La consulta resuelve el alcance de la “Estampilla para la Justicia Familiar” creada por el artículo 22 de la Ley 2126 de 2021, y precisa el destino del recaudo, además de la distribución por jurisdicción según el número de comisarías. De acuerdo con los artículos 23 y 24 de la Ley 2126 de 2021, el hecho generador son los contratos y sus adiciones con entidades del presupuesto anual del departamento, municipio o distrito; la base gravable es el valor bruto a girar por orden de pago o anticipo sin IVA; y la tarifa es 2% del pago anticipado (si lo hay) y de cada cuenta pagada al contratista. Se excluyen los contratos de prestación de servicios con honorarios mensuales inferiores a 10 SMLMV, incluyendo sus especies, porque la norma no distingue.
ESTAMPILLA PARA LA JUSTICIA FAMILIAR – Fundamento normativo
El artículo 22 de la Ley 2126 de 2021 autoriza a las Asambleas departamentales, a los Concejos distritales y municipales para crear la “Estampilla para la Justicia Familiar”. De acuerdo con los incisos 2 y 3, “El producto de dichos recursos se destinará a financiar los gastos de funcionamiento en personal de nómina y dotación de las Comisarías de Familia, conforme el estándar de costos que para tal efecto establezca el Ministerio de Justicia y del Derecho como ente rector”, además de que “Los excedentes en el recaudo se destinarán a la política de digitalización y necesidades de infraestructura, sin perjuicio de los recursos propios adicionales que se apropien por los entes territoriales”. Asimismo, el parágrafo dispone que “El recaudo de la Estampilla Departamental se distribuirá en los distritos y municipios de su Jurisdicción en proporción directa al número de Comisarías existente en cada ente territorial”.
Para estos efectos, los artículos 23 y 24 de la Ley 2126 de 2021 determinan el hecho generador, la base gravable y la tarifa. Por un lado, “El hecho generador de la estampilla está constituido por los contratos y las adiciones a los mismos, suscritos con las entidades que conforman el presupuesto anual del departamento, municipio y distrito”. Por otra parte, “La base gravable es el valor bruto de los contratos, entendido como el valor a girar por cada orden de pago o anticipo sin incluir el Impuesto al Valor Agregado IVA. La tarifa es del 2% del valor del pago anticipado si lo hubiere, y de cada cuenta que se le pague al contratista”. Sin embargo, respecto al hecho generador, el parágrafo del artículo 23 de la Ley 2126 de 2021 dispone que “Quedarán excluidos los contratos de prestación de servicios cuyo pago de honorarios mensual sea inferior a diez (10) SMLMV”.
CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Género – Especies
De acuerdo con los artículos 32.3 de la Ley 80 de 1993, 2.4 –lit. h)– de la Ley 1150 de 2007 y 2.2.1.2.1.4.9 del Decreto 1082 de 2015, los contratos de prestación de servicios constituyen un género que incluye, como especies, los contratos de prestación de servicios profesionales, los contratos de prestación de servicios de apoyo a la gestión y los contratos de prestación de servicios artísticos que solo pueden encomendarse a determinadas personas naturales.
Por tanto, siempre que los honorarios sean inferiores a 10 SMLMV, están exentos de la “Estampilla para la Justicia Familiar”. Lo anterior en la medida que el parágrafo del artículo 23 de la Ley 2126 de 2021 se refiere a los contratos de prestación de servicios sin distinguir entre las diferentes especies; razón por la cual, “donde el legislador no distingue, no les lícito al intérprete distinguir”.
Texto del concepto
ESTAMPILLA PARA LA JUSTICIA FAMILIAR – Fundamento normativo
El artículo 22 de la Ley 2126 de 2021 autoriza a las Asambleas departamentales, a los Concejos distritales y municipales para crear la “Estampilla para la Justicia Familiar”. De acuerdo con los incisos 2 y 3, “El producto de dichos recursos se destinará a financiar los gastos de funcionamiento en personal de nómina y dotación de las Comisarías de Familia, conforme el estándar de costos que para tal efecto establezca el Ministerio de Justicia y del Derecho como ente rector”, además de que “Los excedentes en el recaudo se destinarán a la política de digitalización y necesidades de infraestructura, sin perjuicio de los recursos propios adicionales que se apropien por los entes territoriales”. Asimismo, el parágrafo dispone que “El recaudo de la Estampilla Departamental se distribuirá en los distritos y municipios de su Jurisdicción en proporción directa al número de Comisarías existente en cada ente territorial”.
Para estos efectos, los artículos 23 y 24 de la Ley 2126 de 2021 determinan el hecho generador, la base gravable y la tarifa. Por un lado, “El hecho generador de la estampilla está constituido por los contratos y las adiciones a los mismos, suscritos con las entidades que conforman el presupuesto anual del departamento, municipio y distrito”. Por otra parte, “La base gravable es el valor bruto de los contratos, entendido como el valor a girar por cada orden de pago o anticipo sin incluir el Impuesto al Valor Agregado IVA. La tarifa es del 2% del valor del pago anticipado si lo hubiere, y de cada cuenta que se le pague al contratista”. Sin embargo, respecto al hecho generador, el parágrafo del artículo 23 de la Ley 2126 de 2021 dispone que “Quedarán excluidos los contratos de prestación de servicios cuyo pago de honorarios mensual sea inferior a diez (10) SMLMV”.
CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Género – Especies
De acuerdo con los artículos 32.3 de la Ley 80 de 1993, 2.4 –lit. h)– de la Ley 1150 de 2007 y 2.2.1.2.1.4.9 del Decreto 1082 de 2015, los contratos de prestación de servicios constituyen un género que incluye, como especies, los contratos de prestación de servicios profesionales, los contratos de prestación de servicios de apoyo a la gestión y los contratos de prestación de servicios artísticos que solo pueden encomendarse a determinadas personas naturales.
Por tanto, siempre que los honorarios sean inferiores a 10 SMLMV, están exentos de la “Estampilla para la Justicia Familiar”. Lo anterior en la medida que el parágrafo del artículo 23 de la Ley 2126 de 2021 se refiere a los contratos de prestación de servicios sin distinguir entre las diferentes especies; razón por la cual, “donde el legislador no distingue, no les lícito al intérprete distinguir”.
Bogotá D.C., 28 de Abril de 2025
Señor
Edison López Herrera
Santiago de Cali, Valle del Cauca
Concepto C – 318 de 2025 | |
Temas: | ESTAMPILLA PARA LA JUSTICIA FAMILIAR – Fundamento normativo / CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Género – Especies
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Radicación: | Respuesta a la consulta con radicado No. P20250313002476 |
Estimado señor López Herrera:
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente responde la solicitud de consulta formulada al Departamento Administrativo de la Función Pública de fecha 11 de marzo de 2025, remitida –conforme al artículo 21 de la Ley 1437 de 2011– mediante correo electrónico del 13 de marzo de 2025, en la cual manifiesta lo siguiente:
“Solicito el favor de carácter URGENTE, del concepto jurídico de la Ley 2126 de 2021, en su ‘Artículo 23 y el PARÁGRAFO’; que la interpretación jurídica sea lo más claros posible, que me permita hacer el análisis a las deducciones aplicadas a los contratos de prestación de servicio de apoyo a la gestión; porque se están realizando el descuento del 2% por el concepto de la Estampilla para la justicia familiar, solo a los prestadores de servicio de apoyo a la gestión, que NO ostentan el Titulo de Profesional o Técnico.
Jefe de la oficina de la Contaduría General de la Alcaldía Distrital de Santiago de Cali, está cometiendo el error, en la interpretación de la ley, porque argumento, que los descuentos del 2% por el concepto de la Estampilla para la justicia familiar, se deben aplicar solo a los prestadores de servicio de apoyo a la gestión, ‘que cuyo pago de honorarios mensual sea inferior a diez (10) smlmv’”.
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares o interpretar normas de otros sectores normativos desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública ni para establecer el alcance de cualquier disposición del ordenamiento jurídico. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública.
Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, brindar asesorías sobre casos puntuales ni pronunciarse sobre el alcance de normas ajenas a la contratación estatal. Este último es el caso de lo previsto en el artículo 23 de la Ley 2126 de 2021, pues dicha norma establece el hecho generador de la “Estampilla para la Justicia Familiar” y, por tanto, despliega sus efectos en el ámbito tributario.
Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición así como de las disposiciones ajenas al sistema de compras públicas, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta. Lo anterior, sin perjuicio de las atribuciones de la Secretaría de Hacienda de la Alcaldía de Santiago de Cali, por tratarse de una carga tributaria de carácter territorial.
- Problema planteado:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿cuál es el alcance de los contratos de prestación de servicios en el sistema de compras y contratación pública para efectos de la exclusión prevista en el parágrafo del artículo 23 de la Ley 2126 de 2021?
- Respuesta:
Conforme a la interpretación de las normas generales del sistema de compras y contratación pública, de acuerdo con los artículos 32.3 de la Ley 80 de 1993, el 2.4 –lit. h)– de la Ley 1150 de 2007 y el 2.2.1.2.1.4.9 del Decreto 1082 de 2015, los contratos de prestación de servicios constituyen un género que incluye, como especies, los contratos de prestación de servicios profesionales, los contratos de prestación de servicios de apoyo a la gestión y los contratos de prestación de servicios artísticos que solo pueden encomendarse a determinadas personas naturales. Por tanto, siempre que los honorarios sean inferiores a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes – en adelante SMLMV –, están exentos de la “Estampilla para la Justicia Familiar”. Lo anterior en la medida que el parágrafo del artículo 23 de la Ley 2126 de 2021 se refiere a los contratos de prestación de servicios sin distinguir entre las diferentes especies; razón por la cual, “donde el legislador no distingue, no les lícito al intérprete distinguir”. Al margen de la explicación precedente debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la gestión contractual debe ser realizado por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado la aclaración preliminar del presente oficio. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin perjuicio de las atribuciones de la Secretaría de Hacienda de la Alcaldía de Santiago de Cali. Esto ya que la carga tributaria de los artículos 22, 23 y 24 de la Ley 2126 de 2021 tiene carácter territorial. |
- Razones de la respuesta:
Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:
El artículo 22 de la Ley 2126 de 2021 autoriza a las Asambleas departamentales, a los Concejos distritales y municipales para crear la “Estampilla para la Justicia Familiar”. De acuerdo con los incisos 2 y 3, “El producto de dichos recursos se destinará a financiar los gastos de funcionamiento en personal de nómina y dotación de las Comisarías de Familia, conforme el estándar de costos que para tal efecto establezca el Ministerio de Justicia y del Derecho como ente rector”, además de que “Los excedentes en el recaudo se destinarán a la política de digitalización y necesidades de infraestructura, sin perjuicio de los recursos propios adicionales que se apropien por los entes territoriales”. Asimismo, el parágrafo dispone que “El recaudo de la Estampilla Departamental se distribuirá en los distritos y municipios de su Jurisdicción en proporción directa al número de Comisarías existente en cada ente territorial”.
Para estos efectos, los artículos 23 y 24 de la Ley 2126 de 2021 determinan el hecho generador, la base gravable y la tarifa. Por un lado, “El hecho generador de la estampilla está constituido por los contratos y las adiciones a los mismos, suscritos con las entidades que conforman el presupuesto anual del departamento, municipio y distrito”. Por otra parte, “La base gravable es el valor bruto de los contratos, entendido como el valor a girar por cada orden de pago o anticipo sin incluir el Impuesto al Valor Agregado IVA. La tarifa es del 2% del valor del pago anticipado si lo hubiere, y de cada cuenta que se le pague al contratista”. Sin embargo, respecto al hecho generador, el parágrafo del artículo 23 de la Ley 2126 de 2021 dispone que “Quedarán excluidos los contratos de prestación de servicios cuyo pago de honorarios mensual sea inferior a diez (10) SMLMV”.
Sobre este último punto, es necesario tener en cuenta que la prestación de servicios es uno de los tipos contractuales consagrados en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública – en adelante EGCAP -. Históricamente, dicha tipología se encontraba regulada en el artículo 138 del Decreto Ley 150 del 1976 y en el artículo 163 del Decreto Ley 222 de 1983. Se trata de un contrato típico, ya que se encuentra definido en la ley y, por tanto, en las condiciones descritas en los artículos 13, 32 y 40 del EGCAP, su regulación desplaza las reglas del arrendamiento de servicios inmateriales de que tratan los artículos 2063 y siguientes del Código Civil. Actualmente, el artículo 32, numeral 3º, de la Ley 80 de 1993, establece:
“Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”.
A pesar de la derogatoria del literal d) del artículo 24.1 del Estatuto General, la celebración de dicho contrato se realiza a través de la modalidad de la contratación directa. Así lo prevé el artículo 2, numeral 4º, literal h), de la Ley 1150 de 2007, que dispone:
“[…]
Contratación directa. La modalidad de selección de contratación directa solamente procederá en los siguientes casos:
[…]
h) Para la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, o para la ejecución de trabajos artísticos que sólo puedan encomendarse a determinadas personas naturales”.
A partir de estos enunciados normativos, entre otros, de carácter legal y reglamentario, que complementan su regulación, y de los pronunciamientos judiciales más destacados sobre el tema, es posible señalar que los contratos de prestación de servicios constituyen un género que incluye, como especies, los contratos de prestación de servicios profesionales, los contratos de prestación de servicios de apoyo a la gestión y los contratos de prestación de servicios artísticos que solo pueden encomendarse a determinadas personas naturales[1].
La diferencia entre el contrato de prestación de servicios profesionales con las otras dos especies del género en el cual se ubican radica en su contenido intelectual intangible y, al mismo tiempo, en la formación profesional que se exige para desempeñar la labor. Así lo consideró el Consejo de Estado en sentencia de unificación jurisprudencial del 2 de diciembre de 2013, al indicar, respecto del contrato de prestación de servicios profesionales, que:
“Su objeto está determinado por el desarrollo de actividades identificables e intangibles que impliquen el desempeño de un esfuerzo o actividad, tendiente a satisfacer necesidades de las entidades estatales en lo relacionado con la gestión administrativa o funcionamiento que ellas requieran, bien sea acompañándolas, apoyándolas o soportándolas, con conocimientos especializados siempre y cuando dichos objetos estén encomendados a personas consideradas legalmente como profesionales. Se caracteriza por demandar un conocimiento intelectivo cualificado: el saber profesional”[2].
Objeto que, según la sentencia citada, se diferencia del objeto del contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión, porque en este:
“Su objeto contractual participa de las características encaminadas a desarrollar actividades identificables e intangibles. Hay lugar a su celebración en aquellos casos en donde las necesidades de la Administración no demanden la presencia de personal profesional.
Aunque también se caracteriza por el desempeño de actividad intelectiva, ésta se enmarca dentro de un saber propiamente técnico; igualmente involucra actividades en donde prima el esfuerzo físico o mecánico, en donde no se requiere de personal profesional.
Dentro de su objeto contractual pueden tener lugar actividades operativas, logísticas o asistenciales, siempre que satisfaga los requisitos antes mencionados y sea acorde con las necesidades de la Administración y el principio de planeación”[3].
En relación con el contrato de prestación de servicios artísticos que solo pueden encomendarse a determinadas personas naturales, señala el mencionado fallo que:
“Tienen lugar dentro de esta categoría los contratos de prestación de servicios que tengan por objeto la ejecución de trabajos artísticos, esto es, trabajos que corresponden al conjunto de creaciones humanas que expresan una especial visión del mundo, tanto real como imaginaria, y que sólo pueda celebrarse con determinadas personas naturales, lo que implica que el contratista debe ser un artista, esto es, una persona reconocida como realizador o productor de arte o trabajos artísticos”[4].
Por tanto, siempre que los honorarios sean inferiores a diez (10) SMLMV, los contratos de prestación de servicios profesionales, los contratos de prestación de servicios de apoyo a la gestión y los contratos de prestación de servicios artísticos que solo pueden encomendarse a determinadas personas naturales están exentos de la “Estampilla para la Justicia Familiar”. Lo anterior en la medida que el parágrafo del artículo 23 de la Ley 2126 de 2021 se refiere a los contratos de prestación de servicios de forma general, sin distinguir entre las diferentes especies. Al respecto, es necesario señalar que, de acuerdo con la reglas de interpretación, “donde el legislador no distingue, no les lícito al intérprete distinguir”.
Al margen de la explicación precedente debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la gestión contractual debe ser realizado por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado la aclaración preliminar del presente oficio. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.
Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin perjuicio de las atribuciones de la Secretaría de Hacienda de la Alcaldía de Santiago de Cali. Esto ya que la carga tributaria de los artículos 22, 23 y 24 de la Ley 2126 de 2021 tiene carácter territorial.
- Referencias normativas:
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- Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
Los conceptos de esta Subdirección se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual puede accederse a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.
Te informamos que ya se encuentra disponible la Cartilla para incentivar y fortalecer el acceso a las compras y contratación pública de los pueblos y comunidades étnicas en Colombia. Esta cartilla es una apuesta de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, para incentivar la participación de los pueblos y comunidades étnicas en las compras y contratación pública, mediante el desarrollo de los principios de igualdad, equidad e inclusión social. Puede consultar la versión actualizada en el siguiente enlace: Cartilla para incentivar y fortalecer el acceso a las compras y contratación pública de los pueblos y comunidades étnicas en Colombia | Colombia Compra Eficiente | Agencia Nacional de Contratación Pública
De otra parte, te informamos que, con el objetivo de garantizar un conocimiento adecuado de las modificaciones y/o actualizaciones realizadas a los Documentos Tipo, hemos programado una serie de capacitaciones dirigidas a todos los actores involucrados en los procesos de selección. Podrás conocer la programación y realizar tu inscripción a estas capacitaciones a través del siguiente enlace: Calendario | Colombia Compra Eficiente | Agencia Nacional de Contratación Pública
También, te contamos que ya publicamos la nueva Guía de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable. Esta guía es un instrumento clave para integrar buenas prácticas en la contratación estatal, promoviendo los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) a través de criterios y obligaciones ambientales y sociales en todas las etapas del proceso. Puede consultar la guía en el siguiente enlace: Guía de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable | Colombia Compra Eficiente | Agencia Nacional de Contratación Pública
Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015. Lo anterior sin perjuicio de las atribuciones de la Secretaría de Hacienda de la Alcaldía de Santiago de Cali, ya que la carga tributaria de los artículos 22, 23 y 24 de la Ley 2126 de 2021 tiene carácter territorial.
Atentamente,
Elaboró: | Juan David Montoya Penagos Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Diana Lucia Saavedra Castañeda Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Carolina Quintero Gacharná Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE |
El Decreto 1082 de 2015 lo establece así: “Artículo 2.2.1.2.1.4.9. Contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, o para la ejecución de trabajos artísticos que solo pueden encomendarse a determinadas personas naturales. Las Entidades Estatales pueden contratar bajo la modalidad de contratación directa la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión con la persona natural o jurídica que esté en capacidad de ejecutar el objeto del contrato, siempre y cuando la Entidad Estatal verifique la idoneidad o experiencia requerida y relacionada con el área de que se trate. En este caso, no es necesario que la Entidad Estatal haya obtenido previamente varias ofertas, de lo cual el ordenador del gasto debe dejar constancia escrita.
Los servicios profesionales y de apoyo a la gestión corresponden a aquellos de naturaleza intelectual diferentes a los de consultoría que se derivan del cumplimiento de las funciones de la Entidad Estatal, así como los relacionados con actividades operativas, logísticas, o asistenciales.
La Entidad Estatal, para la contratación de trabajos artísticos que solamente puedan encomendarse a determinadas personas naturales, debe justificar esta situación en los estudios y documentos previos”. ↑
Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 2 de diciembre de 2013. Exp. 41719. Consejero Ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. ↑
Ibíd. ↑
Ibíd. ↑