namén Vargas. ↑

7. “Artículo 33. Restricciones a la contratación pública. Durante los cuatro (4) meses anteriores a la elección presidencial y hasta la realización de la elección en la segunda vuelta, si fuere el caso, queda prohibida la contratación directa por parte de todos los entes del Estado.

   Queda exceptuado lo referente a la defensa y seguridad del Estado, los contratos de crédito público, los requeridos para cubrir las emergencias educativas, sanitarias y desastres, así como también los utilizados para la reconstrucción de vías, puentes, carreteras, infraestructura energética y de comunicaciones, en caso de que hayan sido objeto de atentados, acciones terroristas, desastres naturales o casos de fuerza mayor, y los que deban realizar las entidades sanitarias y hospitalarias”. ↑

8. “Artículo 38. Prohibiciones para los servidores públicos. A los empleados del Estado les está prohibido: […] Parágrafo. Los gobernadores, alcaldes municipales y/o distritales, secretarios, gerentes y directores de entidades descentralizadas del orden municipal, departamental o distrital, dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones, no podrán celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos, ni participar, promover y destinar recursos públicos de las entidades a su cargo, como tampoco de las que participen como miembros de sus juntas directivas, en o para reuniones de carácter proselitista”. ↑

9. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 17 de febrero de 2015. C.P. William Zambrano Cetina. Radicación No. 11001-03-06-000-2015-00164-00(2269). ↑

10. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de 3 de diciembre de 2007. Radicados: 24.715, 25.206, 25.409, 24.524, 27.834, 25.410, 26.105, 28.244, 31.447 -acumulados- “. ↑

11. “Al respecto ver el concepto 1712 de 2 de febrero de 2006. Consejo de Estado Sala de Consulta y Servicio Civil”. ↑

12. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 2 de septiembre de 2013. Radicación número: 11001-03-06-000-2013-00412-00 (2168). Consejero Ponente: Álvaro Namén Vargas. ↑

13. “Artículo 2. De Las Modalidades De Selección. La escogencia del contratista se efectuará con arreglo a las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos y contratación directa, con base en las siguientes reglas:

    […]

    5. Contratación mínima cuantía. [Numeral modificado por el artículo 30 de la Ley 2069 de 2020]”. ↑

14. “[…] A este respecto, cabe recordar que el artículo 860 del Código de Comercio regula la licitación en el derecho privado”. ↑

15. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto de 8 de mayo de 2018. Radicación Número: 11001-03-06-000-2018-00095-00(2382). Consejero Ponente: Álvaro Namén Vargas. ↑

16. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 08 de mayo de 2018. Exp. 2.382. C.P. Álvaro Namén Vargas. ↑

17. La Corte Constitucional mediante Sentencia C-1153-05 de 11 de noviembre de 2005, Magistrado Ponente Marco Gerardo Monroy Cabra, efectuó el Control constitucional al Proyecto de Ley Estatutaria No 216/05 Senado, No 235-Cámara que dio lugar a la Ley de Garantías Electorales. ↑

18. Corte Constitucional. Sentencia C-1153 de 2005 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. ↑

19. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 18 de febrero 2010. Rad. 11001-03-06-000-2010-00006-00 (1985). C.P. Enrique José Arboleda Perdomo. ↑

20. Sobre el alcance de las normas equivalentes en el Código Civil chileno, CLARO SOLAR explica lo siguiente: “Las palabras de que el legislador se sirve pueden tener dos significaciones: el sentido vulgar y el sentido técnico. Según el artículo 20, ‘las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras’, es decir, el uso de la gente educada. El Diccionario de la Lengua publicado por la Real Academia Española goza a este respecto de gran autoridad. ‘Pero cuando el legislador, agrega el artículo 20, las haya definido expresamente para ciertas materias se les dará en éstas su significado legal’. Por la inversa, según el artículo 21, ‘las palabras técnicas de toda ciencia o arte se tomarán en el sentido que les den los que profesan la misma ciencia o arte; a menos que aparezca claramente que se han tomado en sentido diverso’. Es de suponer que el legislador conozca bastante el idioma en que legisla y sea suficientemente instruido en la ciencia o arte para dar a las palabras de la lengua y a las palabras especiales de la ciencia o arte a que se refiere, el significado que les es propio; en el caso contrario, es necesario que ello aparezca de manifiesto y con toda claridad” (CLARO SOLAR, Luis. Explicaciones de derecho civil chileno y comparado. Volumen I. Tomo I. Santiago: Editorial Jurídica de Chile, 2013. p. 117. Énfasis dentro del texto). ↑

21. La jurisprudencia delimita su sentido y alcance de la siguiente manera –CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sala de Casación Civil. Sentencia 20 de noviembre de 1989. MP. Alberto Ospina Botero. Publicada en la Gaceta Judicial. Tomo CXCVI. N° 2435. p. 93–:

    “6. […] la fuerza mayor o caso fortuito se configura por la concurrencia de dos factores:

    a) Que el hecho sea imprevisible, esto es, que dentro de las circunstancias normales de la vida, no sea posible contemplar por anticipado su ocurrencia. Por el contrario, si el hecho razonablemente hubiera podido preverse, por ser un acontecimiento normal o de ocurrencia frecuente, tal hecho no estructura el elemento imprevisible, y

    b) Que el hecho sea irresistible, o sea, que el agente no pueda evitar su acaecimiento ni superar sus consecuencias.

    En este preciso punto es indispensable anotar la diferencia existente entre la imposibilidad para resistir o superar el hecho y la dificultad para enfrentarlo. Porque un hecho no constituye caso fortuito o fuerza mayor, por la sola circunstancia de que se haga más difícil o más onerosa de lo previsto inicialmente.

    7. Según el verdadero sentido o inteligencia […] los elementos integrantes del caso fortuito o fuerza mayor, antes reseñados, deben ser concurrentes, lo cual se traduce en que si el hecho o suceso ciertamente es imprevisible pero se le puede resistir, no se da tal fenómeno, como tampoco se configura cuando a pesar de ser irresistible pudo preverse

    […]

    8. Si, sólo puede calificarse como caso fortuito o fuerza mayor el hecho que concurrentemente contemple los caracteres de imprevisible e irresistible, no resulta propio elaborar un listado de los acontecimientos que constituyen tal fenómeno, ni de los que no lo constituyen. Por tal virtud, ha sostenido la doctrina nacional y foránea que un acontecimiento determinado no puede calificarse fatalmente, por sí mismo y por fuerza de su naturaleza específica como constitutivo de fuerza mayor o caso fortuito, puesto que es indispensable, en cada caso o acontecimiento, analizar y ponderar todas las circunstancias que rodearon el hecho”. ↑

22. “Artículo 56. Declaratoria de situación de desastre. Previa recomendación del Consejo Nacional, el Presidente de la República declarará mediante decreto la existencia de una situación de desastre y, en el mismo acto, la clasificará según su magnitud y efectos como de carácter nacional, regional, departamental, distrital o municipal, y pondrá en vigor las normas pertinentes propias del régimen especial para situaciones de desastre.

    1. Nacional. Existirá una situación de desastre nacional:

    a). Cuando la materialización del riesgo afecte de manera desfavorable y grave los bienes jurídicos protegidos de las personas, de la colectividad nacional y de las instituciones de la Administración Pública Nacional, en todo el territorio nacional o en parte considerable del mismo.

    b). Cuando se hayan producido efectos adversos en uno (1) o más departamentos y su impacto rebase la capacidad técnica y los recursos de las administraciones departamentales y municipales involucradas.

    c). Cuando la emergencia tenga la capacidad de impactar de manera desfavorable y grave la economía nacional, las redes de servicios nacionales en su totalidad o en parte significativa de las mismas, el distrito capital y otros centros urbanos de importancia regional en la red de ciudades.

    2. Departamental. Existirá una situación de desastre departamental cuando la materialización del riesgo afecte de manera desfavorable y grave los bienes jurídicos protegidos de los habitantes de un (1) departamento y de la administración pública departamental. El desastre de orden departamental puede presentarse en todo el departamento o en parte sustancial de su territorio rebasando la capacidad técnica y de recursos de los municipios afectados.

    3. Distrital o Municipal. Existirá una situación de desastre municipal o distrital cuando la materialización del riesgo afecte de manera desfavorable y grave los bienes jurídicos protegidos de los habitantes del municipio o distrito impactado y de la administración pública distrital. El desastre de orden distrital o municipal puede presentarse en todo el distrito o municipio o en parte sustancial del territorio de su jurisdicción, rebasando su capacidad técnica y de recursos […]”. ↑

23. “Artículo 57. Declaratoria de situación de calamidad pública. Los gobernadores y alcaldes, previo concepto favorable del Consejo Departamental, Distrital o Municipal de Gestión del Riesgo, podrán declararla situación de calamidad pública en su respectiva jurisdicción. Las declaratorias de situación de calamidad pública se producirán y aplicarán, en lo pertinente, de conformidad con las reglas de la declaratoria de la situación de desastre”. ↑

24. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 20 de febrero de 2006. Radicación Número: 11001-03-06-000-2006-00026-00 (1727). Consejero Ponente: Enrique José Arboleda Perdomo. Conceptuó que para las entidades que contratan por el derecho privado, estaba prohibida la contratación diferente de la licitación pública regulada por el código de comercio, criterio que luego se extendió para aquellos procesos que, en algunos sistemas de contratación utilizados por entidades públicas con regímenes especiales y establecidos en sus manuales de contratación, utilicen convocatoria de manera pública y se permita la participación de una pluralidad de oferentes. ↑

25. Consejo de Estado, Sección Tercera. Auto del 4 de octubre de 2024. Exp. 70.313. C.P: Fredy Ibarra Martínez. ↑

26. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. 17 de octubre de 2025. Magistrado Ponente: Fredy Ibarra Martínez. La parte de la providencia señala: Declárase la nulidad parcial del numeral 16.2 de la Circular Externa Única de 2022 expedida por la Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente-, concretamente, de los siguientes apartes normativos: i) el inciso tercero que dispone: “Esta restricción es aplicable tanto a los convenios como a los contratos interadministrativos, toda vez que, al no existir definición legal que diferencie el concepto de convenio del concepto de contrato, la denominación prevista por la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007 para tal fin se entenderán en el mismo sentido. Es así como el Decreto 1082 de 2015 trata indistintamente a los convenios y contratos interadministrativos, al establecer la contratación directa como la modalidad de selección para la contratación entre entidades públicas a través de estas dos figuras jurídicas” y, ii) la expresión y el siguiente párrafo contenidos en el inciso quinto “contratos” y “En este sentido, la prohibición que establece el parágrafo del artículo 38 de la Ley de Garantías consiste en evitar que los recursos del Estado se ejecuten para lograr apoyos indebidos mediante la suscripción de contratos y/o convenios, que, para efectos de la Ley de Garantías, tienen la misma connotación y propósito”. ↑

27. No obstante lo anterior, es importante mencionar que aún se encuentra por definir la demanda de nulidad simple, identificada con el Radicado número 11001-03-26-000-2025-00016-00, en la cual se cuestiona parcialmente el numeral 16.2 de la Circular Externa Única CCE-EICP-MA-06, Versión 03 del 27 de diciembre de 2023. ↑

28. Ley 1575 de 2012. “Artículo 3. Competencias Del Nivel Nacional Y Territorial. El servicio público esencial se prestará con fundamento en los principios de subsidiariedad, coordinación y concurrencia, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 288 de la Constitución.   

    […]   

    “Es obligación de los distritos, con asiento en su respectiva jurisdicción y de los municipios la prestación del servicio público esencial a través de los cuerpos de bomberos oficiales o mediante la celebración de contratos y/o convenios con los cuerpos de bomberos voluntarios”. ↑

29. Colombia Compra Eficiente. Concepto 2201913000008606, del 19 de noviembre de 2019. ↑

30. “Artículo 9. Los distritos, municipios y territorios indígenas que no cuenten con sus propios Cuerpos de Bomberos Oficiales, o cuando la cobertura de éstos no sea la adecuada, de acuerdo con los parámetros que fije la Junta Nacional de Bomberos de Colombia, deberán contratar directamente con los Cuerpos de Bomberos Voluntarios, que se organicen conforme a la presente Ley, la prestación total o parcial según sea el caso del servicio público a su cargo”. ↑

31. Ley 1575 de 2012: “Los cuerpos de bomberos no podrán cobrar suma alguna a la ciudadanía o exigir compensación de cualquier naturaleza en contraprestación a los servicios de emergencia”. ↑

32. Ley 1523 de 2012: “Artículo 4°. Definiciones. Para efectos de la presente ley se entenderá por:

    […]

    17. Preparación: Es el conjunto de acciones principalmente de coordinación, sistemas de alerta, capacitación, equipamiento, centros de reserva y albergues y entrenamiento, con el propósito de optimizar la ejecución de los diferentes servicios básicos de respuesta, como accesibilidad y transporte, telecomunicaciones, evaluación de daños y análisis de necesidades, salud y saneamiento básico, búsqueda y rescate, extinción de incendios y manejo de materiales peligrosos, albergues y alimentación, servicios públicos, seguridad y convivencia, aspectos financieros y legales, información pública y el manejo general de la respuesta, entre otros.

    […]

    24. Respuesta: Ejecución de las actividades necesarias para la atención de la emergencia como accesibilidad y transporte, telecomunicaciones, evaluación de daños y análisis de necesidades, salud y saneamiento básico, búsqueda y rescate, extinción de incendios y manejo de materiales peligrosos, albergues y alimentación, servicios públicos, seguridad y convivencia, aspectos financieros y legales, información pública y el manejo general de la respuesta, entre otros. La efectividad de la respuesta depende de la calidad de preparación.

    […]

    Artículo 35. Estrategia Nacional para la Respuesta a Emergencias. La estrategia nacional para la respuesta a emergencias es el marco de actuación de las entidades del sistema nacional de gestión del riesgo para la reacción y atención de emergencias. Se refiere a todos los aspectos que deben activarse por las entidades en forma individual y colectiva con el propósito de ejecutar la respuesta a emergencias de manera oportuna y efectiva.

    Parágrafo.

    La estrategia nacional para la respuesta a emergencias, como una acción de preparación para la respuesta que busca la efectividad de la actuación interinstitucional, en los tres niveles de gobierno, se centrará principalmente en la optimización de la prestación de servicios básicos durante la respuesta como accesibilidad y transporte, comunicaciones, evaluación de daños y análisis de necesidades, salud y saneamiento básico, búsqueda y rescate, extinción de incendios y manejo de materiales peligrosos, albergues y alimentación, servicios públicos, seguridad y convivencia, aspectos financieros y legales, información pública, información geográfica, el manejo general de la respuesta y definición de estados de alerta, entre otros”. ↑

33. Disponible en: https://www.colombiacompra.gov.co/node/23710 ↑

34. Disponible en: https://www.colombiacompra.gov.co/base-conocimiento/gestion-contractual-envio-del-contrato-secop-ii ↑

35. Son secuencias para la aprobación de algunas tareas asignadas a los miembros del Equipo del Proceso de contratación, que por su relevancia requieren ser autorizadas por uno o varios usuarios de la Entidad Estatal (ej. publicación de pliegos definitivos, publicación del informe de evaluación, adendas, aprobación del contrato, etc.). El usuario administrador puede configurar plantillas tipo con secuencias de aprobación que use de manera frecuente (ej. primero aprueba el secretario general y luego el director general). https://www.colombiacompra.gov.co/base-conocimiento/configuracion-de-cuentas-secop-ii ↑

36. “Artículo 44. Los contratos del Estado son absolutamente nulos en los casos previstos en el derecho común y además cuando:

    1o. Se celebren con personas incursas en causales de inhabilidad o incompatibilidad previstas en la Constitución y la ley;

    2o. Se celebren contra expresa prohibición constitucional o legal;

    3o. Se celebren con abuso o desviación de poder;

    4o. Se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten; y

    5o. Se hubieren celebrado con desconocimiento de los criterios previstos en el artículo 21 sobre tratamiento de ofertas nacionales y extranjeras o con violación de la reciprocidad de que trata esta ley”. ↑

37. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Primera. Sentencia de 11 de junio de 2014, expediente número 34649. C.P: Hernán Andrade Rincon. ↑