FONDO NACIONAL DEL CAFÉ, FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS, CONTRATO DE ADMINISTRACIÓN, LIQUIDACIÓN

Texto del concepto

FONDO NACIONAL DEL CAFÉ – Cuenta especial – Naturaleza Parafiscal

El Fondo Nacional del Café fue creado mediante el Decreto 2078 de 1940 como una cuenta especial para el manejo de los recursos provenientes del recaudo de tributos relacionados con las exportaciones de café, que posteriormente con la Ley 9 de 1991, modificada por las Leyes 788 de 2002 y 1151 de 2007, fueron unificados en la contribución cafetera. En particular, la Ley 1337 de 2009 “Por medio de la cual la República de Colombia rinde homenaje a los caficultores colombianos y se dictan otras disposiciones”, establece en el artículo 5 el carácter permanente de la contribución cafetera dispuesta en la Ley 1151 de 2007. Teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 29 del Decreto 111 de 1996 y el artículo 63 de la Ley 788 de 2002 - modificado por el artículo 25 de la Ley 1151 de 2007-, el Consejo de Estado ha señalado que el “Fondo Nacional del Café” es una cuenta de carácter especial y de naturaleza parafiscal, teniendo en cuenta que se nutre de la contribución cafetera.

FONDO NACIONAL DEL CAFÉ – Recursos Parafiscales

Conforme al artículo 29 del decreto 111 de 1996, “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”, las contribuciones parafiscales son los gravámenes establecidos por la ley, de carácter obligatorio, que afectan de forma singular a un determinado grupo social y económico y se utilizan para el beneficio de ese mismo sector. Conforme a este artículo, se tiene que, como el “Fondo Nacional del Café”, es una cuenta especial de naturaleza parafiscal, este no hace parte del Presupuesto General de la Nación, dado que el manejo y administración de estos recursos se hace conforme a la ley que lo crea y se destina específicamente al objeto previsto en esta misma ley.

Frente a las contribuciones parafiscales la Corte Constitucional en la Sentencia C-298 de 1998, al analizar el artículo 29 del Decreto ibidem, señaló que los recursos parafiscales son contribuciones obligatorias que se imponen como materialización del poder fiscal del Estado y, por lo tanto, están sometidos al principio de legalidad, donde el legislador debe definir con claridad los hechos generadores, las bases gravables, las tarifas y los sujetos activos y pasivos de tales contribuciones. Tales determinaciones deben estar acompañadas, en igual medida, de la determinación precisa de la entidad administradora de tales cuotas y la destinación especial de las mismas. Estas determinaciones resultan de obligatoria observancia en tanto que, como no afectan genéricamente a todas las personas con igual capacidad de pago sino solo a un grupo determinado de personas, es necesaria estas precisiones para no afectar la equidad e igualdad tributaria, tanto en las normas que crea la contribución parafiscal como en aquellas que de forma posterior introducen alguna modificación.

FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS – Entidad Privada – Particular – Funciones administrativas

En efecto, la Federación Nacional de Cafeteros es una entidad de naturaleza privada que, en virtud de una habilitación legal específica y previa celebración de un convenio o contrato con el Gobierno Nacional, ejerce funciones administrativas relacionadas con la gestión y ejecución de recursos públicos de naturaleza parafiscal. Esta configuración responde a uno de los mecanismos previstos por el ordenamiento jurídico colombiano para permitir que particulares asuman funciones administrativas, siempre bajo un marco de sujeción al derecho público, a los principios de la función administrativa y a los controles propios de la gestión de recursos estatales. En otras palabras, es una de las modalidades o vías para que particulares ejercen funciones administrativas.

CONTRATO DE ADMINISTRACIÓN – Fondo Nacional del Café – Régimen Jurídico

En relación con el contrato suscrito para la administración del Fondo Nacional del Café, debe señalarse que su celebración obedece a un mandato legal expreso. En efecto, el artículo 2 de la Ley 11 de 1972 dispone: “Autorízase al Gobierno Nacional para celebrar con la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia contratos tendientes a impulsar y defender la Industria del Café. Los contratos que el Gobierno celebre en desarrollo del presente artículo, tendrán una duración de diez años y serán prorrogables por períodos de igual duración”. De igual modo, el inciso tercero del artículo 33 de la Ley 9 de 1991 prescribe: “Las adiciones, prórrogas o modificaciones que se introduzcan al contrato de administración del Fondo Nacional del Café y de Servicios que suscriba la Federación Nacional de Cafeteros con el Gobierno Nacional continuarán sujetos a la revisión del Consejo de Estado, y a la publicación en el Diario Oficial”.

[…]

El contrato de administración del Fondo Nacional del Café celebrado entre el Gobierno Nacional y la Federación Nacional de Cafeteros no se rige por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. Su régimen jurídico deriva directamente de las normas especiales que regulan las contribuciones parafiscales del sector agropecuario y, en particular, de la ley que creó y estructuró el Fondo Nacional del Café. En consecuencia, tanto su celebración como su ejecución y terminación se sujetan a las disposiciones específicas que gobiernan la administración de los recursos parafiscales, las cuales configuran un régimen autónomo frente a las reglas generales del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.

CONTRATO DE ADMINISTRACIÓN – Fondo Nacional del Café – Características

La Corte Constitucional en la Sentencia C- 543 de 2001, precisó algunas particularidades del régimen aplicable a los contratos para el recaudo, la administración y ejecución de las contribuciones parafiscales en el marco del desarrollo agropecuario. Señaló que mediante el contrato suscrito se transfiere a la entidad gremial una función administrativa, por lo que está sujeta a los principios del artículo 209 de la Constitución y en los contratos deben constar las respectivas estipulaciones en cumplimiento de tales principios. Adicionalmente, precisó que en estos contratos deben materializarse los objetivos plasmados en el artículo 31 de la ley 101 de 1993: i) investigación y transferencia de tecnología, y asesoría y asistencia técnica; ii) adecuación de la producción y control sanitario; iii) organización y desarrollo de la comercialización; iv) fomento de las exportaciones y promoción del consumo; v) apoyo a la regulación de la oferta y la demanda para proteger a los productores contra oscilaciones anormales de los precios y procurar un ingreso remunerativo; vi) programas económicos, sociales y de infraestructura para beneficio del subsector respectivo.

LIQUIDACIÓN – Definición – Objetivo – Autonomía de la voluntad

A partir de esta precisión, se concluye que no resulta procedente aplicar las reglas de liquidación previstas en los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993 ni el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007. Dichas normas regulan la liquidación de los contratos estatales sometidos al Estatuto General de Contratación, supuesto que no cobija al contrato de administración del Fondo Nacional del Café, cuyo régimen especial excluye la aplicación automática de estas disposiciones y exige atender, en su lugar, las reglas propias del sistema parafiscal y de la normativa sectorial aplicable.

En este sentido, no resulta posible aplicar las reglas de liquidación previstas en el Estatuto General de Contratación Pública, pues la normatividad especial que regula las contribuciones parafiscales tampoco remite a dicho régimen para suplir eventuales vacíos. Ello no impide, sin embargo, que las partes pacten la posibilidad de liquidar el contrato, definiendo las condiciones, procedimientos y efectos de dicha actuación. Tratándose de contratos de administración celebrados bajo el principio de autonomía de la voluntad privada —aunque vinculados a la gestión de recursos públicos—, corresponde a las partes establecer de manera expresa los supuestos en los cuales procede la liquidación, así como los mecanismos para su realización.

Cuando el contrato de administración del Fondo no haya previsto expresamente la obligación de liquidarlo, es recomendable que las partes suscriban un acta de liquidación como buena práctica contractual, pues este instrumento permite, una vez finalizada la ejecución, realizar el cruce de cuentas, verificar el cumplimiento de las obligaciones asumidas y establecer si procede declararse a paz y salvo de manera recíproca o, en caso contrario, identificar las obligaciones pendientes y acordar la forma en que serán atendidas y concluidas, garantizando así un cierre ordenado, transparente y técnicamente adecuado de la relación contractual.

Bogotá D.C., 30 de junio de 2026

Señora

Alida Hernández

alidahernandezb59@gmail.com

Bogotá D.C.

Concepto C–922 de 2026

Estimado Señor Alida:

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente –, en ejercicio de las competencias otorgadas por los Decretos 4170 de 2011 y 1822 de 2019 y de conformidad con las modalidades del derecho de petición contempladas en la Ley 1755 de 2015, así como lo establecido en la Resolución N° 469 del 2025 expedida por esta Agencia, responde la solicitud de consulta del 2 de junio de 2026, en la cual manifiesta:

“Con fundamento en los hechos y consideraciones expuestas, solicito respetuosamente a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente que se sirva responder de fondo las siguientes preguntas:

PRIMERA. Indicar cuál es el procedimiento jurídico aplicable para la liquidación del contrato de administración del Fondo Nacional del Café celebrado entre el Gobierno Nacional y la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia.

SEGUNDA. Precisar si dicho procedimiento debe sujetarse al régimen previsto en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 y las normas concordantes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

TERCERA. Indicar si, teniendo en cuenta que el contrato de administración del Fondo Nacional del Café es un contrato de ejecución prolongada, celebrado por diez años, que involucra la administración de recursos públicos parafiscales, resulta obligatoria su liquidación formal al momento de su terminación.

CUARTA. Precisar si la liquidación debe intentarse inicialmente de común acuerdo entre las partes y, en caso de no lograrse, si procede la liquidación unilateral por parte de la entidad estatal competente, conforme al régimen previsto para los contratos estatales.

QUINTA. Indicar si, en caso de no lograrse la liquidación bilateral ni practicarse la liquidación unilateral dentro de los términos legales, procede la liquidación judicial a través del medio de control de controversias contractuales.

SEXTA. Conceptuar si la naturaleza privada de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia excluye o no la aplicación del régimen de liquidación previsto en la Ley 80 de 1993, teniendo en cuenta que el contrato fue celebrado con el Gobierno Nacional y tiene por objeto la administración de recursos públicos parafiscales.

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales, ni a determinar grados de responsabilidad por las actuaciones de los diferentes participes del sistema de compra pública.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de sus solicitudes, la Agencia procede a resolver el siguiente problema jurídico: ¿Cuál es el régimen jurídico aplicable a la liquidación del contrato de administración del Fondo Nacional del Café celebrado entre el Gobierno Nacional y la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, y en qué medida dicho trámite se encuentra sujeto —o no— a las disposiciones previstas en la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

i. El Fondo Nacional del Café fue creado mediante el Decreto 2078 de 1940 como una cuenta especial para el manejo de los recursos provenientes del recaudo de tributos relacionados con las exportaciones de café^[1], que posteriormente con la Ley 9 de 1991, modificada por las Leyes 788 de 2002 y 1151 de 2007, fueron unificados en la contribución cafetera^[2]. En particular, la Ley 1337 de 2009 “Por medio de la cual la República de Colombia rinde homenaje a los caficultores colombianos y se dictan otras disposiciones”, establece en el artículo 5 el carácter permanente de la contribución cafetera dispuesta en la Ley 1151 de 2007. Teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 29 del Decreto 111 de 1996 y el artículo 63 de la Ley 788 de 2002 - modificado por el artículo 25 de la Ley 1151 de 2007-, el Consejo de Estado ha señalado que el “Fondo Nacional del Café” es una cuenta de carácter especial y de naturaleza parafiscal, teniendo en cuenta que se nutre de la contribución cafetera:

[...] el Fondo Nacional del Café es una cuenta especial de naturaleza parafiscal en la medida que se nutre principalmente con la contribución cafetera. Recursos públicos que tienen destinación específica en el mismo sector cafetero, y deben ser contabilizados y ejecutados de manera separada a otros bienes que obtiene la Federación Nacional de Cafeteros en el giro corriente de sus actividades como persona jurídica de derecho privado^[3].

Conforme al artículo 29 del decreto 111 de 1996, “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”, las contribuciones parafiscales son los gravámenes establecidos por la ley, de carácter obligatorio, que afectan de forma singular a un determinado grupo social y económico y se utilizan para el beneficio de ese mismo sector^[4]. Conforme a este artículo, se tiene que, como el “Fondo Nacional del Café”, es una cuenta especial de naturaleza parafiscal, este no hace parte del Presupuesto General de la Nación, dado que el manejo y administración de estos recursos se hace conforme a la ley que lo crea y se destina específicamente al objeto previsto en esta misma ley.

Frente a las contribuciones parafiscales la Corte Constitucional en la Sentencia C-298 de 1998^[5], al analizar el artículo 29 del Decreto ibidem, señaló que los recursos parafiscales son contribuciones obligatorias que se imponen como materialización del poder fiscal del Estado y, por lo tanto, están sometidos al principio de legalidad, donde el legislador debe definir con claridad los hechos generadores, las bases gravables, las tarifas y los sujetos activos y pasivos de tales contribuciones. Tales determinaciones deben estar acompañadas, en igual medida, de la determinación precisa de la entidad administradora de tales cuotas y la destinación especial de las mismas. Estas determinaciones resultan de obligatoria observancia en tanto que, como no afectan genéricamente a todas las personas con igual capacidad de pago sino solo a un grupo determinado de personas, es necesaria estas precisiones para no afectar la equidad e igualdad tributaria, tanto en las normas que crea la contribución parafiscal como en aquellas que de forma posterior introducen alguna modificación.

La naturaleza parafiscal del Fondo Nacional del Café ha sido reconocida reiteradamente por la Corte Constitucional en sentencias como la C-308 de 1994^[6] y C-353 de 2017^[7]. En esta última, la Corte señaló que, conforme a la regulación de esta contribución, la Nación ha venido celebrando periódicamente con la Federación Nacional de Cafeteros, los contratos que tienen por objeto que esta Federación administre los recursos que integran el Fondo Nacional del Café. Este fondo, se categoriza como una cuenta de naturaleza parafiscal constituida por recursos públicos que tiene como objeto principal contribuir a la maximización de los ingresos de los productores de café. Asimismo, también ha destacado que los recursos públicos que ingresan al Fondo Nacional del Café “si bien ellos ingresan al patrimonio de la Federación deben ser previstos, contabilizados y ejecutados presupuestalmente de manera separada a otros bienes y recursos que obtiene la Federación en el giro corriente de sus actividades con sus recursos propios derivados de su capacidad como persona jurídica de derecho privado”^[8].

Estas particularidades en la administración de las contribuciones parafiscales encuentran un fundamento adicional en la Ley 101 de 1993, que establece el régimen jurídico aplicable a las contribuciones parafiscales del sector agropecuario y pesquero, dentro del cual se incorpora de manera expresa el sector cafetero. Esta normativa no solo define la naturaleza y destinación específica de dichos recursos, sino que también reconoce la necesidad de contar con esquemas de administración que respondan a las particularidades productivas, económicas e institucionales de cada cadena, lo que justifica la existencia de mecanismos diferenciados de gestión, ejecución y control. Al respecto, los artículos 29 y 30 de la Ley 101 de 1993 señalan lo siguiente:

“Artículo 29. Noción. Para los efectos de esta ley, son contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras las que en casos y condiciones especiales, por razones de interés general, impone la ley a un subsector agropecuario o pesquero determinado para beneficio del mismo. Los ingresos parafiscales agropecuarios y pesqueros no hacen parte del Presupuesto General de la Nación.

Artículo 30. Administración y recaudo. La administración de las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras se realizará directamente por las entidades gremiales que reúnan condiciones de representatividad nacional de una actividad agropecuaria o pesquera determinada y que hayan celebrado un contrato especial con el Gobierno Nacional, sujeto a los términos y procedimientos de la ley que haya creado las contribuciones respectivas”.

A su vez, el artículo 32 ibidem, establece que los recursos provenientes de las contribuciones parafiscales del sector agropecuario y pesquero y del patrimonio formado por estos, constituirán fondos especiales en entidades administradores que, de forma obligatoria deben manejarse en cuentas separadas para evitar la confusión entre los recursos propios del fondo y el patrimonio de la respectiva entidad. El artículo señalado, también establece que los ingresos de los fondos parafiscales consisten en i) el producto de las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras establecidas en la ley; ii) los rendimientos por el manejo de sus recursos, incluidos los financieros; iii) los derivados de las operaciones que se realicen con recursos de los respectivos fondos; iii) el producto de la venta o liquidación de sus activos e inversiones; iv) los recursos de crédito; vi) las donaciones o los aportes que reciban. Por otro lado, el artículo 33 ibidem, precisa que los presupuestos generales de ingresos y gastos en su preparación, aprobación, ejecución, control, liquidación y actualización deben sujetarse a los principios y normas contenidos en la ley que crea la respectiva contribución parafiscal y en el contrato especial que se celebra para su administración.

La administración del Fondo Nacional del Café ha estado en cabeza de la Federación Nacional de Cafeteros, que tal como lo ha precisado la jurisprudencia es una entidad gremial de derecho privado, creada en la década de los años veinte y que tiene como propósito el impulso de acciones de distinta naturaleza para asegurar el bienestar de los caficultores y de la industria cafetera. Por ello, conforme a esa naturaleza, tanto el legislador como el ejecutivo han impulsado la participación de la Federación Nacional de Cafeteros en actividades de diverso orden que buscan la gestión y protección del sector cafetero^[9]. En este aspecto, cabe resaltar lo expuesto por el Consejo de Estado:

La Federación desempeña la función de administradora del Fondo Nacional del Café de acuerdo con los diferentes contratos de administración que se han celebrado desde 1940, y constituye, una de las últimas cuentas de la relación de colaboración entre la Nación y la Federación.

La función atribuida a la Federación pertenece a aquellas que se encomiendan por medio de contrato, porque el Decreto 2078 de 1940 y la Ley 11 de 1972 no asignan a la Federación, directamente, la función administrativa, sino que autorizan a la Nación para que contrate con dicho gremio la administración del Fondo.

Como ya lo ha precisado la Sala Plena la atribución de funciones administrativas a la Federación no implica la modificación de su naturaleza privada, ni mucho menos un cambio integral del régimen jurídico al que se encuentra sujeto el giro ordinario de sus actividades; en otras palabras en la Federación Nacional de Cafeteros no se aplican los principios y requerimientos propios de la actividad administrativa en aquellos actos que realice o celebre en ejercicio de las funciones que no tengan esta naturaleza, sino que se regirán, en principio, por el ordenamiento jurídico propio de la actividad privada^[10].

En efecto, la Federación Nacional de Cafeteros es una entidad de naturaleza privada que, en virtud de una habilitación legal específica y previa celebración de un convenio o contrato con el Gobierno Nacional, ejerce funciones administrativas relacionadas con la gestión y ejecución de recursos públicos de naturaleza parafiscal. Esta configuración responde a uno de los mecanismos previstos por el ordenamiento jurídico colombiano para permitir que particulares asuman funciones administrativas, siempre bajo un marco de sujeción al derecho público, a los principios de la función administrativa y a los controles propios de la gestión de recursos estatales. En otras palabras, es una de las modalidades o vías para que particulares ejercen funciones administrativas^[11].

Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia C-543 de 2001, precisó que la atribución de funciones administrativas a la Federación Nacional de Cafeteros por medio del contrato que se suscribe para la administración de recursos parafiscales provenientes de la contribución cafetera es conforme a la constitución, en la medida en que las normas que permiten esta atribución, no buscan apoyar una organización en particular sino impulsar mecanismos idóneos que, a través de la atribución de funciones administrativas, específicamente en el plano de la gestión fiscal, impulsen o beneficien la industria del café en el país. En particular, la atribución de dichas funciones a una organización de origen privado está prevista de una serie de condiciones señaladas por el legislador en el caso concreto, respecto a las condiciones del ejercicio de la función, los recursos económicos, la necesidad o no de un contrato con la entidad respectiva y el contenido de este, con sus características particulares, la destinación de los recursos, los mecanismos de control, entre otros.

De esta manera, la atribución directa por la ley de funciones administrativas a una organización de origen privado, es una de las modalidades utilizadas en el ordenamiento jurídico colombiano, en eventos en los cuales el Estado decide vincular a las entidades gremiales a la gestión de las cargas económicas creadas – contribuciones parafiscales-, con la finalidad de que dichas agremiaciones administren los recursos correspondientes en nombre del Estado y a través de tales gestiones aseguren la satisfacción de las necesidades del sector agropecuario específico.

ii. La Corte Constitucional en la Sentencias C-449 de 1992^[12] y C-437 de 2011^[13], señaló que el contrato de administración con los Fondos de personas jurídicas de derecho privado que administran los recursos derivados de contribuciones parafiscales tiene una importancia especial, no relacionada con su cuantía sino por la importancia de dichos fondos y la naturaleza parafiscal de los recursos que administra. De esta manera, “la exigencia de autorización del Congreso al Gobierno Nacional para celebrar contratos en materia de administración de recursos parafiscales por parte de fondos que constituyen personas jurídicas de derecho privado constituye una excepción al estatuto general de contratación”, que se deriva de una interpretación del artículo 150-9 y 189-20 de la Constitución y en la importancia de estos asuntos para la soberanía del país. En esta misma línea, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado^[14], ha señalado que los recursos parafiscales del sector agropecuario son administrados por entidades gremiales de derecho privado, exceptuadas del Estatuto General de Contratación, por lo que su contratación se rige por el derecho privado:

“[...] En este punto, nótese que los recursos de los fondos parafiscales del sector agropecuario están administrados directamente por entidades gremiales, de carácter privado, es decir, no tienen la calidad de entidades estatales, como las descritas anteriormente. Se trata por tanto de entidades exceptuadas del régimen de contratación estatal, por lo que su contratación se rige por el derecho privado, tal como lo señaló la Sala en el Concepto 2456 del 13 de mayo de 2021”.

No obstante, la jurisprudencia también ha precisado que, conforme a lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, aun cuando determinadas entidades se encuentren exceptuadas del Estatuto General de Contratación, ello no las exonera de observar el régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto en dicho Estatuto, ni de acatar los principios que rigen la función administrativa y la gestión fiscal. En consecuencia, la excepción al régimen contractual no implica una desvinculación del derecho público, sino que mantiene la exigencia de cumplir con los estándares de transparencia, moralidad, imparcialidad y responsabilidad propios de la actividad administrativa.

En relación con el contrato suscrito para la administración del Fondo Nacional del Café, debe señalarse que su celebración obedece a un mandato legal expreso. En efecto, el artículo 2 de la Ley 11 de 1972 dispone: “Autorízase al Gobierno Nacional para celebrar con la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia contratos tendientes a impulsar y defender la Industria del Café. Los contratos que el Gobierno celebre en desarrollo del presente artículo, tendrán una duración de diez años y serán prorrogables por períodos de igual duración”. De igual modo, el inciso tercero del artículo 33 de la Ley 9 de 1991 prescribe: “Las adiciones, prórrogas o modificaciones que se introduzcan al contrato de administración del Fondo Nacional del Café y de Servicios que suscriba la Federación Nacional de Cafeteros con el Gobierno Nacional continuarán sujetos a la revisión del Consejo de Estado, y a la publicación en el Diario Oficial”.

La Corte Constitucional en la Sentencia C- 543 de 2001, precisó algunas particularidades del régimen aplicable a los contratos para el recaudo, la administración y ejecución de las contribuciones parafiscales en el marco del desarrollo agropecuario. Señaló que mediante el contrato suscrito se transfiere a la entidad gremial una función administrativa, por lo que está sujeta a los principios del artículo 209 de la Constitución y en los contratos deben constar las respectivas estipulaciones en cumplimiento de tales principios. Adicionalmente, precisó que en estos contratos deben materializarse los objetivos plasmados en el artículo 31 de la ley 101 de 1993: i) investigación y transferencia de tecnología, y asesoría y asistencia técnica; ii) adecuación de la producción y control sanitario; iii) organización y desarrollo de la comercialización; iv) fomento de las exportaciones y promoción del consumo; v) apoyo a la regulación de la oferta y la demanda para proteger a los productores contra oscilaciones anormales de los precios y procurar un ingreso remunerativo; vi) programas económicos, sociales y de infraestructura para beneficio del subsector respectivo.

En esta sentencia la Corte expresó que, en adición a lo señalado por las leyes especiales en la materia, es pertinente plasmar en los contratos la cláusula de caducidad en relación con los supuestos de incumplimiento del contrato y los distintos mecanismos de control de la gestión contractual. En tal sentido, los contratos mediante los cuales se traslada la administración del recaudo y la ejecución de recursos parafiscales, debe ajustarse a las reglas particulares de las contribuciones parafiscales del sector agropecuario. Es por ello que, tal como lo ha puesto de presente la jurisprudencia, la investidura de funciones administrativas a entidades privadas no afecta la calidad subjetiva de las mismas, es decir, continúan siendo personas jurídicas de derecho privado donde operan con igualdad de condiciones a los demás agentes privados. Sin embargo, “las previsiones del régimen especial se circunscriben entonces, con exclusividad, a la órbita de ejercicio de las funciones públicas transferidas, en el caso la de gestión fiscal de las contribuciones parafiscales, en los términos de la ley que haya creado éstas”^[15]. 

En la sentencia ibídem, la Corte señaló que en el contrato en el que se den las autorizaciones para la administración de recursos parafiscales, se deben expresar los siguientes aspectos: i) las funciones específicas; ii) las actividades explícitamente autorizadas; iii) los mecanismos de control; iv) la sujeción a las reglas presupuestales, v) las causales de caducidad mediante las cuales se busca garantizar el cumplimiento del contrato, vi) la cláusula penal pecuniaria, entre otros. Además de que las normas que regulan la materia prevén un término máximo al contrato suscrito con el respectivo gremio.

Estas habilitaciones legales y de acuerdo con la jurisprudencia en la materia, configuran un régimen especial que determina tanto la procedencia del contrato como su naturaleza y temporalidad, y explica que la relación jurídica entre el Estado y la Federación se estructure a partir de un instrumento contractual de largo plazo destinado a la administración de recursos públicos parafiscales y al cumplimiento de funciones de interés general vinculadas al desarrollo del sector cafetero.

El contrato de administración del Fondo Nacional del Café celebrado entre el Gobierno Nacional y la Federación Nacional de Cafeteros no se rige por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. Su régimen jurídico deriva directamente de las normas especiales que regulan las contribuciones parafiscales del sector agropecuario y, en particular, de la ley que creó y estructuró el Fondo Nacional del Café. En consecuencia, tanto su celebración como su ejecución y terminación se sujetan a las disposiciones específicas que gobiernan la administración de los recursos parafiscales, las cuales configuran un régimen autónomo frente a las reglas generales del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.

A partir de esta precisión, se concluye que no resulta procedente aplicar las reglas de liquidación previstas en los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993 ni el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007. Dichas normas regulan la liquidación de los contratos estatales sometidos al Estatuto General de Contratación, supuesto que no cobija al contrato de administración del Fondo Nacional del Café, cuyo régimen especial excluye la aplicación automática de estas disposiciones y exige atender, en su lugar, las reglas propias del sistema parafiscal y de la normativa sectorial aplicable.

En este sentido, no resulta posible aplicar las reglas de liquidación previstas en el Estatuto General de Contratación Pública, pues la normatividad especial que regula las contribuciones parafiscales tampoco remite a dicho régimen para suplir eventuales vacíos. Ello no impide, sin embargo, que las partes pacten la posibilidad de liquidar el contrato, definiendo las condiciones, procedimientos y efectos de dicha actuación. Tratándose de contratos de administración celebrados bajo el principio de autonomía de la voluntad privada —aunque vinculados a la gestión de recursos públicos—, corresponde a las partes establecer de manera expresa los supuestos en los cuales procede la liquidación, así como los mecanismos para su realización.

Cuando el contrato de administración del Fondo no haya previsto expresamente la obligación de liquidarlo, es recomendable que las partes suscriban un acta de liquidación como buena práctica contractual, pues este instrumento permite, una vez finalizada la ejecución, realizar el cruce de cuentas, verificar el cumplimiento de las obligaciones asumidas y establecer si procede declararse a paz y salvo de manera recíproca o, en caso contrario, identificar las obligaciones pendientes y acordar la forma en que serán atendidas y concluidas, garantizando así un cierre ordenado, transparente y técnicamente adecuado de la relación contractual. En armonía con lo anterior, la doctrina ha definido la liquidación de la siguiente manera:

“[…] la liquidación del contrato estatal corresponde al arreglo o ajuste económico, técnico y jurídico al que se llega de forma bilateral (por las partes del negocio), unilateralmente (por la administración), por el juez o por el árbitro, según el caso, para determinar el estado final de la relación contractual, no solo en cuento al cumplimiento del objeto acordado y al recibo a satisfacción de los productos contratados (bienes y servicios), sino, además, para definir la situación en la que quedan los contratantes, luego de la ejecución del contrato, en el sentido de disponer cuánto se adeudan, de qué manera y en qué plazos se han de efectuar los pagos pendientes y las condiciones para el establecimiento del respectivo paz y salvo. En otras palabras, la liquidación es el acto jurídico bilateral, administrativo o judicial, en el que se plasma y formaliza la situación financiera y jurídica de las partes, al término de la relación contractual (aspecto subjetivo) y el grado de cumplimiento del objeto contratado (aspecto objetivo); de ahí que pueda hablarse, en términos amplios, de un doble contenido, que debe estar presente en toda liquidación. En efecto, el corte de cuentas realizado en ella tiene un doble alcance: (i) hacer un balance definitivo del negocio, en sus aspectos técnicos, financieros y jurídicos (aspecto objetivo o material) y ii) definir la situación jurídica de las partes, estableciendo si pueden constituirse o no a paz y salvo; lo que exige, en la práctica, que los negociantes dialoguen e intenten ponerse de acuerdo (aspecto subjetivo)”^[16].

Según la jurisprudencia, la liquidación es el ajuste de cuentas donde las partes hacen un balance económico, técnico y jurídico del cumplimiento de las obligaciones que tienen a su cargo. Así lo manifestó el Consejo de Estado en la Sentencia del 20 de octubre de 2014, en la que consideró, por un lado, que liquidar supone un ajuste en relación con las cuentas y el estado de cumplimiento del contrato estatal y, por el otro, que la liquidación debe incluir el análisis de las condiciones de calidad y oportunidad en la entrega de los bienes, obras o servicios, así como el balance económico y el comportamiento financiero del negocio^[17].

Así las cosas, el propósito de la liquidación es determinar si las partes pueden declararse recíprocamente a paz y salvo o si, por el contrario, subsisten obligaciones por cumplir, caso en el cual deben acordarse los mecanismos y plazos para su satisfacción. La suscripción de un acta de liquidación, aun cuando no sea obligatoria por ausencia de estipulación contractual, contribuye a la transparencia, al cierre ordenado de la relación jurídica y a la prevención de controversias futuras, especialmente tratándose de contratos que involucran la administración de recursos públicos parafiscales.

iii. Al margen de la explicación precedente debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la gestión contractual de las entidades públicas debe realizarse por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado en la aclaración preliminar del presente oficio. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.

Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.

1. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

Esta Subdirección no se ha pronunciado previamente sobre la naturaleza jurídica del Fondo Nacional del Café ni sobre el régimen normativo aplicable en el marco del Sistema General de Compras Públicas. En consecuencia, lo que se expone a continuación constituye un concepto que fija una línea interpretativa inicial sobre la materia. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrás encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual, accede a través del siguiente enlace:

https://www.colombiacompra.gov.co/normativa-y-relatoria/conoce-la-relatoria

La sostenibilidad no es una opción, es una obligación. Por ello, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– te invita a realizar el Curso de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable, una herramienta clave para fortalecer las capacidades de todos los compradores públicos, proveedores, servidores públicos v para generar mayor valor público. Accede al curso y aprende como implementar criterios sociales y ambientales en las diferentes etapas del proceso de contratación:
https://formacionvirtual.colombiacompra.gov.co/mod/page/view.php?id=3718

De otro lado, te contamos que esta Agencia ha da un paso decisivo en la estandarización y modernización del sector social con la expedición de las Resoluciones 539, 540, 541, 952 y 953 de 2025, mediante las cuales adoptó Documentos Tipo para las modalidades de selección de licitación pública (versión 2), selección abreviada de menor cuantía, mínima cuantía, consultoría e interventoría, promoviendo procesos más transparentes, eficientes competitivos y sostenibles en sectores estratégicos como educación, salud, cultura, recreación, deporte, institucional y vivienda. Consulta y descarga los documentos aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/normativa-y-relatoria/documentos-tipo

Si quieres conocer más sobre la aplicación de Documentos Tipo puedes consultar la última versión de la Guía para la comprensión e implementación de los Documentos Tipo de obra pública de infraestructura de transporte. En esta actualización se incorporaron orientaciones prácticas dirigidas a entidades públicas, proveedores, organismos de control y demás interesados, con el propósito de facilitar la adecuada implementación de estos instrumentos en los procesos contractuales. Además se incluyeron lineamientos que orientan la implementación de los criterios ambientales y sociales incluidos en los documentos tipo: Consulta la guía aquí:
https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/manual/guia-para-la-comprension-e-implementacion-de-los-documentos-tipo-de-obra-publica-de-infraestructura-de-transporte-bajo-las-diferentes-modalidades-de-contratacion-vigentes

Por último, aprovechamos la oportunidad de manifestar la entera disposición de la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– para atender las peticiones o solicitudes, así como para brindar el apoyo que se requiera en el marco de nuestras funciones a través de nuestros diferentes canales de atención:

• Línea nacional gratuita o servicio a la ciudadanía (Mesa de servicio): 01800 0520808
• Línea en Bogotá (Mesa de servicio):+57 601 7456788
• Correo de radicación de correspondencia: ventanilladeradicacion@colombiacompra.gov.co
• Formulario web para PQRSD: https://www.colombiacompra.gov.co/pqrsd/informacion-importante-antes-de-formular-una-pqrsd

Evalúa el servicio que ofrece la Agencia por el canal de atención de PQRSD en el siguiente enlace :https://forms.office.com/r/pPHyWVs2SZ .¡Ayúdanos a mejorar porque el compromiso es de todos!

Por último, lo invitamos a seguirnos en las redes sociales en las cuales se difunde información institucional:

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. Decreto 2078 de 1940 “Por el cual se dictan disposiciones relacionadas con la industria del café”, Artículo 8º. El producto de los impuestos establecidos en los artículos anteriores se llevará por la Tesorería General de la República en una cuenta especial bajo el nombre de "Fondo Nacional del Café" con destino exclusivo a los fines previstos en el presente Decreto; Artículo 9º. Los dineros que ingresen al Fondo Nacional del Café se aplicarán a la adquisición y demás gastos anexos a ella de las cantidades de café que sea necesario comprar como consecuencia de la perspectiva de aplicación del Convenio de Cuotas Cafeteras, o de la aplicación del Convenio llegado el caso, y al servicio de las operaciones de crédito que se lleven a cabo con el mismo fin. ↑

2. La ley 1151 de 2007 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”, dispuso lo siguiente, artículo 25 “El inciso 1o del artículo 63 de la Ley 788 de 2002 quedará así: Establézcase una contribución cafetera, a cargo de los productores de café, destinada al Fondo Nacional del Café, con el propósito prioritario de mantener el ingreso cafetero de acuerdo a los objetivos previstos que dieron origen al citado Fondo. Cuando el precio representativo del café suave colombiano supere los 0.60 centavos de dólar por libra exportada (US$0.60), la contribución máxima será de 6 centavos de dólar por libra (US$0.06) de café suave colombiano que se exporte. En ningún caso la contribución será inferior a 2 ctvs de dólar por libra (US$0.02) de café que se exporte”. ↑

3. CONSEJO DE ESTADO. Sección Cuarta. Sentencia del 10 de febrero de 2022. C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Rad. 22664. ↑

4. Decreto 111 de 1996, “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”, artículo 29 “<Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequible> Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable”. ↑

5. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-298 de 1998. M.P. Alejandro Martínez Caballero. ↑

6. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-308 de 1994. M.P. Antonio Barrera Carbonell. ↑

7. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-353 de 2027. M.P. Alejandro Linares Cantillo. ↑

8. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-543 de 2001. M.P. Álvaro Tafur Galvis. ↑

9. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-449 de 1992. M.P. Alejandro Martínez Caballero. ↑

10. CONSEJO DE ESTADO, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 27 de enero de 2011. C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, Rad. (0885-2008). ↑

11. Al respecto, la Doctrina expresa: “Hay varias maneras, vías, modalidades para que un particular llegue a ejercer funciones públicas-administrativas en Colombia, a saber: i) mediante consagración expresa de una norma constitucional (ej.:Art. 26: colegios profesionales podrán ejercer funciones públicas), ii) mediante consagración expresa de una ley en casos específicos (ej.: Ley 388/97: curadores urbanos, Código de Comercio: Cámaras de Comercio, Ley 80/93: Cámaras de Comercio), iii) mediante una ley de carácter general y previa la expedición de un acto administrativo, un proceso de selección objetiva (licitación pública) y la celebración de un convenio (caso art. 110-114 ley 489/98), iv) mediante una ley para un caso específico y previa la celebración de un convenio (ej.: Todos los casos de particulares que administran recursos parafiscales, como es el caso de la Federación Nacional de Cafeteros); v) mediante la integración o conformación de órganos, entidades, comisiones, comités, consejos y juntas directivas de participación mixta (ej.: Sociedades de economía mixta, asociaciones y corporaciones mixtas, consejos directivos de establecimientos públicos, juntas directivas de empresas empresas industriales y comerciales del estado); vi) mediante la celebración de ciertos contratos en los cuales la ejecución de su objeto implique parcialmente el ejercicio de dichas funciones (ej.: Contratos de interventoría, algunos casos de prestación de servicios, algunos casos de concesión, algunos casos de fiducia y encargo fiduciario), y vii) mediante la participación de particulares en actividades de planeación, o actuando como órganos consultivos del gobierno, o en actividades de control (ej.: Consejos territoriales de planeación, veedurías ciudadanas, Sociedad Colombiana de Arquitectos)” (Grupo de Investigación de Derecho y Poder. Particulares que cumplen funciones administrativas en Colombia. Medellín, Revista Letras Jurídicas, Vol. 15, No. 2 Septiembre de 2010, p. 89). ↑

12. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-449 de 1992. M.P. Alejandro Martínez Caballero. ↑

13. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-437 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. ↑

14. CONSEJO DE ESTADO. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 10 de diciembre de 2025. C.P. Ana María Charry Gaitán. Radicado 2556. ↑

15. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-543 de 2001. M.P. Álvaro Tafur Galvis. ↑

16. DÍAZ DÍEZ, Cristian Andrés. La liquidación. Serie: Las Cláusulas del Contrato Estatal. Medellín: Librería Jurídica Sánchez y Centro de Estudios de Derecho Administrativo –CEDA–, 2013, pp. 53-54. ↑

17. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 20 de octubre de 2014, C.P. Enrique Gil Botero. Exp. 27.777. Allí se dijo: “[…] liquidar supone un ajuste expreso y claro sobre las cuentas y el estado de cumplimiento de un contrato, de tal manera que conste el balance tanto técnico como económico de las obligaciones que estuvieron a cargo de las partes. En cuanto a lo primero, la liquidación debe incluir un análisis detallado de las condiciones de calidad y oportunidad en la entrega de los bienes, obras o servicios, y el balance económico dará cuenta del comportamiento financiero del negocio: recursos recibidos, pagos efectuados, estado del crédito o de la deuda de cada parte, entre otros detalles mínimos y necesarios para finiquitar una relación jurídica contractual”. ↑