LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO

Texto del concepto

LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO – Definición – Objetivo

[…] la liquidación es el momento en el cual, una vez concluido el contrato estatal, las partes cruzan cuentas respecto de sus obligaciones. Por tanto, su objetivo es determinar si pueden declararse a paz y salvo mutuo o si, por el contrario, existen aún obligaciones por cumplir, para acordar la forma en que deben ser cumplidas.

En este sentido, la liquidación es el ajuste de cuentas donde las partes hacen un balance económico, técnico y jurídico del cumplimiento de las obligaciones que tienen a su cargo. Así lo manifestó el Consejo de Estado, en la sentencia del 20 de octubre de 2014, en la que consideró, por un lado, que liquidar supone un ajuste en relación con las cuentas y el estado de cumplimiento del contrato estatal y, por el otro, que la liquidación debe incluir el análisis de las condiciones de calidad y oportunidad en la entrega de los bienes, obras o servicios, así como el balance económico y el comportamiento financiero del negocio.

LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO – Normativa

Las disposiciones legales que regulan la etapa de liquidación de los contratos estatales son el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 217 del Decreto 019 de 2012, y el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007. El primero de estos artículos se refiere al alcance sustantivo de la liquidación y los contratos en que procede, mientras que el segundo contiene reglas procedimentales para su realización.

LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO – Acta – Contenido

La normativa del sistema de compra pública regula el contenido del acta de liquidación que realizan las partes de forma bilateral, en principio, en una norma actualmente derogada, esto es, el Decreto 222 de 1983 que disponía en su artículo 289 el contenido de la liquidación, sin que se mencionara el tema de la fecha del documento. Y la norma actual que es la Ley 80 de 1993, en su artículo 60, también trata del contenido de la liquidación sin que tampoco se mencione la fecha del acta de liquidación.

(…)

Por tanto, se identifica la necesidad de la fecha del acta de liquidación y su publicación para que se pueda determinar si se cumplieron los plazos de la liquidación bilateral, o si esta no existió, proceder a la liquidación unilateral o judicial en los plazos señalados por la norma, que en caso de que las partes no pacten en el contrato el plazo de la liquidación bilateral, la ley trae un término supletivo. Así se observa que la existencia o no de liquidación bilateral, influye en los plazos que la norma dispone para la liquidación unilateral y judicial, además de que la jurisprudencia ha señalado la importancia de conocer la fecha de suscripción de la liquidación para diferentes efectos, entre otros, para hacer reclamaciones mediante acciones judiciales:

(…)

Bogotá D.C., 17 de septiembre de 2025 .

Señor

FABIAN ERNESTO RAMIREZ CRUZ

alcalde.bosa@gobiernobogota.gov.co

Bogotá D.C.

Estimado señor Ramírez;

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud trasladada por el departamento administrativo de la función pública y en esta entidad el 04 de agosto de 2025, en la cual manifiesta lo siguiente:

“(…)

En el marco de un contrato de obra ejecutado y finalizado, frente al cual aún se encuentra pendiente la suscripción del acta de liquidación, surge la siguiente situación jurídica: la contraloría mediante informe de auditoría ha evidenciado la existencia de un presunto hallazgo fiscal. En consecuencia, y teniendo en cuenta que la liquidación contractual conllevaría el pago del saldo final equivalente al 5% del valor total del contrato se plantea la necesidad de determinar si resulta jurídicamente prudente continuar con dicho trámite liquidatorio y efectuar el correspondiente desembolso. en este contexto se requiere establecer cuáles serían las actuaciones jurídicas, contables y administrativas que debe adelantar el fondo de desarrollo local con el propósito de salvaguardar los recursos públicos y prevenir un eventual detrimento patrimonial atendiendo a los compromisos de legalidad, responsabilidad fiscal y gestión del erario, consagrados en el artículo 200 novela constitución política y en la ley 610 de 2000.

Al respecto, el criterio jurídico el fondo de desarrollo local consiste en que la liquidación de un contrato de obra en el ordenamiento jurídico colombiano no constituye una simple formalidad, sino que reviste el carácter de una obligación legal imperativa que emana tanto en la naturaleza misma de estos negocios jurídicos como en la normativa aplicable que lo rige coma en especial el artículo 60 de la Ley 80 de 1993. En este contexto los contratos de obra pública implican prestaciones continuas y prolongadas, siendo entonces obligatorio adelantar este procedimiento liquidatario.

En atención a lo expuesto, este fondo de desarrollo local reitera los siguientes cuestionamientos: ¿resulta jurídicamente procedente continuar con el trámite de liquidación del contrato y efectuar el desembolso correspondiente, en caso afirmativo?, ¿cuáles serían las actuaciones jurídicas contables y administrativas específicas que debe adelantar el fondo con el fin de garantizar la protección de los recursos públicos y evitar la ocurrencia de un eventual detrimento patrimonial? (…)”.

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las Entidades Estatales o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero señalando unas consideraciones sobre las normas generales que rigen el Sistema de Compras y Contratación Pública relacionadas con los problemas jurídicos de su consulta.

1. Problema jurídico planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá los siguientes problemas jurídicos: ¿En el marco de un contrato estatal ya ejecutado y próximo a liquidarse, resulta jurídicamente procedente suscribir el acta de liquidación cuando en el proceso se han identificado hallazgos fiscales por parte de los entes de control?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

En primer lugar, debe advertirse que, la liquidación es el momento en el cual, una vez concluido el contrato estatal, las partes cruzan cuentas respecto de sus obligaciones. Por tanto, su objetivo es determinar si pueden declararse a paz y salvo mutuo o si, por el contrario, existen aún obligaciones por cumplir, para acordar la forma en que deben ser cumplidas^[2]. En armonía con lo esto, la doctrina ha definido la liquidación de la siguiente manera:

“[…] la liquidación del contrato estatal corresponde al arreglo o ajuste económico, técnico y jurídico al que se llega de forma bilateral (por las partes del negocio), unilateralmente (por la administración), por el juez o por el árbitro, según el caso, para determinar el estado final de la relación contractual, no solo en cuanto al cumplimiento del objeto acordado y al recibo a satisfacción de los productos contratados (bienes y servicios), sino, además, para definir la situación en la que quedan los contratantes, luego de la ejecución del contrato, en el sentido de disponer cuánto se adeudan, de qué manera y en qué plazos se han de efectuar los pagos pendientes y las condiciones para el establecimiento del respectivo paz y salvo. En otras palabras, la liquidación es el acto jurídico bilateral, administrativo o judicial, en el que se plasma y formaliza la situación financiera y jurídica de las partes, al término de la relación contractual (aspecto subjetivo) y el grado de cumplimiento del objeto contratado (aspecto objetivo); de ahí que pueda hablarse, en términos amplios, de un doble contenido, que debe estar presente en toda liquidación. En efecto, el corte de cuentas realizado en ella tiene un doble alcance: (i) hacer un balance definitivo del negocio, en sus aspectos técnicos, financieros y jurídicos (aspecto objetivo o material) y ii) definir la situación jurídica de las partes, estableciendo si pueden constituirse o no a paz y salvo; lo que exige, en la práctica, que los negociantes dialoguen e intenten ponerse de acuerdo (aspecto subjetivo”)^[3]

En este sentido, la liquidación es el ajuste de cuentas donde las partes hacen un balance económico, técnico y jurídico del cumplimiento de las obligaciones que tienen a su cargo. Así lo manifestó el Consejo de Estado, en la sentencia del 20 de octubre de 2014, en la que consideró, por un lado, que liquidar supone un ajuste en relación con las cuentas y el estado de cumplimiento del contrato estatal y, por el otro, que la liquidación debe incluir el análisis de las condiciones de calidad y oportunidad en la entrega de los bienes, obras o servicios, así como el balance económico y el comportamiento financiero del negocio^[4].

Las disposiciones legales que regulan la etapa de liquidación de los contratos estatales son el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 217 del Decreto 019 de 2012, y el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007. El primero de estos artículos se refiere al alcance sustantivo de la liquidación y los contratos en que procede, mientras que el segundo contiene reglas procedimentales para su realización.

De acuerdo con el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuyo cumplimiento o ejecución se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran “serán objeto de liquidación”. El mismo artículo prescribe que no será obligatoria la liquidación en los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión. Adicionalmente, en los contratos las Entidades Estatales deben definir la oportunidad y forma de recibir el objeto contratado y, en cada caso, si un contrato requiere o no de liquidación, con arreglo a criterios tales como la naturaleza, objeto y plazo del contrato^[5], así como la probabilidad de que puedan surgir diferencias durante la ejecución del contrato; sin perjuicio de que, como se indicó, todos los contratos estatales de tracto sucesivo o aquellos cuya ejecución se prolongue en el tiempo siempre deban liquidarse.

Por su parte, el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007^[6] contiene las reglas de tipo procedimental para liquidar los contratos estatales. De acuerdo con dicha disposición, existen tres tipos de liquidación: i) bilateral, ii) unilateral y iii) judicial. En términos generales, la primera, que puede ser total o parcial, debe hacerse en el término que estipulen las partes o, en su defecto, dentro del término supletivo de cuatro (4) meses. La segunda se debe practicar dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del término que acuerden las partes, o ante el silencio de estas, luego de los cuatro (4) meses para realizar la liquidación bilateral, sin que esta se efectúe. Finalmente, la tercera la realiza el juez contencioso administrativo o un tribunal arbitral dentro de un proceso judicial de controversias contractuales y puede darse con ocasión de una demanda del interesado solicitando dicha liquidación y para ello existe un plazo máximo de dos (2) años contados a partir de los dos (2) meses establecidos en la Ley para realizar la liquidación unilateral, de conformidad con la citada sentencia de unificación del Consejo de Estado.

Igualmente, el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 determinó que dichos plazos inician a contarse desde la terminación de la ejecución del contrato, ya sea por vencimiento de plazo, o por expedición de acto administrativo de ordenó su terminación o la fecha de acuerdo entre las partes para ello.

Frente a la naturaleza jurídica de la liquidación bilateral, esta Agencia ha señalado que se trata de un negocio jurídico, en el que las partes del contrato estatal, en ejercicio de la autonomía de la voluntad, regulan la finalización de su relación y disponen de los intereses que emanan de ella^[7]. Dicho acuerdo reviste un carácter negocial, en la medida en que implica manifestaciones recíprocas dirigidas a producir efectos jurídicos concretos frente a las prestaciones mutuas de la relación contractual.

Sobre el particular el Consejo de Estado ha manifestado de manera reiterada que “Cuando dicha liquidación se lleva a cabo de manera bilateral, configura un negocio jurídico que surge de la manifestación de voluntad de las partes, quienes al suscribir la respectiva acta consienten en que ese corte de cuentas corresponde a la realidad de la ejecución contractual y, por ello, se pueden declarar a paz y salvo una vez satisfechas las obligaciones que se deriven directamente de ese trabajo conjunto de liquidación^[8]”.

Aunado a lo anterior, la liquidación bilateral tiene efectos de título ejecutivo, transaccionales, puesto que las declaraciones y expresiones incorporadas en la correspondiente acta son reconocidas y protegidas por el ordenamiento jurídico, siempre y cuando no sean contrarias a la Constitución Política, la ley, el orden público, la moral y las buenas costumbres.

Ahora bien, por su parte en el contexto de la contratación pública, un hallazgo fiscal es un concepto jurídico y contable que emerge de una auditoría realizada por los entes de control fiscal, como la Contraloría General de la República. Se trata de un indicio de una posible lesión al patrimonio público, que se produce a raíz de una gestión fiscal ineficiente, ineficaz o contraria a la ley. Este hallazgo puede ser un simple señalamiento o, si hay pruebas que lo sustenten, dar origen a un proceso de responsabilidad fiscal.

En virtud de lo expuesto, corresponderá a las partes contratantes y a sus respectivos equipos jurídicos valorar, con base en los hallazgos fiscales identificados y el marco normativo aplicable, si resulta procedente proceder a la firma del acta de liquidación. Esta decisión deberá adoptarse considerando los principios de transparencia, responsabilidad y legalidad, así como las posibles consecuencias jurídicas, fiscales y patrimoniales que pueda generar el cierre contractual en dichas condiciones.

De igual manera, se recomienda consultar la Guía para la liquidación de los procesos de contratación de Colombia Compra Eficiente^[9], documento que proporciona lineamientos técnicos y jurídicos sobre el procedimiento, los tipos de liquidación y las obligaciones de las partes. Esta herramienta práctica resulta de gran utilidad para orientar a las entidades estatales en la toma de decisiones, garantizando el cumplimiento de la normativa vigente y la adecuada protección de los recursos públicos.

Finalmente, debe advertirse que el análisis en torno a un proceso de contratación especifico debe ser realizado por quienes tengan interés en ello. De esta forma, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponderá a los interesados de adoptar la decisión y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.

En ese sentido, al tratarse de un análisis que debe realizarse en un procedimiento contractual específico, esta Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del Sistema de Compras y Contratación Pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, validar sus actuaciones.

1. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

La Agencia Nacional de Contratación Pública ― Colombia Compra Eficiente se ha pronunciado sobre la liquidación de los contratos en los conceptos C-479 del 27 de julio de 2020, C-625 del 28 de septiembre del 2020, C-078 del 17 de marzo de 2021, C-769 del 16 de noviembre de 2022, C-015 del 24 de febrero del 2023, C-019 del 19 de abril del 2023, C-176 del 03 de mayo del 2023, C-158 del 06 de junio del 2023, C-307 del 25 de julio del 2023, C-048 del 26 de febrero de 2025, C-975 del 19 de agoto de 2025, entre otros. Estos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrás encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual, accede a través del siguiente enlace:

https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.

También, te contamos que ya publicamos la nueva Guía de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable. Esta guía es un instrumento clave para integrar buenas prácticas en la contratación estatal, promoviendo los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) a través de criterios y obligaciones ambientales y sociales en todas las etapas del proceso. Puede consultar la guía en el siguiente enlace: Guía de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable | Colombia Compra Eficiente | Agencia Nacional de Contratación Pública.

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. https://www.colombiacompra.gov.co/wp-content/uploads/2024/08/2016-Guia-para-la-liquidacion-contratos-estatales-G-LPC-01.pdf ↑

2. “La última formalidad que deben cumplir los contratos de la Administración dentro del marco jurídico de la contratación estatal se refiere a la liquidación, definida, en principio, como un negocio jurídico bilateral cuyo objeto es la realización del corte de cuentas entre las partes contratantes, en el cual queda establecida la relación directa entre las prestaciones ejecutaras, el valor cobrado por las mismas y su cancelación por parte del deudor de estas, sin perjuicio de los descuentos económicos a que haya lugar con motivo de la aplicación de estipulaciones contractuales específicas”. EXPOSITO, Juan Carlos. Forma y contenido del contrato estatal. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, p. 89 y 90. ↑

3. DÍAZ DÍEZ, Cristian Andrés. La liquidación. Serie: Las Cláusulas del Contrato Estatal. Medellín: Librería Jurídica Sánchez y Centro de Estudios de Derecho Administrativo –CEDA–, 2013, pp. 53-54. ↑

4. Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. 20 de octubre de 2014, M.P: Enrique Gil Botero. Exp. 27.777. Allí se dijo: “[…] liquidar supone un ajuste expreso y claro sobre las cuentas y el estado de cumplimiento de un contrato, de tal manera que conste el balance tanto técnico como económico de las obligaciones que estuvieron a cargo de las partes. En cuanto a lo primero, la liquidación debe incluir un análisis detallado de las condiciones de calidad y oportunidad en la entrega de los bienes, obras o servicios, y el balance económico dará cuenta del comportamiento financiero del negocio: recursos recibidos, pagos efectuados, estado del crédito o de la deuda de cada parte, entre otros detalles mínimos y necesarios para finiquitar una relación jurídica contractual”. ↑

5. Consejo De Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicado No. 1453. Concepto de 6 de agosto de 2003. MP. Augusto Trejos. ↑

6. El artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 prescribe: “Artículo 11. Del plazo para la liquidación de los contratos. La liquidación de los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto. De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga.

   En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del C. C. A.

   Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del C. C. A.

   Los contratistas tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por mutuo acuerdo, y en este evento la liquidación unilateral solo procederá en relación con los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo”. ↑

7. Conceptos C-494 del 17 de septiembre de 2021, C-759 del 11 de noviembre de 2022. ↑

8. Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 20 de mayo de 2024, radicado No. 58.879, Consejera Ponente: María Adriana Marín. ↑

9. https://www.colombiacompra.gov.co/wp-content/uploads/2024/08/2016-Guia-para-la-liquidacion-contratos-estatales-G-LPC-01.pdf ↑