El Concepto C-703 de 2025 de Colombia Compra Eficiente explica la conexidad entre el régimen de contratación estatal y el régimen presupuestal: toda actuación contractual debe estar respaldada por una apropiación en el presupuesto, condicionada por reglas fiscales y principios presupuestales. Además, precisa la diferencia entre apropiaciones con y sin situación de fondos y su impacto en desembolsos del Tesoro Nacional. En materia contractual, el cumplimiento exige contar con el Certificado de Disponibilidad Presupuestal (CDP) antes de asumir obligaciones, y con el Registro Presupuestal (RP) para comprometer recursos destinados a obligaciones pecuniarias del contrato.
RÉGIMEN PRESUPUESTAL Y RÉGIMEN CONTRACTUAL – Conexidad
Es evidente la interdependencia entre el régimen de contratación estatal y el régimen presupuestal, en la medida en que toda actuación contractual de las entidades públicas debe estar respaldada por una disponibilidad de recursos debidamente apropiada en el presupuesto. Ello implica que la celebración de los contratos, están condicionados por las reglas fiscales y los principios presupuestales, porque la contratación pública no puede concebirse de manera aislada del marco presupuestal. Así lo ha señalado el Consejo de Estado al explicar que es inocultable la conexión material que existe entre estos dos regímenes y “parte de la importancia consiste en que a través de los contratos se ejecuta la mayor parte del presupuesto público, representando otra suma importante el pago de la deuda pública –que se adquiere por medio de contratos de crédito- y los gastos de funcionamiento –incluye salarios y prestaciones sociales-. Esta simple proporción refleja la importancia que tiene el presupuesto para la contratación estatal y, a la inversa, la contratación estatal para el presupuesto”.
APROPIACIÓN – Con situación de fondo – Sin situación de fondo
De conformidad con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público “una apropiación sin situación de fondos implica que no requiere para su ejecución desembolsos directos por parte de la Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Esto puede suceder principalmente porque la entidad ejecutora recauda directamente los recursos, o porque para la ejecución de un contrato determinado, resulta preferible que la Tesorería le gire directamente los recursos al proveedor, sin tener que ingresar a la entidad contratante. Por el contrario, las partidas que se apropian con situación de fondos, están sujetas a estos desembolsos directos”.
EJECUCIÓN DE RECURSOS – Contratación estatal – Certificado de Disponibilidad Presupuestal – Registro Presupuestal
En materia contractual, su cumplimiento se refleja necesariamente mediante la expedición del Certificado de Disponibilidad Presupuestal (CDP) de forma previa a que la entidad asuma obligaciones o compromisos de este tipo, como una garantía de la existencia de recursos suficientes para atender los gastos que serán asumidos por el Estado durante la ejecución. Para la ejecución del contrato se exige a la entidad estatal contar con un Registro Presupuestal (RP) que consiste en la certificación de apropiación de presupuesto con destino al cumplimiento de las obligaciones pecuniarias del contrato. En este, se comprometen los recursos públicos necesarios para concretar un contrato estatal, de acuerdo con los bienes y servicios que una Entidad Pública vaya a adquirir.
Texto del concepto
RÉGIMEN PRESUPUESTAL Y RÉGIMEN CONTRACTUAL – Conexidad
Es evidente la interdependencia entre el régimen de contratación estatal y el régimen presupuestal, en la medida en que toda actuación contractual de las entidades públicas debe estar respaldada por una disponibilidad de recursos debidamente apropiada en el presupuesto. Ello implica que la celebración de los contratos, están condicionados por las reglas fiscales y los principios presupuestales, porque la contratación pública no puede concebirse de manera aislada del marco presupuestal. Así lo ha señalado el Consejo de Estado al explicar que es inocultable la conexión material que existe entre estos dos regímenes y “parte de la importancia consiste en que a través de los contratos se ejecuta la mayor parte del presupuesto público, representando otra suma importante el pago de la deuda pública –que se adquiere por medio de contratos de crédito- y los gastos de funcionamiento –incluye salarios y prestaciones sociales-. Esta simple proporción refleja la importancia que tiene el presupuesto para la contratación estatal y, a la inversa, la contratación estatal para el presupuesto”.
APROPIACIÓN – Con situación de fondo – Sin situación de fondo
De conformidad con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público “una apropiación sin situación de fondos implica que no requiere para su ejecución desembolsos directos por parte de la Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Esto puede suceder principalmente porque la entidad ejecutora recauda directamente los recursos, o porque para la ejecución de un contrato determinado, resulta preferible que la Tesorería le gire directamente los recursos al proveedor, sin tener que ingresar a la entidad contratante. Por el contrario, las partidas que se apropian con situación de fondos, están sujetas a estos desembolsos directos”.
EJECUCIÓN DE RECURSOS – Contratación estatal – Certificado de Disponibilidad Presupuestal – Registro Presupuestal
En materia contractual, su cumplimiento se refleja necesariamente mediante la expedición del Certificado de Disponibilidad Presupuestal (CDP) de forma previa a que la entidad asuma obligaciones o compromisos de este tipo, como una garantía de la existencia de recursos suficientes para atender los gastos que serán asumidos por el Estado durante la ejecución. Para la ejecución del contrato se exige a la entidad estatal contar con un Registro Presupuestal (RP) que consiste en la certificación de apropiación de presupuesto con destino al cumplimiento de las obligaciones pecuniarias del contrato. En este, se comprometen los recursos públicos necesarios para concretar un contrato estatal, de acuerdo con los bienes y servicios que una Entidad Pública vaya a adquirir.
Bogotá D.C., 15 de julio de 2025
Señor
Carlos Fernando Reyes Moreno
Bogotá
Concepto C – 703 de 2025 | |
Temas: | RÉGIMEN PRESUPUESTAL Y RÉGIMEN CONTRACTUAL – Conexidad / APROPIACIÓN – Con situación de fondo – Sin situación de fondo / EJECUCIÓN DE RECURSOS – Contratación estatal – Certificado de Disponibilidad Presupuestal – Registro Presupuestal
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Radicación: | Respuesta a la consulta con radicado No. 1-2025-06-03-005393 |
Estimado señor Reyes Moreno:
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente responde su solicitud de consulta de fecha 03 de junio de 2025, en la cual pregunta lo siguiente: “¿En qué casos se puede suscribir un contrato estatal bajo la figura de "sin situación de fondos"?”
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad sólo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos concretos de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.
Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias específicas que la hayan motivado, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema juridico de su consulta.
- Problema planteado:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿En qué casos se puede suscribir un contrato estatal bajo la figura de "sin situación de fondos"?
- Respuesta:
- Razones de la respuesta:
Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:
El presupuesto de una Entidad Estatal está compuesto por los recursos públicos en dinero y su distribución efectiva para viabilizar el cumplimiento de las funciones que la ley le ha señalado a cada organismo del Estado. Para la debida asignación y distribución de los recursos públicos, las Entidades deben cumplir los procedimientos señalados en las normas para su correcta ejecución, observando la regulación presupuestal, donde se establecen diferentes requisitos que comportan deberes ineludibles que tienen como finalidad el control del gasto. Una forma de ejecutar el presupuesto consiste en la celebración de contratos estatales, con la finalidad de adquirir o ejecutar bienes, obras o servicios requeridos para satisfacer las necesidades de las Entidades Estatales.
En este sentido, es evidente la interdependencia entre el régimen de contratación estatal y el régimen presupuestal, en la medida en que toda actuación contractual de las entidades públicas debe estar respaldada por una disponibilidad de recursos debidamente apropiada en el presupuesto. Ello implica que la celebración de los contratos, están condicionados por las reglas fiscales y los principios presupuestales, porque la contratación pública no puede concebirse de manera aislada del marco presupuestal. Así lo ha señalado el Consejo de Estado al explicar que es inocultable la conexión material que existe entre estos dos regímenes y “parte de la importancia consiste en que a través de los contratos se ejecuta la mayor parte del presupuesto público, representando otra suma importante el pago de la deuda pública –que se adquiere por medio de contratos de crédito- y los gastos de funcionamiento –incluye salarios y prestaciones sociales-. Esta simple proporción refleja la importancia que tiene el presupuesto para la contratación estatal y, a la inversa, la contratación estatal para el presupuesto[1]”.
Dentro del marco presupuestal, la figura de “apropiaciones” se encuentra establecidas en el artículo 89 del Estatuto Orgánico del Presupuesto definidas como “autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año estas a autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse”. Lo anterior en concordancia con el principio de anualidad del gasto establecido en el artículo 14 ibidem según el cual: “El año fiscal comienza el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción”. Es decir, los gastos previstos en el presupuesto anual se deben ejecutar dentro de una vigencia fiscal comprendida entre el 1 de enero y el 31 de diciembre[2].
Dentro de este contexto se enmarcan las figuras presupuestales de “apropiación con y sin situación de fondos”. De conformidad con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público “una apropiación sin situación de fondos implica que no requiere para su ejecución desembolsos directos por parte de la Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Esto puede suceder principalmente porque la entidad ejecutora recauda directamente los recursos, o porque para la ejecución de un contrato determinado, resulta preferible que la Tesorería le gire directamente los recursos al proveedor, sin tener que ingresar a la entidad contratante. Por el contrario, las partidas que se apropian con situación de fondos, están sujetas a estos desembolsos directos[3]”.
De acuerdo con lo anterior, una apropiación sin situación de fondos se trata de aquella apropiación que no requiere para su ejecución desembolso directo por parte de la Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, particularmente por dos situaciones: i) porque la entidad ejecutora recauda directamente los recursos, o ii) porque para la ejecución de un contrato, la DTN gira directamente los recursos al proveedor, sin tener que ingresar a la entidad contratante.
Al respecto, es pertinente señalar que, aunque no existe una definición legal expresa de la figura de la apropiación sin situación de fondos, diversas normas del ordenamiento jurídico hacen referencia a ella reconociéndola como una práctica válida dentro de la gestión presupuestal del Estado y permiten entender su alcance en los términos señalados. En efecto, el Decreto 1068 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público” en el artículo 2.6.3.4.2.9. Informe de giro efectuado, establece que la entidad fiduciaria deberá informar dentro de los cinco (5) días calendario siguientes, a la entidad territorial, el monto de recursos girado, el beneficiario, el número y tipo de cuenta, la institución financiera y el concepto girado, para los efectos correspondientes. Específicamente, el parágrafo indica que “Conforme con el numeral 13.2 del artículo 13 del Decreto 028 de 2008, cuando se trate del giro directo de recursos, la entidad territorial efectuará la respectiva ejecución presupuestal sin situación de fondos”.
El artículo 13.2 del Decreto 28 de 2008 “Por medio del cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones”, regula el giro directo como una medida correctiva con el propósito de ejercer el control a los eventos de riesgo identificados en la norma. A través de esta medida se giran directamente, sin intermediación de la entidad territorial respectiva, los recursos a los prestadores de los servicios de que se trate, o a los destinatarios finales de los recursos, siempre que con ellos medie una relación legal o contractual que con tal fin se haya definido para asegurar la prestación del respectivo servicio. Para tales efectos se constituirá una fiducia pública que se encargará de administrar y girar los correspondientes recursos la cual se contratará directamente por la entidad territorial. De conformidad con el inciso segundo de esta norma, “Cuando se adopte una medida de esta naturaleza, la entidad fiduciaria se encargará de verificar y aprobar el pago de las cuentas ordenadas por la entidad territorial, previo concepto de la Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control. En este evento, la entidad territorial efectuará la respectiva ejecución presupuestal sin situación de fondos”.
Por su parte, el artículo 58 de la Ley 715 de 2001 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros", se refiere específicamente a los recursos sin situación de fondo. Según esta norma, las sumas correspondientes a los recursos que las entidades territoriales y sus entes descentralizados, deben destinar como aportes patronales de los empleados del sector salud, que se venían financiando con los recursos del situado fiscal, deberán ser pagadas con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones de salud y deben ser giradas directamente por la Nación a los Fondos de Pensiones y Cesantías, Administradoras de Riesgos Profesionales y a las Entidades Promotoras de Salud a las cuales se encuentren afiliados los trabajadores. En este caso, los recursos se presupuestarán y contabilizarán sin situación de fondos, por parte de las entidades territoriales y sus entes descentralizados.
Por otro lado, la Ley 1184 de 2008 “Por la cual se regula la cuota de compensación militar y se dictan otras disposiciones”, establece en el parágrafo del artículo 1 que “Los recursos de la cuota de compensación militar serán recaudados directamente por el Ministerio de Defensa Nacional - Fondo de Defensa Nacional, se presupuestarán sin situación de fondos y se destinarán al desarrollo de los objetivos y funciones de la Fuerza Pública en cumplimiento de su misión constitucional”.
Adicionalmente, la Ley 2342 de 2023 “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 01 de enero al 31 de diciembre de 2024”, señala en su artículo 6, sobre la oportunidad del registro del recaudo de los órganos del Presupuesto General de la Nación, que “las entidades que ejecutan apropiaciones financiadas con recursos sin situación de fondos, ni flujo de efectivo, deberán registrar en el SIIF Nación la ejecución del ingreso a más tardar al momento de realizar el pago con cargo a dichos recursos”.
Como se evidencia, las normas señaladas contemplan las apropiaciones sin situación de fondos en aquellos casos en los que el desembolso de los recursos se realiza directamente sin intermediación de la entidad ejecutora, como sucede, por ejemplo, con los giros directos que se realizan a los prestadores de los servicios en el marco del Sistema General de Participaciones, siempre que medie una relación legal o contractual. Asimismo, esta figura aplica en el evento en que los recursos son recaudados directamente por la entidad, como lo referente a la cuota de compensación militar. En ambas situaciones el registro de los recursos se realiza sin situación de fondos.
Ahora bien, más allá de las disposiciones presupuestales expuestas, es pertinente señalar que el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública -EGCAP- no establece de manera expresa ni taxativa las situaciones específicas en las que un contrato puede ejecutarse bajo la figura presupuestal de apropiación sin situación de fondos. En este sentido, la viabilidad de aplicar esta figura en determinados contratos depende del análisis conjunto de la naturaleza de la apropiación y su ejecución, así como de las normas presupuestales aplicables en cada caso particular, tal y como se explicó para determinados eventos.
De este modo, le corresponde a cada entidad estatal realizar un análisis riguroso de las disposiciones presupuestales aplicables al origen y naturaleza de los recursos que financian sus compromisos, con el fin de establecer si la ejecución de un contrato determinado se realizará mediante apropiaciones con o sin situación de fondo. No obstante, es fundamental señalar que el registro de un recurso para su ejecución bajo la figura de sin situación de fondos no exime a la entidad contratante del cumplimiento estricto de los requisitos legales exigidos para la celebración y ejecución de contratos estatales. En efecto, de conformidad con la Ley 80 de 1993[4] y el Estatuto Orgánico de Presupuesto[5], las entidades estatales tienen el deber de contar con la disponibilidad de recursos para asumir gastos u obligaciones. Esta obligación es una expresión del principio de legalidad del gasto público que se enmarca en el mandato constitucional de la legalidad de las actuaciones públicas y que permea todo el régimen regulado por el Estatuto Orgánico del Presupuesto.
En materia contractual, su cumplimiento se refleja necesariamente mediante la expedición del Certificado de Disponibilidad Presupuestal (CDP) de forma previa a que la entidad asuma obligaciones o compromisos de este tipo, como una garantía de la existencia de recursos suficientes para atender los gastos que serán asumidos por el Estado durante la ejecución. Para la ejecución del contrato se exige a la entidad estatal contar con un Registro Presupuestal (RP) que consiste en la certificación de apropiación de presupuesto con destino al cumplimiento de las obligaciones pecuniarias del contrato. En este, se comprometen los recursos públicos necesarios para concretar un contrato estatal, de acuerdo con los bienes y servicios que una Entidad Pública vaya a adquirir.
En consecuencia, con independencia del origen de los recursos y el tipo de apropiación, si esta se registra sin situación de fondo, la entidad estatal, para efectos de la ejecución de los recursos mediante la celebración de contratos, tiene el deber de expedir el Certificado de Disponibilidad Presupuestal que respalde la existencia de dichos recursos y la posterior expedición del Registro Presupuestal una vez se celebre el contrato.
Adicionalmente, es pertinente precisar que en estos eventos, cuando la Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público realiza directamente el giro al proveedor sin que ingresen a la entidad contratante, no implica una alteración o modificación en las partes del contrato o que aquella adquiere la calidad de entidad contratante. Esta actuación se limita exclusivamente a la ejecución financiera del pago, en cumplimiento de las disposiciones presupuestales vigentes, por tanto, la relación contractual permanece entre la entidad estatal que suscribió el contrato y el contratista, sin que la intermediación en el giro de recursos tenga efectos sobre las partes del contrato y su responsabilidad.
Asimismo, vale aclarar que no resulta procedente equiparar la apropiación sin situación de fondos con contratos en los que el valor es igual a cero porque no hay ejecución de recursos. Lo anterior por cuanto esta figura presupuestal no implica la inexistencia o ausencia de recursos, sino que obedece a una particularidad en la forma en que dichos recursos son gestionados y desembolsados. En otras palabras, esta figura refleja un procedimiento administrativo y financiero en el que, si bien se cuenta con una apropiación, se trata de recursos que recauda directamente la entidad o que cuya ejecución se realiza a través de giros directos al proveedor efectuados por la Dirección del Tesoro Nacional.
Así las cosas, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual y los aspectos presupuestales inherentes a ella, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.
- Referencias normativas:
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- Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
Los conceptos expedidos por esta Subdirección se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual puede accederse a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.
Te informamos que ya se encuentra disponible la Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017. Esta Guía se expedide en el marco del cumplimiento de la orden proferida por la Honorable Corte Constitucional en la Sentencia T-302 del 2017. Con su implementación se busca contribuir a la superación del Estado de Cosas Inconstitucional declarado por la situación de vulneración masiva y recurrente de los derechos fundamentales de los niños y de las niñas del Pueblo Wayúu. Puede consultar la guía en el siguiente enlace: Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017".
Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.
Atentamente,
Elaboró: | Tatiana Baquero Iguarán Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Alejandro Raúl Sarmiento Cantillo Gestor T1-15 de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Carolina Quintero Gacharná Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE |
Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 12 de agosto de 2014. Rad. 28565. C.P. Enrique Gil Botero. ↑
Decreto 1068 de 2015 “Artículo 2.8.3.4. Anualidad. El año fiscal comienza el 1 de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción”. ↑
Aspectos Generales del Presupuesto General Colombiano. Disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Normograma/Lineamiento%20Ministerio%20de%20Hacienda%20y%20Credito%20P%C3%BAblico.pdf ↑
El numeral 6° del artículo 25 de la Ley 80 de 1993 dispone que: Las entidades estatales abrirán licitaciones e iniciarán procesos de suscripción de contratos, cuando existan las respectivas partidas o disponibilidades presupuestales. ↑
El artículo 71 del Decreto 111 de 1996 –Estatuto Orgánico del Presupuesto- establece que: “Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos.
Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin […]”. ↑