SISTEMAS DE INFORMACIÓN PARA ENVÍO DE MENSAJES DE DATOS, PLATAFORMA DE PUBLICIDAD CONTRACTUAL, CARÁCTER TRANSACCIONAL SECOP II

Texto del concepto

SISTEMAS DE INFORMACIÓN PARA ENVÍO DE MENSAJES DE DATOS – Ley 527 de 1999 – Ley 1437 de 2011 – SECOP

Como se observa, la norma citada introduce en la contratación estatal la regulación contenida en la Ley 527 de 1999, permitiendo que el trámite de los procedimientos contractuales se realice por medios electrónicos; medios en los que cabe, como se indicó, el uso de sistemas de información para el envío de mensajes de datos.

Incluso, la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” continúan la línea explicada, consistente en el reconocimiento de validez a las actuaciones realizadas en sede virtual, y dedica un capítulo completo a la utilización de medios electrónicos en el procedimiento administrativo. En efecto, el artículo 5º, numeral 1, consagra, como derecho de las personas ante las autoridades, el de presentar peticiones y adelantar o promover estas actuaciones “por cualquier medio tecnológico o electrónico disponible en la entidad, aún por fuera de las horas de atención al público”; derecho al que le es correlativo el deber de las autoridades de “Tramitar las peticiones que lleguen vía fax o por medios electrónicos”, previsto en el artículo 7º, numeral 6.

[…] La utilización de los medios electrónicos regulados en la Ley 1437 de 2011 en la contratación estatal es posible, a partir de la remisión del artículo 77 de la Ley 80 de 1993 a las normas del CPACA, que, a su vez, como se indicó, remite a las disposiciones de la Ley 527 de 1999.

Concretamente, el precitado artículo 3 de la Ley 1150 de 2007 crea el Sistema Electrónico para la Contratación Pública, el cual –de conformidad con el artículo 3.8 del Decreto 4170 de 2011– es administrado por esta Agencia. Esta plataforma no solo es un canal de publicidad de la gestión contractual de las entidades públicas, pues también es un medio transaccional para la suscripción de contratos electrónicos. A estas dos (2) facetas del SECOP se refiere la ley citada cuando dispone, respectivamente, que “De conformidad con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999, […] la expedición de los […] contratos y en general los actos derivados de la actividad precontractual y contractual, podrán tener lugar por medios electrónicos” y que “Contará con la información oficial de la contratación realizada con dineros públicos, para lo cual establecerá los patrones a que haya lugar y se encargará de su difusión a través de canales electrónicos”.

PLATAFORMA DE PUBLICIDAD CONTRACTUAL – SECOP I No transaccional – SECOP II Plataforma transaccional

El numeral 1.2 de la Circular Externa Única de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente dispone que el Sistema Electrónico para la Contratación Pública está compuesto por el SECOP I, el SECOP II y la Tienda Virtual del Estado Colombiano. Conforme a lo explicado en el párrafo precedente, el SECOP I solo funciona como medio de publicidad, es decir, no tiene carácter transaccional. Esto significa que el procedimiento contractual se adelanta fuera de la plataforma a través de un expediente físico. No obstante, las actuaciones y los documentos se convierten en electrónicos para cargarse posteriormente a la plataforma por quien tenga la función dentro de la entidad.

En contraste, el SECOP II permite generar contratos en línea y realizar la firma electrónica de los mismos. Tiene funciones que permiten al proveedor presentar garantías y facturas; y a la entidad estatal, realizar la revisión y aprobación de ambos tipos de documentos en línea. Además, el módulo permite hacer modificaciones contractuales, tanto unilaterales como bilaterales –estas últimas son enviadas para aprobación del proveedor antes de la publicación por parte de la entidad estatal–. Para registrar el seguimiento al avance de la ejecución, el módulo de gestión contractual habilita el registro de planes de ejecución por porcentaje de avance y el cargue de documentos tanto a proveedor como a la entidad estatal, la cual puede crear usuarios para que los supervisores de los contratos carguen la información pertinente. Finalmente, la liquidación y el cierre de los expedientes contractuales también puede realizarse a través del SECOP II. Es de destacar que la plataforma tiene un módulo de búsqueda pública que permite a los ciudadanos y entes de control revisar el avance en tiempo real de cualquier contrato realizado a través del SECOP II, sin necesidad de tener usuarios creados en la plataforma.

PRINCIPIOS ORIENTADORES ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA – Ley 1712 de 2014 – Calidad de la Información

[…] la Ley 1712 de 2014 identifica como principios que orientan el acceso a la información pública el de máxima publicidad, el de transparencia en la información y el de la calidad de la información. El primero establece que toda información en posesión, bajo control o custodia de un sujeto obligado es pública y no podrá ser reservada o limitada sino por disposición constitucional o legal. Por su parte, el segundo alude al deber de los sujetos de proporcionar y facilitar el acceso a la misma en los términos más amplios posibles, y a través de los medios y procedimientos que establezca la ley. De otro lado, el tercer principio señala que la información pública que generen o difundan los sujetos obligados debe ser veraz, completa, accesible y disponible en formatos reutilizables, conforme a los procedimientos de gestión documental de cada entidad.

En línea con lo anterior, el artículo 6 de la ley establece un conjunto de definiciones para la adecuada interpretación de sus disposiciones de las cuales, vale la pena destacar algunas de ellas, en consideración al contenido de las preguntas expuestas en la presente solicitud. De manera preliminar, el literal g) define la Gestión Documental como “el conjunto de actividades administrativas y técnicas tendientes a la planificación, procesamiento, manejo y organización de la documentación producida y recibida por los sujetos obligados, desde su origen hasta su destino final, con el objeto de facilitar su utilización y conservación” [Énfasis por fuera de texto legal].

CARÁCTER TRANSACCIONAL SECOP II – Diferencia SECOP I

[…] si bien los documentos que deben publicarse en el SECOP II corresponden a los mismos que deben publicarse en el SECOP I, esto es, todos los expedidos con ocasión a la gestión contractual con excepción de los expresamente excluidos, la naturaleza transaccional del SECOP II implica que los procesos contractuales no solo deban ser publicados mediante esta plataforma, sino también gestionados a través de ella, al consistir la mayoría de los hitos contractuales en documentos y actuaciones electrónicas generadas en tiempo real, de tal manera que el proceso contractual avanza en la medida en la que se generen y aprueben estos documentos y actuaciones electrónicas en la plataforma.

Esta es una diferencia respecto de los procesos publicados en el SECOP I, en los que primero se generan los documentos escritos y luego se publican en la plataforma dentro del plazo de tres (3) días previsto en el artículo 2.2.1.1.1.7.1 del Decreto 1082 de 2015. Esto significa que el término de tres (3) días para publicar, en la práctica, no opera en las actuaciones generadas de manera electrónica dentro de los procedimientos gestionados a través de SECOP II, puesto que tales documentos son creados o expedidos mediante la propia plataforma, razón por la que una vez estos se aprueban quedan inmediatamente publicados, sin que transcurra el referido término.

FECHA DE ELABORACIÓN DE DOCUMENTOS CONTRACTUALES – Prevalencia de fecha automática en SECOP II

En ese sentido, debe resaltarse que la fecha y hora que otorga la plataforma al momento en que el usuario —sea funcionario de la entidad compradora o representante del proveedor— ejecuta la acción correspondiente, constituye la marca temporal oficial del documento, garantizando su autenticidad, trazabilidad y validez jurídica. Dicho registro no solo reemplaza la necesidad de una fecha manual consignada en un documento físico, sino que además tiene efectos probatorios, al tratarse de un dato generado y conservado dentro de un sistema transaccional que asegura la integridad de la información.

Por lo tanto, en los procesos gestionados a través de SECOP II, la fecha prevalente para efectos contractuales será aquella que registre automáticamente la plataforma en el momento en que se realice la actuación, sin perjuicio de que, para fines de gestión documental y en cumplimiento de la normativa archivística, los documentos que se produzcan en medio físico conserven también la fecha de su elaboración.

En ese orden de ideas, el carácter transaccional de SECOP II, como herramienta que permite no solo publicar sino también gestionar y crear Documentos del Proceso de manera electrónica al interior de la plataforma, implica que el deber de publicidad respecto de estas actuaciones se cumpla de manera distinta a como sucede en SECOP I, donde los documentos contractuales se expiden primero en un medio físico que posteriormente es cargado en la plataforma.

[…]

En conclusión, (i) los documentos contractuales constituyen documentos de archivo que, conforme a la normativa archivística, deben contar con fecha de elaboración como atributo esencial de identificación; y (ii) en los procesos gestionados a través del SECOP II, la fecha y hora prevalente será la registrada por la plataforma en el momento de la actuación, por constituir un sello de tiempo electrónico con efectos jurídicos y probatorios, sin perjuicio de la obligación de conservar la fecha en los documentos físicos que hagan parte de la gestión documental de la entidad.

Bogotá D.C., 10 de septiembre de 2025 

Señor

Juan Pablo Bustos

jpbustosj@dane.gov.co

Bogotá, D.C.

Concepto C-1055 de 2025

Estimado señor Bustos,

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su consulta radicada el 30 de julio de 2025 formulada en los siguientes términos:

“[…]

1. ¿Cuáles documentos del expediente contractual deben contener obligatoriamente fecha de expedición o elaboración? Según el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015, el expediente incluye estudios previos, aviso de convocatoria, pliegos, adendas, oferta, informe de evaluación, contrato y otros documentos. Indique cuáles de requieren fecha explícita como requisito formal para su validez.

2. ¿Cuál es la consecuencia jurídica o administrativa si la fecha de un documento no coincide con la registrada en SECOP II? considerando que esta plataforma es transaccional, registra actuaciones en tiempo real y tiene efectos jurídicos y probatorios

3. En caso de discrepancia, ¿cuál fecha debe considerarse válida: la del documento físico o digital, o la registrada en SECOP II?” [SIC].

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero exponiendo algunas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con los problemas jurídicos de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá los siguientes interrogantes:

i. ¿De conformidad con el ordenamiento jurídico colombiano, los documentos que integran el expediente contractual de las entidades estatales deben contener obligatoriamente fecha de expedición o elaboración como requisito formal de validez?

ii. En caso de contradicción o discrepancia entre la información consignada en documentos físicos y aquella registrada electrónicamente en la gestión contractual tramitada mediante el SECOP II, ¿cuál debe considerarse prevalente para efectos jurídicos y probatorios?

2. Respuesta:

3. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

Desde hace varios años, el Estado ha venido orientando sus esfuerzos a la eliminación de los trámites innecesarios relacionados con las actuaciones que se adelantan ante las autoridades públicas. Esta tendencia busca que las personas tengan una mejor calidad de vida, con el fin de optimizar la gestión pública y garantizar a los ciudadanos y garantizar un ejercicio más ágil y menos oneroso de sus derechos ante las autoridades. Anteriormente, las actuaciones oficiales, es decir, las que se realizan ante las entidades públicas, debían surtirse de manera presencial o a través del envío de documentación física, muchas veces cumpliendo con el requisito de la presentación personal. En la actualidad, se ha producido una inversión en la lógica que rige la relación de los ciudadanos con el Estado: i) en lugar de la presencialidad, se ha comenzado a ceder espacio a la virtualidad y ii) del reconocimiento de validez y autenticidad, exclusivamente, a la documentación física, se ha pasado a admitir dichos atributos respecto de la documentación electrónica.

En este cambio de paradigma, el papel de las normas “antitrámites” –como la Ley 962 de 2005, el Decreto Ley 019 de 2012, así como el Decreto 2106 de 2019– ha sido decisivo. Pero no solo estas disposiciones han permitido o exigido el uso de medios electrónicos en las actuaciones administrativas. También lo han hecho la Ley 527 de 1999, la Ley 1150 de 2007 y la Ley 1437 de 2011.

En efecto, el artículo 10 de la Ley 527 de 1999, “Por medio de la cual se define y reglamenta el acceso y uso de los mensajes de datos, del comercio electrónico y de las firmas digitales, y se establecen las entidades de certificación y se dictan otras disposiciones”, dispone que, “En toda actuación administrativa o judicial, no se negará eficacia, validez o fuerza obligatoria y probatoria a todo tipo de información en forma de un mensaje de datos, por el sólo hecho que se trate de un mensaje de datos o en razón de no haber sido presentado en su forma original”.

De igual manera, el artículo 2 define el “mensaje de datos” como “La información generada, enviada, recibida, almacenada o comunicada por medios electrónicos, ópticos o similares, como pudieran ser, entre otros, el Intercambio Electrónico de Datos (EDI), Internet, el correo electrónico, el telegrama, el télex o el telefax” –lit. a)– y “sistema de información” como “todo sistema utilizado para generar, enviar, recibir, archivar o procesar de alguna otra forma mensajes de datos” –lit. f)–. Bajo este entendido, las aplicaciones web, que posibilitan el envío de mensajes de datos escritos o audiovisuales, como Skype, Facetime, Whatsapp, Teams, entre otras, constituyen sistemas de información, permitidos por el legislador en las actuaciones administrativas.

Adicionalmente, la Ley 1150 de 2007, “Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos”, incorporó la posibilidad de utilizar dichos sistemas de información y en general los medios electrónicos en las actuaciones contractuales. Así se infiere del artículo 3, el cual dispone lo siguiente:

“De conformidad con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999, la sustanciación de las actuaciones, la expedición de los actos administrativos, los documentos, contratos y en general los actos derivados de la actividad precontractual y contractual, podrán tener lugar por medios electrónicos. Para el trámite, notificación y publicación de tales actos, podrán utilizarse soportes, medios y aplicaciones electrónicas. Los mecanismos e instrumentos por medio de los cuales las entidades cumplirán con las obligaciones de publicidad del proceso contractual serán señalados por el Gobierno Nacional.

Lo anterior, sin perjuicio de las publicaciones previstas en el numeral 3 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993.

Con el fin de materializar los objetivos a que se refiere el inciso anterior, el Gobierno Nacional desarrollará el Sistema Electrónico para la Contratación Pública, SECOP, el cual:

a) Dispondrá de las funcionalidades tecnológicas para realizar procesos de contratación electrónicos bajo los métodos de selección señalados en el artículo 2o de la presente ley según lo defina el reglamento;

b) Servirá de punto único de ingreso de información y de generación de reportes para las entidades estatales y la ciudadanía;

c) Contará con la información oficial de la contratación realizada con dineros públicos, para lo cual establecerá los patrones a que haya lugar y se encargará de su difusión a través de canales electrónicos y;

d) Integrará el Registro Único Empresarial de las Cámaras de Comercio, el Diario Único de Contratación Estatal y los demás sistemas que involucren la gestión contractual pública. Así mismo, se articulará con el Sistema de Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal, SICE, creado por la Ley 598 de 2000, sin que este pierda su autonomía para el ejercicio del control fiscal a la contratación pública.

PARÁGRAFO 1o. En ningún caso la administración del SECOP supondrá la creación de una nueva entidad.

El SECOP será administrado por el organismo que designe el Gobierno Nacional, sin perjuicio de la autonomía que respecto del SICE confiere la Ley 598 de 2000 a la Contraloría General de la República”.

Como se observa, la norma citada introduce en la contratación estatal la regulación contenida en la Ley 527 de 1999, permitiendo que el trámite de los procedimientos contractuales se realice por medios electrónicos. Estos medios incluyen, como se indicó, el uso de sistemas de información para el envío de mensajes de datos.

Incluso, la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” continúa la línea explicada, consistente en el reconocimiento de validez a las actuaciones realizadas en sede virtual, y dedica un capítulo completo a la utilización de medios electrónicos en el procedimiento administrativo. En efecto, el artículo 5º, numeral 1, consagra como derecho de las personas ante las autoridades, el de presentar peticiones y adelantar o promover estas actuaciones “por cualquier medio tecnológico o electrónico disponible en la entidad, aún por fuera de las horas de atención al público”. A este derecho le es correlativo el deber de las autoridades de “Tramitar las peticiones que lleguen vía fax o por medios electrónicos”, previsto en el artículo 7º, numeral 6.

Asimismo, el artículo 35 establece que “Los procedimientos administrativos se adelantarán por escrito, verbalmente, o por medios electrónicos de conformidad con lo dispuesto en este Código o la ley”; en tanto que los artículos 53 al 64 regulan: i) la posibilidad de adelantar las actuaciones administrativas por medios electrónicos, ii) el registro para el uso de medios electrónicos, iii) el documento público por medio electrónico, iv) la notificación electrónica, v) el acto administrativo electrónico, vi) el archivo electrónico de documentos, vii) el expediente electrónico, viii) la sede electrónica, ix) la recepción de documentos electrónicos por parte de las autoridades, x) la prueba de recepción y envío de mensajes de datos por la autoridad, xi) las sesiones virtuales y xii) los estándares y protocolos. La utilización de los medios electrónicos regulados en la Ley 1437 de 2011 en la contratación estatal es posible, a partir de la remisión del artículo 77 de la Ley 80 de 1993 a las normas del CPACA^[1], que, a su vez, como se indicó, remite a las disposiciones de la Ley 527 de 1999.

Concretamente, el precitado artículo 3 de la Ley 1150 de 2007 crea el Sistema Electrónico para la Contratación Pública, el cual –de conformidad con el artículo 3.8 del Decreto 4170 de 2011– es administrado por esta Agencia. Este sistema, integrado por distintas plataformas, no solo funciona como herramienta de publicidad de la gestión contractual de las entidades públicas, sino también como medio transaccional para gestionar el proceso de contratación, la suscripción de contratos electrónicos y el seguimiento a la ejecución, entre otros. A estas dos (2) facetas del SECOP se refiere la ley citada cuando dispone, respectivamente, que “De conformidad con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999, […] la expedición de los […] contratos y en general los actos derivados de la actividad precontractual y contractual, podrán tener lugar por medios electrónicos” y que “Contará con la información oficial de la contratación realizada con dineros públicos, para lo cual establecerá los patrones a que haya lugar y se encargará de su difusión a través de canales electrónicos”.

Conforme a lo anterior, el numeral 1.2 de la Circular Externa Única de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente dispone que el Sistema Electrónico para la Contratación Pública está compuesto por el SECOP I, el SECOP II y la Tienda Virtual del Estado Colombiano. Conforme a lo explicado en el párrafo precedente, el SECOP I solo funciona como medio de publicidad, es decir, no tiene carácter transaccional. Esto significa que el procedimiento contractual se adelanta fuera de la plataforma a través de un expediente físico. No obstante, las actuaciones y los documentos se convierten en electrónicos para cargarse posteriormente a la plataforma por quien tenga la función dentro de la entidad.

En contraste, el SECOP II permite generar contratos en línea y realizar su firma de forma electrónica. Esta plataforma tiene funciones que permiten al proveedor presentar ofertas, garantías y facturas; y a la entidad estatal realizar la revisión y aprobación de ambos tipos de documentos en línea. Además, el módulo permite hacer modificaciones contractuales, tanto unilaterales como bilaterales –estas últimas son enviadas para aprobación del proveedor antes de la publicación por parte de la entidad estatal–. Para registrar el seguimiento al avance de la ejecución, el módulo de gestión contractual habilita el registro de planes de ejecución por porcentaje de avance y el cargue de documentos tanto a proveedor como a la entidad estatal, la cual puede crear usuarios para que los supervisores de los contratos carguen la información pertinente. Finalmente, la liquidación y el cierre de los expedientes contractuales también puede realizarse a través del SECOP II.

Cabe destacar que la plataforma tiene un módulo de búsqueda pública, que permite a los ciudadanos y a los entes de control revisar el avance en tiempo real de cualquier contrato realizado a través del SECOP II, sin necesidad de tener usuarios creados en la plataforma.

Ambas plataformas contribuyen a la materialización del principio de publicidad. Dicho principio impone a las autoridades administrativas el deber de dar a conocer sus actos, contratos y decisiones, para que se divulguen y eventualmente se controlen las actuaciones. en ese sentido, resulta importante analizar algunas normas referentes a este deber.

La Ley 1712 de 2014 identifica como principios que orientan el acceso a la información pública el de máxima publicidad, el de transparencia en la información y el de la calidad de la información. El primero establece que toda información en posesión, bajo control o custodia de un sujeto obligado es pública y no podrá ser reservada o limitada sino por disposición constitucional o legal^[2]. Por su parte, el segundo alude al deber de los sujetos de proporcionar y facilitar el acceso a la misma en los términos más amplios posibles, y a través de los medios y procedimientos que establezca la ley^[3]. De otro lado, el tercer principio señala que la información pública que generen o difundan los sujetos obligados debe ser veraz, completa, accesible y disponible en formatos reutilizables, conforme a los procedimientos de gestión documental de cada entidad^[4].

En línea con lo anterior, el artículo 6 de la citada Ley establece un conjunto de definiciones para la adecuada interpretación de sus disposiciones de las cuales vale la pena destacar algunas de ellas, en consideración al contenido de las preguntas expuestas en la presente solicitud. De manera preliminar, el literal g) define la Gestión Documental como “el conjunto de actividades administrativas y técnicas tendientes a la planificación, procesamiento, manejo y organización de la documentación producida y recibida por los sujetos obligados, desde su origen hasta su destino final, con el objeto de facilitar su utilización y conservación” [Énfasis por fuera de texto legal].

La anterior definición se encuentra en consonancia con las contenidas en los literales h)^[5], i)^[6] y k)^[7] respectivamente, en la medida en que deja clara la intención del legislador de que, la información pública nacional –incluida la relacionada con la gestión contractual– deba gestionarse dentro de un marco archivístico que distingue entre documentos de archivo, entendidos como los registros producidos o recibidos por las entidades en el ejercicio de sus funciones, y el archivo como el conjunto organizado de tales documentos que sirven de testimonio e información para la entidad y la ciudadanía. En este contexto, solo los documentos definitivos y no aquellos en construcción adquieren la calidad de información pública, lo cual refuerza la necesidad de que los documentos contractuales, en tanto documentos de archivo, cuenten con elementos de identificación como la fecha de elaboración y se gestionen bajo principios de autenticidad y trazabilidad. Esta exigencia se armoniza con el carácter transaccional de SECOP II, en donde la plataforma garantiza la generación y registro electrónico de la información en tiempo real, asegurando su valor probatorio y su integración al archivo contractual de la entidad, como se desarrollará más adelante.

Ahora bien, en virtud del literal e) del artículo 9 de la citada Ley 1712 de 2014, los sujetos obligados, que son todas las entidades públicas^[8], deben publicar la información relativa a su contratación. Esta obligación fue en principio desarrollada por el Decreto 103 de 2015, compilado en el Decreto 1081 de 2015, el cual dispuso que la publicación de la información contractual de los sujetos obligados, que contratan con cargo a recursos públicos, debe hacerse en el Sistema Electrónico de Contratación Pública –SECOP–^[9].

Asimismo, de acuerdo con el literal g) del artículo 11 de la misma Ley, todos los destinatarios de la ley de transparencia deben garantizar la publicidad de “sus procedimientos, lineamientos, políticas en materia de adquisiciones y compras, así como todos los datos de adjudicación y ejecución de contratos, incluidos concursos y licitaciones”, y esta información también debe estar en el SECOP.

El deber de publicidad que se desprende del artículo 3 de la Ley 1150 de 2007 está reglamentado por el artículo 2.2.1.1.1.7.1 del Decreto 1082 de 2015, el cual señala los documentos que deben publicarse y nomina al SECOP como medio de publicación^[10]. De acuerdo con esto, las entidades deben cumplir con el principio de publicidad respecto de su actividad contractual como garantía para los administrados, para conocer las actuaciones y participar en el control de estas, siendo el SECOP la herramienta que dispuso el Estado para que las entidades cumplan el referido principio.

Ahora bien, las entidades estatales, conforme al artículo 2.2.1.1.1.7.1 del Decreto 1082 de 2015, tienen la obligación de publicar en el SECOP “[…] los Documentos del Proceso y los actos administrativos del Proceso de Contratación […]”. La expresión Documentos del Proceso está definida en el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015, artículo al que se alude en el texto de la consulta, donde se establece que son “(a) los estudios y documentos previos; (b) el aviso de convocatoria; (c) los pliegos de condiciones o la invitación; (d) las adendas; (e) la oferta; (f) el informe de evaluación; (g) el contrato; y cualquier otro documento expedido por la Entidad Estatal durante el Proceso de Contratación”.

No obstante, para identificar los documentos que deben publicarse, es necesario realizar una interpretación sistemática de las disposiciones del Decreto 1082 del 2015, comoquiera que el anterior no es un listado taxativo, sino enunciativo. En efecto, además de los documentos enlistados, el artículo 2.2.1.1.1.3.1 Ibídem recoge en la noción de Documentos del Proceso “cualquier otro documento expedido por la Entidad Estatal durante el Proceso de Contratación”. Este mismo artículo define la expresión Proceso de Contratación como el “Conjunto de actos y actividades, y su secuencia, adelantadas por la entidad estatal desde la planeación hasta el vencimiento de las garantías de calidad, estabilidad y mantenimiento, o las condiciones de disposición final o recuperación ambiental de las obras o bienes o el vencimiento del plazo, lo que ocurra más tarde”.

De lo anterior puede concluirse que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 1150 de 2007, desarrollado por el artículo 2.2.1.1.1.7.1. del Decreto 1082 de 2015, las entidades están obligadas a publicar en el SECOP todos los documentos relacionados con el Proceso de Contratación expedidos durante las etapas precontractual, de ejecución y post-contractual. Este deber aplica a todas las modalidades de selección y entidades regidas por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, y solo se encuentran excluidas las ofertas perdedoras y los documentos expedidos en el marco de operaciones de bolsa de productos.

Adicionalmente, el deber de publicar la actividad contractual de las entidades estatales no solo está regulado en el artículo 3 de la Ley 1150 de 2007 y en el artículo 2.2.1.1.1.7.1 del Decreto 1082 de 2015, sino también en la Ley 1712 de 2014 y en el Decreto 1081 de 2015. Estas normas no solo refuerzan y complementan al régimen de contratación estatal en cuanto a la publicidad, sino que lo amplía, para incluir la publicación de los “procedimientos” y la información relativa a la “gestión contractual”, sin el condicionamiento de tratarse exclusivamente de los Documentos del Proceso expedidos por la “entidad estatal”.

Las publicaciones que corresponde efectuar a las entidades estatales, como sujetos obligados por la normativa de la transparencia y acceso a la información pública, antes que una derogación o subrogación del contenido del deber de publicidad regulado por el EGCAP, suponen una ampliación de su alcance, que lo extiende de la simple publicación de la información “producida por la entidad estatal” asociada a la noción de Documentos del Proceso. Esto implica que la publicación que corresponde a las entidades estatales, como sujetos obligados en el marco de la Ley 1712 de 2014, se extiende a todo el desarrollo del procedimiento, desde la etapa de planeación hasta el vencimiento de las garantías, incluyendo cada actuación que se produzca en ese lapso.

Conforme a esto, las entidades estarán obligadas a publicar todos los documentos que se produzcan en el marco del Proceso de Contratación, de conformidad con las normas que regulan la respectiva modalidad de selección. En este sentido, resulta necesario precisar que, en lo que tiene que ver con la modalidad de selección de contratación directa, en virtud de lo dispuesto en el artículo 2.2.1.2.1.4.3.^[11], las entidades no están obligadas a publicar los estudios y documentos previos relacionados con: i) la contratación de empréstitos, ii) los contratos interadministrativos que celebre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público con el Banco de la República, y iii) los Documentos del Proceso para adquirir bienes y servicios en el Sector Defensa, la Dirección Nacional de Inteligencia y la Unidad Nacional de Protección que requieren reserva^[12].

Respecto al objeto de la consulta, en la que solicita que esta Agencia establezca sí, de conformidad con el ordenamiento jurídico colombiano, los documentos que integran el expediente contractual de las entidades estatales deben contener obligatoriamente fecha de expedición o elaboración como requisito formal de validez y, en caso de contradicción o discrepancia entre la información consignada en documentos físicos y aquella registrada electrónicamente en la gestión contractual tramitada mediante el SECOP II, cuál debe considerarse prevalente para efectos jurídicos y probatorios, se advierte lo siguiente:

Si bien los documentos que deben publicarse en el SECOP II corresponden a los mismos que deben publicarse en el SECOP I, esto es, todos los expedidos con ocasión a la gestión contractual con excepción de los expresamente excluidos, la naturaleza transaccional del SECOP II implica que los procesos contractuales no solo deban ser publicados mediante esta plataforma, sino también gestionados a través de ella. Esto se debe a que la mayoría de los hitos contractuales se materializan en documentos y actuaciones electrónicas generadas en tiempo real, de tal manera que el proceso contractual avanza en la medida en la que se generen y aprueben estos documentos y actuaciones electrónicas en la plataforma.

Esta característica marca una diferencia fundamental respecto de los procesos publicados en el SECOP I, en los que primero se generan los documentos escritos y luego se publican en la plataforma dentro del plazo de tres (3) días previsto en el artículo 2.2.1.1.1.7.1 del Decreto 1082 de 2015. Esto significa que el término de tres (3) días para publicar, en la práctica, no opera en las actuaciones generadas de manera electrónica dentro de los procedimientos gestionados a través de SECOP II, puesto que tales documentos son creados o expedidos mediante la propia plataforma, razón por la que una vez estos se aprueban quedan inmediatamente publicados, sin que transcurra el referido término.

En ese sentido, debe resaltarse que la fecha y hora que otorga la plataforma al momento en que el usuario —sea funcionario de la entidad compradora o representante del proveedor— ejecuta la acción correspondiente, constituye la marca temporal oficial del documento, garantizando su autenticidad, trazabilidad y validez jurídica. Dicho registro no solo reemplaza la necesidad de una fecha manual consignada en un documento físico, sino que además tiene efectos probatorios, al tratarse de un dato generado y conservado dentro de un sistema transaccional que asegura la integridad de la información^[13].

Por lo tanto, en los procesos gestionados a través de SECOP II, la fecha prevalente para efectos contractuales será aquella que registre automáticamente la plataforma en el momento en que se realice la actuación, sin perjuicio de que, para fines de gestión documental y en cumplimiento de la normativa archivística, los documentos que se produzcan en medio físico conserven también la fecha de su elaboración.

En ese orden de ideas, el carácter transaccional de SECOP II, como herramienta que permite no solo publicar sino también gestionar y crear Documentos del Proceso de manera electrónica al interior de la plataforma em tiempo real, implica que el deber de publicidad respecto de estas actuaciones se cumpla de manera distinta a como sucede en SECOP I, donde los documentos contractuales se expiden primero en un medio físico que posteriormente es cargado en la plataforma.

A modo de ejemplo, puede ocurrir que el documento al que se le otorgue el carácter de estudios previos o el aviso de convocatoria o el informe de evaluación tenga discrepancias entre la fecha de elaboración y la fecha en la que efectivamente fue publicado para acceso a los partícipes del sistema de compra pública. En este caso, la naturaleza transaccional del SECOP II implica que su publicación es concomitante a la actuación de los usuarios, dado que, una vez publicados dichos documentos en la plataforma, será el sello de tiempo electrónico y producido de forma inmediata el prevalente, más allá del trámite administrativo interno que cada entidad estatal contemple para efectos de determinar cuáles serán los atributos de calidad con los que deberán contar los mismos, de conformidad con lo preceptuado en normas que regulan la materia —Ley 594 de 2000 (Ley General de Archivos), Decreto 1080 de 2015 (Decreto Único Reglamentario del Sector Cultura), y las directrices y acuerdos del Archivo General de la Nación (AGN), como el Acuerdo 04 de 2019 y la Circular 0001 de 2020, que definen políticas y procedimientos como la gestión de documentos electrónicos y la elaboración de las Tablas de Retención Documental (TRD)—.

En conclusión, (i) los documentos contractuales constituyen documentos de archivo que, conforme a la normativa archivística, deben contar con fecha de elaboración como atributo esencial de identificación; y (ii) en los procesos gestionados a través del SECOP II, la fecha y hora prevalente será la registrada por la plataforma en el momento de la actuación, por constituir un sello de tiempo electrónico con efectos jurídicos y probatorios.

4. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

5. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se ha pronunciado sobre los principios de publicidad y de acceso a la información pública en la contratación estatal, así como sobre los fundamentos normativos del deber de publicar la documentación contractual en las plataformas SECOP I y SECOP II, en el Concepto CU-367 del 23 de julio de 2020, el cual fue reiterado –entre otros– en los Conceptos C−433 de 24 de julio de 2020, C−468 del 24 de julio de 2020, C−474 de 24 de julio de 2020, C−488 del 28 de julio de 2020, C−544 del 21 de agosto de 2020, C−575 del 27 de agosto de 2020, C−643 del 26 de octubre de 2020, C−661 del 17 de noviembre de 2020, C-094 del 13 de abril de 2021, C−068 del 22 de abril de 2021, C-185 del 29 de abril de 2021, C-472 del 6 de septiembre de 2021, C-074 del 10 de marzo de 2022, C-083 del 18 de marzo de 2022, C-135 del 28 de marzo de 2022, C-332 del 24 de mayo de 2022, C-337 del 25 de mayo de 2022, C-355 del 2 de junio de 2022, C-379 del 22 de junio de 2022, C-148 del 30 de mayo de 2023, C-185 del 24 de marzo de 2025, C-962 del 26 de agosto de 2025, entre otros. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrás encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual. Accede a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/ 

También le contamos que ya se encuentra disponible la Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017. Esta Guía se expedide en el marco del cumplimiento de la orden proferida por la Honorable Corte Constitucional en la Sentencia T-302 del 2017. Con su implementación se busca contribuir a la superación del Estado de Cosas Inconstitucional declarado por la situación de vulneración masiva y recurrente de los derechos fundamentales de los niños y de las niñas del Pueblo Wayúu. Puede consultar la guía en el siguiente enlace: Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017

Por último, lo invitamos a seguirnos en las redes sociales en las cuales se difunde información institucional:

Twitter: @colombiacompra

Facebook: ColombiaCompraEficiente

LinkedIn: Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente Instagram: @colombiacompraeficiente_cce

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. El artículo 77 de la Ley 80 de 1993 dispone: “En cuanto sean compatibles con la finalidad y los principios de esta ley, las normas que rigen los procedimientos y actuaciones en la función administrativa serán aplicables en las actuaciones contractuales. A falta de éstas, regirán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil.

   Los actos administrativos que se produzcan con motivo u ocasión de la actividad contractual sólo serán susceptibles de recurso de reposición y del ejercicio de la acción contractual, de acuerdo con las reglas del Código Contencioso Administrativo.

   […]”. ↑

2. Ley 1712 de 2014: “Artículo 2°. Principio de máxima publicidad para titular universal. Toda información en posesión, bajo control o custodia de un sujeto obligado es pública y no podrá ser reservada o limitada sino por disposición constitucional o legal, de conformidad con la presente ley.” ↑

3. Ley 1712 de 2014: “Artículo 3°. Otros principios de la transparencia y acceso a la información pública. En la interpretación del derecho de acceso a la información se deberá adoptar un criterio de razonabilidad y proporcionalidad, así como aplicar los siguientes principios:   

   Principio de transparencia. Principio conforme al cual toda la información en poder de los sujetos obligados definidos en esta ley se presume pública, en consecuencia de lo cual dichos sujetos están en el deber de proporcionar y facilitar el acceso a la misma en los términos más amplios posibles y a través de los medios y procedimientos que al efecto establezca la ley, excluyendo solo aquello que esté sujeto a las excepciones constitucionales y legales y bajo el cumplimiento de los requisitos establecidos en esta ley”.  ↑

4. Ley 1712 de 2014: Artículo 3°.

   […]

   Principio de la calidad de la información. Toda la información de interés público que sea producida, gestionada y difundida por el sujeto obligado, deberá ser oportuna, objetiva, veraz, completa, reutilizable, procesable y estar disponible en formatos accesibles para los solicitantes e interesados en ella, teniendo en cuenta los procedimientos de gestión documental de la respectiva entidad.  ↑

5. Ley 1712 de 2014: “h) Documento de archivo. Es el registro de información producida o recibida por una entidad pública o privada en razón de sus actividades o funciones” ↑

6. Ley 1712 de 2014: “i) Archivo. Es el conjunto de documentos, sea cual fuere su fecha, forma y soporte material, acumulados en un proceso natural por una persona o entidad pública o privada, en el transcurso de su gestión, conservados respetando aquel orden para servir como testimonio e información a la persona o institución que los produce y a los ciudadanos, como fuentes de la historia. También se puede entender como la institución que está al servicio de la gestión administrativa, la información, la investigación y la cultura”

     ↑

7. Ley 1712 de 2014: “k) Documento en construcción. No será considerada información pública aquella información preliminar y no definitiva, propia del proceso deliberatorio de un sujeto obligado en su calidad de tal” ↑

8. Ley 1712 de 2014: “Artículo 5. Ámbito de aplicación. Las disposiciones de esta ley serán aplicables a las siguientes personas en calidad de sujetos obligados:

   a) Toda entidad pública, incluyendo las pertenecientes a todas las Ramas del Poder Público, en todos los niveles de la estructura estatal, central o descentralizada por servicios o territorialmente, en los órdenes nacional, departamental, municipal y distrital”. Obsérvese que este artículo no efectúa distinción alguna sobre el régimen jurídico aplicable a los sujetos obligados. ↑

9. “Artículo 2.1.1.2.1.7. Publicación de la información contractual. De conformidad con el literal (c) del artículo 3° de la Ley 1150 de 2007, el sistema de información del Estado en el cual los sujetos obligados que contratan con cargo a recursos públicos deben cumplir la obligación de publicar la información de su gestión contractual es el Sistema Electrónico para la Contratación Pública [SECOP]

   […].

   Los sujetos obligados que contratan con recursos públicos y recursos privados, deben publicar la información de su gestión contractual con cargo a recursos públicos en el Sistema Electrónico para la Contratación Pública [SECOP]”. ↑

10. Decreto 1082 de 2015: “Artículo 2.2.1.1.1.7.1. Publicidad en el SECOP. La Entidad Estatal está obligada a publicar en el SECOP los Documentos del Proceso y los actos administrativos del Proceso de Contratación, dentro de los tres (3) días siguientes a su expedición. La oferta que debe ser publicada es la del adjudicatario del Proceso de Contratación. Los documentos de las operaciones que se realicen en bolsa de productos no tienen que ser publicados en el SECOP.

    La Entidad Estatal está obligada a publicar oportunamente el aviso de convocatoria o la invitación en los Procesos de Contratación de mínima cuantía y el proyecto de pliegos de condiciones en el SECOP para que los interesados en el Proceso de Contratación puedan presentar observaciones o solicitar aclaraciones en el término previsto para el efecto en el artículo 2.2.1.1.2.1.4 del presente decreto”. ↑

11. Decreto 1082 de 2015 “Artículo 2.2.1.2.1.4.3. No publicidad de estudios y documentos previos. Los estudios y documentos previos elaborados para los siguientes Procesos de Contratación no son públicos: a) la contratación de empréstitos; b) los contratos interadministrativos que celebre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público con el Banco de la República, y c) los contratos a los que se refiere el 2.2.1.2.1.4.6 del presente decreto”. ↑

12. Decreto 1082 de 2015 “Artículo 2.2.1.2.1.4.6. Contratación de Bienes y Servicios en el Sector Defensa, la Dirección Nacional de Inteligencia y la Unidad Nacional de Protección que necesiten reserva para su adquisición. Las Entidades Estatales no están obligadas a publicar los Documentos del Proceso para adquirir bienes y servicios en el Sector Defensa, la Dirección Nacional de Inteligencia y la Unidad Nacional de Protección que requieren reserva. En estos procesos de contratación la adquisición debe hacerse en condiciones de mercado sin que sea necesario recibir varias ofertas”.

    ↑

13. Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente. Circular Externa Única. Numeral 2.3. Valor Legal y Probatorio de los Documentos Electrónicos: “La normativa colombiana, de forma expresa, permite que "la sustentación de las actuaciones, la expedición de los actos administrativos, los documentos, contratos y en general los actos derivados de la actividad precontractual y contractual” y la "publicación de tales actos" tengan lugar por medios electrónicos en el SECOP. En consecuencia, los documentos electrónicos que conforman el expediente del SECOP II son válidos y tienen valor probatorio, de conformidad con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el Código General del Proceso y con las demás normas complementarias”. ↑