El Concepto C-329 de 2020 de Colombia Compra Eficiente explica que el Plan Anual de Adquisiciones es un instrumento de planeación de carácter estimativo: la entidad puede realizar cambios y actualizaciones, pues el plan orienta las necesidades de bienes, obras y servicios para la anualidad. Además, la entidad debe publicar el valor estimado del contrato de forma incondicional, sin importar el origen de los recursos. Por ello, cuando se ejecutan contratos con recursos de varias entidades mediante convenios, debe incluirse el valor total estimado del contrato, no solo el aporte de una entidad.
Expediente: C-329 de 2020 – Fecha: 16-06-2020 – Número Interno: N/A – Demandado: – Actor: – Radicado de entrada: 4202013000003240 – Radicado de salida: 2202013000004990 – Restrictor: – Descriptor: – Mes: Junio – Año: 2020
Texto del concepto
CCE-DES-FM-17
PLAN ANUAL DE ADQUISICIONES – Contenido
[El artículo 2.2.1.1.1.4.1. del Decreto 1082 de 2015] establece el deber de elaborar el «plan anual de adquisiciones», que debe contener un listado de lo que la entidad pretende adquirir durante el año, para satisfacer sus necesidades de bienes, obras o servicios, y debe tener la información desagregada, principalmente en los siguientes ítems: i) identificación con el clasificador de bienes y servicios, ii) valor estimado del contrato, iii) tipo de recursos, iv) modalidad de selección y v) fecha de inicio del proceso contractual.
PLAN ANUAL DE ADQUISICIONES – Actualización – Definición – Carácter estimativo
La norma impone a las entidades públicas el deber de publicar las actualizaciones que realicen al Plan anual de adquisiciones. Entonces, puede concluirse que la norma faculta a la Administración para realizar cambios y modificaciones a este documento, de modo que no se trata de un documento rígido que ate la contratación de la entidad, sino que, por el contrario, se trata de un instrumento de planificación que orienta y da un referente de las necesidades de bienes, obras y servicio para la respectiva anualidad, que además puede ser actualizado.
PLAN ANUAL DE ADQUISICIONES – Recursos de diferentes entidades – Convenios
Si se analiza en detalle la norma, se observa que el precepto no distingue si el valor del contrato se asumirá con cargo a recursos del presupuesto de la entidad o de otras entidades a través de convenios. En otras palabras, el deber de publicar el valor estimado se impone de manera incondicional y, por lo tanto, en aplicación de la regla básica de interpretación según la cual no puede distinguir el intérprete donde no distingue la norma, se debe publicar el valor total estimado del contrato sin importar el origen de los recursos.
Bogotá D.C., 16/06/2020 Hora: 9:36:43s
N° Radicado: 2202013000004991
Señora
ADRIANA BENAVIDES TABARES
Popayán, Cauca
Concepto C ─ 329 de 2020
Temas:
| PLAN ANUAL DE ADQUISICIONES ― Contenido / ACTUALIZACIÓN DEL PLAN─ Definición ─ Carácter estimativo / PLAN ANUAL DE ADQUISICIONES ─ Recursos de diferentes entidades ─ Convenios |
Radicación: | Respuesta a consulta # 4202013000003244 |
Estimada señora Benavides,
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 11, numeral 8º, y 3º, numeral 5º, del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública − Colombia Compra Eficiente responde su consulta del 30 de abril de 2020.
1. Problemas planteados
Usted realiza las siguientes preguntas: i) ¿el valor que se establece en el plan anual de adquisiciones para contratar un servicio, obra o bien, es el valor exacto por el que debe salir el proceso para la contratación o pueden presentarse variaciones? y ii) ¿si una institución va a realizar un contrato con recursos de varias entidades debido a convenios, el valor que se debe incluir en el plan anual de la institución es el valor total proyectado del contrato u obra o solamente el valor que la entidad va a aportar?
2. Consideraciones
Para resolver el problema planteado, se analizará la naturaleza jurídica del plan anual de adquisiciones, previo estudio de su fundamento normativo y su carácter estimativo, para después indagar si la entidad estatal en el plan anual de adquisiciones debe indicar un valor estimado del contrato que se pretendería celebrar a futuro o si solamente debe indicar el aporte que realiza para la celebración de un contrato. Finalmente se prestará especial atención a las contrataciones cuyos recursos provienen de varias entidades debido a la celebración de convenios.
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, en el concepto con radicado No. 4201913000006571 del 8 de noviembre de 2019, reiterado y desarrollado en los conceptos identificados con los radicados No. 4201912000007258 del 4 de diciembre de 2019, C–048 del 13 de enero de 2020 y C─106 del 20 de marzo de 2020, C–109 de 25 de marzo de 2020, C–167 de 30 de marzo de 2020 y C–177 del 31 de marzo de 2020, estudió el plan anual de adquisiciones y los responsables de administrarlo. La tesis desarrollada se expone a continuación.
2.1. El carácter estimativo del plan anual de adquisiciones
El problema jurídico planteado en la consulta obliga a examinar si el valor que se establece en el plan anual de adquisiciones corresponde a una cifra exacta o a un estimativo. Para resolver esta cuestión es necesario analizar lo dispuesto en los artículos 2.2.1.1.1.4.1.[1], 2.2.1.1.1.4.3.[2] y 2.2.1.1.1.4.4.[3] del Decreto 1082 de 2015.
El primer artículo establece el deber de las entidades de «elaborar el plan anual de adquisiciones, el cual debe contener la lista de bienes, obras y servicios que pretenden adquirir durante el año». El aparte trascrito permite colegir que se trata de un documento de carácter estimativo, pues contiene un listado de bienes, obras o servicios que, producto del ejercicio de planeación de la entidad, pretende adquirir dentro de la vigencia correspondiente. La redacción advierte la naturaleza estimativa de este documento, pues al señalar la información que debe contener se precisa, entre otros: i) la necesidad y cuando se conoce, el bien, obra o servicio que satisface la necesidad; ii) el valor estimado del contrato; iii) el tipo de recursos con cargo a los cuales la Entidad pagará el bien, obra o servicio; iv) la modalidad de selección del contratista y v) la fecha aproximada en la cual la Entidad indicará el proceso de contratación.
Nótese como la redacción de la norma referida establece la obligación de enunciar la información de manera indicativa y no impone a la entidad el deber de determinar valores, tiempos, bienes, obras o servicios de manera exacta; todo lo contrario, la norma permite a las entidades estatales realizar un pronóstico indicativo de las necesidades que debe contratar.
Este carácter estimativo del plan anual de adquisiciones fue reconocido por Colombia Compra Eficiente en la Guía para elaborar el Plan anual de adquisiciones, en la que precisó como uno de sus usos, el de «servir como referente inicial para evaluar la ejecución de presupuesto y pronosticar la demanda de bienes y servicios de la entidad durante el año referido del plan»[4]. Es por esto que, en el formato de elaboración del plan anual diseñado por Colombia Compra Eficiente se sugirió incluir una aclaración en la que se indique que este documento es de naturaleza informativa y no compromete ni obliga a la entidad a la suscripción de los contratos referidos en el mismo.
La segunda disposición relevante ─el artículo 2.2.1.1.1.4.3. del Decreto 1082 de 2015─ establece el deber de publicidad de las entidades públicas del plan anual de adquisiciones, en sus páginas web y en el SECOP II, con la información mínima señalada en el artículo 2.2.1.1.1.4.1. del Decreto 1082 de 2015.
La norma impone a las entidades públicas el deber de publicar las actualizaciones que realicen al Plan anual de adquisiciones. Entonces, puede concluirse que la norma faculta a la Administración para realizar cambios y modificaciones a este documento, de modo que no se trata de un documento rígido que ate la contratación de la entidad sino que, por el contrario, se trata de un instrumento de planificación que orienta y da un referente de las necesidades de bienes, obras y servicio para la respectiva anualidad, que además puede ser actualizado.
La tercera norma mencionada, el artículo 2.2.1.1.1.4.4. del Decreto 1082 de 2015, en su inciso primero dispuso, en criterio de esta Subdirección, el alcance de la facultad otorgada a las entidades para actualizar el Plan anual de adquisiciones, por ello, es pertinente consultar el significado natural del verbo rector de la disposición y luego establecer los límites establecidos en la norma.
El Diccionario de la Lengua Española define el verbo «actualizar» como, «hacer actual algo, darle actualidad» o «poner al día datos, normas, precios rentas, salarios». Es decir, el verbo «actualizar» se puede asociar con la acción de traer al presente un dato establecido en el pasado. Aplicada esta definición a la norma citada se tendría que el reglamento facultó a las entidades públicas para poner al día la información contenida en el documento del Plan anual de adquisiciones.
Con la imposición del deber de actualizar el plan una vez cuando menos, implícitamente señala que el contenido inicial del plan no es rígido ni inmodificable y, en consecuencia, por la misma dinámica de la actividad contractual de la Administración, estos datos necesariamente tendrán que modificarse; cambiarse y actualizarse. Además, la norma no limita la actualización del plan a un tope máximo, pero estableció un mínimo, pues indicó que las entidades debían actualizarlo una vez durante su vigencia.
El inciso 2 del artículo referido estableció 4 eventos en los que procede la actuación del Plan anual de adquisiciones: i) ajustes en los cronogramas de adquisición, valores, modalidad de selección, origen de los recursos; ii) para incluir nuevas obras, bienes y/o servicios; iii) excluir obras, bienes y/o servicios; o iv) modificar el presupuesto anual de adquisiciones. Nótese que la norma solo estableció los eventos en los que debe actualizarse el plan anual de adquisiciones, sin detenerse en limitar la procedencia de esta modificación a ciertos topes, como por ejemplo, aumentar o disminuir valores. La norma no enfatizó en este punto, por lo cual, en principio, podrán modificarse.
En esta medida, la Subdirección de Gestión Contractual considera que el plan anual de adquisiciones es un instrumento de planificación y orientación de la contratación de las entidades públicas, establecido para identificar las necesidades de contratación, en el que se incluyen de manera estimativa los bienes, obras y servicios que la administración está interesada en adquirir, pero que de ninguna manera ata las decisiones de contratación que habrán de adoptarse dentro de la anualidad respectiva.
Además, aunque por expresa disposición del reglamento exista el deber de mantener actualizado el plan anual de adquisiciones, no es necesario incorporar en el todas y cada una de las modificaciones que adopte la entidad en desarrollo de su actividad contractual, por 2 razones fundamentales: i) el reglamento no impone la obligación de modificarlo siempre que se adopte una decisión distinta a la contenida en él, todo lo contrario, exige que como mínimo se actualice una vez; y ii) el reglamento autorizó incluir en el plan información estimativa, como cuando en el artículo 2.2.1.1.1.4.1. utiliza expresiones como: «la lista de bienes, obras y servicios que pretenden adquirir» y «el valor estimado del contrato».
De manera que, la norma no señaló un tope máximo de oportunidades para actualizar el plan anual de adquisiciones, por lo que la entidad podrá modificarlo las veces que considere pertinente, pero, al establecer el reglamento cierto margen de laxitud en relación con la información incluida en el plan anual de adquisiciones y en el deber no tan inflexible de actualizarlo, se infiere que la descripción del plan anual de adquisiciones no debe ser idéntico a la minuta contractual o a los pliegos de condiciones. Solo aquella modificación sustancial al contenido inicial del plan debe ser incluida en este, por lo cual, no es necesaria la identidad absoluta entre la información contenida en el plan y el contenido del pliego de condiciones o las minutas de los contratos.
Tampoco debe existir identidad entre el valor del contrato del plan y el pliego de condiciones, porque la norma dispuso un valor estimado, por lo que pueden existir variaciones entre el presupuesto definido por la entidad al elaborar el Plan, frente a aquel que obtenga después de realizar los estudios de mercado. La misma conclusión se extiende a los demás contenidos del plan anual de adquisiciones, salvo que se trate de un cambio sustancial que requiera su actualización.
2.2. La entidad estatal en el plan anual de adquisiciones tiene un pronóstico indicativo de las necesidades que debe contratar sin perjuicio del origen de los fondos empleados para la contratación
Como consecuencia del carácter estimativo, la guía para elaborar el plan anual de adquisiciones de Colombia Compra Eficiente recuerda que es un instrumento que sirve como «referente inicial para evaluar la ejecución de presupuesto y pronosticar la demanda de bienes y servicios de la entidad durante el año referido del plan»[5]. De otra parte, el artículo 2.2.1.1.1.4.1. del Decreto 1082 de 2015 señala en relación con el contenido del Plan anual de adquisiciones lo siguiente:
Las Entidades Estatales deben elaborar un Plan Anual de Adquisiciones, el cual debe contener la lista de bienes, obras y servicios que pretenden adquirir durante el año. En el Plan Anual de Adquisiciones, la Entidad Estatal debe señalar la necesidad y cuando conoce el bien, obra o servicio que satisface esa necesidad debe identificarlo utilizando el Clasificador de Bienes y Servicios, e indicar el valor estimado del contrato, el tipo de recursos con cargo a los cuales la Entidad Estatal pagará el bien, obra o servicio, la modalidad de selección del contratista, y la fecha aproximada en la cual la Entidad Estatal iniciará el Proceso de Contratación. Colombia Compra Eficiente establecerá los lineamientos y el formato que debe ser utilizado para elaborar el Plan Anual de Adquisiciones. (Énfasis fuera de texto)
Esta disposición establece el deber de elaborar el «plan anual de adquisiciones», que debe contener un listado de lo que la entidad pretende adquirir durante el año, para satisfacer sus necesidades de bienes, obras o servicios, y debe tener la información desagregada, principalmente en los siguientes ítems: i) identificación con el clasificador de bienes y servicios, ii) valor estimado del contrato, iii) tipo de recursos, iv) modalidad de selección y v) fecha de inicio del proceso contractual.
Si se analiza en detalle la norma, se observa que el precepto no distingue si el valor del contrato se asumirá con cargo a recursos del presupuesto de la entidad o de otras entidades a través de convenios. En otras palabras, el deber de publicar el valor estimado se impone de manera incondicional y, por lo tanto, en aplicación de la regla básica de interpretación según la cual no puede distinguir el intérprete donde no distingue la norma, se debe publicar el valor total estimado del contrato sin importar el origen de los recursos.
Las entidades están obligadas a dejar constancia en el plan anual de adquisiciones sobre «el tipo de recursos con cargo a los cuales la Entidad Estatal pagará el bien, obra o servicio». Sin embargo, esto corrobora la necesidad de identificar el valor estimado del bien, obra o servicio a adquirir, y una vez identificado el valor estimado total del contrato, el deber de señalar el tipo de recursos con cargo a los que se hará el pago correspondiente.
Esto se ajusta a la lógica del plan anual de adquisiciones como instrumento de planeación y herramienta que materializa el principio de transparencia. Debe recordarse que el documento bajo examen no es un instrumento de carácter presupuestario, sino de planeación. Se trata de un documento programático que permite identificar y justificar el valor total de recursos requeridos, se trata de un referente inicial para la ejecución del presupuesto y estima la demanda de bienes y servicios durante la vigencia fiscal.
En este contexto, es un verdadero instrumento de planeación en el que, entre otras cosas, se informa a los potenciales proveedores de una estimación de las obras, bienes y servicios requeridos por cada entidad. Por ello, se considera que, con la publicación del valor estimado total del contrato, el público en general y los potenciales oferentes en particular tendrán el conocimiento de cuáles entidades actuarán como contratantes y de las oportunidades de negocios con claridad sobre todos sus detalles, incluido el valor total estimado de los contratos.
3. Respuestas
¿El valor que se establece en el plan anual de adquisiciones para contratar un servicio, obra o bien, es el valor exacto por el que debe salir el proceso para la contratación o puede presentarse variaciones?
El primer problema jurídico planteado en la consulta obliga a examinar si el valor que se establece en el plan anual de adquisiciones corresponde a una cifra exacta o a un estimativo. Para resolver esta cuestión es necesario tener en cuenta el artículo 2.2.1.1.1.4.1 del Decreto 1082 de 2015, que establece el deber de las entidades de «elaborar el Plan anual de adquisiciones, el cual debe contener la lista de bienes, obras y servicios que pretenden adquirir durante el año» e «indicar el valor estimado del contrato».
De los apartados citados se infiere que se trata de un documento de carácter estimativo, pues contiene un listado de bienes, obras o servicios que, producto del ejercicio de planeación de la entidad, pretende adquirir dentro de la vigencia correspondiente. En consecuencia, establece la obligación de enunciar la información de manera indicativa y no impone a la entidad el deber de determinar valores, tiempos, bienes, obras o servicios de manera exacta; todo lo contrario, la norma permite a las entidades estatales realizar una estimación aproximada de las necesidades contractuales.
¿Si una institución va a realizar un contrato con recursos de varias entidades debido a convenios, el valor que se debe incluir en el plan anual de la institución es el valor total proyectado del contrato u obra o solamente el valor que la entidad va a aportar?
Conforme al artículo 2.2.1.1.1.4.1. del Decreto 1082 de 2015, se observa que la norma no distingue si el valor del contrato se asumirá con cargo a recursos del presupuesto de la entidad o de otras entidades a través de convenios. En otras palabras, el deber de publicar el valor estimado es indistinto. Por lo tanto, en aplicación de la regla básica de interpretación según la cual no puede distinguir el intérprete donde no distingue la norma, debe publicarse el valor estimado del contrato sin importar el origen de los recursos.
Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Atentamente,
Elaboró: | Sebastián Barreto Cifuentes Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Juan David Montoya Penagos Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Fabián Gonzalo Marín Cortés Subdirector de Gestión Contractual |
Decreto 1082 de 2015. «Artículo 2.2.1.1.1.4.1. Plan Anual de Adquisiciones. Las Entidades Estatales deben elaborar un Plan Anual de Adquisiciones, el cual debe contener la lista de bienes, obras y servicios que pretenden adquirir durante el año. En el Plan Anual de Adquisiciones, la Entidad Estatal debe señalar la necesidad y cuando conoce el bien, obra o servicio que satisface esa necesidad debe identificarlo utilizando el Clasificador de Bienes y Servicios, e indicar el valor estimado del contrato, el tipo de recursos con cargo a los cuales la Entidad Estatal pagará el bien, obra o servicio, la modalidad de selección del contratista, y la fecha aproximada en la cual la Entidad Estatal iniciará el Proceso de Contratación. Colombia Compra Eficiente establecerá los lineamientos y el formato que debe ser utilizado para elaborar el Plan Anual de Adquisiciones». ↑
Decreto 1082 de 2015. «Artículo 2.2.1.1.1.4.3. Publicación del Plan Anual de Adquisiciones. La Entidad Estatal debe publicar su Plan Anual de Adquisiciones y las actualizaciones del mismo en su página web y en el SECOP, en la forma que para el efecto disponga Colombia Compra Eficiente». ↑
Decreto 1082 de 2015 «Artículo 2.2.1.1.1.4.4. Actualización del Plan Anual de Adquisiciones. La Entidad Estatal debe actualizar el Plan Anual de Adquisiciones por lo menos una vez durante su vigencia, en la forma y la oportunidad que para el efecto disponga Colombia Compra Eficiente.
»La Entidad Estatal debe actualizar el Plan Anual de Adquisiciones cuando: (i) haya ajustes en los cronogramas de adquisición, valores, modalidad de selección, origen de los recursos; (ii) para incluir nuevas obras, bienes y/o servicios; (iii) excluir obras, bienes y/o servicios; o (iv) modificar el presupuesto anual de adquisiciones». ↑
Guía para elaborar el plan anual de adquisiciones. Colombia Compra Eficiente. Página 3. ↑
Agencia Nacional de Contratación Pública ―Colombia Compra Eficiente Guía para elaborar el plan anual de adquisiciones. Página 3. ↑