TRÁMITE DE PAGO, MANUAL DE CONTRATACIÓN, VERIFICACIÓN DE CONDICIONES DEL CONTRATISTA

Texto del concepto

TRÁMITE DE PAGO – Documentos exigibles – Fuente – Contrato¶

El ordenamiento que regula la contratación estatal no establece un procedimiento único de pago ni una lista general de documentos que deban acompañar la cuenta de cobro. En virtud del principio de autonomía de la voluntad, las partes fijan en el contrato el procedimiento y los documentos necesarios para el pago, en consideración de lo que arroje la etapa de planeación. La fuente de las cargas documentales que soporta el contratista es, por tanto, el contrato —integrado con los documentos del proceso que lo preceden— y, en lo que la ley imponga, la ley misma.¶

MANUAL DE CONTRATACIÓN – Alcance – Organización interna – Límites¶

El manual de contratación y los demás manuales internos definen, en ejercicio de la autonomía administrativa de la entidad, el funcionario o dependencia responsable de adelantar y aprobar el trámite de pago, las validaciones presupuestales, financieras y contables que corresponden a las respectivas áreas y las funciones del supervisor. Su ámbito propio es, pues, la organización interna de la gestión: vincula a los servidores de la entidad. No es instrumento idóneo para crear cargas documentales a cargo del contratista ni para modificar el contenido obligacional de contratos ya celebrados. Debe advertirse que el artículo 2.2.1.2.5.3 del Decreto 1082 de 2015, que compilaba el artículo 160 del Decreto 1510 de 2013, fue declarado nulo, de suerte que hoy ninguna norma reglamentaria define el contenido del manual. Ello no priva a las entidades de la facultad de adoptarlo —que deriva de su potestad de autoorganización y de los principios del artículo 209 de la Constitución Política—, pero confirma que su fuerza vinculante se agota en el ámbito interno.¶

VERIFICACIÓN DE CONDICIONES DEL CONTRATISTA – Deber de la entidad – Traslado de cargas¶

La verificación de la idoneidad y de las condiciones habilitantes del contratista es un deber de la entidad y no una carga del contratista. Por ello, cuando la información correspondiente consta en registros o bases de datos públicas de consulta directa y su aporte periódico no fue pactado, exigir al contratista que la obtenga y la allegue a su costa invierte esa regla. A ello se añade que, por la remisión del artículo 77 de la Ley 80 de 1993, resultan aplicables a las actuaciones contractuales las normas que rigen los procedimientos de la función administrativa, entre ellas las que ordenan no exigir más documentos que los estrictamente necesarios y prevén mecanismos para que la entidad obtenga directamente los que reposan en otra entidad pública.¶

Bogotá D.C., 29 de Septiembre de 2026

Señora

ANA PAOLA RÍOS CABRA

riosanapao@gmail.com

riospao@gmail.com

Bogotá D.C.

Concepto C-1314 de 2026

Estimada señora Ríos:

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente –, en ejercicio de las competencias otorgadas por el numeral 5 del artículo 3 y el numeral 8 del artículo 11 del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en la Resolución 469 de 2025 expedida por esta Entidad, responde la consulta que usted elevó al Departamento Administrativo de la Función Pública y que esa entidad remitió a esta Agencia por razones de competencia, en aplicación del artículo 21 de la Ley 1755 de 2015. Los interrogantes se transcriben en lo esencial:¶

“1. ¿Puede una entidad pública establecer como requisito periódico y obligatorio para el trámite de pago contractual de prestación de servicios la presentación de un documento expedido por un tercero —como el Certificado de Vigencia de Inscripción y Antecedentes Disciplinarios de la JCC— cuya renovación cada 90 días no se encuentre expresamente establecida por una norma con fuerza de ley o por una disposición que autorice a la entidad a imponer dicha periodicidad?¶

2. ¿Cuál es el instrumento jurídico y el soporte legal que debe existir para que una entidad del Estado pueda imponer a sus contratistas de prestación de servicios la carga económica y documental de renovar trimestralmente un certificado de antecedentes de un tercero como condición indispensable para tramitar su pago?¶

3. ¿La exigencia de renovación trimestral de un antecedente disciplinario de un contador independiente, cuando se incorpora como requisito dentro de un procedimiento administrativo de pago, debe encontrarse formalmente sustentada y, cuando corresponda, registrada en el Sistema Único de Información de Trámites (SUIT) para ser exigible? En caso de no corresponder su inscripción en el SUIT por tratarse de un procedimiento interno, ¿cuál es el instrumento jurídico que debe sustentar dicha exigencia?¶

4. En concordancia con los principios de racionalización y simplificación de trámites y con el artículo 9 del Decreto Ley 019 de 2012, ¿resulta jurídicamente procedente trasladar periódicamente al contratista la carga operativa y económica de obtener un nuevo certificado de un tercero cuando la información relativa a la vigencia de la inscripción y antecedentes disciplinarios del contador puede ser objeto de consulta mediante mecanismos públicos de verificación?”.¶

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales, ni a determinar grados de responsabilidad por las actuaciones de los diferentes participes del sistema de compra pública.¶

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con los problemas jurídicos de su consulta.¶

Esa delimitación exige precisar el alcance de lo que aquí se resuelve. La política de racionalización, estandarización y automatización de trámites, la interpretación de la Ley 962 de 2005 y del Decreto Ley 019 de 2012 en ese plano y, señaladamente, lo relativo al Sistema Único de Información de Trámites –SUIT– y a la inscripción de trámites en él, corresponden al Departamento Administrativo de la Función Pública, que lo administra. Del mismo modo, el régimen de la profesión de contador público, las condiciones de vigencia de la inscripción profesional y el alcance de las certificaciones de antecedentes disciplinarios competen a la Unidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores, en los términos de la Ley 43 de 1990 y de la Ley 1314 de 2009. Esta Agencia no es competente para pronunciarse sobre esas materias ni para validar la actuación de entidad alguna.¶

Lo que sí corresponde absolver, y es lo que da unidad a los cuatro interrogantes, es la cuestión propiamente contractual que subyace a ellos: cuál es la fuente jurídica de los documentos que pueden exigirse al contratista para el trámite del pago, qué instrumento puede establecerlos y qué límites operan cuando la entidad traslada al contratista cargas documentales periódicas. Conviene advertir que esta respuesta no se agota en el estatuto contractual: por la remisión del artículo 77 de la Ley 80 de 1993, las normas que rigen los procedimientos y actuaciones en la función administrativa son aplicables a las actuaciones contractuales en cuanto sean compatibles con la finalidad y los principios de esa ley, lo que permite considerar, en ese plano y solo en él, las disposiciones que usted invoca.¶

1. Problemas planteados:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, y sintetizando los cuatro interrogantes en los problemas jurídicos que efectivamente los comprenden —pues el primero, el segundo y la parte final del tercero abordan la misma cuestión—, la Agencia procede a resolver: i) ¿Cuál es la fuente jurídica de las obligaciones y los documentos que una Entidad Estatal puede exigir al contratista para el trámite de pago, y puede imponer, mediante instrumentos internos, como circulares o manuales, la presentación periódica de documentos expedidos por terceros que no estén previstos en la ley, en el contrato o en los documentos del proceso?; ii) ¿Resulta jurídicamente procedente exigir al contratista la renovación periódica de certificados expedidos por terceros como requisito para el trámite de pago ,cuando la información contenida en dichos documentos puede ser verificada o consultada por a entidad a través de medios oficiales?¶

1. Respuestas:

1. Razones de las respuestas:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:¶

i) El Estatuto General de Contratación de la Administración Pública – en adelante EGCAP – no regula de manera detallada el trámite de pago de los contratos estatales. No establece un procedimiento único, no designa un funcionario responsable de adelantarlo y tampoco enumera los documentos que deben acompañar la cuenta de cobro. Esa circunstancia no significa que las entidades estatales cuenten con la facultad discrecional para definir libremente las cargas documentales exigibles al contratista, sino que el ordenamiento jurídico remite a diferentes fuentes normativas distintas, con ámbitos de aplicación claramente separados^[1].¶

La primera de esas fuentes es el contrato estatal y los documentos que integran su contenido obligacional. Esta Subdirección ha precisado que “en virtud del principio de autonomía de la voluntad, las partes pueden fijar en el contrato el procedimiento y los documentos necesarios para el pago, en consideración de lo que arroje la etapa de planeación”. Así, las obligaciones documentales a cargo del contratista —qué debe aportar, con qué periodicidad, en qué oportunidad— encuentran su fundamento en el acuerdo de voluntades y en los documentos del proceso que lo preceden e integran. Su exigibilidad deriva precisamente de el contratista las conoció antes de obligarse y las aceptó al hacerlo^[2].¶

La segunda fuente corresponde a los manuales de contratación y los demás manuales internos, por ejemplo, el manual de supervisión e interventoría que adopte cada Entidad Estatal. Sin embargo, su finalidad es otra: conforme a la doctrina de esta Agencia, corresponde a cada entidad, mediante esos instrumentos, “definir el funcionario o dependencia responsable de adelantar y aprobar el trámite de pago, así como las validaciones presupuestales, financieras y contables que corresponden a las respectivas áreas”. Se trata, como se advierte, de organización interna: quién actúa, en qué orden y qué verifica cada dependencia^[3].¶

Queda la tercera posibilidad: que sea la ley la que imponga el requisito. En este contexto, el parágrafo 1 del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, en la redacción que le dio el artículo 23 de la Ley 1150 de 2007, dispone que la acreditación del pago de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral y parafiscales “deberá acreditarse para la realización de cada pago derivado del contrato estatal”, y añade que el servidor público que sin justa causa no verifique ese pago incurre en causal de mala conducta^[4].¶

El dato relevante no es solo que esa exigencia exista, sino la forma en que fue establecida. El legislador precisó el documento, la oportunidad —cada pago— y la consecuencia de no verificarlo. Cuando ha querido condicionar el pago a una acreditación periódica, lo ha hecho con ese grado de precisión y mediante norma. De ahí se sigue, por argumento a contrario, que las condiciones de pago no impuestas por alguna fuente normativa carece de fuerza vinculante frente al contratista si no fueron pactadas.¶

De lo anterior se desprende la respuesta al primer problema jurídico. Las obligaciones documentales exigibles al contratista durante el trámite de pago deben derivar de una fuente jurídica habilitante, esto es, de una disposición legal, de los manuales internos de las Entidades, como el manual de contratación o el manual de supervisión o interventoría, o del contenido obligacional del contrato.¶

En este punto, debe descartarse que el artículo 84 de la Ley 1474 de 2011 faculta a supervisores e interventores para solicitar informes, aclaraciones y explicaciones sobre el desarrollo de la ejecución contractual. No obstante, esa facultad discrecional, que es instrumental respecto del control del cumplimiento obligacional, debe ejercer de forma proporcional, adecuada y justificada en los fines que se buscan con ella, que no es otra que asegurar el debido cumplimiento del objeto contractual. ¶

ii) El segundo problema parte de una premisa clara: la verificación de las condiciones del contratista es un deber de la entidad. Esta Subdirección lo ha afirmado a propósito de la idoneidad en los contratos de prestación de servicios, al señalar que se trata de un deber a cargo de la Entidad Estatal que no se agota con el aporte de documentos por el interesado. La regla no cambia porque la verificación deba repetirse durante la ejecución: si la entidad necesita constatar que una condición se mantiene, es ella quien debe constatarlo^[5].¶

A esa regla contractual concurren, por la remisión del artículo 77 de la Ley 80 de 1993, las normas que rigen los procedimientos y actuaciones en la función administrativa. El artículo 5 del Decreto Ley 019 de 2012 dispone que las autoridades “no deben exigir más documentos y copias que los estrictamente necesarios, ni autenticaciones ni notas de presentación personal sino cuando la ley lo ordene en forma expresa”. El artículo 9 prohíbe exigir documentos que ya reposen en la entidad y, en su parágrafo, prevé que cuando reposen en otra entidad pública el interesado pueda indicar dónde se encuentran “para que ella los requiera de manera directa”. Y el numeral 1 del artículo 1 de la Ley 962 de 2005 establece, como principio rector, que las autoridades “no podrán solicitar la presentación de documentos de competencia de otras autoridades”^[6].¶

Debe reiterarse que estas disposiciones se traen aquí por la remisión del estatuto contractual y en cuanto informan la actuación administrativa de pago, sin que esta Agencia se pronuncie sobre su alcance en el plano de la política de racionalización de trámites, que es competencia del Departamento Administrativo de la Función Pública, ni sobre la inscripción de trámites en el Sistema Único de Información de Trámites.¶

Reunidos ambas aristas —el deber de verificación que pesa sobre la entidad y el estándar de los documentos estrictamente necesarios— la respuesta al cuarto interrogante se decanta con claridad. Cuando la vigencia de una condición del contratista puede constatarse mediante un mecanismo público de consulta, lo que corresponde a la entidad es verificarla directamente y dejar constancia en el expediente. Exigir en su lugar que el contratista obtenga y aporte periódicamente, a su costa, una certificación de un tercero sobre esa misma información, traslada a quien no lo soporta un deber ajeno y difícilmente supera el estándar de lo estrictamente necesario.¶

Esa conclusión admite dos matices. El primero es que, si la exigencia fue pactada en el contrato, debe estarse a lo convenido, sin perjuicio de que la entidad pueda prescindir de ella cuando la consulta directa resulte suficiente, pues nada le impide renunciar a una carga establecida en su favor. El segundo es que la entidad conserva la posibilidad de requerir el documento cuando el mecanismo público de consulta no esté disponible, no sea confiable o no permita constatar el dato con la precisión requerida.¶

La entidad tiene un interés legítimo en verificar que el contratista conserva las condiciones necesarias para ejecutar el objeto, y dispone para ello de la supervisión y de los instrumentos del seguimiento contractual, que pueden llegar hasta el requerimiento y, si hay lugar, hasta la declaratoria de incumplimiento con el procedimiento del artículo 86 de la Ley 1474 de 2011. Pero ese es el plano de la ejecución. La exigibilidad del pago de prestaciones ya ejecutadas y recibidas a satisfacción pertenece a un plano distinto: el de la remuneración de lo cumplido. La pérdida eventual de una condición no convierte retroactivamente en no debidas las prestaciones que fueron ejecutadas y recibidas mientras aquella subsistía, ni habilita a retener su pago porque falte un soporte documental que no se pactó. Confundir ambos planos convierte un instrumento de vigilancia en un mecanismo de retención, para el cual la supervisión no tiene título^[7].¶

Se reitera, en todo caso, que esta Agencia no se pronuncia sobre si ello ocurrió en un caso determinado, cuestión que corresponde a las partes, a los organismos de control y, en último término, al juez del contrato^[8].¶

1. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes ¶

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:¶

Esta Subdirección se ha pronunciado sobre el procedimiento de pago, el alcance del manual de contratación en esa materia y la fijación contractual de los documentos necesarios para el pago en el Concepto C-973 del 28 de julio de 2026; sobre el deber de verificación de la idoneidad a cargo de la Entidad Estatal, en el Concepto C-970 del 27 de julio de 2026; sobre el límite funcional de la supervisión y la interventoría, en el Concepto C-1177 de 2026; y sobre las materias reservadas al legislador que los manuales de contratación no pueden regular, en los Conceptos C-892 de 2026 y C-1633 de 2025. Sobre la contratación de prestación de servicios puede consultarse igualmente la Guía CCE-EICP-GI-21, disponible en https://www.colombiacompra.gov.co/normativa-y-relatoria/guias-y-manuales. Los conceptos emitidos por la Agencia pueden consultarse en el siguiente enlace:¶

https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos¶

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https://formacionvirtual.colombiacompra.gov.co/mod/page/view.php?id=3718¶

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Si quieres conocer más sobre la aplicación de Documentos Tipo puedes consultar la última versión de la Guía para la comprensión e implementación de los Documentos Tipo de obra pública de infraestructura de transporte. En esta actualización se incorporaron orientaciones prácticas dirigidas a entidades públicas, proveedores, organismos de control y demás interesados, con el propósito de facilitar la adecuada implementación de estos instrumentos en los procesos contractuales. Además se incluyeron lineamientos que orientan la implementación de los criterios ambientales y sociales incluidos en los documentos tipo: Consulta la guía aquí:
https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/manual/guia-para-la-comprension-e-implementacion-de-los-documentos-tipo-de-obra-publica-de-infraestructura-de-transporte-bajo-las-diferentes-modalidades-de-contratacion-vigentes¶

Aprovechamos la oportunidad de manifestar la entera disposición de la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– para atender las peticiones o solicitudes, así como para brindar el apoyo que se requiera en el marco de nuestras funciones a través de nuestros diferentes canales de atención: ¶

• Línea nacional gratuita o servicio a la ciudadanía (Mesa de servicio): 01800 0520808¶
• Línea en Bogotá (Mesa de servicio):+57 601 7456788¶
• Correo de radicación de correspondencia: ventanilladeradicacion@colombiacompra.gov.co¶
• Formulario web para PQRSD: https://www.colombiacompra.gov.co/pqrsd/informacion-importante-antes-de-formular-una-pqrsd¶

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Por último, lo invitamos a seguirnos en las redes sociales en las cuales se difunde información institucional: ¶

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015. ¶

Atentamente,

1. AGENCIA NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA – COLOMBIA COMPRA EFICIENTE. Subdirección de Gestión Contractual. Concepto C-973 del 28 de julio de 2026. ↑¶

2. AGENCIA NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA – COLOMBIA COMPRA EFICIENTE. Subdirección de Gestión Contractual. Concepto C-973 del 28 de julio de 2026. Ley 80 de 1993, artículo 40; Código Civil, artículo 1602. ↑¶

3. AGENCIA NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA – COLOMBIA COMPRA EFICIENTE. Subdirección de Gestión Contractual. Concepto C-973 del 28 de julio de 2026. ↑¶

4. Ley 80 de 1993, artículo 41, parágrafo 1, modificado por el artículo 23 de la Ley 1150 de 2007; Ley 789 de 2002, artículo 50. ↑¶

5. AGENCIA NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA – COLOMBIA COMPRA EFICIENTE. Subdirección de Gestión Contractual. Concepto C-970 del 27 de julio de 2026. Decreto 1082 de 2015, artículo 2.2.1.2.1.4.9. ↑¶

6. Ley 80 de 1993, artículo 77; Decreto Ley 019 de 2012, artículos 5 y 9; Ley 962 de 2005, artículo 1, numeral 1. ↑¶

7. Ley 1474 de 2011, artículos 83, 84 y 86; Ley 80 de 1993, artículos 4 —numerales 1 y 4— y 5 —numeral 1—. AGENCIA NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA – COLOMBIA COMPRA EFICIENTE. Subdirección de Gestión Contractual. Concepto C-1177 de 2026. ↑¶

8. Ley 80 de 1993, artículos 4, numeral 8, 5, numeral 1, y 27; Decreto 1082 de 2015, artículos 2.2.1.1.1.6.1 y 2.2.1.1.2.1.1, numeral 4. ↑¶