Las inhabilidades en la contratación con Entidades del Estado limitan la capacidad para contratar por falta de aptitud o de requisitos en el sujeto, y desarrollan el principio de moralidad de la función administrativa. Las incompatibilidades e inhabilidades buscan también proteger la imparcialidad, eficacia y transparencia. El concepto clasifica las fuentes de inhabilidades en dos grupos: (i) inhabilidades-sanción, derivadas de procesos sancionatorios, y (ii) inhabilidades-requisito, basadas en condiciones propias de la persona. Además, advierte que la interpretación debe ceñirse al tenor literal y gramatical, sin analogía ni interpretación extensiva. En el ejemplo citado, aunque la ley prohíbe que el pariente contrate con la entidad, no prohíbe expresamente que el contratista vincule laboralmente a parientes; pero si la hermana del concejal actúa como representante legal o miembro de junta directiva de la empresa, la inhabilidad afectaría a la persona jurídica y el contrato estaría viciado de nulidad absoluta.
INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES – Concepto – finalidad
las inhabilidades representan una limitación a la capacidad para contratar con las Entidades del Estado y obedecen a la falta de aptitud o a la carencia de una cualidad, calidad o requisito en el sujeto incapacitado quien por esta razón no podrá hacer parte de una relación contractual.
La consagración legal de las incompatibilidades e inhabilidades en materia contractual, no es sino desarrollo del Principio de Moralidad que la Constitución Política consagra como uno de los rectores de la Función Administrativa.
RÉGIMEN DE INHABILIDADES – Fuentes – Interpretación restrictiva
Las fuentes han sido clasificadas en dos (2) grupos: i) inhabilidades- sanción […] que surgen como consecuencia de un proceso sancionatorio . ii) inhabilidades-requisito […] aquellas que no devienen de un proceso sancionatorio, sino de condiciones propias de la persona y garantizan la moralidad, la imparcialidad, la eficacia y la transparencia.
[E]l intérprete de las disposiciones legislativas en la materia ha de ceñirse en la mayor medida posible al tenor literal y gramatical de los enunciados normativos, sin que pueda acudir prima facie a criterios interpretativos tales como la analogía, la interpretación extensiva para ampliar el alcance de las causales legalmente fijadas. La ley prohíbe que el pariente (la hermana) contrate con la entidad (el municipio). Sin embargo, la ley no prohíbe expresamente que un contratista (la empresa de transporte) vincule laboralmente a los parientes de los servidores públicos de la entidad contratante.
INHABILIDAD DE PARIENTE DE SERVIDOR PÚBLICO – Extensión a la persona jurídica
[S]i la hermana del concejal funge como la representante legal, o miembro de la junta directiva de la empresa de transporte. la inhabilidad de la hermana sí afectaría a la persona jurídica – contratista, y el contrato de la empresa con el municipio estaría viciado de nulidad absoluta
Texto del concepto
INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES – Concepto – finalidad
las inhabilidades representan una limitación a la capacidad para contratar con las Entidades del Estado y obedecen a la falta de aptitud o a la carencia de una cualidad, calidad o requisito en el sujeto incapacitado quien por esta razón no podrá hacer parte de una relación contractual.
La consagración legal de las incompatibilidades e inhabilidades en materia contractual, no es sino desarrollo del Principio de Moralidad que la Constitución Política consagra como uno de los rectores de la Función Administrativa.
RÉGIMEN DE INHABILIDADES – Fuentes - Interpretación restrictiva
Las fuentes han sido clasificadas en dos (2) grupos: i) inhabilidades- sanción [...] que surgen como consecuencia de un proceso sancionatorio . ii) inhabilidades-requisito [...] aquellas que no devienen de un proceso sancionatorio, sino de condiciones propias de la persona y garantizan la moralidad, la imparcialidad, la eficacia y la transparencia.
[E]l intérprete de las disposiciones legislativas en la materia ha de ceñirse en la mayor medida posible al tenor literal y gramatical de los enunciados normativos, sin que pueda acudir prima facie a criterios interpretativos tales como la analogía, la interpretación extensiva para ampliar el alcance de las causales legalmente fijadas. La ley prohíbe que el pariente (la hermana) contrate con la entidad (el municipio). Sin embargo, la ley no prohíbe expresamente que un contratista (la empresa de transporte) vincule laboralmente a los parientes de los servidores públicos de la entidad contratante.
INHABILIDAD DE PARIENTE DE SERVIDOR PÚBLICO – Extensión a la persona jurídica
[S]i la hermana del concejal funge como la representante legal, o miembro de la junta directiva de la empresa de transporte. la inhabilidad de la hermana sí afectaría a la persona jurídica – contratista, y el contrato de la empresa con el municipio estaría viciado de nulidad absoluta
Bogotá D.C.,04 Noviembre 2025
Señor
Abilio Flores Herrera
Chía, Cundinamarca
Concepto C- 1367 de 2025 | |
Temas: | INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES – Límites a la capacidad – Régimen / INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES – Concepto / INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES – Interpretación restrictiva |
Radicación: | Respuesta a consulta con radicado No. 1_2025_09_23_010477 |
Estimado señor Flores:
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 23 de septiembre de 2025, en la cual manifiesta lo siguiente:
“El municipio contrato con una empresa de transporte escolar, la empresa contrato a una hermana de un concejal. hay alguna inhabilidad muchas gracias”
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.
Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.
- Problema planteado:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿La inhabilidad que tiene la hermana de un concejal para contratar directamente con el municipio, se extiende a la empresa que la contrata como empleada?
- Respuesta:
Para determinar si existe inhabilidad en el caso en concreto, elevado a través de la consulta, es necesario remitirse al artículo 1 de la Ley 1148 de 2007, en donde se establece que: “Tratándose de concejales de municipios de cuarta, quinta y sexta categoría, las prohibiciones establecidas en el presente artículo se aplicarán únicamente para los cónyuges o compañeros permanentes y parientes hasta el segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil”, Así mismo en el parágrafo precedente establece: “no podrán ser contratistas del respectivo departamento, distrito o municipio, o de sus entidades descentralizadas, ni directa, ni indirectamente”. Esta norma basa la restricción en dos factores concurrentes: de un lado, el vínculo de parentesco y de otro, el cargo de elección popular. En cuanto al vínculo de parentesco del caso elevado en la consulta se tiene que se trata de un vínculo de parentesco en segundo grado de consanguinidad – “hermana”, entre un servidor público “el concejal y un particular”, vinculo se encuadra dentro de las inhabilidades del artículo 1 de la Ley 1148 de 2007. Asimismo, la figura de concejal es un servidor público sobre el cual recaen dichas prohibiciones. En este sentido, el sujeto de la inhabilidad recae sobre la hermana del concejal. Esto significa que ella no puede celebrar contratos directamente con el municipio. Analizando la situación concreta expuesta en la consulta, la hermana del concejal no está celebrando un contrato con el municipio. Quien tiene la relación contractual con el municipio es la empresa de transporte escolar. La hermana, a su vez, es contratada por dicha empresa. Así las cosas, se debe aplicar el principio de interpretación restrictiva. Como se estableció en los apartados anteriores del texto, las inhabilidades son de interpretación restrictiva y no pueden aplicarse por analogía ni de forma extensiva. La ley prohíbe que el pariente (la hermana) contrate con la entidad (el municipio). Sin embargo, la ley no prohíbe expresamente que un contratista (la empresa de transporte) vincule laboralmente a los parientes de los servidores públicos de la entidad contratante. Extender la inhabilidad de la hermana a la empresa por el solo hecho de contratarla sería una interpretación extensiva que viola el principio pro libertate y el principio de legalidad. Al aplicar los principios del texto al caso consultado, se concluye que no se configura una inhabilidad que afecte la validez del contrato entre el municipio y la empresa de transporte. La relación contractual de la hermana es con un tercero (la empresa), no con la entidad estatal. No obstante vale la pena aclarar que si la hermana del concejal funge como la representante legal, o miembro de la junta directiva de la empresa de transporte. la inhabilidad de la hermana sí afectaría a la persona jurídica – contratista, y el contrato de la empresa con el municipio estaría viciado de nulidad absoluta. Finalmente, debe advertirse que el análisis en torno a un proceso de contratación especifico debe ser realizado por quienes tengan interés en ello. De esta forma, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponderá a los interesados de adoptar la decisión y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias. |
- Razones de la respuesta:
Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:
El régimen de inhabilidades para contratar con el Estado es un conjunto de restricciones establecidas por el constituyente o por el legislador que afectan directamente la capacidad de las personas para establecer relaciones contractuales con el Estado, que pueden resultar de condenas, sanciones o situaciones previamente consagradas por el ordenamiento jurídico.
La Corte Constitucional explica que: “las inhabilidades representan una limitación a la capacidad para contratar con las Entidades del Estado y obedecen a la falta de aptitud o a la carencia de una cualidad, calidad o requisito en el sujeto incapacitado quien por esta razón no podrá hacer parte de una relación contractual”[1].
La consagración de limitaciones que afectan la capacidad jurídica para contratar desarrolla los principios de la función administrativa consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política, con especial énfasis el de moralidad. Así lo entiende el Consejo de Estado:
“De manera primordial en esta reflexión debe advertirse que la consagración legal de las incompatibilidades e inhabilidades en materia contractual, no es sino desarrollo del Principio de Moralidad que la Constitución Política consagra como uno de los rectores de la Función Administrativa, instituido en el artículo 209 de la Carta, toda vez que este Principio –en su carácter jurídico, ordenador y orientador del derecho– constituye la Finalidad, el Deber Ser, la Razón de Primer Orden en la cual se inspira, justifica y legitima la existencia de las normas que definen y regulan las inhabilidades e incompatibilidades.
Adicionalmente, toda vez que la Jurisprudencia Constitucional se ha referido a la protección del Interés General como causa que legitima la estructuración legal de las incompatibilidades e inhabilidades, se puede precisar que la regulación de sus causales para contratar con el Estado debe orientarse por el Principio de Moralidad que obviamente –como es propio de todos los Principios de la Función Administrativa– se despliega ordenado con base en la protección prevalente del interés general y, por ello, se entiende que la potestad de configuración legislativa en materia de incompatibilidades e inhabilidades para contratar con el Estado puede concretarse a través de una regla de carácter excluyente para determinados potenciales contratistas, la cual se impone entonces por razón de ese fin de interés general como regla legal prevalente, esto es que puede ser impuesta sobre el derecho individual a contratar con el Estado”[2]
Se puede afirmar que las inhabilidades son medios que garantizan la transparencia y eficiencia en la actividad contractual del Estado, imponiendo restricciones en la personalidad jurídica, la igualdad, la libre empresa y, particularmente, en el derecho a participar en procesos de selección y celebrar contratos con el Estado.
Además, la Corte Constitucional señala que, el legislador tiene la competencia para determinar qué hechos o situaciones generan inhabilidad para contratar, pues este régimen es un aspecto propio del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública – en adelante EGCAP –, cuya expedición compete al Congreso de la República a la luz del artículo 150 de la Constitución Política, y que en esta materia rige el principio de legalidad.[3]
Ahora bien, conviene también distinguir las fuentes de las inhabilidades, las cuales han sido clasificadas en dos (2) grupos: i) inhabilidades- sanción y ii) inhabilidades-requisito. En el primer grupo se encuentran las inhabilidades que surgen como consecuencia de un proceso sancionatorio, en los ámbitos penal, disciplinario, contravencional o de pérdida de investidura. En el segundo grupo están aquellas que no devienen de un proceso sancionatorio, sino de condiciones propias de la persona y garantizan la moralidad, la imparcialidad, la eficacia y la transparencia[4].
Seguidamente, las inhabilidades e incompatibilidades –como ya se dijo– al ser restricciones o límites especiales a la capacidad para presentar ofertas y celebrar contratos estatales, solo pueden tipificarse en la ley –o sea, deben satisfacer el principio de legalidad– y su interpretación debe ser restrictiva[5], pues si se admitiera una interpretación amplia, extensiva o finalista de las mismas, tales enunciados normativos podrían contemplar múltiples supuestos indeterminados, según el parecer o el sentido común de los operadores jurídicos, poniendo en riesgo principios como la igualdad, el debido proceso, la libre concurrencia y el ejercicio de la profesión u oficio. Tal ha sido la postura al interior de la jurisprudencia, tanto de la Corte Constitucional como de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
En efecto, el máximo tribunal constitucional ha indicado que, al precisar el sentido de este tipo de normas, “[…] el intérprete de las disposiciones legislativas en la materia ha de ceñirse en la mayor medida posible al tenor literal y gramatical de los enunciados normativos, sin que pueda acudir prima facie a criterios interpretativos tales como la analogía, la interpretación extensiva para ampliar el alcance de las causales legalmente fijadas”[6]. Por su parte, el Consejo de Estado ha acogido también este criterio, considerando –como expresa la Sala de Consulta y Servicio Civil– que “La interpretación restrictiva de las normas que establecen inhabilidades constituye una aplicación del principio del Estado de Derecho previsto en el artículo 6º de la Constitución, según el cual “Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes” lo que se traduce en que pueden hacer todo aquello que no les esté expresamente prohibido”[7].
Como se aprecia, el principio pro libertate es el que debe dirigir la interpretación de las disposiciones normativas que consagran restricciones de derechos, como sucede con las causales de inhabilidad e incompatibilidad en la contratación estatal. Por lo tanto, no es posible llevar a cabo la interpretación extensiva de estas, debiendo preferirse aquella que menos limita el derecho de las personas, salvaguardando el interés general en la contratación pública de manera que implique el menor sacrificio posible al derecho de igualdad.
En este sentido, el régimen de inhabilidades protege los principios de transparencia, moralidad e imparcialidad en la contratación estatal. Con este fin, la ley determina de forma restrictiva los vínculos de parentesco permitidos dentro de una misma entidad pública.
Para determinar si existe inhabilidad en el caso en concreto, elevado a través de la consulta, es necesario remitirse al artículo 1 de la Ley 1148 de 2007, en donde se establece que: “Tratándose de concejales de municipios de cuarta, quinta y sexta categoría, las prohibiciones establecidas en el presente artículo se aplicarán únicamente para los cónyuges o compañeros permanentes y parientes hasta el segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil”, Así mismo en el parágrafo precedente establece: “no podrán ser contratistas del respectivo departamento, distrito o municipio, o de sus entidades descentralizadas, ni directa, ni indirectamente”. Esta norma basa la restricción en dos factores concurrentes: de un lado, el vínculo de parentesco y de otro, el cargo de elección popular.
En cuanto al vínculo de parentesco del caso elevado en la consulta se tiene que se trata de un vínculo de parentesco en segundo grado de consanguinidad – “hermana”, entre un servidor público “el concejal y un particular”, vinculo se encuadra dentro de las inhabilidades del artículo 1 de la Ley 1148 de 2007. Asimismo, la figura de concejal es un servidor público sobre el cual recaen dichas prohibiciones. En este sentido, el sujeto de la inhabilidad recae sobre la hermana del concejal. Esto significa que ella no puede celebrar contratos directamente con el municipio.
Analizando la situación concreta expuesta en la consulta, la hermana del concejal no está celebrando un contrato con el municipio. Quien tiene la relación contractual con el municipio es la empresa de transporte escolar. La hermana, a su vez, es contratada por dicha empresa. Así las cosas, se debe aplicar el principio de interpretación restrictiva. Como se estableció en los apartados anteriores del texto, las inhabilidades son de interpretación restrictiva y no pueden aplicarse por analogía ni de forma extensiva. La ley prohíbe que el pariente (la hermana) contrate con la entidad (el municipio). Sin embargo, la ley no prohíbe expresamente que un contratista (la empresa de transporte) vincule laboralmente a los parientes de los servidores públicos de la entidad contratante. Extender la inhabilidad de la hermana a la empresa por el solo hecho de contratarla sería una interpretación extensiva que viola el principio pro libertate y el principio de legalidad.
Al aplicar los principios del texto al caso consultado, se concluye que no se configura una inhabilidad que afecte la validez del contrato entre el municipio y la empresa de transporte. La relación contractual de la hermana es con un tercero (la empresa), no con la entidad estatal. No obstante vale la pena aclarar que si la hermana del concejal funge como la representante legal, o miembro de la junta directiva de la empresa de transporte. la inhabilidad de la hermana sí afectaría a la persona jurídica – contratista, y el contrato de la empresa con el municipio estaría viciado de nulidad absoluta.
Finalmente, debe advertirse que el análisis en torno a un proceso de contratación especifico debe ser realizado por quienes tengan interés en ello. De esta forma, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponderá a los interesados de adoptar la decisión y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.
- Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:
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- Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
Sobre el ámbito de las inhabilidades e incompatibilidades en la contratación pública, se pronunció esta Subdirección en los conceptos C-090 del 24 de febrero de 2020, C-125 del 3 de marzo de 2020, C-157 del 17 de marzo de 2020, C-273 del 21 de mayo de 2020, C-402 del 26 de junio de 2020, C-386 del 24 de julio de 2020, C-701 del 6 de enero de 2021, C-004 del 12 de febrero de 2021, C-210 del 12 de mayo de 2021, C-275 del 11 de junio de 2021, C-449 del 31 de agosto de 2021, C-028 del 28 de febrero de 2022, C-318 del 18 de mayo de 2022, C-252 del 30 de mayo de 2022, C-619 del 27 de septiembre de 2022, C-731 de 10 de noviembre de 2022, C-059 de 13 de junio de 2023, C-289 del 15 de agosto de 2023, C-827 de 2025, C-916 de 2025, entre otros. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.
También, le contamos que ya publicamos la nueva Guía de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable. Esta guía es un instrumento clave para integrar buenas prácticas en la contratación estatal, promoviendo los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) a través de criterios y obligaciones ambientales y sociales en todas las etapas del proceso. Puede consultar la guía en el siguiente enlace: Guía de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable | Colombia Compra Eficiente | Agencia Nacional de Contratación Pública.
También le invitamos a consultar las versiones I y II de 2024 del Boletín de Relatoría de la Subdirección de Gestión Contractual, las cuales puede descargar en la página web de la Agencia: https://www.colombiacompra.gov.co/sala-de-prensa/boletin-digital
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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.
Atentamente,
Elaboró: | Andrea del Pilar Garzón Sánchez. Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Diana Lucia Saavedra Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Carolina Quintero Gacharná Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE |
Corte Constitucional. Sentencia C-1016 de 2012. M.P. Jorge Iván Palacio. ↑
Consejo De Estado. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 13 de noviembre de 2013. Rad. 25.646. C.P. Mauricio Fajardo Gómez. ↑
Ibídem. ↑
Corte Constitucional. Sentencia C-780 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño. ↑
Ibídem. Página 69. ↑
Corte Constitucional. Sentencia T-1039 de 2006. Magistrato Ponente: Humberto Sierra Porto. La Corte ha mantenido este criterio en las sentencias: C-903 de 2008. Magistrado Ponente: Jaime Araujo Rentería; C-101 de 2018. Magistrada Ponente Gloria Stella Ortiz Delgado; entre otras. ↑
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 30 de abril de 2015. Expediente:
2.251. Consejero Ponente: Álvaro Namén Vargas. ↑