El Concepto C-946 de 2025, con base en el artículo 128 de la Constitución y la Ley 4 de 1992, desarrolla la prohibición de recibir “doble asignación” del tesoro público. Esta restricción está dirigida a quienes ejercen empleos públicos, definidos por la Ley 909 de 2004 como el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades destinadas a cumplir fines del Estado. La “asignación” comprende salarios, prestaciones sociales y toda remuneración proveniente de vínculos o relaciones laborales con entidades del Estado, incluyendo pagos por retribuir servicios (salarios, honorarios o emolumentos), salvo las excepciones expresas del artículo 19 de la Ley 4 de 1992. Además, se precisa que la prohibición aplica de manera general sin distinguir el tipo de vinculación (propiedad, provisionalidad, período de prueba o encargo), y recae sobre servidores públicos, incluidos miembros de corporaciones públicas.
DOBLE ASIGNACIÓN – Definición- Empleos Públicos
De conformidad con el artículo 128 de la Carta y con la Ley 4 de 1992, la prohibición de recibir doble asignación está directamente relacionada con las personas que ejercen “empleos públicos”, el cual es definido en el artículo 19 de la Ley 909 de 2004 como: “[…] el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado”.
Al respecto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en Concepto No 1.344, del 10 de mayo de 2001, con ponencia del Consejero Flavio Augusto Rodríguez Arce, estudió la expresión “asignación” que se encuentra en la norma constitucional, expresando que tiene relación “con el ejercicio de empleos en el sector oficial o con el pago de prestaciones provenientes del ejercicio de estos empleos”. De igual forma, expresó que las asignaciones a las que hace relación el artículo 128 de la Constitución y el artículo 19 de la Ley 4 de 1992 comprenden salarios, prestaciones sociales y “toda clase de remuneración que tenga como fundamento un vínculo o relación laboral con entidades del Estado”.
CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Doble erogación presupuestal – Prohibición –
En este orden de ideas, la prohibición de recibir doble asignación del tesoro público recae sobre los servidores públicos, incluidos los miembros de las corporaciones públicas, donde el término “asignación” comprende los dineros y recursos que provienen del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, en calidad de pago para retribuir un servicio denomínese salario, honorarios o cualquier otro emolumento, salvo las excepciones dispuestas en el artículo 19 de la Ley 4 de 1992. En tal sentido, el Departamento Administrativo de la Función Pública en torno al vocablo “asignación” expresa: “Gramaticalmente se concibe como la cantidad señalada por sueldo o por otro concepto, como emolumento dotación, salario”.
El artículo 128 de la Constitución Política no distingue entre el tipo de vinculación (en propiedad, en provisionalidad, en período de prueba o en encargo), sino que prohíbe de manera general que una misma persona reciba más de una asignación proveniente del Tesoro Público o de entidades con participación mayoritaria del Estado, salvo las excepciones expresamente previstas en la ley.
Texto del concepto
DOBLE ASIGNACIÓN – Definición- Empleos Públicos
De conformidad con el artículo 128 de la Carta y con la Ley 4 de 1992, la prohibición de recibir doble asignación está directamente relacionada con las personas que ejercen “empleos públicos”, el cual es definido en el artículo 19 de la Ley 909 de 2004 como: “[…] el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado”.
Al respecto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en Concepto No 1.344, del 10 de mayo de 2001, con ponencia del Consejero Flavio Augusto Rodríguez Arce, estudió la expresión “asignación” que se encuentra en la norma constitucional, expresando que tiene relación “con el ejercicio de empleos en el sector oficial o con el pago de prestaciones provenientes del ejercicio de estos empleos”. De igual forma, expresó que las asignaciones a las que hace relación el artículo 128 de la Constitución y el artículo 19 de la Ley 4 de 1992 comprenden salarios, prestaciones sociales y “toda clase de remuneración que tenga como fundamento un vínculo o relación laboral con entidades del Estado”.
CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Doble erogación presupuestal – Prohibición –
En este orden de ideas, la prohibición de recibir doble asignación del tesoro público recae sobre los servidores públicos, incluidos los miembros de las corporaciones públicas, donde el término “asignación” comprende los dineros y recursos que provienen del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, en calidad de pago para retribuir un servicio denomínese salario, honorarios o cualquier otro emolumento, salvo las excepciones dispuestas en el artículo 19 de la Ley 4 de 1992. En tal sentido, el Departamento Administrativo de la Función Pública en torno al vocablo “asignación” expresa: “Gramaticalmente se concibe como la cantidad señalada por sueldo o por otro concepto, como emolumento dotación, salario”.
El artículo 128 de la Constitución Política no distingue entre el tipo de vinculación (en propiedad, en provisionalidad, en período de prueba o en encargo), sino que prohíbe de manera general que una misma persona reciba más de una asignación proveniente del Tesoro Público o de entidades con participación mayoritaria del Estado, salvo las excepciones expresamente previstas en la ley.
Bogotá D.C., 25 de agosto de 2025
Señora
Juliana Carolina Ardila Pérez
Bucaramanga - Santander
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Estimada señora Ardila,
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 15 de julio de 2025, en la que usted manifiesta lo siguiente:
“[…] Cordial saludo. En relación con el concepto C 418 de 2025 ¿la restricción también aplica para una persona que tenga nombramiento en provisionalidad? Por ejemplo, un docente o de la rama judicial.
[…]” [SIC].
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.
Conforme a lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.
- Problema planteado:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿La prohibición de celebrar contratos de prestación de servicios con entidades estatales también aplica a las personas que ocupan cargos públicos en provisionalidad?
- Respuesta:
Sí, la restricción también aplica para una persona que tenga nombramiento en provisionalidad. La razón de lo anterior se debe a que el artículo 128 de la Constitución Política no distingue entre el tipo de vinculación (en propiedad, en provisionalidad, en período de prueba o en encargo), sino que prohíbe de manera general que una misma persona reciba más de una asignación proveniente del Tesoro Público o de entidades con participación mayoritaria del Estado, salvo las excepciones expresamente previstas en la ley. De igual manera, el literal f) del artículo 8º de la Ley 80 de 1993 señala que los servidores públicos están inhabilitados para contratar con entidades estatales. En este punto, el artículo 2º de la Ley 909 de 2004 y el artículo 122 de la Constitución entienden como servidores públicos tanto a quienes ejercen cargos de carrera como a quienes ocupan plazas en provisionalidad, encargos o en cualquier modalidad de nombramiento. Así, un docente vinculado en provisionalidad o un funcionario de la Rama Judicial en provisionalidad se considera servidor público y, en consecuencia, resulta aplicable la prohibición, salvo que estén incursos en las excepciones previstas en la Ley, particularmente las establecidas en el artículo 19 de la Ley 4 de 1992. Celebrar simultáneamente un contrato de prestación de servicios teniendo vigente la calidad de servidor público con otra entidad estatal configuraría la inhabilidad sobreviniente descrita en el concepto C-418 de 2025 emitido por esta Subdirección, con las consecuencias allí expuestas (posible nulidad contractual y responsabilidad disciplinaria); De esta manera, el hecho de estar en provisionalidad no habilita a la persona para contratar con el Estado mediante contrato de prestación de servicios, ya que sigue siendo servidor público y está sujeta al régimen general de inhabilidades e incompatibilidades. En conclusión, la prohibición establecida en la Constitución Política y en la Ley 80 de 1993 no distingue entre los tipos de vinculación o nombramiento de los servidores públicos, ya sean de carrera, provisionales, de libre nombramiento y remoción, o trabajadores oficiales. Finalmente debe advertirse, que el análisis para resolver problemas específicos en torno a los procesos de contratación debe ser realizado por quienes tengan interés en ello. De esta forma, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponderá a los interesados de adoptar la decisión y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias. En ese sentido, al tratarse de un análisis que debe realizarse en un procedimiento contractual específico, esta Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del Sistema de Compras y Contratación Pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, validar sus actuaciones. |
- Razones de la respuesta:
De manera preliminar resulta pertinente indicar que históricamente siempre se ha prohibido que una misma persona reciba doble salario proveniente del tesoro público[1], como lo dispuso en el artículo 1 de la Ley 78 de 1931[2] y el artículo 23 del Acto Legislativo No. 1 de 1936[3], donde se prohibió la acumulación de cargos remunerados en un solo funcionario oficial y se reiteró la prohibición de que una misma persona devengue simultáneamente dos o más sueldos de la nación, los departamentos y los municipios. Al respecto, la Constitución Política de Colombia de 1991, en el artículo 128, incluye, de igual forma, la prohibición de recibir más de una asignación que provenga del tesoro público. Dicho artículo prescribe:
“Artículo 128. Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley.
Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas” (énfasis fuera de texto)
Esta norma se desarrolló mediante el artículo 19 de la Ley 4 de 1992[4], precisando la prohibición del artículo 128 y señalando los eventos exceptuados en los que una misma persona puede recibir simultáneamente doble asignación presupuestal. El artículo 19 prescribe:
“Artículo 19. Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público, ni recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado. Exceptúense las siguientes asignaciones:
- Las que reciban los profesores universitarios que se desempeñen como asesores de la Rama Legislativa;
- Las percibidas por el personal con asignación de retiro o pensión militar o policial de la Fuerza Pública;
- Las percibidas por concepto de sustitución pensional;
- Los honorarios percibidos por concepto de hora-cátedra;
- Los honorarios percibidos por concepto de servicios profesionales de salud;
- Los honorarios percibidos por los miembros de las Juntas Directivas, en razón de su asistencia a las mismas, siempre que no se trate de más de dos juntas;
- Las que a la fecha de entrar en vigencia la presente Ley beneficien a los servidores oficiales docentes pensionados.
Parágrafo. No se podrán recibir honorarios que sumados correspondan a más de ocho (8) horas diarias de trabajo a varias entidades”.
De conformidad con el artículo 128 de la Carta y con la Ley 4 de 1992, la prohibición de recibir doble asignación está directamente relacionada con las personas que ejercen “empleos públicos”, el cual es definido en el artículo 19 de la Ley 909 de 2004 como: “[…] el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado”.
Al respecto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en Concepto No 1.344, del 10 de mayo de 2001, con ponencia del Consejero Flavio Augusto Rodríguez Arce, estudió la expresión “asignación” que se encuentra en la norma constitucional, expresando que tiene relación “con el ejercicio de empleos en el sector oficial o con el pago de prestaciones provenientes del ejercicio de estos empleos”. De igual forma, expresó que las asignaciones a las que hace relación el artículo 128 de la Constitución y el artículo 19 de la Ley 4 de 1992 comprenden salarios, prestaciones sociales y “toda clase de remuneración que tenga como fundamento un vínculo o relación laboral con entidades del Estado”.
La Corte Constitucional, en la Sentencia C-133 del 1 de abril de 1993, analizó la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 19 de la Ley 4 de 1992. Señaló que la expresión “asignación” comprende todo tipo de remuneración que proviene del tesoro público:
“Si bien es cierto que en el artículo 128 C.P. se consagra una incompatibilidad, no lo es menos que ésta se encuentra en íntima relación de conexidad con la remuneración de los servidores estatales; basta ver que en ella se prohíbe la concurrencia de dos o más cargos públicos en una misma persona, tanto como recibir más de una asignación que provenga del erario público. El término "asignación” comprende toda clase de remuneración que emane del tesoro público, llámese sueldo, honorario, mesada pensional, etc. Siendo así, bien podía el legislador ordinario establecer dicha incompatibilidad dentro de la citada Ley 4a. de 1992, sin contrariar mandato constitucional alguno. Aún en el remoto caso de que se hubiere concluido que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades para los funcionarios públicos debía ser regulado por medio de ley ordinaria, el artículo 19, objeto de acusación, tampoco sería inconstitucional, por cuanto el legislador estaba perfectamente facultado para hacerlo”[5].
En el concepto citado anteriormente, la Sala consideró necesario utilizar diferentes criterios de interpretación de estas normas, toda vez que le permitirían concluir que la finalidad de la norma está dirigida a: i) prevenir que existan en una misma persona más de un empleo público remunerado, con la acumulación de funciones públicas y ii) evitar que un funcionario público reciba otra asignación proveniente del tesoro público, además de su salario, y por consiguiente la necesidad de prohibir constitucionalmente la doble asignación que emane del tesoro público.
Finalmente, la Sala precisó que si bien lo anterior se relaciona con los empleos públicos, no puede olvidarse lo previsto en el artículo 123 de la Constitución Política, que incluye en la clasificación de servidores públicos a los miembros de las corporaciones públicas, quienes no son empleados públicos ni tienen un vínculo laboral con el Estado, pero que de conformidad con las normas especiales para cada respectivo miembro de la corporación, se les prohíbe desempeñar cargo alguno en la administración pública o vincularse como trabajador oficial[6].
En este orden de ideas, la prohibición de recibir doble asignación del tesoro público recae sobre los servidores públicos, incluidos los miembros de las corporaciones públicas, donde el término “asignación” comprende los dineros y recursos que provienen del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, en calidad de pago para retribuir un servicio denomínese salario, honorarios o cualquier otro emolumento, salvo las excepciones dispuestas en el artículo 19 de la Ley 4 de 1992. En tal sentido, el Departamento Administrativo de la Función Pública en torno al vocablo “asignación” expresa: “Gramaticalmente se concibe como la cantidad señalada por sueldo o por otro concepto, como emolumento dotación, salario”[7].
Ahora bien, en atención al problema jurídico planteado, la restricción prevista en el artículo 128 de la Constitución Política, también aplica para una persona que tenga nombramiento en provisionalidad.
La razón de lo anterior se debe a que el artículo 128 de la Constitución Política no distingue entre el tipo de vinculación (en propiedad, en provisionalidad, en período de prueba o en encargo), sino que prohíbe de manera general que una misma persona reciba más de una asignación proveniente del Tesoro Público o de entidades con participación mayoritaria del Estado, salvo las excepciones expresamente previstas en la ley.
De igual manera, el literal f) del artículo 8º de la Ley 80 de 1993 señala que los servidores públicos están inhabilitados para contratar con entidades estatales. En este punto, el artículo 2º de la Ley 909 de 2004 y el artículo 122 de la Constitución entienden como servidores públicos tanto a quienes ejercen cargos de carrera como a quienes ocupan plazas en provisionalidad, encargos o en cualquier modalidad de nombramiento.
Así, un docente vinculado en provisionalidad o un funcionario de la Rama Judicial en provisionalidad se considera servidor público y, en consecuencia, le resulta aplicable la prohibición. En tal caso, celebrar simultáneamente un contrato de prestación de servicios con otra entidad estatal configuraría la inhabilidad sobreviniente descrita en el concepto C-418 de 2025, con las consecuencias allí expuestas (posible nulidad contractual y responsabilidad disciplinaria).
De esta manera, el hecho de estar en provisionalidad no habilita a la persona para contratar con el Estado mediante contrato de prestación de servicios, ya que sigue siendo servidor público y está sujeta al régimen general de inhabilidades e incompatibilidades.
En conclusión, la prohibición establecida en la Constitución Política y en la Ley 80 de 1993 no distingue entre los tipos de vinculación o nombramiento de los servidores públicos, ya sean de carrera, provisionales, de libre nombramiento y remoción, o trabajadores oficiales.
Finalmente debe advertirse, que el análisis para resolver problemas específicos en torno a los procesos de contratación debe ser realizado por quienes tengan interés en ello. De esta forma, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponderá a los interesados de adoptar la decisión y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.
En ese sentido, al tratarse de un análisis que debe realizarse en un procedimiento contractual específico, esta Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del Sistema de Compras y Contratación Pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, validar sus actuaciones.
- Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:
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- Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se ha pronunciado se ha pronunciado sobre la prohibición de percibir doble asignación presupuestal y el alcance a los contratos de prestación de servicios en el concepto con radicado No. 2201913000008409 del 12 de noviembre de 2019, C-090 del 24 de febrero de 2020, C-286 del 2 de julio de 2023, C-864 del 8 de diciembre de 2024, C-938 del 01 de agosto de 2025, entre otros. Estos y otros se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual puede accederse a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.
Le informamos que ya se encuentra disponible la Cartilla para incentivar y fortalecer el acceso a las compras y contratación pública de los pueblos y comunidades étnicas en Colombia. Esta cartilla es una apuesta de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, para incentivar la participación de los pueblos y comunidades étnicas en las compras y contratación pública, mediante el desarrollo de los principios de igualdad, equidad e inclusión social. Puede consultar la versión actualizada en el siguiente enlace: Cartilla para incentivar y fortalecer el acceso a las compras y contratación pública de los pueblos y comunidades étnicas en Colombia | Colombia Compra Eficiente | Agencia Nacional de Contratación Pública
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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.
Atentamente,
Elaboró: | Karol Andrea González Marín Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Juan Carlos González Contratista Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Carolina Quintero Gacharná Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE |
Constitución Política de 1886: “Artículo 64.- Nadie podrá recibir dos sueldos del Tesoro público, salvo lo que para casos especiales determinen las leyes”. ↑
Ley 78 de 1931: “Artículo 1°: Entiéndese por tesoro público el dinero que, a cualquier título, ingrese a las oficinas públicas, sean nacionales, departamentales o municipales.
“En consecuencia, la prohibición de que trata el artículo 64 de la Constitución comprende a los individuos que devengan simultáneamente sueldos de la nación, del departamento o del municipio”. ↑
Acto legislativo No. 1 de 1936: “Artículo 23: Nadie podrá recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público o de empresas o instituciones en que tenga parte principal el Estado, salvo lo que para casos especiales determinen las leyes. Entiéndese por Tesoro Público el de la Nación, los Departamentos y los Municipios”. ↑
Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política. ↑
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-133 de 1993. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. ↑
CONSEJO DE ESTADO, Sala de Consulta y servicio Civil, Concepto No 1.344, del 10 de mayo de 2001. C.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce: “El artículo 123, a su vez, dentro de la clasificación de los servidores públicos, incluye a los miembros de las corporaciones públicas quienes, aunque ejercen funciones públicas, no tienen la calidad de empleados públicos ni poseen nexo laboral con el Estado, por lo que la prohibición se les aplica a estos, no con fundamento en el artículo 128, sino en las normas especiales de los respectivos regímenes de incompatibilidades que prohíben, a los congresistas, desempeñar cargo o empleo público - arts. 180.1 de la C.P. y 282.1, ley 5ª/92-; a los diputados, aceptar o desempeñar cargo como empleado oficial - art. 34.1 ley 617/00, y a los concejales, aceptar o desempeñar cargo alguno en la administración pública o vincularse como trabajador oficial - art. 45.1 ley 136/94, sustituido por el art. 3° de la ley 177/94”. ↑
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA –DAFP. Concepto 004081 del 4 de enero de 2024. ↑