COLUSIÓN, RESTRICCIÓN A LA COMPETENCIA, ACUERDOS ANTICOMPETITIVOS, ESTRATEGIA NACIONAL DE LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN, DECRETO 1600 DE 2024, SITUACIONES DE CONTROL, REGISTRO ÚNICO DE PROPONENTES, REQUISITOS HABILITANTES, GRUPO EMPRESARIAL, ACTOS DE CORRUPCIÓN, CAMPAÑAS POLÍTICAS

Texto del concepto

COLUSIÓN – Prácticas – Procedimientos de selección – Alcance

La colusión es un acuerdo celebrado entre personas que deberían actuar de forma competitiva en caso de concurrir en un proceso de selección, orientada a suprimir la rivalidad entre los participantes, de manera que se encamina al reparto de los beneficios obtenidos con la eliminación de la competencia. Dicha conducta es objeto de represión en el ámbito administrativo, pues el artículo 47.9 del Decreto Ley 2153 de 1992, “Por el cual se reestructura la Superintendencia de Industria y Comercio y se dictan otras disposiciones”, dispone que “[…] se consideran contrarios a la libre competencia, entre otros, los siguientes acuerdos […] Los que tengan por objeto la colusión en las licitaciones o concursos o los que tengan como efecto la distribución de adjudicaciones de contratos, distribución de concursos o fijación de términos de las propuestas […]”. Para el juicio de tipicidad, el artículo 45.1 ibidem define el acuerdo como “Todo contrato, convenio, concertación, práctica concertada o conscientemente paralela entre dos o más empresas”.

RESTRICCIÓN A LA COMPETENCIA – Estándar probatorio

Dado que los acuerdos colusorios usualmente no dependen de pruebas directas sobre la comisión de la conducta, estas deben identificarse a través de indicios. Aunque diferencias significativas entre el precio de la oferta ganadora y el precio de las demás podrían indicar la realización actos anticompetitivos, es necesario tener en cuenta que la eficacia del indicio como medio de convicción depende de los siguientes factores: i) conducencia respecto al hecho investigado; ii) descartar que la conexión entre el hecho indicador y el hecho investigado sea aparente, casual o azaroso; iii) descartar la falsificación del hecho indiciario por obra de las partes o de terceros; iv) causalidad entre el hecho indicador –o el conjunto de ellos, cuando se trata de varios indicios contingentes– y el indicado; v) pluralidad de indicios, si son contingentes; vi) tratándose de indicios contingentes, éstos deben ser graves, concordantes y convergentes; vii) inexistencia de contraindicios que no puedan descartarse razonablemente; viii) univocidad del indicio o del conjunto de indicios, lo que implica eliminar contraindicios que nieguen la conclusión adoptada, ix) inexistencia de otras pruebas que infirmen los hechos indiciarios y x) conclusión final precisa y segura, basada en el pleno convencimiento o certeza del funcionario autorizado para la valoración de la prueba.

ACUERDOS ANTICOMPETITIVOS – Alternativas – Denuncia – Rechazo de las ofertas – Declaratoria de desierta

Frente a las denuncias de colusión presentadas por los interesados, las entidades deben trasladarlas a la Superintendencia de Industria y Comercio, órgano habilitado –conforme al 44 del Decreto Ley 2153 de 1992– para adoptar las medidas correspondientes en los procedimientos que sancionan las prácticas comerciales restrictivas de las competencia. En este caso, los procesos se suspenden en caso de que la SIC adopte esta medida cautelar conforme al artículo 5.1 del Decreto 4886 de 2011.

Sin perjuicio de los canales de denuncia sobre prácticas restrictivas de la libre competencia, las entidades pueden evaluar la adopción de medidas contractuales contra los acuerdos colusorios en los procesos de selección, las cuales pueden consistir en establecer casuales de rechazo. Si todas las ofertas se descalifican por esta causa, surge la posibilidad de declarar desierto el proceso de selección en los términos del artículo 25.18 de la Ley 80 de 1993.

ESTRATEGIA NACIONAL DE LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN – Ley 2294 de 2023

El artículo 200 de la Ley 2294 de 2023, “Por la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo “Colombia Potencia Mundial de la Vida”, estableció el deber de formular una Estrategia Nacional de Lucha contra la Corrupción, con el fin de fortalecer las instituciones democráticas y el Estado Social de Derecho, la protección de los derechos humanos, los recursos públicos, así como generar condiciones adecuadas para el desarrollo socioeconómico y el cuidado del medio ambiente.

De este modo, la estrategia de la lucha contra la corrupción incluye las dimensiones de la garantía de los derechos humanos, la protección al denunciante, el derecho de acceso a la información pública, el fortalecimiento de la veeduría ciudadana, la transparencia en la contratación y gestión pública, la innovación pública y la prevención, detección, gestión y sanción de riesgos y hechos de corrupción. 

DECRETO 1600 DE 2024 – Estrategia de lucha contra la corrupción

En la búsqueda de fortalecer una estrategia de lucha contra la corrupción se expidió el Decreto 1600 de 2024. […] El Capítulo 3°, Sección 1°, Título 4°, Parte 1°, Libro 2° del Decreto 1081 de 2015, que fue modificado por el Decreto 1600 de 2024, tiene como objeto: “[…] establecer los lineamientos, mecanismos y directrices necesarios para la implementación de la Estrategia Nacional de Lucha contra la Corrupción, con el fin de fortalecer las instituciones democráticas, la confianza ciudadana y el Estado social de derecho, garantizar la protección de los derechos humanos relativos a la protección de los recursos públicos, generar condiciones adecuadas para el desarrollo socioeconómico y protección del medio ambiente. Asimismo, procura fomentar una cultura de revalorización y cuidado de lo público, a través de herramientas de transparencia, fortalecimiento de la veeduría ciudadana, acceso efectivo a la información, participación ciudadana y debida diligencia en la prevención, detección y sanción de hechos de corrupción” -artículo 2.1.4.3.1.1-.

SITUACIONES DE CONTROL – Acreditación

El literal a) del artículo 2.1.4.3.2.1 del Decreto 1081 de 2015, adicionado por el artículo 1 del Decreto 1600 de 2024, dispone que los organismos, entidades y empresas del Estado del orden nacional y pertenecientes a la Rama Ejecutiva del Poder Público deben verificar la existencia de situaciones de control que, conforme artículos 260 y 261 del Código de Comercio, afecten tanto a las personas jurídicas oferentes como a los proponentes plurales.

De acuerdo con la norma citada, “Las entidades contratantes examinarán la existencia de las circunstancias antes descritas, con base en la información proporcionada por los oferentes y en la que reposa en los expedientes públicos registrados ante las Cámaras de Comercio, con el fin de prever la configuración de las causales de inhabilidad e incompatibilidad previstas en el artículo 8° de la Ley 80 de 1993”. Luego, la información sobre situaciones de control es un punto de referencia para verificar la capacidad jurídica en el proceso de contratación.

REGISTRO ÚNICO DE PROPONENTES – Definición – Marco jurídico

El Registro Único de Proponentes es el documento donde consta la información relacionada con las personas naturales y jurídicas, que tiene por objeto consolidar los datos relacionados con la capacidad jurídica, técnica, financiera y organizacional de los posibles proponentes, con el fin que participen en los procedimientos de selección realizados por las entidades estatales, facilitando la revisión de los datos contenidos en el registro

El artículo 6.1 de la Ley 1150 de 2007, al determinar las características aplicables al RUP, cualifica la información plasmada en él, al establecer que constituye plena prueba de lo que contiene. A su vez, el numeral 1 del artículo 5 de la misma ley, al establecer los criterios que deben tenerse en cuenta por las entidades estatales para garantizar la selección objetiva, determina que las Cámaras de Comercio realizarán la verificación de la información suministrada por las personas naturales o jurídicas para su inscripción en el Registro Único de Proponentes, ya que esta será tenida en cuenta por las entidades estales en los procedimientos de selección en los que es exigible el RUP.

REQUISITOS HABILITANTES – Registro Único de Proponentes – Plena prueba

[…] la capacidad jurídica, las condiciones de experiencia, la capacidad financiera y de organización de los proponentes deberán verificarse exclusivamente con el Registro Único de Proponentes, pues, de acuerdo con lo expuesto, este instrumento es plena prueba de la información contenida en él.

GRUPO EMPRESARIAL – Existencia – Acreditación – Plazo

Por regla general, además de lo manifestado por los interesados, las entidades podrán verificar situaciones de control a través del RUP. En caso de que el registro no sea obligatorio, el pliego de condiciones o documento equivalente debe establecer el mecanismo de validación. Lo usual es que todos los documentos de la oferta se entreguen antes de cierre del proceso. Sin embargo, el literal a) del artículo 2.1.4.3.2.1 del Decreto 1081 de 2015, adicionado por el artículo 1 del Decreto 1600 de 2024, dispone que “[…] en el término máximo de tres (3) días después del momento en que se cierre definitivamente la presentación de ofertas, deberán poner de presente la existencia o no de situaciones de control de las que participen […]”. Por tanto, si se entregó la información antes del cierre, la Agencia estima que no es necesario un nuevo requerimiento, pues con la entregada inicialmente la entidad puede verificar la existencia o no grupo empresarial en la que existan relaciones de subordinación conforme a los artículos 260 y 261 del Código de Comercio.

ACTOS DE CORRUPCIÓN – Inhabilidad – Fundamento

Respecto a la relación entre el fenómeno de la corrupción con la contratación estatal, se encuentra la inhabilidad del literal j del numeral 1° del artículo 8 de la Ley 80 de 1993, introducida inicialmente por el derogado artículo 18 de la Ley 1150 de 2007. Modificada actualmente por la Ley 2014 de 2019, mantiene a grandes rasgos la configuración de la inhabilidad respecto a las personas naturales declaradas responsables judicialmente por la comisión de delitos relacionados con actos de corrupción, así como las personas jurídicas que hayan sido declaradas responsables administrativamente por la conducta de soborno transnacional. Además de las personas jurídicas sobre las cuales se haya ordenado la suspensión de la personería, la restricción se extiende a las sociedades de las que hagan parte dichas personas en calidad de administradores, representantes legales, miembros de junta directiva o de socios controlantes, a sus matrices y a sus subordinadas, a los grupos empresariales a los que estas pertenezcan cuando la conducta delictiva haya sido parte de una política del grupo y a las sucursales de sociedades extranjeras. Aunque conserva la configuración preventiva, tiene carácter permanente al margen de la aplicación del principio de oportunidad por cualquier delito contra la Administración pública o el patrimonio del Estado

CAMPAÑAS POLÍTICAS – Financiación – Inhabilidad – Limitaciones

Dentro de las inhabilidades que reguló el EGCAP, se encuentra la prevista en el literal k) del artículo 2.1 de la Ley 80 de 1993, adicionada por el artículo 2 de la Ley 1474 de 2011 y modificada por el artículo 33 de la Ley 1778 de 2016. Esta causal recae específicamente sobre las personas naturales o jurídicas que hayan financiado campañas en la proporción señalada en la norma, y solo se configura cuando la entidad pública del nivel administrativo para el cual fue elegido el candidato celebra un contrato con las personas que financiaron su campaña.

Con el objetivo de frenar la corrupción, la norma tiene un propósito moralizante en el ámbito electoral y contractual. Concretamente se orienta a impedir que las campañas políticas sean inversiones con expectativa de ganancia. En otras palabras, surge de la necesidad de “[…] establecer medidas para impedir las conexiones ilegales entre los particulares y la Administración Pública a través de financiación ilegal de campañas políticas. Para ese efecto, se prohíbe que quienes financien campañas electorales se beneficien de contratos públicos” . Sin embargo, se observan las siguientes limitaciones: i) se refiere a cargos de elección popular, es decir, no aplica a cargos de libre nombramiento y remoción, ii) sólo cubre campañas a la Presidencia, gobernaciones, alcaldías y Congreso, dejando fuera a las elecciones para asambleas departamentales y concejos municipales y iii) únicamente exceptúa los contratos de prestación de servicios profesionales.

Bogotá D.C., 10 de Marzo de 2026

Señor

Nicolás Echavarría Bolívar

nicolasechavarriabolivar@gmail.com

Bogotá D.C.

Estimado señor Echavarría Bolívar:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 469 de 2025 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente responde su solicitud de consulta de fecha 26 de febrero de 2026, en la cual solicita conceptuar sobre los siguientes aspectos:

“CONFIGURACIÓN DE COLUSIÓN EN PROCESOS DE INVITACIÓN PRIVADA Y/O DE ECONOMIA MIXTA.

1. ¿Cuáles son los elementos jurídicos que deben concurrir para que se configure colusión entre proponentes dentro de un proceso de selección privada y/o de economía mixta?

2. ¿La entidad de economía mixta puede rechazar ofertas por presunta colusión sin que exista decisión previa de la Superintendencia de Industria y Comercio?

3. ¿Qué estándar probatorio debe se deben aplicar para adoptar decisiones dentro del proceso de selección cuando se advierta posibles conductas colusorias?

4. ¿Cómo debe proceder la entidad contratante frente a una denuncia de colusión presentada por un competidor durante la etapa de evaluación?

5. ¿Es procedente suspender el proceso de selección mientras la SIC adelanta investigación por posibles prácticas restrictivas de la competencia?

VINCULACIÓN ECONÓMICA ENTRE PROPONENTES

1. ¿La existencia de socios comunes entre dos empresas que presentan oferta en un mismo proceso constituye per se vinculación económica que impida su participación simultánea?

2. ¿Qué criterios permiten determinar cuándo existe control o subordinación relevante para efectos de contratación privada y de sectores de economía mixta?

3. ¿Es obligatorio para el proponente declarar vínculos societarios con otros oferentes dentro del proceso?

4. ¿Cómo debe valorar la entidad la participación de empresas vinculadas cuando no hay evidencia de acuerdo colusorio?

INHABILIDADES POR PARENTESCO ENTRE SOCIOS

1. ¿La existencia de vínculo de parentesco por consanguinidad, afinidad o parentesco civil entre socios o accionistas de distintas empresas que participan en un mismo proceso privado o adelantado por entidad de economía mixta configura inhabilidad, incompatibilidad o restricción jurídica para contratar, y cuáles serían los grados relevantes conforme a la Ley?

2. ¿La entidad de economía mixta puede exigir declaración juramentada sobre parentescos entre socios de diferentes oferentes?

ACUERDOS RESTRICTIVOS DE LA COMPETENCIA

1. ¿Cuáles son los elementos objetivos y subjetivos que deben acreditarse para configurar un acuerdo restrictivo de la competencia en el marco de un proceso de contratación adelantado por una entidad privada o de economía mixta?

2. ¿La simple coincidencia en estructuras de precios o márgenes comerciales entre oferentes constituye indicio suficiente de acuerdo anticompetitivo?

3. ¿Qué estándar probatorio debe aplicarse para afirmar la existencia de un acuerdo restrictivo de la competencia en procesos de selección privada o de economía mixta?

4. ¿Se requiere prueba de comunicación, coordinación o concertación efectiva para declarar la existencia de alguna practica restrictiva de la competencia?”. (Corchetes fuera de texto)

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Cuáles son los puntos de conexión entre las prácticas restrictivas de la competencia con el régimen de inhabilidades e incompatibilidades?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

i. Combatir la colusión en los procedimientos contractuales es una medida acorde con la protección de la competencia. Este asunto es de vital importancia, porque la contratación estatal es uno de los principales instrumentos para ejecutar el presupuesto público. Por ello, dado que el artículo 5 de la Ley 1150 de 2007 define la selección objetiva como el “[…] ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva […]”, la adopción de medidas preventivas contra los acuerdos colusorios favorece que el Estado adquiera obras, bienes y servicios con precios ajustados a la realidad del mercado. Sobre este tema, de acuerdo con la Resolución 82510 del 28 de diciembre de 2020, la Superintendencia de Industria y Comercio considera que:

“En esa medida, es dable entender que la naturaleza de las normas sobre protección a la competencia tienen como finalidad la protección de bienes jurídicamente tutelados de gran relevancia, debiéndose reiterar, tal y como lo ha propuesto esta Entidad en diferentes oportunidades, que la colusión en los procesos de selección con el Estado representa diversos efectos negativos, entre los cuales cabe resaltar los siguientes: (i) otros proponentes, al limitarles la competencia y la participación en un proceso de selección justo y regido por los principios de igualdad de oportunidad y de transparencia; ii) el Estado, por los costos monetarios y de transacción que representa la presencia de proponentes no idóneos en sus procesos de selección; (iii) el mercado, porque se reduce la competencia, se generan simetrías de información entre los proponentes e incluso se pueden elevar los precios de los bienes y servicios ofrecidos o reducirse su calidad y (iv) la comunidad en general, por cuanto se afecta negativamente el bienes social al darse una pérdida irrecuperable de eficiencia en el mercado por el aumento injustificado de las utilidades percibidas por los participantes coludidos”.

Para estos efectos, la colusión es un acuerdo celebrado entre personas que deberían actuar de forma competitiva en caso de concurrir en un proceso de selección, orientada a suprimir la rivalidad entre los participantes, de manera que se encamina al reparto de los beneficios obtenidos con la eliminación de la competencia^[1]. Dicha conducta es objeto de represión en el ámbito administrativo, pues el artículo 47.9 del Decreto Ley 2153 de 1992, “Por el cual se reestructura la Superintendencia de Industria y Comercio y se dictan otras disposiciones”, dispone que “[…] se consideran contrarios a la libre competencia, entre otros, los siguientes acuerdos […] Los que tengan por objeto la colusión en las licitaciones o concursos o los que tengan como efecto la distribución de adjudicaciones de contratos, distribución de concursos o fijación de términos de las propuestas […]”. Para el juicio de tipicidad, el artículo 45.1 ibidem define el acuerdo como “Todo contrato, convenio, concertación, práctica concertada o conscientemente paralela entre dos o más empresas”.

La explicación precedente permite apreciar la relación cercana entre el derecho de la competencia con el sistema de compras y contratación pública. Lo anterior considerando que en este último se encuentran algunos factores que pueden restringir la participación en el mercado, por ejemplo, i) alta concentración de la oferta y número reducido de proponentes en los procedimientos de selección, ii) estabilidad de una demanda inelástica con procedimientos contractuales que se repiten con frecuencia, iii) homogeneidad de las obras, bienes y servicios contratados, iv) gran transparencia en las transacciones de las empresas competidoras, v) barreras legales de entrada, vi) presencia de asociaciones empresariales, vii) innovación no preeminente en muchos sectores de la economía, entre otros, haciendo que el sistema sea proclive a las prácticas colusorias entre proponentes y generando como respuesta la adopción del marco represivo explicado en el párrafo anterior.

Por ello, la manipulación de los procesos de selección conlleva a un uso ineficiente de los recursos públicos, lo cuales terminan en los bolsillos de los oferentes coludidos, peor aun considerando que el Estado es un agente económico importante en el mercado. Cuando se acuerda suprimir la competencia, el sistema de mercado sufre distorsiones, porque se generan desequilibrios en el gasto público al incrementarse el valor o al reducirse la calidad de las obras, bienes o servicios adquiridos. Este tipo de prácticas adopta diferentes formas:

“Una es el diseño de licitaciones a la medida de tal o cual persona, modalidad en la que la combinación es entre el contratante y el proponente o contratista. Otra forma son diferentes pactos entre concursantes como, presentar ofertas idénticas o escoger uno para que presente la oferta más favorable o presentar ofertas deliberadamente infladas, pactos para no pujar, metodologías de cálculo, pactos para dejar afuera algún concursante, pactos para rotarse adjudicaciones, etc., que adicionalmente pueden estar acompañadas de otros pactos para participar del botín por medio de subcontratos, porcentajes u otros medios”^[2].

Cualquiera de estas variantes de prácticas colusorias, sin perjuicio de las sanciones impuestas por la Superintendencia de Industria y Comercio, es objeto de reproche penal. Precisamente, como delito contra la Administración pública por celebración indebida de contratos, el artículo 410A de la Ley 599 de 2000 –adicionado por el artículo 27 de la Ley 1474 de 2011– dispone que “El que en un proceso de licitación pública, subasta pública, selección abreviada o concurso se concertare con otro con el fin de alterar ilícitamente el procedimiento contractual, incurrirá en prisión de seis (6) a doce (12) años y multa de doscientos (200) a mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes e inhabilidad para contratar con entidades estatales por ocho (8) años”. Desde esta perspectiva, se trata de una medida punitiva que complementa las sanciones administrativas aplicables, a la cual se suma una inhabilidad contratar con el Estado^[3].

ii. En este contexto, son importantes los canales de denuncia frente a los acuerdos colusorios en los procedimientos de selección, pues la adopción de recomendaciones estratégicas para fomentar la competencia puede resultar inane si los proponentes han definido con anterioridad quien será el adjudicatario. La SIC –a través del apartado 3.2 de la “Guía Práctica para Combatir la Colusión en las Licitaciones”– explica que:

“Las licitaciones son un ambiente propicio para la actuación de los carteles, los cuales pueden adquirir varias formas:

3.2.1 Durante la elaboración de los pliegos de condiciones

Se trata de una etapa vulnerable que puede prestarse para manipulaciones. Dentro de las prácticas más comunes se encuentra el intercambio de información entre los funcionarios y los futuros proponentes: con el fin de direccionar la adjudicación, se implanta un precio de oferta muy bajo, garantizando así la adjudicación, pero estableciendo posibilidades dentro del contrato para reestablecer su equilibrio o extender su tiempo de ejecución, entre otras conductas.

3.2.2 Durante la presentación de ofertas

Si bien, identificar la existencia de un acuerdo colusorio no es fácil, pues su característica principal es la clandestinidad con la que obran sus participantes, se han podido identificar algunos esquemas de manipulación de licitaciones que suelen utilizar los proponentes:

Posturas encubiertas (cover bidding): Se produce cuando los individuos o empresas acuerdan presentar ofertas que contienen, a lo menos algunas de las siguientes características: (1) un competidor acuerda presentar una oferta que es más elevada que la oferta del ganador previamente determinado en el acuerdo, (2) un competidor presenta una oferta que es ostensiblemente más elevada que las demás, (3) un competidor presenta una oferta con condiciones que serán claramente inaceptables para el contratante. En general, apuntan hacia la presentación de ofertas que no tienen la posibilidad de obtener la adjudicación, ya sea por los altos precios o por no cumplir con las exigencias realizadas por la entidad.

Supresión de ofertas: En esta clase de esquemas los competidores acuerdan la abstención de uno o más competidores, o el retiro de las ofertas presentadas a fin de que la adjudicación necesariamente se le otorgue a un proponente que hace parte de la colusión.

Rotación de ofertas: En éstas, las empresas coludidas continúan con el proceso licitatorio pero acuerdan turnos para ganar.

Asignación de mercado: Se produce una repartición de mercado o de zonas geográficas entre los competidores.

3.2.3 Durante la ejecución del contrato

La experiencia indica que en ocasiones los proponentes, con el objeto de camuflar acuerdos colusorios durante la ejecución del contrato, acuden a múltiples técnicas, tales como la subcontratación para vincular a los demás postulantes que no fueron escogidos o la utilización de la figura de la cesión del contrato, entre otras”^[4].

Dado que los acuerdos colusorios usualmente no dependen de pruebas directas sobre la comisión de la conducta, estas deben identificarse a través de indicios^[5]. Para la SIC en la guía precitada, las circunstancias de presuntos actos colusorios pueden encontrarse durante en la presentación de las ofertas, en la documentación que la compone, en la configuración del precio u otros momentos de la selección. Por un lado, pueden encontrarse indicios de colusión en la presentación de las ofertas cuando i) un mismo proveedor es el que frecuentemente presenta la mejor oferta; ii) parece existir un reparto geográfico entre los oferentes –algunas empresas solamente presentan ofertas en cierta parte del territorio colombiano aunque estarían en capacidad de presentarse en otra región–; iii) ciertos proponentes desisten inesperadamente de participar de la licitación; iv) existe un claro patrón de rotación entre los vencedores de las licitaciones; v) empresas que a pesar de encontrarse calificadas para licitar, no acostumbran a presentar propuestas a una determinada entidad pública, aunque sí lo hagan para otra; vi) ciertos proponentes presentan propuestas frecuentemente pero nunca resultan adjudicatarios; vii) el participante vencedor repetidamente subcontrata el trabajo de oferentes no adjudicatarios; viii) licitantes que tendrían condiciones para participar aisladamente del concurso presentan propuestas en consorcio o unión temporal; ix) el proponente al cual es adjudicada la licitación, desiste o cede el contrato, y posteriormente aparece como subcontratista; x) los competidores regularmente socializan o celebran reuniones días antes del cierre de la licitación.

Asimismo, respecto a la documentación presentada, son posibles señales de advertencia las siguientes: i) las propuestas presentadas contienen los mismos errores de ortografía, correcciones o tachaduras; ii) los fondos con los cuales se pagan los pliegos de condiciones o las pólizas de seguros provienen de una cuenta conjunta de los oferentes; iii) las propuestas presentadas por distintos oferentes se redactan de manera semejante, con similar papelería, tipografía o formatos; iv) los documentos presentados por uno de los proponentes hacen referencia expresa a las ofertas de otros competidores, utilizan el membrete, dirección o fax de otros participantes; v) existen coincidencias en la relación de personal que presentan distintos oferentes; vi) ofertas de distintas empresas contienen errores de cálculo similares, o valores coincidentes o equivalentes.

Por otra parte, en relación con el precio ofertado, el riesgo de colusión aparece cuando: i) existe un margen de precios extraño y poco racional entre la propuesta vencedora y las otras propuestas; ii) algunos licitantes presentan precios muy diferentes en las diversas licitaciones en las que participan, a pesar de que el objeto y las características de las licitaciones sean coincidentes; iii) existen diferencias significativas entre el precio de la oferta ganadora y el precio de las demás; iv) los precios presentados en una oferta son significativamente diferentes a otra presentada en un proceso licitatorio similar en la misma época; v) empresas locales y no locales determinan costos de transporte similares; vi) las propuestas de algunos oferentes presentan variaciones de precios mínimas; vii) el valor de las propuestas es significativamente reducido cuando un nuevo competidor entra en el proceso –probablemente, no integrante del acuerdo–.

Finalmente, pueden encontrarse indicios de colusión en cualquier momento del procedimiento cuando: i) las observaciones presentadas por la Administración a las ofertas son similares o idénticas; ii) las propuestas son presentadas por distintos oferentes en tiempos sucedáneos antes del cierre de la licitación; iii) una empresa presenta su oferta y la de un competidor; iv) los oferentes se han unido frecuentemente a través de uniones temporales o consorcios para participar en otras licitaciones; v) una empresa adquiere los pliegos de condiciones para sí y para un competidor; vi) los proveedores socializan constantemente o sostienen reuniones con frecuencia.

En la “Guía para la Gestión Integral del Riesgo de Prácticas Restrictivas de la Competencia en la Contratación Estatal”, la SIC explica que el riesgo de colusión “[…] se materializa cuando dos o más posibles proponentes acuerdan quién será el adjudicatario del contrato. Bajo este esquema, los demás participantes presentan ofertas únicamente para simular pluralidad y dar apariencia de legitimidad al proceso, pese a que existe un pacto previo que elimina la competencia […]”^[6]. Asimismo, también enumera algunas señales de alerta sobre los acuerdos entre proponentes para direccionar lo procesos de selección:

“a) Participación alternada entre los mismos oferentes en distintos procesos.

b) Rotación de representantes legales entre proponentes que usualmente participan en un proceso de selección.

c) Indicios de cartilla (redacción idéntica o semejante en oferta presentada, a pesar de que la entidad contratante no remitió un modelo).

d) Ofertas que no resultan válidas jurídica, técnica o financieramente, en situaciones donde los requisitos son de fácil cumplimiento.

e) Ofertas con un valor artificialmente bajo o que exceden el presupuesto oficial.

f) Ofertas con precios iguales o con diferencias mínimas no justificadas entre sí.

g) Una oferta igual o muy cercana al presupuesto oficial.

g) También aquellas propuestas superiores al presupuesto oficial que por este motivo son descalificadas.

h) Existencia de relaciones familiares, de amistad, laborales y/o comerciales preexistentes entre los participantes del proceso de selección.

i) Presentación de observaciones iguales, muy similares o en el mismo sentido. Identidad de personal vinculado a los participantes del proceso de contratación.

k) Uso de mismos domicilios, teléfonos o correos electrónicos en ofertas de proponentes diferentes.

l) Coincidencia de revisores fiscales o contadores públicos que certifican los estados financieros de los oferentes y/o cualquier otro documento o certificación que requiera dicha firma”^[7].

El estándar probatorio para la eficacia del indicio como medio de convicción depende de los siguientes factores: i) conducencia respecto al hecho investigado; ii) descartar que la conexión entre el hecho indicador y el hecho investigado sea aparente, casual o azaroso; iii) descartar la falsificación del hecho indiciario por obra de las partes o de terceros; iv) causalidad entre el hecho indicador –o el conjunto de ellos, cuando se trata de varios indicios contingentes– y el indicado; v) pluralidad de indicios, si son contingentes; vi) tratándose de indicios contingentes, éstos deben ser graves, concordantes y convergentes; vii) inexistencia de contraindicios que no puedan descartarse razonablemente; viii) univocidad del indicio o del conjunto de indicios, lo que implica eliminar contraindicios que nieguen la conclusión adoptada, ix) inexistencia de otras pruebas que infirmen los hechos indiciarios y x) conclusión final precisa y segura, basada en el pleno convencimiento o certeza del funcionario autorizado para la valoración de la prueba^[8].

iii. Frente a las denuncias de colusión presentadas por los interesados, las entidades deben trasladarlas a la Superintendencia de Industria y Comercio, órgano habilitado –conforme al 44 del Decreto Ley 2153 de 1992– para adoptar las medidas correspondientes en los procedimientos que sancionan las prácticas comerciales restrictivas de las competencia. Además, de acuerdo con el artículo 5.1 del Decreto 4886 de 2011, la SIC puede “Ordenar, como medida cautelar, la suspensión inmediata de las conductas que puedan resultar contrarias a las disposiciones sobre protección de la competencia y competencia desleal. Cuando la medida cautelar se decrete a petición de un interesado, la Superintendencia de Industria y Comercio podrá solicitar de este la constitución de una caución para garantizar los posibles perjuicios que pudieran generarse con la medida” (Énfasis fuera de texto).

Luego, la competencia para eventual suspensión del proceso de selección corresponde a la superintendencia, no a la entidad contratante. De acuerdo con el artículo 25.1 de la Ley 80 de 1993, el principio de economía no sólo demanda “[…] procedimientos y etapas estrictamente necesarios para asegurar la selección objetiva de la propuesta más favorable […]”, sino también “[…] términos preclusivos y perentorios para las diferentes etapas de la selección […]”. En otras palabras, las suspensiones de proceso de selección se interpretan con carácter restrictivo, pues la regla general es el agotamiento de las etapas conforme al cronograma.

Normas excepcionales permiten la suspensión. Este es el caso de las irregularidades en el RUP –artículo 6.3 de la Ley 1150 de 2007–, la audiencia de adjudicación –artículo 2.2.1.2.1.1.2, numeral 1, del Decreto 1082 de 2015– y las fallas técnicas durante la subasta electrónica –artículo 2.2.1.2.1.2.6 del Decreto 1082 de 2015–. Lo anterior sumado a las órdenes judiciales provenientes del decreto de medidas cautelares en los procesos contenciosos administrativo o las medidas provisionales en el marco de la acción de tutela, así como las que dispongan los órganos de control o las autoridades administrativas que ejerzan funciones de inspección y vigilancia, como sucede con la SIC.

Incluso, con ocasión a la pandemia, el inciso primero del artículo 3 del Decreto Legislativo 537 de 2020 dispuso que “Durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, las entidades públicas podrán como consecuencia de la Emergencia Sanitaria suspender los procedimientos de selección. Contra este acto administrativo no proceden recursos”.

Respecto a las causas de orden público, el derogado parágrafo 1 del artículo 5 del Decreto 2474 de 2008 disponía que “El proceso de selección podrá ser suspendido por un término no superior a quince (15) días hábiles, señalado en el acto motivado que así lo determine, cuando a juicio de la entidad se presenten circunstancias de interés público o general que requieran analizarse, y que puedan afectar la normal culminación del proceso. Este término podrá ser mayor si la entidad así lo requiere, de lo cual se dará cuenta en el acto que lo señale”. Esta norma se reprodujo integralmente en el art. 2.2.2 del Decreto 734 de 2012, el cual fue derogado por el Decreto 1510 de 2013 hoy compilado en el Decreto 1082 de 2015. En este contexto, salvo que se decreten medidas cautelares conforme al precitado artículo 5.1 del Decreto 4886 de 2011, las entidades contratantes debe continuar con los procesos de selección.

Sin perjuicio de los canales de denuncia sobre prácticas restrictivas de la libre competencia, las entidades pueden evaluar la adopción de medidas contractuales contra los acuerdos colusorios en los procesos de selección, las cuales pueden consistir en establecer casuales de rechazo. A través de la Sentencia del 4 de junio de 2008, Exp. 17783, con ponencia de la Magistrada Myriam Guerrero de Escobar, la Sección Tercera del Consejo de Estado explica que las causales de rechazo deben estar previamente establecidas en el bloque de legalidad o derivar del incumplimiento de requisitos de la propuesta o de la omisión de documentos referentes a la futura contratación que sean necesarios para compararla: la causal debe ser razonable, esencial, proporcionada y derivar de un proceso de evaluación ajustado a la ley y el pliego de condiciones, cuyos resultados deben ser conocidos por los proponentes y sus competidores para garantizar la posibilidad de controvertirlos. Por ello, la falsa competencia es una circunstancia perjudicial para la entidad que contraviene principios como libre concurrencia, igualdad y selección objetiva, por lo que las entidades pueden consagrar causales de rechazo para las ofertas colusorias. Al respecto, la doctrina explica que:

“Lo anterior es acorde con la naturaleza y finalidad de las causales de rechazo, ya que se encuentran estipuladas directamente en la ley o se fundamentan en ella, y se refieren a: ‘…defectos omisiones o circunstancias que permiten deducir que la [oferta] no resulta favorable a los intereses de la entidad y los fines de la contratación y que de soslayarse se comprometería el cumplimiento de los principios de transparencia, economía responsabilidad, así como el deber de selección objetiva en la contratación’ (Consejo de Estado, 27 de abril de 2011).

Las entidades deberán asegurar que las causales establecidas garanticen la objetividad, se fundamenten en la protección del interés general y estén respaldadas por los principios de libre concurrencia, igualdad y el deber de selección objetiva, de modo que no sean producto de un capricho del operador jurídico. En los casos en que la causal no tenga este sustento, podrá ser descartada por el juez administrativo.

La adjudicación de un contrato estatal a un proponente que ha falseado la competencia es un claro ejemplo de una circunstancia que no es favorable para la entidad y que contraviene los principios legales y constitucionales mencionados. En consecuencia, la entidad puede incluir en el pliego de condiciones o invitación causales claras y expresas que le permitan rechazar la oferta presentada por los proponentes que hagan parte de un acuerdo anticompetitivo”^[9].

Además del rechazo de las ofertas colusorias, es posible la declaratoria de desierta de los procesos de selección donde se incurran en prácticas anticompetitivas. Para estos efectos, el artículo 25.18 de la Ley 80 de 1993 dispone que “La declaratoria de desierta de la licitación únicamente procederá por motivos o causas que impidan la escogencia objetiva y se declarará en acto administrativo en el que se señalarán en forma expresa y detallada las razones que han conducido a esa decisión”. Conforme al deber de selección objetiva, desde el punto de vista constitucional y legal, las entidades públicas deben garantizar la igualdad entre los proponentes, lo cual implica que los participantes deben contar con las mismas oportunidades para resultar adjudicatarios. Por ello, cuando existen acuerdos restrictivos, la doctrina considera que una entidad podrá declarar desierto un proceso por advertir colusión, pero probando como este acuerdo impide o imposibilita que pueda haber una escogencia objetiva^[10].

En efecto, para PALACIO HINCAPIÉ, la selección objetiva es imposible cuando “[…] la entidad detecte la existencia de acuerdos entre los proponentes para manejar artificialmente la adjudicación, o cuando las propuestas sean incompletas o contengan precios artificialmente bajos o desproporcionados, cuando las deviaciones sean sustanciales o cuando existe violación de la reserva de las propuestas, etc. y también ‘cuando no se presente propuesta alguna o ninguna de las propuestas se ajuste al pliego de condiciones, o términos de referencia o, en general, cuando falte voluntad de participación’[…]”^[11]. Por su parte, DÁVILA VINUEZA que la adjudicación del contrato es imposible cuando “[…] no haya ofertas convenientes para la entidad, bien sea porque ninguna cumple con el pliego de condiciones […] o porque no se presentaron ofertas […] o porque la entidad detecta acuerdos para manejar artificialmente la licitación […]”^[12].

iv. El artículo 209 de la Constitución Política establece que la función administrativa está orientada hacia el servicio de los intereses generales y se fundamenta en principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. Asimismo, conforme al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, las acciones administrativas deben llevarse a cabo con transparencia.

El artículo 200 de la Ley 2294 de 2023 estableció el deber de formular una Estrategia Nacional de Lucha contra la Corrupción, con el fin de fortalecer las instituciones democráticas y el Estado Social de Derecho, la protección de los derechos humanos, los recursos públicos, así como generar condiciones adecuadas para el desarrollo socioeconómico y el cuidado del medio ambiente^[13]. De este modo, la estrategia de la lucha contra la corrupción incluye las dimensiones de la garantía de los derechos humanos, la protección al denunciante, el derecho de acceso a la información pública, el fortalecimiento de la veeduría ciudadana, la transparencia en la contratación y gestión pública, la innovación pública y la prevención, detección, gestión y sanción de riesgos y hechos de corrupción. 

En la búsqueda de fortalecer una estrategia de lucha contra la corrupción se expidió el Decreto 1600 de 2024. El Capítulo 3°, Sección 1°, Título 4°, Parte 1°, Libro 2° del Decreto 1081 de 2015, que fue modificado por el artículo 2 del reglamento citado, tiene como objeto: “[…] establecer los lineamientos, mecanismos y directrices necesarios para la implementación de la Estrategia Nacional de Lucha contra la Corrupción, con el fin de fortalecer las instituciones democráticas, la confianza ciudadana y el Estado social de derecho, garantizar la protección de los derechos humanos relativos a la protección de los recursos públicos, generar condiciones adecuadas para el desarrollo socioeconómico y protección del medio ambiente. Asimismo, procura fomentar una cultura de revalorización y cuidado de lo público, a través de herramientas de transparencia, fortalecimiento de la veeduría ciudadana, acceso efectivo a la información, participación ciudadana y debida diligencia en la prevención, detección y sanción de hechos de corrupción” –artículo 2.1.4.3.1.1–.

El ámbito o campo de aplicación de este capítulo está regulado en el artículo 2.1.4.3.1.2 que señala que sus reglas están dirigidas a las entidades y empresas del Estado del orden nacional y pertenecientes a la Rama Ejecutiva del Poder Público^[14]. Además, dispone que las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta y todas las demás instituciones sometidas a regímenes especiales de contratación deben cumplir las obligaciones del presente Capítulo en aquellos aspectos en los que deban aplicar el régimen general de contratación pública.

En los temas no regulados por dicho régimen, no se aplica lo dispuesto en el artículo 2.1.4.3.2.1, por lo que las demás disposiciones deberán aplicarse, de acuerdo con su estructura orgánica y la normativa aplicable a su funcionamiento. Con respecto a las entidades territoriales y sus entidades descentralizadas el citado artículo dispone que en el marco de su autonomía y en cumplimiento de lo previsto en el artículo 32 de la Ley 152 de 1994, por la cual se establece la Ley Orgánica de Plan de Desarrollo, aplicarán en sus planes y políticas, las líneas de acción contenidas en el presente Capítulo, conforme a lo regulado en el precitado artículo 200 de la Ley 2294 de 2023.

En el capítulo referido, el artículo 2.1.4.3.2.1 indica que las entidades definidas en el artículo 2.1.4.3.1.2 del decreto, deberán garantizar acciones en desarrollo de la gestión contractual a su cargo, sin perjuicio de las demás obligaciones legales y reglamentarias, a saber:

“a) Verificar la existencia de situaciones de control. En los términos de los artículos 260 y 261 del Código de Comercio, de las personas jurídicas oferentes y/o de los proponentes plurales. Quienes se presenten como proponentes en procesos de selección adelantados por las entidades destinatarias del presente Capítulo, en el término máximo de tres (3) días después del momento en que se cierre definitivamente la presentación de ofertas, deberán poner de presente la existencia o no de situaciones de control de las que participen y, en particular, si son contratantes, controladas o comparten alguna de estas condiciones con otras personas que se encuentren participando en el mismo procedimiento de contratación. Para el caso de los proponentes plurales, deberán indicar si las personas que los conforman se encuentran en alguna de las situaciones descritas anteriormente. Para el caso de los proponentes plurales, deberán indicar si las personas que los conforman se encuentran en alguna de las situaciones descritas anteriormente.

Las entidades contratantes examinarán la existencia de las circunstancias antes descritas, con base en la información proporcionada por los oferentes y en la que reposa en los expedientes públicos registrados ante las Cámaras de Comercio, con el fin de prever la configuración de las causales de inhabilidad e incompatibilidad previstas en el artículo 8° de la Ley 80 de 1993.

Cuando, en desarrollo del análisis mencionado se adviertan circunstancias que pudieran implicar afectaciones a la libertad de concurrencia o competencia, o a la pluralidad real de oferentes dentro del proceso de selección correspondiente, la entidad contratante deberá evaluar la necesidad de poner tales situaciones en conocimiento de los entes de control competentes y, de ser necesario, solicitar su acompañamiento preventivo. La Presidencia de la República, a través de la Secretaría de Transparencia, se articulará con las entidades competentes con el fin de generar los mecanismos necesarios para mitigar los riesgos de corrupción que puedan advertirse como consecuencia del análisis dispuesto en este literal.

b) Aplicar buenas prácticas para la contratación transparente. Las entidades deberán garantizar que las guías y manuales definidos por la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente, para la definición de criterios que permitan garantizar la pluralidad de oferentes, se apliquen en la organización.

En consecuencia, en los documentos del proceso deberá dejarse constancia que en la estructuración se tuvieron en cuenta las prácticas recomendadas por Colombia Compra Eficiente.

c) Fortalecer los análisis de mercado para la fijación objetiva de precios. En la elaboración del análisis de mercado para fijar los precios, deberán realizarse estudios públicos y abiertos, que permitan un análisis comparativo de los precios de referencia para alcanzar valores de mercado favorables y mayor eficiencia en el gasto. En esa medida, y con el fin de mitigar sobrecostos, en la definición de presupuestos a partir de cotizaciones no se podrán realizar consultas cerradas ni direccionadas a grupos reducidos de empresas y se verificará la ausencia de inhabilidades e incompatibilidades de las empresas que coticen. En todo caso, en los documentos del proceso debe quedar constancia del proceso que permitió la determinación del precio, el mecanismo seleccionado para fijarlo y la justificación de esa elección”.

Lo anterior deberá ser incorporado por parte de las entidades definidas en el artículo 2.1.4.3.1.2 en los manuales de contratación dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición del Decreto 1600 de 2024 –parágrafo 1–. Asimismo, serán incorporadas por parte de las entidades territoriales y sus entidades descentralizadas en el marco de su autonomía contemplada en el artículo 32 de la Ley 152 de 1994 –parágrafo 2–.

v. El literal a) del artículo 2.1.4.3.2.1 del Decreto 1081 de 2015, adicionado por el artículo 1 del Decreto 1600 de 2024, dispone que los organismos, entidades y empresas del Estado del orden nacional y pertenecientes a la Rama Ejecutiva del Poder Público deben verificar la existencia de situaciones de control que, conforme artículos 260 y 261 del Código de Comercio, afecten tanto a las personas jurídicas oferentes como a los proponentes plurales^[15]. En este contexto, la norma precisa que quienes se presenten como proponentes en procesos de selección:

“[…] en el término máximo de tres (3) días después del momento en que se cierre definitivamente la presentación de ofertas, deberán poner de presente la existencia o no de situaciones de control de las que participen y, en particular, si son contratantes, controladas o comparten alguna de estas condiciones con otras personas que se encuentren participando en el mismo procedimiento de contratación. Para el caso de los proponentes plurales, deberán indicar si las personas que los conforman se encuentran en alguna de las situaciones descritas anteriormente”.

De acuerdo con la norma citada, “Las entidades contratantes examinarán la existencia de las circunstancias antes descritas, con base en la información proporcionada por los oferentes y en la que reposa en los expedientes públicos registrados ante las Cámaras de Comercio, con el fin de prever la configuración de las causales de inhabilidad e incompatibilidad previstas en el artículo 8° de la Ley 80 de 1993”. Luego, la información sobre situaciones de control es un punto de referencia para verificar la capacidad jurídica en el proceso de contratación.

Las cámaras de comercio verifican las situaciones de control al momento de las inscripción, renovación y actualización del registro único de proponentes. Al respecto, tratándose de personas jurídicas, el numeral 2.2 del artículo 2.2.1.1.1.5.2 del Decreto 1082 de 2015 ordena la entrega del “Certificado expedido por el representante legal y el revisor fiscal, si la persona jurídica está obligada a tenerlo, o el auditor o contador, en el que conste que el interesado no es parte de un grupo empresarial, no ejerce control sobre otras sociedades y no hay situación de control sobre el interesado, en los términos del Código de Comercio. Si el grupo empresarial o la circunstancia de control existe, en el certificado debe constar la identificación de los miembros del grupo empresarial, la situación de control y los controlantes y controlados” (Énfasis fuera de texto).

El Registro Único de Proponentes es el documento donde consta la información relacionada con las personas naturales y jurídicas, que tiene por objeto consolidar los datos relacionados con la capacidad jurídica, técnica, financiera y organizacional de los posibles proponentes, con el fin que participen en los procedimientos de selección realizados por las entidades estatales, facilitando la revisión de los datos contenidos en el registro.

El artículo 6.1 de la Ley 1150 de 2007, al determinar las características aplicables al RUP, cualifica la información plasmada en él, al establecer que constituye plena prueba de lo que contiene. A su vez, el numeral 1 del artículo 5 de la misma ley, al establecer los criterios que deben tenerse en cuenta por las entidades estatales para garantizar la selección objetiva, determina que las Cámaras de Comercio realizarán la verificación de la información suministrada por las personas naturales o jurídicas para su inscripción en el Registro Único de Proponentes, ya que esta será tenida en cuenta por las entidades estales en los procedimientos de selección en los que es exigible el RUP.

vi. Al respecto, la Corte Constitucional precisó que el legislador descentralizó la función administrativa de llevar el Registro Único de Proponentes radicándola en cabeza de las Cámaras de Comercio. Dichas entidades deben ejercer esta actividad atendiendo a los principios establecidos en la Constitución Política, particularmente a los del artículo 209 superior, concordantes con lo dispuesto en la ley 80 de 1993 y en los artículos 3º de la Ley 489 de 1998 y 13 de la Ley 1447 de 2011. En tal sentido la Corte explicó la función registral de las Cámaras de Comercio y la confiabilidad de la información en él contenida de la siguiente manera:

“La función registral de las Cámaras de Comercio ha sido unificada a través del Registro Único Empresarial y Social -RUES-, conformado, entre otros, por el Registro Mercantil, el Registro Único Empresarial -RUE-, el Registro Único de Proponentes -RUP- y el Registro de Entidades sin ánimo de lucro, todo para ofrecer al Estado, a la sociedad, a los empresarios, a los contratistas, a las entidades de economía solidaria y a las entidades sin ánimo de lucro una herramienta confiable de información unificada útil en el campo nacional y en el internacional. En ejercicio de la función registral asignada por la ley a las Cámaras de Comercio estas administran el Registro Único de proponente -RUP, como también regulan los procedimientos a aplicar para los actos de registro, clasificación y calificación de los mismos, recursos que se pueden interponer en contra de tales actos, derechos de las personas naturales y jurídicas inscritas, entre varias materias propias de esta actividad. En suma, las Cámaras de Comercio, mediante delegación de funciones tienen a su cargo la administración del RUP o Registro Único de Proponentes. Para la respectiva inscripción el Gobierno Nacional adoptó el formulario único, estableció cuáles son los documentos requeridos para la inscripción y aprobó el modelo de certificación que expiden las Cámaras. Con la información recaudada en el RUP las Cámaras conforman un registro especial de los inscritos, clasificándolos por actividades, especialidades y grupos, atendiendo a los bienes y servicios ofrecidos. El RUP tiene como finalidad suministrar a las entidades del Estado y en general a todas las personas interesadas en celebrar contratos, la información relacionada con un contratista, particularmente en lo relacionado con su experiencia contractual, idoneidad financiera y capacidad técnica. El RUP fue concebido por el legislador para (i) unificar la reglamentación y la información de todos los registros de proponentes, (ii) simplificar la tarea de los contratistas en sus trámites respecto de la administración, haciendo que con la sola inscripción en la Cámara de Comercio del domicilio del proponente el interesado quede válidamente registrado ante todas las entidades del país, y (iii) dar transparencia al proceso de inscripción en el registro. El artículo 6º de la ley 1150 de 2007 comprende tres partes: 6.1. Del proceso de inscripción en el Registro Único de Proponentes (RUP); 6.2. De la información sobre contratos, multas y sanciones a los inscritos y 6.3. De la impugnación de la inscripción en el Registro Único de Proponentes (RUP). El inciso quinto del numeral 6.3. prevé que cuando la Cámara de Comercio establezca la existencia de graves inconsistencias relacionadas con la información y el trámite propio de la inscripción en el RUP, procederá a cancelar la inscripción en el registro quedando el proponente inhabilitado para contratar con las entidades estatales por el término de cinco (5) años, sin perjuicio de las acciones penales a que haya lugar. Si el proponente reincide en esta clase de comportamiento, la Cámara de Comercio lo inhabilitará de manera permanente. Es decir, el segmento demandado hace parte del repertorio de medidas que las Cámaras de Comercio pueden adoptar en relación con el proponente registrado en el RUP que con sus actos dolosos defraude la confianza considerada como elemento fundamental de las relaciones contractuales con el Estado”^[16].

Bajo este contexto, la capacidad jurídica, las condiciones de experiencia, la capacidad financiera y de organización de los proponentes deberán verificarse exclusivamente con el Registro Único de Proponentes, pues constituye plena prueba de la información contenida en él. No obstante, el RUP no es exigible en algunos procedimientos de selección, como en la contratación directa, la mínima cuantía, la prestación de servicios de salud, enajenación de bienes del Estado, la adquisición de productos de origen o destinación agropecuaria ofrecidos en bolsas de productos, los contratos de concesión y los contratos que celebren las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, que tengan por objeto el desarrollo de sus actividades industriales y comerciales, razón por la cual las entidades estatales deben verificar directamente el cumplimiento de los requisitos habilitantes.

Lo anterior fue reafirmado por el Consejo de Estado, quien enlistó las excepciones en las cuales no es necesario estar inscrito en el RUP para participar en procedimientos de selección adelantados por las entidades estatales, incluyendo el supuesto en que se puede verificar información adicional a la contenida en él:

• No se requiere el RUP respecto de los proponentes que pretenden celebrar los contratos enunciados en el inciso segundo del artículo 6 de la ley 1150, así como en los eventos de contratación directa.
• Tratándose de personas naturales extranjeras sin domicilio en el país o de personas jurídicas extranjeras que no tengan sucursal en Colombia, o en aquellos casos en que el procedimiento de selección haya utilizado sistemas de precalificación.
• Cuando por las características del objeto a contratar se requiera verificar requisitos del proponente adicionales a los contenidos en el RUP, caso donde puede exigirse el registro; solo que habrá información adicional que podrá verificar la entidad directamente.

Además de lo anterior, tampoco es un requisito obligatorio estar inscrito en el registro para celebrar los contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro, con fundamento en el régimen establecido en el Decreto 092 de 2017, al igual que para participar en procedimientos de selección de entidades que no se rigen por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, esto es, para celebrar contratos que tienen un régimen especial.

Por regla general, además de lo manifestado por los interesados, las entidades podrán verificar situaciones de control a través del RUP. En caso de que el registro no sea obligatorio, el pliego de condiciones o documento equivalente debe establecer el mecanismo de validación. Lo usual es que todos los documentos de la oferta se entreguen antes de cierre del proceso. Sin embargo, el literal a) del artículo 2.1.4.3.2.1 del Decreto 1081 de 2015, adicionado por el artículo 1 del Decreto 1600 de 2024, dispone que “[…] en el término máximo de tres (3) días después del momento en que se cierre definitivamente la presentación de ofertas, deberán poner de presente la existencia o no de situaciones de control de las que participen […]”. Por tanto, si se entregó la información antes del cierre, la Agencia estima que no es necesario un nuevo requerimiento, pues con la entregada inicialmente la entidad puede verificar la existencia o no grupo empresarial en la que existan relaciones de subordinación conforme a los artículos 260 y 261 del Código de Comercio.

vii. Para efectos del literal a) del artículo 2.1.4.3.2.1 del Decreto 1600 de 2024, el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública regula algunas inhabilidades relacionadas con la existencia de situaciones de control. Por ejemplo, este el caso de la inhabilidad del literal j) del numeral 1° del artículo 8 de la Ley 80 de 1993, introducida inicialmente por el derogado artículo 18 de la Ley 1150 de 2007. Conforme a la norma citada, estaban inhabilitados “Las personas naturales que hayan sido declaradas responsables judicialmente por la comisión de delitos de peculado, concusión, cohecho, prevaricato en todas sus modalidades y soborno transnacional, así como sus equivalentes en otras jurisdicciones. Esta inhabilidad se extenderá a las sociedades de que sean socias tales personas, con excepción de las sociedades anónimas abiertas”.

Con esta norma, el legislador hizo más severo el régimen de inhabilidades para la persona natural. Además de restringir su capacidad jurídica para participar en procesos de selección y celebrar contratos con las entidades estatales, también estará impedida para apoyarse en los diversos tipos societarios previstos en la legislación mercantil para mantener el vínculo contractual con el Estado. Como explica la Corte Constitucional, “[…] el legislador pretende que la persona natural inhabilitada cumpla realmente con la sanción proveniente de la condena judicial que la declaró responsable de los delitos que allí se mencionan”^[17].

Sin embargo, esta causal ha sido modificada por la Leyes 1474 de 2011, 1778 de 2016 y 2014 de 2019. La primera modificación circunscribió la inhabilidad a las personas naturales responsables judicialmente de la comisión de delitos contra la Administración Pública cuya pena sea privativa de la libertad o soborno transnacional, con excepción de delitos culposos; la extendió a las sociedades en las que sean socias tales personas, a sus matrices y a sus subordinadas, con excepción de las sociedades anónimas abiertas; y determinó una duración de veinte (20) años^[18].

La segunda modificación precisó que la restricción aplicaría a las personas naturales responsables judicialmente de la comisión de delitos contra la Administración Pública o de cualquiera de los delitos o faltas contemplados por la Ley 1474 de 2011 y sus normas modificatorias o de cualquiera de las conductas delictivas contempladas por las convenciones o tratados de lucha contra la corrupción suscritos y ratificados por Colombia. Asimismo, extendió la inhabilidad a las personas jurídicas que hayan sido declaradas responsables administrativamente por la conducta de soborno transnacional. Esta limitación también aplica por un término de 20 años, y cobija a las sociedades de las que hagan parte dichas personas en calidad de administradores, representantes legales, miembros de junta directiva o de socios controlantes, a sus matrices y a sus subordinadas y a las sucursales de sociedades extranjeras, con excepción de las sociedades anónimas abiertas. Sin embargo, establece la configuración preventiva de la inhabilidad aun cuando esté pendiente la impugnación de la sentencia condenatoria^[19].

La tercera modificación mantiene a grandes rasgos la configuración de la inhabilidad respecto a las personas naturales declaradas responsables judicialmente por la comisión de delitos relacionados con actos de corrupción, así como las personas jurídicas que hayan sido declaradas responsables administrativamente por la conducta de soborno transnacional. Además de las personas jurídicas sobre las cuales se haya ordenado la suspensión de la personería, la restricción se extiende a las sociedades de las que hagan parte dichas personas en calidad de administradores, representantes legales, miembros de junta directiva o de socios controlantes, a sus matrices y a sus subordinadas, a los grupos empresariales a los que estas pertenezcan cuando la conducta delictiva haya sido parte de una política del grupo y a las sucursales de sociedades extranjeras. Aunque conserva la configuración preventiva, tiene carácter permanente al margen de la aplicación del principio de oportunidad por cualquier delito contra la Administración pública o el patrimonio del Estado^[20].

Esta causal de inhabilidad aplica a nacionales y extranjeros, lo cual es congruente con el inciso 2 del artículo 4 de la Constitución Política de 1991^[21]. Por ello, considerando que la corrupción en un riesgo global, los Estados signatarios de diferentes convenciones se comprometieron a adoptar medidas para combatir estas conductas delictivas. Entre dichos instrumentos, se encuentran la Convención para combatir el cohecho de servidores públicos extranjeros en transacciones comerciales internacionales de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos -OCDE-, aprobada por Colombia mediante la Ley 1573 de 2012; la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, aprobada mediante la Ley 800 de 2003; así como la convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, aprobada por Colombia mediante la Ley 970 de 2005.

viii. De igual forma, se encuentra la prevista en el literal k) del artículo 8.1 de la Ley 80 de 1993, adicionada por el artículo 2 de la Ley 1474 de 2011 y modificada por el artículo 33 de la Ley 1778 de 2016. Esta causal recae específicamente sobre las personas naturales o jurídicas que hayan financiado campañas en la proporción señalada en la norma, y solo se configura cuando la entidad pública del nivel administrativo para el cual fue elegido el candidato celebra un contrato con las personas que financiaron su campaña. La norma dispone lo siguiente:

“Las personas naturales o jurídicas que hayan financiado campañas políticas a la Presidencia de la República, a las gobernaciones, a las alcaldías o al Congreso de la República, con aportes superiores al dos por ciento (2.0%) de las sumas máximas a invertir por los candidatos en las campañas electorales en cada circunscripción electoral, quienes no podrán celebrar contratos con las entidades públicas, incluso descentralizadas, del respectivo nivel administrativo para el cual fue elegido el candidato.

La inhabilidad se extenderá por todo el período para el cual el candidato fue elegido. Esta causal también operará para las personas que se encuentren dentro del segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad, o primero civil de la persona que ha financiado la campaña política.

Esta inhabilidad comprenderá también a las personas jurídicas en las cuales el representante legal, los miembros de junta directiva o cualquiera de sus socios controlantes hayan financiado directamente o por interpuesta persona campañas políticas a la Presidencia de la República, a las gobernaciones, las alcaldías o al Congreso de la República.

La inhabilidad contemplada en esta norma no se aplicará respecto de los contratos de prestación de servicios profesionales”. (Énfasis fuera de texto)

Con el objetivo de frenar la corrupción, la norma tiene un propósito moralizante en el ámbito electoral y contractual. Concretamente se orienta a impedir que las campañas políticas sean inversiones con expectativa de ganancia. En otras palabras, surge de la necesidad de “[…] establecer medidas para impedir las conexiones ilegales entre los particulares y la Administración Pública a través de financiación ilegal de campañas políticas. Para ese efecto, se prohíbe que quienes financien campañas electorales se beneficien de contratos públicos”^[22]. Sin embargo, se observan las siguientes limitaciones: i) se refiere a cargos de elección popular, es decir, no aplica a cargos de libre nombramiento y remoción, ii) sólo cubre campañas a la Presidencia, gobernaciones, alcaldías y Congreso, dejando fuera a las elecciones para asambleas departamentales y concejos municipales y iii) únicamente exceptúa los contratos de prestación de servicios profesionales.

Pese a que la norma dispone que quienes participen en la financiación en las condiciones mencionadas “[…] no podrán celebrar contratos con las entidades públicas […]”, autores como Dávila Vinueza consideran que también abarca “[…] a pesar de la falta técnica y de precisión, la participación en procesos de selección lo que implica la imposibilidad de presentar ofertas”^[23]. Adicionalmente, aclara que “la prohibición se configura, no respecto de todos los candidatos participantes sino solo en relación con el elegido, pues es ahí en donde se corre el riesgo del favorecimiento con miras a pagar la donación recibida y por eso, la inhabilidad […] comienza a producir efectos desde la posesión del cargo”^[24].

Para su aplicación de la causal, el artículo 109 constitucional dispone que “[…] se podrá limitar el monto de los gastos que los partidos, movimientos, grupos significativos de ciudadanos o candidatos puedan realizar en las campañas electorales, así como la máxima cuantía de las contribuciones privadas, de acuerdo con la ley” –inciso 4–. Por ello, “[…] la violación de los topes máximos de financiación de las campañas, debidamente comprobada, será sancionada con la pérdida de investidura o del cargo […]” –inciso 7–. De esta manera, el inciso segundo del artículo 14 de la Ley 130 de 1994 dispone que “Ningún candidato a cargo de elección popular podrá invertir en la respectiva campaña suma que sobrepase la que fije el Consejo Nacional Electoral, bien sea de su propio peculio, del de su familia o de contribuciones de particulares […]”.

Conforme al artículo 23 de la Ley 1475 de 2011, se reitera que “Ningún partido, movimiento, grupo significativo de ciudadanos, candidato o campaña, podrá obtener créditos ni recaudar recursos originados en fuentes de financiación privada, por más del valor total de gastos que se pueden realizar en la respectiva campaña […]”. Salvo que se trate de recursos propios, del cónyuge, compañero permanente, parientes en el grado que autoriza la ley o recursos provenientes de créditos, “[…] Tampoco podrá recaudar contribuciones y donaciones individuales superiores al 10% de dicho valor total”. Para estos efectos, el inciso primero del artículo 24 ibidem precisa que “Los límites de gastos de las campañas electorales a los distintos cargos y corporaciones de elección popular serán fijados por el Consejo Nacional Electoral en el mes de enero de cada año, teniendo en cuenta los costos reales de las campañas, el correspondiente censo electoral y la apropiación presupuestal para la financiación estatal de las mismas”.

ix. La presentación de dos (2) o más ofertas por parte de un mismo proponente es una práctica proscrita en los procedimientos de selección, con repercusiones tanto en las causales de rechazo establecidas en los pliegos de condiciones o documento equivalente como en la estructuración de supuestos de inhabilidad para celebrar contratos con el Estado. Por ejemplo, en los procesos regidos por el artículo 1 de la Ley 2022 de 2020 para entidades sometidas al EGCAP y el artículo 56 de la Ley 2195 de 2022 para las entidades exceptuadas de la Ley 80 de 1993, la versión 4 de los documentos tipo de licitación pública de obra de infraestructura de transporte, se incluyeron las causales de rechazo de las ofertas, entre ellas, la relacionada en el literal B, la cual se transcribe en los siguientes términos:    

“B. Cuando una misma persona natural o jurídica, o integrante de un proponente plural presente o haga parte en más de una propuesta para el presente Proceso de Contratación.

[Reemplazar el texto anterior por el siguiente, cuando el proceso es estructurado por lotes o segmentos: Cuando una misma persona natural o jurídica, o integrante de un proponente plural presente o haga parte en más de una propuesta para el mismo lote o segmento del presente Proceso de Contratación]”.

Al respecto, la causal de rechazo contenida en el literal B del numeral 1.15 –causales de rechazo– del documento tipo indicado, está prevista para propuestas distintas presentadas por un mismo proponente, escenario que no admite aclaración por parte de la entidad estatal y da lugar al rechazo justificado de las ofertas involucradas.

La causal distingue entre el proponente persona natural o jurídica, o un proponente plural. Así, la causal en comento se configura cuando: i) una misma persona natural o jurídica funge como oferente o hace parte en más de una propuesta para el mismo proceso de contratación, o ii) un mismo integrante de una estructura plural es oferente o hace parte en más de una oferta en el mismo proceso de contratación.

Esta causal está dirigida a evitar que un mismo oferente presente de manera individual más de una propuesta o haga parte en más de una oferta para un mismo proceso de contratación. Por lo tanto, para que opere la causal, debe tratarse de un proponente persona natural o jurídica, o de un integrante de un proponente plural, de manera que, stricto sensu, no resulta aplicable cuando se trate de supuestos en los que un proponente tiene algún tipo de relación societaria o parentesco dentro del mismo consorcio u unión temporal, tenido en cuenta la interpretación restrictiva que se predica de las causales de rechazo, sin perjuicio de que, eventualmente, resulte aplicable otra causal de rechazo, o alguna de las inhabilitades e incompatibilidades señaladas en la ley.

Ahora bien, tratándose de proponentes plurales, la causal del literal B del documento base no hace ningún tipo de distinción respecto a la participación de sus integrantes para su aplicación. Por esta razón, indistintamente del porcentaje de participación del integrante del consorcio o unión temporal, cuando esté presente otra oferta de manera individual o haga parte en más de una oferta para el mismo proceso de contratación, es procedente el rechazo de las ofertas involucradas en el supuesto descrito en la causal.

En cualquier caso, resulta necesario acotar que el rechazo de la oferta debe realizarse antes de la adjudicación, toda vez que, en virtud del principio de selección objetiva con base en el cual debe escogerse el contratista, no es posible adjudicar el contrato a un oferente que no cumpla con todas las condiciones establecidas en el pliego de condiciones tipo o se encuentre en alguno de los supuestos que amerita el rechazo de la propuesta.

Por lo demás, el artículo 8 de la Ley 80 de 1993 contempla, entre otros, dos (2) supuestos que se relacionan con la situación planteada respecto al rechazo de la oferta por presentación de más de una propuesta. Se trata de las inhabilidades contenidas en los literales g) y h) del numeral 1 del referido artículo:

“ARTICULO 8o. DE LAS INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES PARA CONTRATAR.

1o. Son inhábiles para participar en licitaciones o concursos y para celebrar contratos con las entidades estatales:

[…]

g) Quienes sean cónyuges o compañeros permanentes y quienes se encuentren dentro del segundo grado de consanguinidad o segundo de afinidad con cualquier otra persona que formalmente haya presentado propuesta para una misma licitación o concurso.

h) Las sociedades distintas de las anónimas abiertas, en las cuales el representante legal o cualquiera de sus socios tenga parentesco en segundo grado de consanguinidad o segundo de afinidad con el representante legal o con cualquiera de los socios de una sociedad que formalmente haya presentado propuesta, para una misma licitación o concurso.

[…]”.

En estos casos, las entidades pueden exigir una declaración juramentada sobre la inexistencia de inhabilidades e incompatibilidades para participar en los procesos de selección. Lo importante es que si se presentan varias propuestas en los supuestos anteriormente trascritos, solo se habilita la primera presentada en el tiempo, lo que implica el rechazo de las demás. No en vano, el artículo 2.2.1.1.2.2.5 del Decreto 1082 de 2015 dispone que “Para efectos de establecer el oferente que debe ser inhabilitado cuando en un mismo Proceso de Contratación se presentan oferentes en la situación descrita por los literales (g) y (h) del numeral 1 del artículo 8° de la Ley 80 de 1993 y poder establecer la primera oferta en el tiempo, la Entidad Estatal debe dejar constancia de la fecha y hora de recibo de las ofertas, indicando el nombre o razón social de los oferentes y sus representantes legales”.

x. Al margen de la explicación precedente debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la gestión contractual de las entidades públicas debe ser realizado por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado la aclaración preliminar del presente oficio. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.

Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.

1. Referencias normativas:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

Este y otros conceptos de la Subdirección se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual puede accederse a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.

La sostenibilidad no es una opción, es una obligación. Por ello, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– te invita a realizar el Curso de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable, una herramienta clave para fortalecer las capacidades de todos los compradores públicos, proveedores, servidores públicos v para generar mayor valor público. Accede al curso y aprende como implementar criterios sociales y ambientales en las diferentes etapas del proceso de contratación:
https://formacionvirtual.colombiacompra.gov.co/mod/page/view.php?id=3718

De otro lado, te contamos que esta Agencia ha da un paso decisivo en la estandarización y modernización del sector social con la expedición de las Resoluciones 539, 540, 541, 952 y 953 de 2025, mediante las cuales adoptó Documentos Tipo para las modalidades de selección de licitación pública (versión 2), selección abreviada de menor cuantía, mínima cuantía, consultoría e interventoría, promoviendo procesos más transparentes, eficientes competitivos y sostenibles en sectores estratégicos como educación, salud, cultura, recreación, deporte, institucional y vivienda. Consulta y descarga los documentos aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/normativa-y-relatoria/documentos-tipo

Si quieres conocer más sobre la aplicación de Documentos Tipo puedes consultar la última versión de la Guía para la comprensión e implementación de los Documentos Tipo de obra pública de infraestructura de transporte. En esta actualización se incorporaron orientaciones prácticas dirigidas a entidades públicas, proveedores, organismos de control y demás interesados, con el propósito de facilitar la adecuada implementación de estos instrumentos en los procesos contractuales. Además se incluyeron lineamientos que orientan la implementación de los criterios ambientales y sociales incluidos en los documentos tipo: Consulta la guía aquí:
https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/manual/guia-para-la-comprension-e-implementacion-de-los-documentos-tipo-de-obra-publica-de-infraestructura-de-transporte-bajo-las-diferentes-modalidades-de-contratacion-vigentes

Aprovechamos la oportunidad de manifestar la entera disposición de la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– para atender las peticiones o solicitudes, así como para brindar el apoyo que se requiera en el marco de nuestras funciones a través de nuestros diferentes canales de atención:

• Línea nacional gratuita o servicio a la ciudadanía (Mesa de servicio): 01800 0520808
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• Formulario web para PQRSD: https://www.colombiacompra.gov.co/pqrsd/informacion-importante-antes-de-formular-una-pqrsd

Evalúa el servicio que ofrece la Agencia por el canal de atención de PQRSD en el siguiente enlace :https://forms.office.com/r/pPHyWVs2SZ .¡Ayúdanos a mejorar porque el compromiso es de todos!

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. CASTELBONDO CHIVIRI, María Catalina & MELO RODRÍGUEZ, Francisco. La colusión: entre las fórmulas verbales y la realidad dinámica. En: Competencia económica: reflexiones sobre los 10 años de la Ley 1340 de 2009. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2019. pp. 155-156. En el mismo sentido, la doctrina también explica que “La colusión en la contratación pública, manipulación de ofertas, puja fraudulenta o bid rigging, puede definirse como el acuerdo o práctica concertada al que llegan los que participan o pretenden tomar parte en un procedimiento de contratación del sector público en concepto de licitadores o candidatos con el fin de predeterminar la adjudicación del contrato a su favor, por medio de la fijación de precios o de cualquier otra condición comercial del mismo o del reparto de mercado, limitando o eliminando tanto la competencia entre los miembros del grupo como la procedente de licitadores no cartelizados” (Cfr. NIÑO LÓPEZ, Antonio. Defensa de la competencia y contratación pública. En: Tratado de los contratos del sector público. Tomo I. Valencia: Tirant lo Blanch, 2018. pp. 399-400). ↑

2. CORTÁZAR MORA, Javier. Curso de derecho de la competencia. Segunda edición. Bogotá: Temis, 2021. pp. 66-67. ↑

3. Como explica la doctrina, el artículo 410A de la Ley 599 de 2000 –adicionado por el artículo 27 de la Ley 1474 de 2011– “[…] constituye el primer paso en la criminalización del Derecho de la Competencia en Colombia, ya que tipifica claramente como delito los acuerdos contrarios a la libre competencia relacionados con la colusión en licitaciones u ofertas públicas de derecho administrativo […]” (MIRANDA LONDOÑO, Alfonso & DEIK ACOSTAMADIEDO, Carolina. La colusión en los procesos de selección para la celebración de contratos estatales. Bogotá: Universidad Pontificia Javeriana – Grupo Editorial Ibañez, 2018. p. 29). ↑

4. Cfr. https://www.sic.gov.co/recursos_user/documentos/articulos/2010/Guia_Contratacion.pdf, documento consultado el 5 de marzo de 2026. ↑

5. Al respecto, “Las colusiones normalmente son acuerdos que se negocian de forma secreta u oculta, por lo que la detección de este tipo de comportamiento resulta una terea compleja para las autoridades. A diferencia de otras prácticas restrictivas de la competencia, en las colusiones en procesos públicos de contratación no resulta usual que los agentes coludidos dejen rastros de sus comportamientos ilegales. Por esta razón, en la mayoría de los casos la autoridad de competencia no cuenta con pruebas directas, como documentos, correos electrónicos, mensajes de datos o la confesión de los agentes coludidos, para detectar y sancionar este tipo de comportamientos. En vista de lo anterior, las autoridades de competencia del mundo se han visto conminadas a emplear la evidencia indiciaria o circunstancial para la detección de colusiones en los procesos de contratación del Estado” (Cfr. DE LA CALLE, José Miguel. Tratado general de la libre competencia: análisis jurídico y económico. Bogotá: Tirant lo Blanch, 2022. pp. 570-571). ↑

6. Cfr. https://sedeelectronica.sic.gov.co/sites/default/files/publicaciones/04_Guía%20para%20la%20Gestión%20Integral%20del%20Riesgo%20de%20PRC%20en%20la%20contratación%20estatal.pdf, documento consultado el 5 de marzo de 2026. ↑

7. Cfr. https://sedeelectronica.sic.gov.co/sites/default/files/publicaciones/04_Guía%20para%20la%20Gestión%20Integral%20del%20Riesgo%20de%20PRC%20en%20la%20contratación%20estatal.pdf, documento consultado el 5 de marzo de 2026. ↑

8. DEVIS ECHANDIA, Hernando. Teoria general de la prueba judicial. Tomo II. Sexta edición. Bogotá: Temis, 2022. pp. 623 y ss. ↑

9. DUQUE BOTERO, Juan David. La competencia en la compra pública. Bogotá: Tirant lo Blanch, 2023. p. 492. ↑

10. ARCHILA PEÑALOSA, Emilio José & PABÓN ALMANZA, Camilo. Colusión en licitaciones y concursos: el caso paradigmático para las entidades públicas. En Con-Texto. Revista de Derecho y Economía. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2012. p. 14. Sin embargo, también es necesario tener en cuenta que “[…] la posibilidad de declaratoria de desierta de la licitación podría adoptarse únicamente en aquellos casos en los cuales esté acreditado que en la práctica colusoria han intervenido todos los proponentes en el proceso. Empero, si la conducta colusoria ha estado limitada exclusivamente a algunos de los proponentes, encuentro difícil aducir la necesidad y procedencia de la medida, ya que la Administración bien podría descalificar a los proponentes involucrados en la conducta y realizar la selección objetiva con los restantes, armonizando de esta manera el cumplimiento de las normas de competencia con la efectiva realización de la contratación pública.

    Ciertamente, el proponente que ha decidido concurrir a un proceso licitatorio y que ha obrado conforme con las condiciones del pliego y las normas sobre competencia tiene una expectativa legítima de participar y de poder ser elegido dentro del proceso, razón por la cual la declaratoria de desierta de licitación afectaría de manera ilegítima sus derechos y podría conllevar una responsabilidad de la Administración. Es por ello que, aunque encuentro procedente la declaratoria de desierta de la Administración en los procesos contractuales en que ha sido acreditada una práctica colusoria, entiendo que ello debería estar supeditado a que se encuentre acreditado que en dicha práctica intervinieron todos los proponentes”. (Cfr. SOSSA GONZÁLEZ, Guillermo. Derecho administrativo sancionatorio y prácticas colusorias en procesos de contratación estatal. En: El poder sancionador de la administración pública: discusión, expansión y construcción. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2018. pp. 536-537). ↑

11. PALACIO HINCAPIÉ, Juan Ángel. La contratación de las entidades estatales. Octava edición. Medellín: Librería Jurídica Sánchez R SAS, 2020. p. 352. ↑

12. DÁVILA VINUEZA, Luis Guillermo. Régimen jurídico de la contratación estatal. Tercera edición. Bogotá: Legis, 2016. pp. 452-453. ↑

13. “Artículo 200. Estrategia nacional de lucha contra la corrupción. Con el propósito de fortalecer las Instituciones democráticas y el Estado Social de Derecho, garantizar la protección de los derechos humanos, proteger los recursos públicos, generar condiciones adecuadas para el desarrollo socioeconómico y proteger el Medio Ambiente, el Gobierno nacional formulará una Estrategia Nacional de Lucha Contra la Corrupción. 

    La Estrategia tendrá como dimensiones la garantía de los derechos humanos, la protección al denunciante, el derecho al acceso a la información pública, el fortalecimiento de la veeduría ciudadana, la transparencia en la contratación y la gestión pública, la innovación pública y la implementación de mecanismos dirigidos a prevenir, detectar, gestionar y sancionar riesgos y hechos de corrupción bajo un enfoque sectorial. 

    El Gobierno nacional en cabeza de la Secretaría de Transparencia y las Subcomisiones Técnicas de la Comisión Nacional de Moralización, serán responsables de la coordinación, elaboración y evaluación de la Estrategia Nacional de Lucha contra la corrupción. La Red Nacional de Observatorios Anticorrupción y el Departamento Nacional de Planeación prestarán apoyo técnico para su formulación, monitoreo y seguimiento. 

    En el proceso de formulación de la Estrategia se realizará una evaluación de la capacidad institucional y misional de las entidades públicas, del funcionamiento de las instancias e instrumentos de planeación existentes para la lucha contra la corrupción, y de las debilidades de articulación y coordinación interinstitucional. Así mismo, en el desarrollo de esta estrategia se promoverá la implementación de las disposiciones previstas en la Ley 1712 de 2014 frente al diseño, promoción e implementación de la política pública de acceso a la información pública y la Ley 2195 de 2022 en materia de daño y reparación de los afectados por actos de corrupción, el control y monitoreo constante del riesgo de corrupción, así como la pedagogía para la promoción de la participación ciudadana para la transparencia y lucha contra la corrupción. 

    Parágrafo 1°. En la estrategia se contemplarán los mecanismos para el seguimiento y control de los recursos públicos administrados mediante fondos o patrimonios autónomos. 

    Parágrafo 2°. La Comisión Nacional Ciudadana de Lucha Contra la Corrupción, la Comisión Nacional de Moralización, las Comisiones Regionales de Moralización y las organizaciones de la sociedad civil podrán presentar recomendaciones durante la formulación y evaluación de la Estrategia. 

    Parágrafo 3°. Dentro del año siguiente a la entrada en vigor de la presente ley, el Gobierno nacional formulará y adoptará la Estrategia Nacional de Lucha Contra la Corrupción”. ↑

14. “Artículo 2.1.4.3.1.2. Ámbito de aplicación. Las disposiciones de este Capítulo rigen en todo el territorio nacional y se aplicarán en todos los organismos, entidades y empresas del Estado del orden nacional y pertenecientes a la Rama Ejecutiva del Poder Público.  

    Las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta y todas las demás instituciones sometidas a regímenes especiales de contratación, darán pleno cumplimiento a las obligaciones consagradas en el presente Capítulo en aquellos aspectos en los que deban aplicar el régimen general de contratación pública. En los aspectos no regulados por dicho régimen, no se aplicará a ellas lo dispuesto en el artículo 2.1.4.3.2.1, las demás disposiciones deberán aplicarse de conformidad con su estructura orgánica y la normativa aplicable a su funcionamiento.

    Las entidades territoriales y sus entidades descentralizadas, en el marco de su autonomía y en cumplimiento de lo previsto en el artículo 32 de la Ley 152 de 1994, por la cual se establece la Ley orgánica de Plan de Desarrollo, aplicarán en sus planes y políticas, las líneas de acción contenidas en el presente Capítulo, en virtud de lo señalado por el artículo 200 de la Ley 2294 de 2023”.  ↑

15. El Código de Comercio dispone lo siguiente:

    “Artículo 260. SUBORDINACIÓN. Una sociedad será subordinada o controlada cuando su poder de decisión se encuentre sometido a la voluntad de otra u otras personas que serán su matriz o control ante, bien sea directamente, caso en el cual aquélla se denominará filial o con el concurso o por intermedio de las subordinadas de la matriz, en cuyo caso se llamará subsidiaria.

    Artículo 261. PRESUNCIONES DE SUBORDINACIÓN. Será subordinada una sociedad cuando se encuentre en uno o más de los siguientes casos:

    1. Cuando más del cincuenta por ciento (50%) del capital pertenezca a la matriz, directamente o por intermedio o con el concurso de sus subordinadas, o de las subordinadas de éstas. Para tal efecto, no se computarán las acciones con dividendo preferencial y sin derecho a voto.

    2. Cuando la matriz y las subordinadas tengan conjunta o separadamente el derecho de emitir los votos constitutivos de la mayoría mínima decisoria en la junta de socios o en la asamblea, o tengan el número de votos necesario para elegir la mayoría de miembros de la junta directiva, si la hubiere.

    3. Cuando la matriz, directamente o por intermedio o con el concurso de las subordinadas, en razón de un acto o negocio con la sociedad controlada o con sus socios, ejerza influencia dominante en las decisiones de los órganos de administración de la sociedad.

    Parágrafo 1. Igualmente habrá subordinación, para todos los efectos legales, cuando el control conforme a los supuestos previstos en el presente artículo, sea ejercido por una o varias personas naturales o jurídicas de naturaleza no societaria, bien sea directamente o por intermedio o con el concurso de entidades en las cuales éstas posean más del cincuenta por ciento (50%) del capital o configure la mayoría mínima para la toma de decisiones o ejerzan influencia dominante en la dirección o toma de decisiones de la entidad.

    Parágrafo 2°. Así mismo, una sociedad se considera subordinada cuando el control sea ejercido por otra sociedad, por intermedio o con el concurso de alguna o algunas de las entidades mencionadas en el parágrafo anterior”.

    ↑

16. Sentencia C-1016/12 ↑

17. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-353 de 2009. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. ↑

18. El artículo 1 de la Ley 1474 de 2011 dispone que “El literal j) del numeral 1 del artículo 8 de la Ley 80 de 1993 quedará así:

    Las personas naturales que hayan sido declaradas responsables judicialmente por la comisión de delitos contra la Administración Pública cuya pena sea privativa de la libertad o que afecten el patrimonio del Estado o quienes hayan sido condenados por delitos relacionados con la pertenencia, promoción o financiación de grupos ilegales, delitos de lesa humanidad, narcotráfico en Colombia o en el exterior, o soborno transnacional, con excepción de delitos culposos.

    Esta inhabilidad se extenderá a las sociedades en las que sean socias tales personas, a sus matrices y a sus subordinadas, con excepción de las sociedades anónimas abiertas.

    La inhabilidad prevista en este literal se extenderá por un término de veinte (20) años” (Artículo declarado EXEQUIBLE, salvo el aparte tachado declarado INEXEQUIBLE, por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-630 de 2012. M.P. Mauricio González Cuervo). ↑

19. De acuerdo con el artículo 31 de la Ley 1778 de 2016, “El literal j) del numeral 1 del artículo 8o de la Ley 80 de 1993 quedará así:

    Las personas naturales que hayan sido declaradas responsables judicialmente por la comisión de delitos contra la Administración Pública o de cualquiera de los delitos o faltas contemplados por la Ley 1474 de 2011 y sus normas modificatorias o de cualquiera de las conductas delictivas contempladas por las convenciones o tratados de lucha contra la corrupción suscritos y ratificados por Colombia, así como las personas jurídicas que hayan sido declaradas responsables administrativamente por la conducta de soborno transnacional.

    Esta inhabilidad procederá preventivamente aún en los casos en los que esté pendiente la decisión sobre la impugnación de la sentencia condenatoria.

    Asimismo, la inhabilidad se extenderá a las sociedades de las que hagan parte dichas personas en calidad de administradores, representantes legales, miembros de junta directiva o de socios controlantes, a sus matrices y a sus subordinadas y a las sucursales de sociedades extranjeras, con excepción de las sociedades anónimas abiertas.

    La inhabilidad prevista en este literal se extenderá por un término de veinte (20) años”. ↑

20. El artículo 2 de la Ley 2014 de 2019 prescribe que “Modifíquese el literal j) del numeral 1 del artículo 8o de la Ley 80 de 1993, el cual quedará así:

    j) Las personas naturales que hayan sido declaradas responsables judicialmente por la comisión de delitos contra la Administración pública, o de cualquiera de los delitos o faltas contempladas por la Ley 1474 de 2011 y sus normas modificatorias o de cualquiera de las conductas delictivas contempladas por las convenciones o tratados de lucha contra la corrupción suscritos y ratificados por Colombia, así como las personas jurídicas que hayan sido declaradas responsables administrativamente por la conducta de soborno transnacional.

    Esta inhabilidad procederá preventivamente aún en los casos en los que esté pendiente la decisión sobre la impugnación de la sentencia condenatoria.

    Asimismo, la inhabilidad se extenderá a las sociedades de las que hagan parte dichas personas en calidad de administradores, representantes legales, miembros de junta directiva o de socios controlantes, a sus matrices y a sus subordinadas, a los grupos empresariales a los que estas pertenezcan cuando la conducta delictiva haya sido parte de una política del grupo y a las sucursales de sociedades extranjeras, con excepción de las sociedades anónimas abiertas.

    También se considerarán inhabilitadas para contratar, las personas jurídicas sobre las cuales se haya ordenado la suspensión de la personería jurídica en los términos de ley, o cuyos representantes legales, administradores de hecho o de derecho, miembros de junta directiva o sus socios controlantes, sus matrices, subordinadas y/o las sucursales de sociedades extranjeras, hayan sido beneficiados con la aplicación de un principio de oportunidad por cualquier delito contra la Administración pública o el patrimonio del Estado.

    La inhabilidad prevista en este literal se extenderá de forma permanente a las sociedades de las que hagan parte dichas personas en las calidades presentadas en los incisos anteriores, y se aplicará de igual forma a las personas naturales que hayan sido declaradas responsables judicialmente por la comisión de delitos mencionados en este literal” (La Corte Constitucional mediante Sentencia C-437 de 2023, con ponencia de la Magistrada Paola Andrea Meneses Mosquera, declaró INEXEQUIBLE el aparte tachado. Asimismo, declaró CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE la expresión “sociedades”, en el entendido de que la inhabilidad también se extenderá a todas las personas jurídicas sin ánimo de lucro con capacidad para contratar con el Estado. Por su parte, el inciso segundo de la norma citada fue declarado EXEQUIBLE en la Sentencia C-053 de 2021, con ponencia de dicha magistrada). ↑

21. La norma dispone que “Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades”. ↑

22. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Exposición de motivos de la Ley 1474 de 2011. Gaceta del Congreso No. 607 del 7 de septiembre de 2010. p. 17. ↑

23. DÁVILA VINUEZA, Luis Guillermo. Régimen jurídico de la contratación estatal. Tercera edición. Bogotá: Legis, 2016. p. 175. ↑

24. Ibidem. ↑