LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO

Texto del concepto

LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO – Definición – Objetivo

[…] la liquidación es el momento en el cual, una vez concluido el contrato estatal, las partes cruzan cuentas respecto de sus obligaciones. Por tanto, su objetivo es determinar si pueden declararse a paz y salvo mutuo o si, por el contrario, existen aún obligaciones por cumplir, para acordar la forma en que deben ser cumplidas.

En este sentido, la liquidación es el ajuste de cuentas donde las partes hacen un balance económico, técnico y jurídico del cumplimiento de las obligaciones que tienen a su cargo. Así lo manifestó el Consejo de Estado, en la sentencia del 20 de octubre de 2014, en la que consideró, por un lado, que liquidar supone un ajuste en relación con las cuentas y el estado de cumplimiento del contrato estatal y, por el otro, que la liquidación debe incluir el análisis de las condiciones de calidad y oportunidad en la entrega de los bienes, obras o servicios, así como el balance económico y el comportamiento financiero del negocio.

LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO – Normativa

Las disposiciones legales que regulan la etapa de liquidación de los contratos estatales son el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 217 del Decreto 019 de 2012, y el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007. El primero de estos artículos se refiere al alcance sustantivo de la liquidación y los contratos en que procede, mientras que el segundo contiene reglas procedimentales para su realización.

LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO – Acta – Contenido

La normativa del sistema de compra pública regula el contenido del acta de liquidación que realizan las partes de forma bilateral, en principio, en una norma actualmente derogada, esto es, el Decreto 222 de 1983 que disponía en su artículo 289 el contenido de la liquidación, sin que se mencionara el tema de la fecha del documento. Y la norma actual que es la Ley 80 de 1993, en su artículo 60, también trata del contenido de la liquidación sin que tampoco se mencione la fecha del acta de liquidación.

(…)

Por tanto, se identifica la necesidad de la fecha del acta de liquidación y su publicación para que se pueda determinar si se cumplieron los plazos de la liquidación bilateral, o si esta no existió, proceder a la liquidación unilateral o judicial en los plazos señalados por la norma, que en caso de que las partes no pacten en el contrato el plazo de la liquidación bilateral, la ley trae un término supletivo. Así se observa que la existencia o no de liquidación bilateral, influye en los plazos que la norma dispone para la liquidación unilateral y judicial, además de que la jurisprudencia ha señalado la importancia de conocer la fecha de suscripción de la liquidación para diferentes efectos, entre otros, para hacer reclamaciones mediante acciones judiciales (…).

Bogotá D.C., 30 de marzo de 2026

Señora

JENIFFER VANESSA BRIÑEZ REMISIO

jbrinez@bomberosbogota.gov.co

Estimada señora Briñez;

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud radicada en esta entidad el 18 de febrero de 2026, en la cual manifiesta lo siguiente:

“De manera atenta me permito elevar la siguiente consulta, en el marco de la aplicación del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y la normativa vigente en materia de liquidación de contratos estatales, con el fin de contar con claridad jurídica para la adecuada culminación de los mismos.

I. En los contratos de prestación de servicios de mantenimiento que fueron objeto de auditoría y respecto de los cuales se configuraron hallazgos administrativos y fiscales, encontrándose actualmente en etapa de apertura de proceso administrativo de responsabilidad fiscal —sin que este haya culminado—, ¿es jurídicamente procedente continuar con la liquidación del contrato, o debe suspenderse dicha actuación hasta tanto se adopte una decisión definitiva dentro del proceso de responsabilidad fiscal?

II. En caso de que sea viable continuar con la liquidación, ¿deben incorporarse en el acta de liquidación las salvedades correspondientes a los hallazgos y al proceso en curso, dejando constancia expresa de las actuaciones adelantadas por el ente de control?

III. ¿La existencia de un proceso de responsabilidad fiscal en trámite afecta la posibilidad de realizar una liquidación bilateral, o se recomienda optar por la liquidación unilateral por parte de la entidad?

IV. ¿Qué efectos jurídicos podría generar la liquidación del contrato frente al desarrollo y eventual decisión del proceso administrativo de responsabilidad fiscal?

De acuerdo con lo anteriormente expuesto, respetuosamente solicitamos se sirvan brindar la correspondiente orientación jurídica, a efectos de determinar el procedimiento que debe seguir la entidad frente a la liquidación de los contratos en mención, considerando la existencia de hallazgos fiscales y procesos de responsabilidad fiscal en curso”.

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero señalando algunas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Es viable jurídicamente proceder con la liquidación de un contrato estatal sobre el cual se configuraron hallazgos fiscales y administrativos?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

En primer lugar, debe advertirse que, la liquidación es el momento en el cual, una vez concluido el contrato estatal, las partes cruzan cuentas respecto de sus obligaciones. Por tanto, su objetivo es determinar si pueden declararse a paz y salvo mutuo o si, por el contrario, existen aún obligaciones por cumplir, para acordar la forma en que deben ser cumplidas^[1]. En armonía con lo esto, la doctrina ha definido la liquidación de la siguiente manera:

“[…] la liquidación del contrato estatal corresponde al arreglo o ajuste económico, técnico y jurídico al que se llega de forma bilateral (por las partes del negocio), unilateralmente (por la administración), por el juez o por el árbitro, según el caso, para determinar el estado final de la relación contractual, no solo en cuanto al cumplimiento del objeto acordado y al recibo a satisfacción de los productos contratados (bienes y servicios), sino, además, para definir la situación en la que quedan los contratantes, luego de la ejecución del contrato, en el sentido de disponer cuánto se adeudan, de qué manera y en qué plazos se han de efectuar los pagos pendientes y las condiciones para el establecimiento del respectivo paz y salvo. En otras palabras, la liquidación es el acto jurídico bilateral, administrativo o judicial, en el que se plasma y formaliza la situación financiera y jurídica de las partes, al término de la relación contractual (aspecto subjetivo) y el grado de cumplimiento del objeto contratado (aspecto objetivo); de ahí que pueda hablarse, en términos amplios, de un doble contenido, que debe estar presente en toda liquidación. En efecto, el corte de cuentas realizado en ella tiene un doble alcance: (i) hacer un balance definitivo del negocio, en sus aspectos técnicos, financieros y jurídicos (aspecto objetivo o material) y ii) definir la situación jurídica de las partes, estableciendo si pueden constituirse o no a paz y salvo; lo que exige, en la práctica, que los negociantes dialoguen e intenten ponerse de acuerdo (aspecto subjetivo”)^[2]

En este sentido, la liquidación es el ajuste de cuentas donde las partes hacen un balance económico, técnico y jurídico del cumplimiento de las obligaciones que tienen a su cargo. Así lo manifestó el Consejo de Estado, en la sentencia del 20 de octubre de 2014, en la que consideró, por un lado, que liquidar supone un ajuste en relación con las cuentas y el estado de cumplimiento del contrato estatal y, por el otro, que la liquidación debe incluir el análisis de las condiciones de calidad y oportunidad en la entrega de los bienes, obras o servicios, así como el balance económico y el comportamiento financiero del negocio^[3].

Las disposiciones legales que regulan la etapa de liquidación de los contratos estatales son el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 217 del Decreto 019 de 2012, y el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007. El primero de estos artículos se refiere al alcance sustantivo de la liquidación y los contratos en que procede, mientras que el segundo contiene reglas procedimentales para su realización.

De acuerdo con el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuyo cumplimiento o ejecución se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran “serán objeto de liquidación”. El mismo artículo prescribe que no será obligatoria la liquidación en los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión. Adicionalmente, en los contratos las Entidades Estatales deben definir la oportunidad y forma de recibir el objeto contratado y, en cada caso, si un contrato requiere o no de liquidación, con arreglo a criterios tales como la naturaleza, objeto y plazo del contrato^[4], así como la probabilidad de que puedan surgir diferencias durante la ejecución del contrato; sin perjuicio de que, como se indicó, todos los contratos estatales de tracto sucesivo o aquellos cuya ejecución se prolongue en el tiempo siempre deban liquidarse.

Por su parte, el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007^[5] contiene las reglas de tipo procedimental para liquidar los contratos estatales. De acuerdo con dicha disposición, existen tres tipos de liquidación: i) bilateral, ii) unilateral y iii) judicial. En términos generales, la primera, que puede ser total o parcial, debe hacerse en el término que estipulen las partes o, en su defecto, dentro del término supletivo de cuatro (4) meses. La segunda se debe practicar dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del término que acuerden las partes, o ante el silencio de estas, luego de los cuatro (4) meses para realizar la liquidación bilateral, sin que esta se efectúe. Finalmente, la tercera la realiza el juez contencioso administrativo o un tribunal arbitral dentro de un proceso judicial de controversias contractuales y puede darse con ocasión de una demanda del interesado solicitando dicha liquidación y para ello existe un plazo máximo de dos (2) años contados a partir de los dos (2) meses establecidos en la Ley para realizar la liquidación unilateral, de conformidad con la citada sentencia de unificación del Consejo de Estado.

Igualmente, el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 determinó que dichos plazos inician a contarse desde la terminación de la ejecución del contrato, ya sea por vencimiento de plazo, o por expedición de acto administrativo de ordenó su terminación o la fecha de acuerdo entre las partes para ello.

Así las cosas, posterior a los términos referenciados en el párrafo precedente sin que se hubiese liquidado el contrato, ésta no podrá adelantarse dado que los plazos referidos son perentorios. Esto significa que con su vencimiento fenece la oportunidad de efectuarla ante la pérdida de competencia de la entidad para realizar el balance final del acuerdo de voluntades pactado. Esta Subdirección, en el Concepto 4201913000006142 de 7 de octubre de 2019, señaló que con la caducidad del medio de control de controversias contractuales las entidades pierden la competencia para liquidar el contrato, ya que el fenómeno procesal constituía la preclusión de la oportunidad para reclamar las sumas de dinero adeudadas por las partes. Asimismo, la doctrina señala que:

“Suele argüirse, en la práctica, que es factible efectuar la liquidación del contrato, así haya operado la caducidad de la acción, con base en la existencia de una obligación natural, que fundamentaría pagarle al contratista lo que se le debe. Sin embargo, se trata de una posición equivocada, pues si bien el artículo 1527 del Código Civil establece que las obligaciones naturales son ‘las que no confieren derecho para exigir su cumplimiento, pero que cumplidas autorizan para retener lo que se ha dado o pagado, en razón de ellas’, los servidores públicos no puede reconocer acreencias inexigibles, sino cuentan con la competencia expresa para hacerlo, pues estaría desbordando el marco de sus atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias. Además, del concepto mismo de obligación natural no se deduce la consagración de la competencia para liquidar el contrato estatal, luego de expirado el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales”^[6].

En consecuencia, dentro de los límites previstos en el literal j) del artículo 164.2 de la Ley 1437 de 2011, es posible liquidar bilateral o unilateralmente siempre que no haya caducado medio de control de controversias contractuales. Lo anterior, aunque haya pasado el término previsto en los documentos del proceso o el supletivo de cuatro (4) meses –tratándose de la liquidación bilateral–, así como el plazo de dos (2) meses –tratándose de la liquidación unilateral–. Cualquier liquidación efectuada después de la caducidad del medio de control implica la pérdida de competencia temporal, por lo que está viciada de nulidad.

Ahora bien, en el contexto de la contratación pública, un hallazgo fiscal es un concepto jurídico y contable que emerge de una auditoría realizada por los entes de control fiscal, como la Contraloría General de la República. Se trata de un indicio de una posible lesión al patrimonio público, que se produce a raíz de una gestión fiscal ineficiente, ineficaz o contraria a la ley. Este hallazgo puede ser un simple señalamiento o, si hay pruebas que lo sustenten, dar origen a un proceso de responsabilidad fiscal.

En atención a lo expuesto y de acuerdo con el marco jurídico colombiano, la existencia de un proceso de responsabilidad fiscal no constituye, por mi misma, una causal de suspensión de la liquidación. Esto en la medida que el proceso contractual – incluida la liquidación - y el proceso de responsabilidad fiscal son actuaciones independientes, con naturaleza jurídica, finalidades y competencias distintas. Mientras que la liquidación del contrato es un deber legal que buscar determinar el estado final de las obligaciones, definir saldos a favor o en contra, y dejar claridad sobre el cumplimiento de las prestaciones a cargo de las partes. Por su parte, la responsabilidad fiscal persigue la recuperación del patrimonio público eventualmente afectado, sin que tal actuación, en principio, tenga efectos suspensivos automáticos sobre la liquidación.

En virtud de lo expuesto, corresponderá a las partes contratantes y a sus respectivos equipos jurídicos valorar, con base en los hallazgos fiscales identificados y el marco normativo aplicable, si resulta procedente proceder a la firma del acta de liquidación, si esta debe incluir alguna o algunas salvedades, o si se debe proceder a hacer alguna actuación con el fin de superar la situación que dio origen al hallazgo. La liquidación incluso, sirve como insumo para que la autoridad fiscal determine la existencia y cuantía del eventual daño, por lo cual su realización puede llegar a contribuir a dar claridad que se requiere. Esta decisión deberá adoptarse considerando los principios de transparencia, responsabilidad y legalidad, así como las posibles consecuencias jurídicas, fiscales y patrimoniales que pueda generar el cierre contractual en dichas condiciones.

De igual manera, se recomienda consultar la Guía para la liquidación de los procesos de contratación de Colombia Compra Eficiente^[7], documento que proporciona lineamientos técnicos y jurídicos sobre el procedimiento, los tipos de liquidación y las obligaciones de las partes. Esta herramienta práctica resulta de gran utilidad para orientar a las entidades estatales en la toma de decisiones, garantizando el cumplimiento de la normativa vigente y la adecuada protección de los recursos públicos.

Finalmente, debe advertirse que el análisis en torno a un proceso de contratación especifico debe ser realizado por quienes tengan interés en ello. De esta forma, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponderá a los interesados de adoptar la decisión y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.

En ese sentido, al tratarse de un análisis que debe realizarse en un procedimiento contractual específico, esta Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del Sistema de Compras y Contratación Pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, validar sus actuaciones.

1. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

La Agencia Nacional de Contratación Pública ― Colombia Compra Eficiente se ha pronunciado sobre la liquidación de los contratos en los conceptos C-479 del 27 de julio de 2020, C-625 del 28 de septiembre del 2020, C-078 del 17 de marzo de 2021, C-769 del 16 de noviembre de 2022, C-015 del 24 de febrero del 2023, C-019 del 19 de abril del 2023, C-176 del 03 de mayo del 2023, C-158 del 06 de junio del 2023, C-307 del 25 de julio del 2023, C-048 del 26 de febrero de 2025, C-975 del 19 de agosto de 2025, entre otros. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.

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La sostenibilidad no es una opción, es una obligación. Por ello, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– te invita a realizar el Curso de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable, una herramienta clave para fortalecer las capacidades de todos los compradores públicos, proveedores, servidores públicos v para generar mayor valor público. Accede al curso y aprende como implementar criterios sociales y ambientales en las diferentes etapas del proceso de contratación:
https://formacionvirtual.colombiacompra.gov.co/mod/page/view.php?id=3718

De otro lado, te contamos que esta Agencia ha da un paso decisivo en la estandarización y modernización del sector social con la expedición de las Resoluciones 539, 540, 541, 952 y 953 de 2025, mediante las cuales adoptó Documentos Tipo para las modalidades de selección de licitación pública (versión 2), selección abreviada de menor cuantía, mínima cuantía, consultoría e interventoría, promoviendo procesos más transparentes, eficientes competitivos y sostenibles en sectores estratégicos como educación, salud, cultura, recreación, deporte, institucional y vivienda. Consulta y descarga los documentos aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/normativa-y-relatoria/documentos-tipo

Si quieres conocer más sobre la aplicación de Documentos Tipo puedes consultar la última versión de la Guía para la comprensión e implementación de los Documentos Tipo de obra pública de infraestructura de transporte. En esta actualización se incorporaron orientaciones prácticas dirigidas a entidades públicas, proveedores, organismos de control y demás interesados, con el propósito de facilitar la adecuada implementación de estos instrumentos en los procesos contractuales. Además se incluyeron lineamientos que orientan la implementación de los criterios ambientales y sociales incluidos en los documentos tipo: Consulta la guía aquí:
https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/manual/guia-para-la-comprension-e-implementacion-de-los-documentos-tipo-de-obra-publica-de-infraestructura-de-transporte-bajo-las-diferentes-modalidades-de-contratacion-vigentes. Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Cordialmente,

1. “La última formalidad que deben cumplir los contratos de la Administración dentro del marco jurídico de la contratación estatal se refiere a la liquidación, definida, en principio, como un negocio jurídico bilateral cuyo objeto es la realización del corte de cuentas entre las partes contratantes, en el cual queda establecida la relación directa entre las prestaciones ejecutaras, el valor cobrado por las mismas y su cancelación por parte del deudor de estas, sin perjuicio de los descuentos económicos a que haya lugar con motivo de la aplicación de estipulaciones contractuales específicas”. EXPOSITO, Juan Carlos. Forma y contenido del contrato estatal. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, p. 89 y 90. ↑

2. DÍAZ DÍEZ, Cristian Andrés. La liquidación. Serie: Las Cláusulas del Contrato Estatal. Medellín: Librería Jurídica Sánchez y Centro de Estudios de Derecho Administrativo –CEDA–, 2013, pp. 53-54. ↑

3. Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. 20 de octubre de 2014, M.P: Enrique Gil Botero. Exp. 27.777. Allí se dijo: “[…] liquidar supone un ajuste expreso y claro sobre las cuentas y el estado de cumplimiento de un contrato, de tal manera que conste el balance tanto técnico como económico de las obligaciones que estuvieron a cargo de las partes. En cuanto a lo primero, la liquidación debe incluir un análisis detallado de las condiciones de calidad y oportunidad en la entrega de los bienes, obras o servicios, y el balance económico dará cuenta del comportamiento financiero del negocio: recursos recibidos, pagos efectuados, estado del crédito o de la deuda de cada parte, entre otros detalles mínimos y necesarios para finiquitar una relación jurídica contractual”. ↑

4. Consejo De Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicado No. 1453. Concepto de 6 de agosto de 2003. MP. Augusto Trejos. ↑

5. El artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 prescribe: “Artículo 11. Del plazo para la liquidación de los contratos. La liquidación de los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto. De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga.

   En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del C. C. A.

   Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del C. C. A.

   Los contratistas tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por mutuo acuerdo, y en este evento la liquidación unilateral solo procederá en relación con los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo”. ↑

6. DÍAZ DÍEZ, La liquidación… Op. cit., pp. 255-256. ↑

7. Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente. Guía para la liquidación de los procesos de contratación. Disponible en: https://www.colombiacompra.gov.co/wp-content/uploads/2024/08/2016-Guia-para-la-liquidacion-contratos-estatales-G-LPC-01.pdf ↑