C-380 de 2020

Texto del concepto

CCE-DES-FM-17

DOCUMENTOS TIPO – Factor de Calidad – Número máximo – Ofrecimientos

El Documento Tipo no limita al oferente frente al número de cuadrillas de trabajo adicional que se compromete a vincular al proyecto. Este ofrecimiento depende únicamente de la capacidad de cada oferente; ya que se realiza dependiendo de su infraestructura y capacidad financiera y la labor de análisis de las condiciones bajo las cuales presentará su propuesta, además que cumplir este ofrecimiento constituye una obligación contractual, con todas las consecuencias que ello apareja, de manera que los proponentes ofertarán lo que puedan cumplir.

En ese sentido, las entidades estatales que apliquen la versión 2 del Documento Tipo para procesos de licitación pública o selección abreviada de menor cuantía, no se encuentran facultadas para fijar topes o un número máximo de cuadrillas que den lugar al otorgamiento del puntaje, ya que como se viene sosteniendo, esto depende únicamente de los proponentes. Tales entidades tampoco tienen la facultad de modificar el «Formato 7E – Cuadrillas de trabajo adicional», en la medida que este es un Documentos Tipo afectado por el principio de inalterabilidad, por lo que solo pueden modificar los apartados entre corchetes y resaltados en gris.

FACTOR DE CALIDAD – Cuadrillas de trabajo adicional – Destinación – Actividades – Tiempo

[…] dentro del apartado gris entre corchetes ubicado dentro del punto II del numeral 4.2.5 del «Documento Base», las entidades cuentan con la posibilidad de definir las actividades y tiempo requeridos para las cuadrillas adicionales de acuerdo con el objeto del proceso de contratación, condiciones a cuyo cumplimiento se someten los proponentes que oferten cuadrillas adicionales mediante la presentación del «Formato 7E – Cuadrillas de trabajo adicional», tal como explícitamente lo contempla este último documento. Esto significa que a pesar de que las entidades no tienen la posibilidad de limitar el número de cuadrillas a ofrecer por los proponentes, ni de modificar el referido formato a efectos de solicitar explicaciones sobre la destinación de las cuadrillas, sí pueden determinar el tiempo por el cual serán requeridas y las actividades de las que se ocuparán, facultad que deben ejercer al configurar el pliego de condiciones con base en el «Pliego Tipo o Documento Base».

FACTOR DE CALIDAD – Cuadrillas de trabajo adicional – Facultad – Determinación topes

Los Documentos Tipo para procesos de licitación –versión 2– y selección abreviada de menor cuantía de obra pública de infraestructura de transporte, no limitan a los oferentes respecto al número de cuadrillas de trabajo adicional que se comprometen a emplear en el proyecto. En ese sentido, las entidades estatales no están facultadas para establecer topes máximos a los ofrecimientos que se realicen con ocasión de este factor, ya que el Documento Tipo lo deja a la autonomía de los oferentes, en la medida que la razonabilidad de los ofrecimientos será producto de la libre competencia y de la capacidad de los participantes del proceso de selección para materializar lo ofertado mediante la presentación del «Formato 7E – Cuadrillas de trabajo adicional».

Bogotá D.C., 01/06/2020 Hora 11:22:51s

N° Radicado: 2202013000004425

Señora

Luisa Fernanda Bonilla

Mosquera, Cundinamarca

Concepto C – 380 de 2020

Estimada señora Bonilla,

La Agencia Nacional de Contratación Pública ―Colombia Compra Eficiente― responde su consulta del 21 de mayo de 2020, en ejercicio de la competencia otorgada por el numeral 8 del artículo 11 y el numeral 5 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011.

1. Problemas planteados

Usted realiza la siguiente pregunta «¿LAS ENTIDADES ESTATALES ESTÁN AUTORIZADAS PARA CONDICIONAR EL NÚMERO DE CUADRILLLAS QUE PUEDE OFRECER EN EL FORMATO 7E,( CUADRILLAS A TRABAJO Y COSTO ADICIONAL AL CONTRATISTA) Y EXIGIR AL PROPONENTE QUE SUPERE DICHO LÍMITE EN UNA CERTIFICACIÓN DONDE EXPLIQUE EL NÚMERO DE CUADRILLAS OFRECIDAS, TENIENDO EN CUENTA QUE EN LOS DOCUMENTOS TIPO, BRINDADOS POR CCE NO SE ENCUENTRA DICHA CONDICIÓN PARA OTORGAR EL PUNTAJE POR EL FACTOR DE CALIDAD, CUADRILLAS A TRABAJO Y COSTO ADICIONAL AL CONTRATISTA?».

1. Consideraciones

Para responder a sus interrogantes se reiteran parte de las consideraciones expuestas en los conceptos C–294 del 18 de mayo de 2020 y C–276 del 26 de mayo de 2020, en los que se estudió la posibilidad de establecer topes a los ofrecimientos que se realicen con ocasión de los factores de calidad de garantía suplementaria, cuadrillas de trabajo adicional y mantenimiento rutinario adicional. La tesis expuesta se explica a continuación.

En relación con el «factor de calidad», es preciso aclarar que la versión 2 de los Documentos Tipo para procesos de licitación de obra pública de infraestructura de transporte –Resolución No. 045 de 2020–, conserva los tres factores existentes en la versión 1 –Resolución No. 1798 de 2019­–, e incluye como nuevas opciones que podrá elegir la entidad: i) la presentación de una garantía adicional o suplementaria, ii) el ofrecimiento de cuadrillas de trabajo adicional a costo y riesgo del contratista y iii) el mantenimiento rutinario adicional por cuenta del contratista. Estos factores además se encuentran incluidos dentro del Documento Tipo para procesos de selección abreviada de menor cuantía –Resolución No. 044 de 2020–.

Frente a los nuevos factores es importante resaltar que los Documentos señalan que «de acuerdo con las características del objeto a contratar y con el principio de proporcionalidad y razonabilidad la Entidad debe elegir una o varias de las opciones previstas para otorgar el puntaje del factor de calidad». En este sentido, la entidad debe valorar, frente a su necesidad y a los principios mencionados, cuándo este factor resulta pertinente para asegurar mejor calidad en la obra pública contratada, atendiendo a las particularidades de cada proyecto y, en todo caso, únicamente podrá exigir acreditar máximo tres de ellos, lo cual conserva el tope establecido en la Versión 1 de los Documentos.

Adicionalmente, esta versión de los Documentos Tipo conserva el puntaje establecido para el factor de calidad en la Versión 1, de modo que no se alteró el total de los 19 puntos que puede otorgar la entidad por este criterio de evaluación.

El «Factor de Calidad ― Cuadrilla de trabajo adicional» tiene por objeto otorgar puntaje al proponente que se comprometa a ofertar y vincular a la obra cuadrillas de trabajo adicional a costo y riesgo propio. Por cuadrilla se entiende el personal obrero adicional para un frente o unidad de trabajo que requiera el proyecto de infraestructura de transporte, la cual deberá ser de 5 obreros. Asimismo, este ofrecimiento será a costo y riesgo del contratista durante la ejecución del contrato y no podrá ser objeto de cobro adicional alguno a la entidad.

De igual manera, es importante señalar que la entidad definirá en el Documento Base las actividades y el tiempo que se necesitará para las cuadrillas de trabajo adicional. Con el fin de reducir la discrecionalidad de la entidad y fortalecer las ventajas que este factor supone para la calidad de la obra, la entidad otorgará el puntaje fijado para este criterio de acuerdo con el número de cuadrillas que el proponente se comprometa a incorporar durante la ejecución, según su capacidad. Lo anterior, en la medida que el ofrecimiento de cuadrillas de trabajo adicional trae beneficios en la reducción de tiempo para la entidad que se evidencia, por ejemplo, en una disminución de los plazos y en la atención oportuna de contingencias durante la ejecución del contrato.

Conforme a lo anterior, el puntaje otorgado por este factor de calidad depende del ofrecimiento que realice cada proponente en sus ofertas, de acuerdo con sus capacidad y competitividad. En este sentido, el mayor puntaje lo recibirá aquel oferente que ofrezca mayor número de cuadrillas de trabajo adicional.

En otras palabras, la entidad no puede definir discrecionalmente cuántas cuadrillas de trabajo adicional se necesitan, o los perfiles de los integrantes de la cuadrilla, sino que depende del proponente definir el tiempo de mantenimiento adicional a ofertar y el número de cuadrillas de trabajo adicional que está en capacidad de ofertar, lo cual reduce el riesgo de direccionamiento, fomenta la competencia e incrementa las condiciones de calidad para la entidad.

Es importante mencionar que para otorgar el puntaje basta con diligenciar los formatos «7E – Cuadrillas de trabajo adicional», siempre que este criterio de evaluación haya sido seleccionado por la entidad. En efecto, al diligenciarlo el proponente debe indicar bajo la gravedad de juramento cuál es el compromiso que asume y cuántas cuadrillas de trabajo adicional.

El Documento Tipo no limita al oferente frente al número de cuadrillas de trabajo adicional que se compromete a vincular al proyecto. Este ofrecimiento depende únicamente de la capacidad de cada oferente; ya que se realiza dependiendo de su infraestructura y capacidad financiera y la labor de análisis de las condiciones bajo las cuales presentará su propuesta, además que cumplir este ofrecimiento constituye una obligación contractual, con todas las consecuencias que ello apareja, de manera que los proponentes ofertarán lo que puedan cumplir.

En ese sentido, las entidades estatales que apliquen la versión 2 del Documento Tipo para procesos de licitación pública o selección abreviada de menor cuantía, no se encuentran facultadas para fijar topes o un número máximo de cuadrillas que den lugar al otorgamiento del puntaje, ya que como se viene sosteniendo, esto depende únicamente de los proponentes. Tales entidades tampoco tienen la facultad de modificar el «Formato 7E – Cuadrillas de trabajo adicional», en la medida que este es un Documentos Tipo afectado por el principio de inalterabilidad, por lo que solo pueden modificar los apartados entre corchetes y resaltados en gris^[1].

No obstante, dentro del apartado gris entre corchetes ubicado dentro del punto II del numeral 4.2.5 del «Documento Base», las entidades cuentan con la posibilidad de definir las actividades y tiempo requeridos para las cuadrillas adicionales de acuerdo con el objeto del proceso de contratación, condiciones a cuyo cumplimiento se someten los proponentes que oferten cuadrillas adicionales mediante la presentación del «Formato 7E – Cuadrillas de trabajo adicional», tal como explícitamente lo contempla este último documento. Esto significa que a pesar de que las entidades no tienen la posibilidad de limitar el numero de cuadrillas a ofrecer por los proponentes, ni de modificar el referido formato a efectos de solicitar explicaciones sobre la destinación de las cuadrillas, sí pueden determinar el tiempo por el cual serán requeridas y las actividades de las que se ocuparán, facultad que deben ejercer al configurar el pliego de condiciones con base en el «Pliego Tipo o Documento Base».

Conforme a lo anterior, el oferente tiene la libertad y autonomía de ofrecer el número de cuadrillas de trabajo que esté en capacidad de garantizar. Es decir, el Documento Tipo no limita los ofrecimientos realizados por el oferente, y tampoco la entidad estatal está habilitada para establecer un tope o máximo de cuadrillas adicionales. No obstante, en el evento en que resulte adjudicatario del proceso de contratación, el compromiso realizado frente a este ofrecimiento se convierte en una obligación contractual de obligatorio cumplimiento, so pena de activarse las consecuencias asociadas al incumplimiento, incluyendo el uso de facultades sancionatorias de la entidad estatal.

En tal sentido, la Ley 1150 de 2007, en el artículo 17, establece que en virtud del derecho al debido proceso y del deber de control y vigilancia sobre los contratos que corresponde a las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, estas tienen la facultad de imponer multas que hayan sido pactadas con el objeto de conminar al contratista a cumplir con sus obligaciones^[2]. Con fundamento en lo anterior, el «Anexo 5 – Minuta del Contrato», en la «Cláusula 15. Multas», numeral 7, prevé, como uno de los contenidos de las cláusulas que las entidades pueden incorporar en sus contratos, que se impondrá una multa por incumplir el ofrecimiento otorgado en cuanto al factor de calidad, entre ellos, el de cuadrillas adicionales. Así se indicó en los siguientes términos:

CLÁUSULA 15. MULTAS

[…]

Si durante la ejecución del Contrato se generaran incumplimientos del Contratista, se causarán las siguientes multas:

[…]

7. Por incumplir el ofrecimiento otorgado en cuanto al factor calidad, al Contratista se le impondrá una multa equivalente al [0,5%] del valor del contrato, [por cada día calendario de atraso en el cumplimiento de dicha obligación].

En este sentido, en caso de que el oferente resulte adjudicatario del proceso de contratación, y en consecuencia celebre el contrato con la entidad estatal, los ofrecimientos realizados en relación con los factores de calidad mencionados, entre ellos las cuadrillas adicionales, se deben cumplir cabalmente, so pena que se impongan las sanciones pactadas en el contrato, como, por ejemplo, la multa o la cláusula penal por este incumplimiento contractual, dependiendo de la ejecución de cada contrato.

De este modo, la entidad en el «Anexo 5 – Minuta del Contrato» puede determinar el valor de la multa en el evento que se incumplan los ofrecimientos realizados en el factor de calidad. La imposición de multas tiene fundamento el artículo 1602 del Código Civil al señalar que todo contrato legalmente celebrado es ley para los contratantes y no puede ser invalidado sino por su consentimiento mutuo o por causas legales^[3]. En este sentido, si el oferente realiza un ofrecimiento en el «Factor de Calidad» y resulta adjudicatario del proceso de contratación, su ofrecimiento se convierte en ley para las partes y por lo tanto es de obligatorio cumplimiento.

Asimismo, el artículo 1603 del Código Civil indica que los contratos deben ejecutarse de buena fe y, por consiguiente, obligan no solo a lo que en ellos se expresa, sino a todas cosas que emanan de la naturaleza de la obligación, o que por la ley pertenecen a ella. Es así como las partes, al comprometerse con su oferta a otorgar una garantía por un tiempo adicional, o destinar a la ejecución del contrato un número de cuadrillas de trabajo adicional, estos ofrecimientos se convierten en una obligación contractual, que se debe cumplir en la ejecución del contrato ajustada a la buena fe^[4].

Conforme a lo anterior, el oferente tiene la libertad y autonomía de ofrecer el número de cuadrillas de trabajo adicional, de acuerdo con sus capacidades. Es decir, el Documento Tipo no limita los ofrecimientos realizados por el oferente, ni faculta a las entidades para hacerlo. No obstante, en el evento que resulte adjudicatario del proceso de contratación, el compromiso del factor de calidad se convierte en una obligación contractual que es de obligatorio cumplimiento, so pena de activarse las consecuencias asociadas al incumplimiento, incluyendo el uso de facultades sancionatorias de las entidades estatales.

3. Respuestas

«¿LAS ENTIDADES ESTATALES ESTÁN AUTORIZADAS PARA CONDICIONAR EL NÚMERO DE CUADRILLLAS QUE PUEDE OFRECER EN EL FORMATO 7E,( CUADRILLAS A TRABAJO Y COSTO ADICIONAL AL CONTRATISTA) Y EXIGIR AL PROPONENTE QUE SUPERE DICHO LÍMITE EN UNA CERTIFICACIÓN DONDE EXPLIQUE EL NÚMERO DE CUADRILLAS OFRECIDAS, TENIENDO EN CUENTA QUE EN LOS DOCUMENTOS TIPO, BRINDADOS POR CCE NO SE ENCUENTRA DICHA CONDICIÓN PARA OTORGAR EL PUNTAJE POR EL FACTOR DE CALIDAD, CUADRILLAS A TRABAJO Y COSTO ADICIONAL AL CONTRATISTA?».

Los Documentos Tipo para procesos de licitación –versión 2– y selección abreviada de menor cuantía de obra pública de infraestructura de transporte, no limitan a los oferentes respecto al número de cuadrillas de trabajo adicional que se comprometen a emplear en el proyecto. En ese sentido, las entidades estatales no están facultadas para establecer topes máximos a los ofrecimientos que se realicen con ocasión de este factor, ya que el Documento Tipo lo deja a la autonomía de los oferentes, en la medida que la razonabilidad de los ofrecimientos será producto de la libre competencia y de la capacidad de los participantes del proceso de selección para materializar lo ofertado mediante la presentación del «Formato 7E – Cuadrillas de trabajo adicional».

Ahora bien, a pesar de que las entidades no están facultadas para fijar topes a estos ofrecimientos, sí tienen la posibilidad de establecer ciertas condiciones con las que deben cumplir las cuadrillas adicionales ofertadas de acuerdo con el objeto del contrato, lo cual deben hacer desarrollando en el punto II del numeral 4.2.5 del pliego de condiciones, las actividades y tiempo para las que son requeridas las cuadrillas de trabajo adicionales. Los oferentes que realicen ofrecimientos de cuadrillas de trabajo adicionales, con la suscripción y presentación del «Formato 7E – Cuadrillas de trabajo adicional», se comprometen a garantizar el número de cuadrillas ofertadas y cumplir con las condiciones establecidas en el pliego de condiciones.

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Atentamente,

1. Decreto 1082 de 2015 «Artículo 2.2.1.2.6.1.4. Inalterabilidad de los Documentos Tipo. Las entidades estatales contratantes no podrán incluir o modificar dentro de los Documentos del Proceso las condiciones habilitantes, los factores técnicos y económicos de escogencia y los sistemas de ponderación distintos a los señalados en los Documentos Tipo». ↑

2. Ley 1150 de 2007: «Artículo 17. Del derecho al debido proceso. El debido proceso será un principio rector en materia sancionatoria de las actuaciones contractuales.

   »En desarrollo de lo anterior y del deber de control y vigilancia sobre los contratos que corresponde a las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, tendrán la facultad de imponer las multas que hayan sido pactadas con el objeto de conminar al contratista a cumplir con sus obligaciones. Esta decisión deberá estar precedida de audiencia del afectado que deberá tener un procedimiento mínimo que garantice el derecho al debido proceso del contratista y procede sólo mientras se halle pendiente la ejecución de las obligaciones a cargo del contratista. Así mismo podrán declarar el incumplimiento con el propósito de hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria incluida en el contrato.

   »Parágrafo. La cláusula penal y las multas así impuestas, se harán efectivas directamente por las entidades estatales, pudiendo acudir para el efecto entre otros a los mecanismos de compensación de las sumas adeudadas al contratista, cobro de la garantía, o a cualquier otro medio para obtener el pago, incluyendo el de la jurisdicción coactiva.

   »Parágrafo transitorio. Las facultades previstas en este artículo se entienden atribuidas respecto de las cláusulas de multas o cláusula penal pecuniaria pactadas en los contratos celebrados con anterioridad a la expedición de esta ley y en los que por autonomía de la voluntad de las partes se hubiese previsto la competencia de las entidades estatales para imponerlas y hacerlas efectivas». ↑

3. Código Civil: «Artículo 1602. Los Contratos son ley para las partes. Todo contrato legalmente celebrado es una ley para los contratantes, y no puede ser invalidado sino por su consentimiento mutuo o por causas legales». ↑

4. Código Civil. «Artículo 1603. Los contratos deben ejecutarse de buena fe, y por consiguiente obligan no solo a lo que en ellos se expresa, sino a todas las cosas que emanan precisamente de la naturaleza de la obligación, o que por ley pertenecen a ella». ↑