DERECHO DE TURNO

Texto del concepto

CCE-DES-FM-17

DERECHO DE TURNO – Normativa – Noción

El artículo 15 de la Ley 962 de 2005 «Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos», estableció que los organismos y entidades de la Administración pública nacional que conozcan de peticiones, quejas, o reclamos, deberán respetar estrictamente el orden de su presentación. En ese sentido, esta norma desarrolló de manera general el derecho de turno, estableciéndolo como un deber al que les corresponde ceñirse a las entidades estatales al momento de establecer los criterios para resolución de derechos de petición

DERECHO DE TURNO – Alcance

De acuerdo con el artículo 32 del Código Contencioso Administrativo, a los organismos de la rama ejecutiva del poder público, las entidades descentralizadas de orden nacional, las gobernaciones y las alcaldías de los distritos especiales, les correspondía reglamentar el trámite interno de las peticiones que les corresponde responder, lo que, en atención a lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 962 de 2005, significaba la formulación de reglas y criterios que garanticen la resolución de las solicitudes respetando su orden de presentación, es decir, el derecho de turno.

DERECHO DE TURNO – Pagos

De acuerdo con lo anterior, cuando el numeral 10 del artículo 4 de la Ley 80 de 1993, adicionado por la Ley 1150 de 2007, en el marco de la regulación del derecho de turno, se refiere a los requisitos y soportes para la realización de los pagos de un contrato, alude al conjunto de requerimientos cuya verificación condiciona la aplicación del derecho de turno. Tales requerimientos surgen tanto del contrato respecto del cual se realiza el pago, en la medida en que de él deriva la condición o el plazo al que está condicionada la realización del pago, así como de las normas legales y reglamentarias que imponen cargas a entidades y contratistas en lo relativo a la realización de pagos.

DERECHO DE TURNO – Excepción

Por otro lado, el ultimo inciso del numeral 10 del artículo 4 de la Ley 80 de 1993 establece que la regulación del derecho de turno establecida en esta norma «[…] no se aplicará respecto de aquellos pagos cuyos soportes hayan sido presentados en forma incompleta o se encuentren pendientes del cumplimiento de requisitos previstos en el contrato del cual se derivan”».

CCE-DES-FM-17

Señora

Ana Mildred Vega Molano

Villavicencio, Meta

Concepto C– 257 de 2022

Estimada señora Vega Molano:

En ejercicio de la competencia otorgada por el numeral 8 del artículo 11 y el numeral 5 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente responde la petición de consulta radicada el 18 de marzo de 2022.

1. Problema planteado

Usted formula la siguiente consulta, relacionada con el numeral 10 del artículo 4 de la Ley 80 de 1993, adicionado por el artículo 19 de la Ley 1150 de 2007, norma que versa sobre el deber de las entidades estatales de respetar el derecho de turno en la presentación de los pagos por parte de los contratistas. Al respecto pregunta:

«Me permito solicitar aclaración respecto al alcance de este numeral, ya que se hace necesario saber si el legislador se refiere a que las entidades estatales deben determinar los requisitos y documentos soportes mínimos para el trámite y pago de las obligaciones ante las áreas de pagaduría respectiva, así como de definir quién autoriza el pago respectivo (como supervisor u ordenador de gasto)».

1. Consideraciones

La Agencia Nacional de Contratación Pública ‒ Colombia Compra Eficiente, en el concepto identificado con radicado No. 2201913000007210 del 27 de septiembre de 2019, estudió lo pertinente al derecho de turno como obligación de las entidades estatales y derecho de los contratistas. Algunas de las consideraciones realizadas en dicho concepto se complementan a continuación.

El artículo 15 de la Ley 962 de 2005^[1] «Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos», estableció que los organismos y entidades de la Administración pública nacional que conozcan de peticiones, quejas, o reclamos, deberán respetar estrictamente el orden de su presentación. En ese sentido, esta norma desarrolló de manera general el derecho de turno, estableciéndolo como un deber al que les corresponde ceñirse a las entidades estatales al momento de establecer los criterios para resolución de derechos de petición que se desarrollen en los reglamentos a los que se refería el artículo 32 del Código Contencioso Administrativo^[2]. El artículo 15 de la Ley 962 de 2005 además establece el deber de registro que también corresponde a las autoridades administrativas respecto de las solicitudes y documentos presentados por la ciudadanía, indicando además que tal registro será público y tendrá como propósito la verificación del cumplimiento del derecho de turno.

De acuerdo con el artículo 32 del Código Contencioso Administrativo, a los organismos de la rama ejecutiva del poder público, las entidades descentralizadas de orden nacional, las gobernaciones y las alcaldías de los distritos especiales, les correspondía reglamentar el trámite interno de las peticiones que les corresponde responder, lo que, en atención a lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 962 de 2005, significaba la formulación de reglas y criterios que garanticen la resolución de las solicitudes respetando su orden de presentación, es decir, el derecho de turno. Si bien el Código Contencioso Administrativo ya no se encuentra vigente, la Ley 1437 de 2011 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo»–sustituida parcialmente por la Ley 1755 de 2015–, también incluyó en su artículo 22 una disposición según la cual corresponde a las autoridades reglamentar el trámite interno de las peticiones recibidas^[3].

La regulación del derecho de turno establecida en el artículo 15 de la Ley 962 de 2005 corresponde a una regla general, establecida sin perjuicio de la aplicación de normas previstas en procedimientos especiales las cuales rigen dentro de su ámbito particular de aplicación. Sin embargo, la norma indica que «si en la ley especial no se consagra el derecho de turno, se aplicará lo dispuesto en la presente ley». En lo relativo a los pagos que deben realizar las entidades estatales, el inciso final del artículo 15 dispone que los mismos están sujetos a la normatividad presupuestal.

En el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública el derecho de turno cuenta con una regulación, particularmente referida a la realización de pagos a los contratistas, incorporada por la Ley 1150 de 2007, cuyo artículo 19 adicionó el numeral 10 al artículo 4 de la Ley 80 de 1993, norma que regula los deberes y derechos de las entidades estatales^[4]. Según el inciso primero de dicho numeral, a las entidades les corresponde respetar «[…] el orden de presentación de los pagos por parte de los contratistas», disponiendo a reglón seguido que «[…] sólo por razones de interés público, el jefe de la entidad podrá modificar dicho orden dejando constancia de tal actuación».

En consonancia con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 962 de 2005, el inciso segundo del numeral 10 del artículo 4 de la Ley 80 de 1993, establece que, para efectos de la aplicación del derecho de turno en materia contractual, las entidades deben «[…] llevar un registro de presentación de pagos por parte de los contratistas, de los documentos requeridos para hacer efectivos los pagos derivados de los contratos». Este registro, de naturaleza pública, tiene el propósito de servir como medio de verificación del estricto respeto al derecho de turno.

Por otro lado, el ultimo inciso del numeral 10 del artículo 4 de la Ley 80 de 1993 establece que la regulación del derecho de turno establecida en esta norma «[…] no se aplicará respecto de aquellos pagos cuyos soportes hayan sido presentados en forma incompleta o se encuentren pendientes del cumplimiento de requisitos previstos en el contrato del cual se derivan”». Conforme se aprecia, esta parte de la norma hace alusión a los requisitos y soportes que debe acreditar el contratista para efectos de la realización de los pagos que le corresponden como contraprestación, relevando las solicitudes incompletas o pendientes del cumplimiento de alguna obligación, del respecto del derecho de turno. En ese sentido, esta disposición debe ser interpretada en conjunto con lo dispuesto en el numeral 17 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, que establece que las entidades están obligadas a «[…] radicar las actas o cuentas de cobro en la fecha en que sean presentadas por el contratista proceder a corregirlas o ajustarlas oficiosamente si a ello hubiere lugar y, si esto no fuere posible, devolverlas a la mayor brevedad explicando por escrito los motivos en que se fundamente tal determinación».

Según lo hasta aquí analizado, el derecho de turno en el marco del Estatuto General de Contratación de la Administración, conlleva para las entidades estatales el deber de respetar el orden de presentación de los pagos de los contratistas, lo cual, en principio, debe verse materializado con la realización de los pagos conforme al orden en que fueron solicitados. No obstante, esto está condicionado por el cumplimiento de los requisitos y la presentación de los soportes requeridos para la realización de los correspondientes pagos, ya que en caso de que de presentarse estos de manera incompleta, corresponde a las entidades realizar la devolución de la solicitud indicando las correspondientes razones.

Para tales efectos, se tiene como presupuesto que las entidades estatales definan de manera general los requisitos con los que deben cumplir las solicitudes de pago, lo cual puede tener lugar dentro de la reglamentación del trámite interno de las solicitudes –a las que se refiere el artículo 22 del CPACA–, así como en los manuales de contratación y demás actos administrativos que rijan las políticas institucionales de la entidad. De otra parte, la realización de pagos en cumplimiento del derecho de turno requiere de la verificación del cumplimiento de los requisitos exigidos las normas presupuestales y el ordenamiento jurídico en general. Ejemplo de esto es la verificación de los aportes parafiscales relativos al Sistema de Seguridad Social Integral, así como los propios del Sena, ICBF y Cajas de Compensación Familiar, establecida por el artículo 41 de la Ley 80 de 1993^[5].

De acuerdo con lo anterior, cuando el numeral 10 del artículo 4 de la Ley 80 de 1993, adicionado por la Ley 1150 de 2007, en el marco de la regulación del derecho de turno, se refiere a los requisitos y soportes para la realización de los pagos de un contrato, alude al conjunto de requerimientos cuya verificación condiciona la aplicación del derecho de turno. Tales requerimientos surgen tanto del contrato respecto del cual se realiza el pago, en la medida en que de él deriva la condición o el plazo al que está condicionada la realización del pago, así como de las normas legales y reglamentarias que imponen cargas a entidades y contratistas en lo relativo a la realización de pagos.

De otra parte, en lo relativo a quien debe participar de la aprobación de los pagos es menester poner de presente que, de conformidad el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011, son los supervisores de los contratos los encargados del seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable, y jurídico que, sobre el cumplimiento del objeto del contrato, por lo que son quienes, en principio, deben dar fe de la acreditación de los requisitos y soportes pata los pagos^[6]. Sin embargo, su rol en la aprobación debe articularse con el del ordenador del gasto en la respectiva entidad, de acuerdo con su autonomía presupuestal, dado que este quien tiene la capacidad para ejecutar y comprometer el presupuesto^[7]. En todo caso, esto debe ser definido por las entidades estatales con sustento en las normativa particular que rige la entidad en particular, la cual debe ser aplicada de tal manera que, siempre que el contratista cumpla con los requisitos para el trámite de pago, se respete el derecho de turno.

3. Respuesta

«Me permito solicitar aclaración respecto al alcance de este numeral, ya que se hace necesario saber si el legislador se refiere a que las entidades estatales deben determinar los requisitos y documentos soportes mínimos para el trámite y pago de las obligaciones ante las áreas de pagaduría respectiva, así como de definir quién autoriza el pago respectivo (como supervisor u ordenador de gasto)».

Conforme a lo expuesto, el numeral 10 del artículo 4 de la Ley 80 de 1993, adicionado por el artículo 19 de la Ley 1150 de 2007, establece como un deber de las entidades estatales el de respetar el orden de presentación de los pagos por parte de los contratistas, lo cual debe verse materializado en la consolidación de un registro público en el que conste dicho orden, así como en la efectiva realización de los pagos conforme al mismo. No obstante, dicho derecho de turno la norma establece que no se aplicará el derecho de turno en aquellos casos en los que se presenten o acrediten de manera incompleta los requisitos y soportes requeridos para el pago.

En ese sentido, cuando la norma objeto de consulta se refiere a los requisitos y soportes para la realización de los pagos de un contrato, alude al conjunto de requerimientos cuya verificación condiciona la aplicación del derecho de turno. Tales requisitos y soportes están determinados por los requerimientos normativos generales establecidos para la realización de los pagos, al igual que por el cumplimiento de las condiciones o plazos establecidos en el respectivo contrato. La realización de los pagos en observancia del derecho de turno además deberá ajustarse a los establecido por las entidades estatales dentro de sus reglamentos internos y políticas institucionales, en el marco de los cuales, en ejercicio de la autonomía administrativa y presupuestal que les corresponde, pueden establecer regulaciones relativas a la realización de los pagos, en concordancia con las disposiciones normativas de orden superior que resulten aplicables.

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Atentamente,

1. Ley 962 de 2005: «Artículo 15. Derecho de turno. Los organismos y entidades de la Administración Pública Nacional que conozcan de peticiones, quejas, o reclamos, deberán respetar estrictamente el orden de su presentación, dentro de los criterios señalados en el reglamento del derecho de petición de que trata el artículo 32 del Código Contencioso Administrativo, sin consideración de la naturaleza de la petición, queja o reclamo, salvo que tengan prelación legal. Los procedimientos especiales regulados por la ley se atenderán conforme a la misma. Si en la ley especial no se consagra el derecho de turno, se aplicará lo dispuesto en la presente ley.

   |»En todas las entidades, dependencias y despachos públicos, debe llevarse un registro de presentación de documentos, en los cuales se dejará constancia de todos los escritos, peticiones y recursos que se presenten por los usuarios, de tal manera que estos puedan verificar el estricto respeto al derecho de turno, dentro de los criterios señalados en el reglamento mencionado en el inciso anterior, el cual será público, lo mismo que el registro de los asuntos radicados en la entidad u organismo. Tanto el reglamento como el registro se mantendrán a disposición de los usuarios en la oficina o mecanismo de atención al usuario.

   »Cuando se trate de pagos que deba atender la Administración Pública, los mismos estarán sujetos a la normatividad presupuestal». ↑

2. Decreto 01 de 1984: «Artículo 32. Trámite interno de peticiones. Los organismos de la Rama Ejecutiva del Poder Público, las entidades descentralizadas de orden nacional, las gobernaciones y las alcaldías de los distritos especiales, deberán reglamentar la tramitación interna de las peticiones que les corresponda resolver, y la manera de atender las quejas por el mal funcionamiento de los servicios a su cargo, señalando para ello plazos máximos según la categoría o calidad de los negocios.

   »Dichos reglamentos no comprenderán los procedimientos especiales señalados por las leyes para el trámite de asuntos al cuidado de las entidades y organismos indicados, y deberán someterse a la revisión y aprobación de la Procuraduría General de la Nación, la cual podrá pedir el envío de los reglamentos e imponer sanciones por el incumplimiento de los plazos que señale el decreto reglamentario.

   »Los reglamentos que expidan los gobernadores deberán contener las normas para la tramitación interna de las peticiones que corresponda resolver a las alcaldías». ↑

3. Ley 1437 de 2011, sustituida parcialmente por la Ley 1755 de 2015: «Artículo 22. Organización para el trámite interno y decisión de las peticiones. Las autoridades reglamentarán la tramitación interna de las peticiones que les corresponda resolver, y la manera de atender las quejas para garantizar el buen funcionamiento de los servicios a su cargo.

   »Cuando más de diez (10) personas formulen peticiones análogas, de información, de interés general o de consulta, la Administración podrá dar una única respuesta que publicará en un diario de amplia circulación, la pondrá en su página web y entregará copias de la misma a quienes las soliciten». ↑

4. Ley 1150 de 2007: «Artículo 19. Del derecho de turno. El artículo 4° de la Ley 80 de 1993, tendrá un numeral 10 del siguiente tenor. “Artículo 4°. (…) ”10. Respetarán el orden de presentación de los pagos por parte de los contratistas. Sólo por razones de interés público, el jefe de la entidad podrá modificar dicho orden dejando constancia de tal actuación.

   »Para el efecto, las entidades deben llevar un registro de presentación por parte de los contratistas, de los documentos requeridos para hacer efectivos los pagos derivados de los contratos, de tal manera que estos puedan verificar el estricto respeto al derecho de turno. Dicho registro será público.

   »Lo dispuesto en este numeral no se aplicará respecto de aquellos pagos cuyos soportes hayan sido presentados en forma incompleta o se encuentren pendientes del cumplimiento de requisitos previstos en el contrato del cual se derivan”». ↑

5. Ley 80 de 1993: «Artículo 41. Del perfeccionamiento del contrato. Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito.

   »Para la ejecución se requerirá de la aprobación de la garantía y de la existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes, salvo que se trate de la contratación con recursos de vigencias fiscales futuras de conformidad con lo previsto en la ley orgánica del presupuesto. El proponente y el contratista deberán acreditar que se encuentran al día en el pago de aportes parafiscales relativos al Sistema de Seguridad Social Integral, así como los propios del Sena, ICBF y Cajas de Compensación Familiar, cuando corresponda.

   »Los contratos estatales son intuito personae y, en consecuencia, una vez celebrados no podrán cederse sin previa autorización escrita de la entidad contratante.

   »En caso de situaciones de urgencia manifiesta a que se refiere el artículo 42 de esta ley que no permitan la suscripción de contrato escrito, se prescindirá de éste y aún del acuerdo acerca de la remuneración, no obstante deberá dejarse constancia escrita de la autorización impartida por la entidad estatal contratante.

   »A falta de acuerdo previo sobre la remuneración de que trata el inciso anterior, la contraprestación económica se acordará con posterioridad al inicio de la ejecución de lo contratado. Si no se lograre el acuerdo, la contraprestación será determinada por el justiprecio objetivo de la entidad u organismo respectivo que tenga el carácter de cuerpo consultivo del Gobierno y, a falta de éste, por un perito designado por las partes.

   »Parágrafo 1o. El requisito establecido en la parte final del inciso segundo de este artículo, deberá acreditarse para la realización de cada pago derivado del contrato estatal.

   »El servidor público que sin justa causa no verifique el pago de los aportes a que se refiere el presente artículo, incurrirá en causal de mala conducta, que será sancionada con arreglo al régimen disciplinario vigente». ↑

6. Ley 1474 de 2011: «Artículo 83. Supervisión e interventoría contractual. Con el fin de proteger la moralidad administrativa, de prevenir la ocurrencia de actos de corrupción y de tutelar la transparencia de la actividad contractual, las entidades públicas están obligadas a vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado a través de un supervisor o un interventor, según corresponda. 

      »La supervisión consistirá en el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable, y jurídico que sobre el cumplimiento del objeto del contrato, es ejercida por la misma entidad estatal cuando no requieren conocimientos especializados. Para la supervisión, la Entidad estatal podrá contratar personal de apoyo, a través de los contratos de prestación de servicios que sean requeridos. 

      »La interventoría consistirá en el seguimiento técnico que sobre el cumplimiento del contrato realice una persona natural o jurídica contratada para tal fin por la Entidad Estatal, cuando el seguimiento del contrato suponga conocimiento especializado en la materia, o cuando la complejidad o la extensión del mismo lo justifiquen. No obstante, lo anterior cuando la entidad lo encuentre justificado y acorde a la naturaleza del contrato principal, podrá contratar el seguimiento administrativo, técnico, financiero, contable, jurídico del objeto o contrato dentro de la interventoría. 

      »Por regla general, no serán concurrentes en relación con un mismo contrato, las funciones de supervisión e interventoría. Sin embargo, la entidad puede dividir la vigilancia del contrato principal, caso en el cual en el contrato respectivo de interventoría, se deberán indicar las actividades técnicas a cargo del interventor y las demás quedarán a cargo de la Entidad a través del supervisor. 

      »El contrato de Interventoría será supervisado directamente por la entidad estatal. 

      »Parágrafo 1°. En adición a la obligación de contar con interventoría, teniendo en cuenta la capacidad de la entidad para asumir o no la respectiva supervisión en los contratos de obra a que se refiere el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los estudios previos de los contratos cuyo valor supere la menor cuantía de la entidad, con independencia de la modalidad de selección, se pronunciarán sobre la necesidad de contar con interventoría […]».  ↑

7. Según la Corte Constitucional: «El concepto de ordenador del gasto se refiere a la capacidad de ejecución del presupuesto. Ejecutar el gasto, significa que, a partir del programa de gastos aprobado - limitado por los recursos aprobados en la ley de presupuesto -, se decide la oportunidad de contratar, comprometer los recursos y ordenar el gasto, funciones que atañen al ordenador del gasto». Sentencia C-101 de 1996. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. ↑