El concepto C-371 de 2020 explica qué es el cronograma y por qué es clave en los procesos de contratación: fija fechas, horas y plazos de las actividades del proceso y evita la indefinición de los oferentes. Con base en los principios de economía y en reglas sobre términos preclusivos y austeridad en tiempos, se busca impedir dilaciones y retardos. También aborda la modificación del cronograma mediante adendas: la entidad puede modificar el pliego definitivo antes del vencimiento del plazo para presentar ofertas, y después de ese vencimiento pero antes de la adjudicación. En cambio, frente al prepliego, se concluye que no es posible modificar sus plazos mediante adendas, pues el Decreto 1082 se refiere únicamente al pliego definitivo y no deben abrirse trámites adicionales a los previstos.
Expediente: C-371 de 2020 – Fecha: 30-06-2020 – Número Interno: N/A – Demandado: – Actor: – Radicado de entrada: 4202013000004000 – Radicado de salida: 2202013000005530 – Restrictor: – Descriptor: – Mes: Junio – Año: 2020
Texto del concepto
CRONOGRAMA – Definición – Importancia
El diccionario de la Real Academia Española define el cronograma como un «Calendario de trabajo». Etimológicamente, deriva de las palabras griegas chronos –tiempo– y grama –mensaje escrito–, por lo cual implica una representación del tiempo, especialmente, aquel requerido para ejecutar una tarea. Aunque el artículo 28 del Código Civil dispone que las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, es decir, de acuerdo a su sentido general, la norma también dispone que «[…] cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará en éstas su significado legal». Con fundamento en el aparte citado, es necesario sujetarse al artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015, pues define el cronograma como el «Documento en el cual la Entidad Estatal establece las fechas, horas y plazos para las actividades propias del Proceso de Contratación y el lugar en el que estas deben llevarse a cabo».
El tiempo es una cuestión vital en los procedimientos de selección, ya que una contratación eficiente contribuye a la satisfacción oportuna del interés general y al cumplimiento de los fines del Estado. Conforme al principio de economía, «[…] en los pliegos de condiciones […] se señalarán términos preclusivos y perentorios para las diferentes etapas de la selección […]» –art. 25.1 de la Ley 80 de 1993– y «Los trámites se adelantarán con austeridad de tiempo, medios y gastos y se impedirán las dilaciones y los retardos en la ejecución del contrato» – art. 25.4 de la Ley 80 de 1993–. De acuerdo con la jurisprudencia, estos plazos tienen como propósito no mantener a los oferentes en una situación de indefinición a la espera de la voluntad administrativa; además, contribuyen a que los proponentes no dilaten los procedimientos de selección a través de actuaciones extemporáneas.
PLIEGO DEFINITIVO – Cronograma – Modificación – Adendas
En lo que respecta a la modificación del cronograma, es necesario distinguir entre las etapas previas y posteriores al cierre del proceso de selección. Para estas últimas, el artículo 2.2.1.1.2.2.1 del Decreto 1082 de 2015 dispone, en lo pertinente, que «La Entidad Estatal puede modificar los pliegos de condiciones a través de Adendas expedidas antes del vencimiento del plazo para presentar ofertas» y que «La Entidad Estatal puede expedir Adendas para modificar el Cronograma una vez vencido el término para la presentación de las ofertas y antes de la adjudicación del contrato». […]
[…] el artículo 2.2.1.1.2.2.1 del Decreto 1082 de 2015 se refiere a la modificación del pliego definitivo, esto es, aquel que se publica con el acto administrativo de apertura del procedimiento de selección, pues con él la entidad se obliga a recibir las propuestas y a evaluarlas, adjudicando el contrato salvo que finalice con la declaración de desierta. Por sustracción de materia, esta norma no aplica al contenido del prepliego que se publica con el aviso de convocatoria y los estudios previos, ya que «La publicación de los proyectos de pliegos de condiciones o sus equivalentes no genera obligación para la entidad de dar apertura al proceso de selección» –art. 8, inc. 2, de la Ley 1150 de 2007–.
PRE-PLIEGO DE CONDICIONES – Adendas – Etapas adicionales – Prohibición
En principio, podría sostenerse que las entidades modifican los plazos de las etapas previas a la apertura del procedimiento de selección siempre que, a través del SECOP, informen a los interesados la intención de prorrogarlos. Pese al estrecho parecido con la adenda, esta comunicación no tendría un nomen iuris definido por la ley, pero vincularía a la Administración y a los proponentes. Sin embargo, la Subdirección no comparte la posibilidad de modificar el prepliego, ya que el artículo 2.2.1.1.2.2.1 del Decreto 1082 de 2015 se refiere únicamente al pliego definitivo. Es decir, no es posible modificar aquel por sustracción de materia, especialmente, cuando el artículo 25.2 de la Ley 80 de 1993 dispone que «Las normas de los procedimientos contractuales se interpretarán de tal manera que no den ocasión a seguir trámites distintos y adicionales a los expresamente previstos […]».
Conforme la norma citada en el párrafo precedente, la Agencia concluye que solo es posible modificar los plazos del procedimiento de selección contenidos en el pliego definitivo, razón por la cual –con independencia del nomen iuris– las adendas están prohibidas en el prepliego. Esta conclusión es razonable, ya que cuando se resuelven favorablemente las observaciones del proyecto de pliegos, los cambios se unifican en el pliego definitivo.
Bogotá D.C., 30/06/2020 Hora 13:2:28s
N° Radicado: 2202013000005534
Señor
Darío Martínez
Tame, Arauca
Concepto C – 371 de 2020
Temas:
| CRONOGRAMA – Definición – Importancia / PLIEGO DEFINITIVO – Cronograma – Modificación – Adendas / PREPLIEGO – Adendas – Etapas adicionales – Prohibición |
Radicación: | Respuesta a consulta 4202013000004005 |
Estimado señor Martínez:
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 11, numeral 8º, y 3º, numeral 5º, del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública − Colombia Compra Eficiente responde su consulta del 21 de mayo de 2020.
- Problemas planteados
Usted realiza la siguiente pregunta: «¿Por medio de qué documento se modifica el cronograma del proceso antes de la apertura del mismo?». Lo anterior, en la medida que «[…] el decreto 1082 de 2015, solo autoriza la expedición de adendas para modificar el pliego de condiciones y el cronograma una vez aperturado el proceso, y para modificar el cronograma una vez se haya presentado la propuesta».
- Consideraciones
Recientemente esta Subdirección expidió el Concepto C-002 del 5 de mayo de 2020, donde –entre otros temas– se explicó el alcance del artículo 2.2.1.1.2.2.1 del Decreto 1082 de 2015 sobre la expedición de adendas para la modificar el cronograma del procedimiento de selección. En lo pertinente, la tesis propuesta en este concepto se expone a continuación:
El diccionario de la Real Academia Española define el cronograma como un «Calendario de trabajo»[1]. Etimológicamente, deriva de las palabras griegas chronos –tiempo– y grama –mensaje escrito–, por lo cual implica una representación del tiempo, especialmente, aquel requerido para ejecutar una tarea[2]. Aunque el artículo 28 del Código Civil dispone que las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, es decir, de acuerdo a su sentido general, la norma también dispone que «[…] cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará en éstas su significado legal». Con fundamento en el aparte citado, es necesario sujetarse al artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015, pues define el cronograma como el «Documento en el cual la Entidad Estatal establece las fechas, horas y plazos para las actividades propias del Proceso de Contratación y el lugar en el que estas deben llevarse a cabo».
El tiempo es una cuestión vital en los procedimientos de selección, ya que una contratación eficiente contribuye a la satisfacción oportuna del interés general y al cumplimiento de los fines del Estado. Conforme al principio de economía, «[…] en los pliegos de condiciones […] se señalarán términos preclusivos y perentorios para las diferentes etapas de la selección […]» –art. 25.1 de la Ley 80 de 1993– y «Los trámites se adelantarán con austeridad de tiempo, medios y gastos y se impedirán las dilaciones y los retardos en la ejecución del contrato» – art. 25.4 de la Ley 80 de 1993–. De acuerdo con la jurisprudencia, estos plazos tienen como propósito no mantener a los oferentes en una situación de indefinición a la espera de la voluntad administrativa; además, contribuyen a que los proponentes no dilaten los procedimientos de selección a través de actuaciones extemporáneas. Por ello, explica que:
[…] no hay que olvidar que en todo proceso de selección para la celebración de un contrato con la administración pública, son de su esencia los términos dentro de los cuales éste se llevará a cabo. Si en algo deben ser claras las condiciones de contratación es en señalarle a los interesados el tiempo de que disponen para elaborar sus ofertas, el plazo que se tomará la entidad para estudiarlas y el término en que procederá a la adjudicación o declaratoria de desierta, al punto de que si no se acatan, las consecuencias para uno u otro serán determinantes, tales como rechazar la propuesta por extemporánea o perder la facultad para adjudicar si no se hace en el tiempo previsto. De esta manera, el interés de los proponentes en una licitación debe persistir hasta que culmine el procedimiento con la selección del contratista o la deserción del mismo, razón de ser del señalamiento de los términos y de la vigencia de la garantía de seriedad, por ejemplo[3].
Para estos efectos, sin perjuicio de las demás referencias contenidas en el reglamento, el Decreto 1082 de 2015 señala la importancia del cronograma como parte del aviso de convocatoria –art. 2.2.1.1.2.1.2, num. 12–, el pliego de condiciones –art. 2.2.1.1.2.1.3, num. 14– y el acto administrativo de apertura del procedimiento de selección –art. 2.2.1.1.2.1.5, num. 3–, plazos que deben estar acordes a los tratados aplicables a la contratación pública cubierta –art. 2.2.1.2.4.1.1–.
En lo que respecta a la modificación del cronograma, es necesario distinguir entre las etapas previas y posteriores al cierre del proceso de selección. Para estas últimas, el artículo 2.2.1.1.2.2.1 del Decreto 1082 de 2015 dispone, en lo pertinente, que «La Entidad Estatal puede modificar los pliegos de condiciones a través de Adendas expedidas antes del vencimiento del plazo para presentar ofertas» y que «La Entidad Estatal puede expedir Adendas para modificar el Cronograma una vez vencido el término para la presentación de las ofertas y antes de la adjudicación del contrato».
El entendimiento de la norma citada supone diferenciar entre dos (2) tipos de ajustes: i) los referidos a las condiciones técnicas, jurídicas y económicas del pliego definitivo y ii) los del cronograma del proceso de selección, de manera que mientras ambos ajustes son posibles antes de la presentarse de las ofertas, después solo se permite modificar los plazos de las etapas siguientes[4]. Por tanto, aunque las condiciones técnicas, jurídicas y económicas no son modificables después de la presentación de las propuestas, nada obsta para que se amplíen los plazos de las diferentes etapas, ya que este aspecto no incide en la comparación de las ofertas.
Naturalmente, el artículo 2.2.1.1.2.2.1 del Decreto 1082 de 2015 se refiere a la modificación del pliego definitivo, esto es, aquel que se publica con el acto administrativo de apertura del procedimiento de selección, pues con él la entidad se obliga a recibir las propuestas y a evaluarlas, adjudicando el contrato salvo que finalice con la declaración de desierta. Por sustracción de materia, esta norma no aplica al contenido del prepliego que se publica con el aviso de convocatoria y los estudios previos, ya que «La publicación de los proyectos de pliegos de condiciones o sus equivalentes no genera obligación para la entidad de dar apertura al proceso de selección» –art. 8, inc. 2, de la Ley 1150 de 2007–.
De esta manera es necesario preguntarse si existe un fundamento jurídico para modificar el cronograma del aviso de convocatoria y el prepliego. Esta pregunta es importante para analizar la prórroga de los plazos para que los proponentes formulen observaciones al proyecto de pliegos y para que la entidad responda las mismas, pues los términos de las demás etapas del procedimiento de selección se encuentran tanto en el acto de apertura como en el pliego definitivo, los cuales –como se explicó ut supra– cambian mediante las adendas.
En principio, podría sostenerse que las entidades modifican los plazos de las etapas previas a la apertura del procedimiento de selección siempre que, a través del SECOP, informen a los interesados la intención de prorrogarlos. Pese al estrecho parecido con la adenda, esta comunicación no tendría un nomen iuris definido por la ley, pero vincularía a la Administración y a los proponentes. Sin embargo, la Subdirección no comparte la posibilidad de modificar el prepliego, ya que el artículo 2.2.1.1.2.2.1 del Decreto 1082 de 2015 se refiere únicamente al pliego definitivo. Es decir, no es posible modificar aquel por sustracción de materia, especialmente, cuando el artículo 25.2 de la Ley 80 de 1993 dispone que «Las normas de los procedimientos contractuales se interpretarán de tal manera que no den ocasión a seguir trámites distintos y adicionales a los expresamente previstos […]».
Conforme la norma citada en el párrafo precedente, la Agencia concluye que solo es posible modificar los plazos del procedimiento de selección contenidos en el pliego definitivo, razón por la cual –con independencia del nomen iuris– las adendas están prohibidas en el prepliego. Esta conclusión es razonable, ya que cuando se resuelven favorablemente las observaciones del proyecto de pliegos, los cambios se unifican en el pliego definitivo.
- Respuesta
«¿Por medio de qué documento se modifica el cronograma del proceso antes de la apertura del mismo?». Lo anterior, en la medida que «[…] el decreto 1082 de 2015, solo autoriza la expedición de adendas para modificar el pliego de condiciones y el cronograma una vez aperturado el proceso, y para modificar el cronograma una vez se haya presentado la propuesta».
Teniendo en cuenta que el artículo 2.2.1.1.2.2.1 del Decreto 1082 de 2015 solo permite la expedición de adendas para modificar el pliego definitivo, por sustracción de materia no es posible modificar el prepliego antes de la apertura del proceso de selección, pues aplica la prohibición del citado artículo 25.2 de la Ley 80 de 1993 porque el tema no está expresamente regulado en el Estatuto General. En este contexto, la única forma de modificar el prepliego es a través de los ajustes incorporados en el pliego definitivo, el cual se publica con el acto de apertura y la respuesta de las observaciones formuladas al primero.
Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Atentamente,
Elaboró: | Juan David Montoya Penagos Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Cristian Andrés Díaz Díez Contratista, Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Fabián Gonzalo Marín Cortés Subdirector de Gestión Contractual |
Consultado el 23 de junio de 2020 en la página web https://dle.rae.es/cronograma?m=form. ↑
Consultado el 23 de junio de 2020 en la página web http://etimologias.dechile.net/?cronograma. ↑
CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Sentencia del 29 de enero de 1998. Exp. 10.495. C.P. Ricardo Hoyos Duque. ↑
Al respecto, la doctrina explica que: «Las adendas deben hacerse sobre las modificaciones que sean necesarias para eliminar las dudas que se encuentren en el pliego de condiciones, o para corregir o adicionar condiciones necesarias para hacer la selección objetiva, o para aclarar, modificar o adicionar aspectos técnicos del objeto. Nunca pueden utilizarse con fines diversos pues la desviación de poder en ellas, además de generar la nulidad del acto, pueden afectar la validez de todo el procedimiento de selección. Dichas adendas no pueden utilizarse para afectar el principio de igualdad de los proponentes, favoreciendo la posición de cualquiera de ellos» (Cfr. PALACIO HINCAPÉ, Juan Ángel. La contratación de las entidades estatales. Séptima Edición. Medellín: Librería Jurídica Sánchez, 2014. p. 266). ↑