INHABILIDAD POR FINANCIACIÓN DE CAMPAÑAS POLÍTICAS, INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES, COMPETENCIA CONSULTIVA

Texto del concepto

INHABILIDAD POR FINANCIACIÓN DE CAMPAÑAS POLÍTICAS ‒ Literal k) del numeral 1 del artículo 8 de la Ley 80 de 1993 ‒ Ley 1474 de 2011 ‒ Ley 1778 de 2016 ‒ Elementos

El literal k) del numeral 1 del artículo 8 de la Ley 80 de 1993, adicionado por el artículo 2 de la Ley 1474 de 2011 y modificado por el artículo 33 de la Ley 1778 de 2016, inhabilita a las personas naturales o jurídicas que hayan financiado campañas a la Presidencia de la República, a las gobernaciones, a las alcaldías o al Congreso con aportes superiores al dos por ciento (2%) de las sumas máximas a invertir por los candidatos en cada circunscripción. La inhabilidad impide celebrar contratos con las entidades públicas, incluso descentralizadas, del respectivo nivel administrativo para el cual fue elegido el candidato, y se extiende por todo el período para el cual fue elegido.

INHABILIDAD POR FINANCIACIÓN DE CAMPAÑAS POLÍTICAS ‒ Extensión ‒ Parientes ‒ Personas jurídicas ‒ Finalidad

La causal opera también respecto de las personas que se encuentren en el tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil de quien financió la campaña, y comprende a las personas jurídicas en las cuales el representante legal, los miembros de junta directiva o cualquiera de sus socios controlantes hayan financiado directamente o por interpuesta persona la campaña. Su finalidad es impedir que las campañas políticas se conviertan en inversiones con expectativa de ganancia a través de la contratación pública.

INHABILIDAD POR FINANCIACIÓN DE CAMPAÑAS POLÍTICAS ‒ Excepción ‒ Contratos de prestación de servicios profesionales ‒ Alcance

La misma norma dispone que la inhabilidad no se aplicará respecto de los contratos de prestación de servicios profesionales. Se trata de la única excepción prevista y, conforme a la doctrina de esta Agencia, no se extiende a otras tipologías contractuales, como los contratos de servicios técnicos. Para que opere, el contrato debe corresponder materialmente a la prestación de servicios profesionales —de naturaleza intelectual, con quien acredite la idoneidad requerida— sin que baste su denominación.

INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES ‒ Taxatividad ‒ Interpretación restrictiva ‒ Principio pro libertate ‒ Distinción entre inhabilidad e incompatibilidad

Las inhabilidades e incompatibilidades para contratar son de reserva legal, taxativas y de interpretación restrictiva, de modo que no admiten interpretación extensiva y debe preferirse aquella que menos limite el derecho de las personas. La financiación de campañas configura una inhabilidad —circunstancia previa que impide acceder al contrato— y no una incompatibilidad, que supone una calidad concurrente del sujeto; en todo caso, de ambas se deriva la misma consecuencia: la limitación de la capacidad contractual.

COMPETENCIA CONSULTIVA ‒ Requerimientos de organismos de control ‒ Interpretación de normas generales ‒ Situaciones particulares

La Agencia atiende los requerimientos de los organismos de control en ejercicio de su función de absolver consultas sobre la aplicación de normas de carácter general. Su pronunciamiento se limita a la interpretación de dichas normas y no constituye valoración de los hechos investigados ni de la conducta de sujeto alguno, aspectos cuya calificación corresponde exclusivamente a la autoridad disciplinaria.

En ejercicio de la función de absolver consultas sobre normas de carácter general, la Agencia interpreta el reglamento vigente, pero no puede inaplicarlo, exceptuarlo ni sustituir sus reglas por criterios distintos con fundamento en consideraciones de razonabilidad o proporcionalidad, pues ello desconocería el principio de legalidad. El control de legalidad de los decretos reglamentarios corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Bogotá D.C., 01 de octubre de 2026

Señor

Francisco Javier Castrillón Valencia

Procuraduría Provincial de Instrucción Cartagena

fcastrillon@procuraduria.gov.co

Cartagena

Respetado señor Castrillón:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en la Resolución 469 de 2025 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente responde el requerimiento radicado bajo el No. 1_2026_09_21_012586, formulado mediante el Oficio No. 3790 del 18 de septiembre de 2026 dentro de la investigación disciplinaria IUS-E-2026-322656 / IUC-D-2026-4373942, en el cual solicita:

“Con ocasión del Concepto C-595 del 04 de Junio de 2025, de la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente, se elevaron solicitudes ciudadanas en el sentido de iniciar actuaciones disciplinarias contra funcionarios públicos que contrataron particulares bajo la modalidad de Contratos de Prestación de Servicios Profesionales y que habían contribuido para la financiación a la campaña política de una Alcaldía con aportes superiores al dos por ciento (2.0%) de las sumas máximas a invertir por los candidatos en las campañas electorales.

Por lo anterior solicito:

Sírvase explicar si el particular que contribuye para la financiación a la campaña política de una Alcaldía con aportes superiores al dos por ciento (2.0%) de las sumas máximas a invertir por los candidatos en las campañas electorales previsto en la Ley 1474 de 2011 y Ley 1778 de 2016, da lugar a la restricción de la capacidad contractual con la entidad en la cual fue elegido el candidato financiado aun para los Contratos de Prestación de Servicios Profesionales.

Sírvase explicar si la restricción de la capacidad contractual del particular que contribuye para la financiación a la campaña política de una Alcaldía con aportes superiores al dos por ciento (2.0%) de las sumas máximas a invertir por los candidatos en las campañas electorales previsto en la Ley 1474 de 2011 y Ley 1778 de 2016, aplica para todos los contratos estatales sin distinción alguna o existe alguna excepción.

Puede un Alcalde Municipal contratar mediante la modalidad de Prestación de Servicios Profesionales, a la persona natural o jurídica que le contribuyó para la financiación a la campaña política con aportes superiores al dos por ciento (2.0%) de las sumas máximas a invertir por los candidatos en las campañas electorales.

Existe inhabilidad y/o incompatibilidad para contratar por Prestación de Servicios Profesionales, a la persona natural o jurídica que contribuye para la financiación a la campaña política de una Alcaldía con aportes superiores al dos por ciento (2.0%) de las sumas máximas a invertir por los candidatos en las campañas electorales previsto en la Ley 1474 de 2011 y Ley 1778 de 2016”. (sic)

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas al Estatuto General de Contratación Pública o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de atender el requerimiento de ese órgano de control, se resolverán los interrogantes dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, mediante la interpretación de las normas de carácter general que regulan la materia. Se precisa que este pronunciamiento no constituye valoración de los hechos objeto de la investigación disciplinaria ni de la conducta de persona alguna, y que su aplicación a las circunstancias particulares del caso corresponde exclusivamente a la autoridad que adelanta la actuación.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido del requerimiento, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿La financiación de una campaña a la alcaldía con aportes superiores al dos por ciento (2%) de las sumas máximas a invertir inhabilita al aportante para celebrar contratos con la entidad para la cual fue elegido el candidato, y esa inhabilidad se extiende a todos los contratos estatales o admite excepciones, en particular respecto de los contratos de prestación de servicios profesionales? Para resolverlo se seguirá el orden de los interrogantes formulados.

2. Respuesta:

3. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

(i) Para resolver el problema jurídico planteado es necesario partir del régimen general de las inhabilidades e incompatibilidades para contratar. Estas son circunstancias previstas en la Constitución o en la ley que impiden a determinadas personas celebrar contratos con el Estado, con el fin de garantizar la idoneidad, la imparcialidad, la probidad, la transparencia y la moralidad en la función pública. Por constituir limitaciones al derecho a contratar con el Estado, son de reserva legal, taxativas y de interpretación restrictiva: no pueden extenderse por analogía a supuestos que la norma no contempla. Esta Agencia ha señalado, en ese sentido, que el principio pro libertate es el que debe dirigir la interpretación de las disposiciones que consagran restricciones de derechos, como sucede con las causales de inhabilidad e incompatibilidad, de modo que no es posible su interpretación extensiva y debe preferirse aquella que menos limite el derecho de las personas, salvaguardando el interés general con el menor sacrificio posible del derecho de igualdad^[1].

Conviene también distinguir las dos figuras por las que indaga el requerimiento. La inhabilidad es una circunstancia previa que impide a la persona acceder a la contratación; la incompatibilidad, en cambio, es una prohibición que surge de una calidad, cargo o función que el sujeto ostenta simultáneamente y que resulta incompatible con la celebración del contrato. La financiación de una campaña política, por su naturaleza, se ubica en la primera categoría. Con todo, esta Agencia ha advertido que, a pesar de los distintos criterios para diferenciarlas, de la presencia de unas u otras se derivan las mismas consecuencias jurídicas: la limitación de la capacidad contractual, que impide participar en los procedimientos de selección y celebrar contratos con el Estado.^[2]

(ii) La inhabilidad por financiación de campañas políticas fue introducida por el artículo 2 de la Ley 1474 de 2011, que adicionó el literal k) al numeral 1 del artículo 8 de la Ley 80 de 1993, y fue modificada por el artículo 33 de la Ley 1778 de 2016. En su redacción vigente, la norma dispone que son inhábiles para participar en licitaciones o concursos y para celebrar contratos con las entidades estatales “Las personas naturales o jurídicas que hayan financiado campañas políticas a la Presidencia de la República, a las gobernaciones, a las alcaldías o al Congreso de la República, con aportes superiores al dos por ciento (2.0%) de las sumas máximas a invertir por los candidatos en las campañas electorales en cada circunscripción electoral, quienes no podrán celebrar contratos con las entidades públicas, incluso descentralizadas, del respectivo nivel administrativo para el cual fue elegido el candidato”^[3].

De ese texto se desprenden los elementos de la causal. En cuanto al sujeto, comprende a las personas naturales o jurídicas que hayan financiado la campaña. En cuanto al umbral, exige aportes superiores al dos por ciento (2%) de las sumas máximas a invertir por los candidatos en la respectiva circunscripción, con independencia de que el aporte sea en dinero o en especie. En cuanto a las campañas cubiertas, se limita a las de Presidencia de la República, gobernaciones, alcaldías y Congreso, sin comprender las de asambleas y concejos. En cuanto al ámbito, la inhabilidad opera frente a las entidades públicas, incluso descentralizadas, del respectivo nivel administrativo para el cual fue elegido el candidato; de modo que, en el caso de una alcaldía, alcanza al municipio y a sus entidades descentralizadas. Y en cuanto a la duración, la norma dispone que la inhabilidad se extenderá por todo el período para el cual el candidato fue elegido.

La norma extiende además la causal en dos direcciones. De una parte, opera también para las personas que se encuentren en el tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil de quien financió la campaña. De otra, comprende a las personas jurídicas en las cuales el representante legal, los miembros de junta directiva o cualquiera de sus socios controlantes hayan financiado directamente o por interpuesta persona la campaña. Esta Agencia ha explicado que la finalidad de la causal es impedir que las campañas políticas se conviertan en inversiones con expectativa de ganancia, esto es, evitar que el apoyo económico a un candidato se retribuya luego con contratos de la entidad que aquel pasa a dirigir^[4].

(iii) Sentado el alcance de la causal, corresponde examinar la excepción que constituye el núcleo del requerimiento. El mismo literal k), en su inciso final, dispone que “La inhabilidad contemplada en esta norma no se aplicará respecto de los contratos de prestación de servicios profesionales”. Es la única excepción que la norma contempla, y su existencia responde a una decisión del legislador que el intérprete no puede desconocer ni ampliar. Esta Agencia lo ha señalado al identificar las limitaciones de la causal: se refiere únicamente a cargos de elección popular, cubre solo las campañas a la Presidencia, gobernaciones, alcaldías y Congreso, y únicamente exceptúa los contratos de prestación de servicios profesionales^[5].

La inhabilidad no puede extenderse a los contratos de prestación de servicios profesionales, porque la ley los excluyó expresamente. Y, por la literalidad de la norma, la excepción está referida a esa tipología contractual y no a otras. Así lo precisó esta Agencia al examinar los contratos de servicios técnicos —que no corresponden a una de las tipologías del artículo 32 de la Ley 80 de 1993—, respecto de los cuales concluyó que la inhabilidad del literal k) se aplica a todos los contratos estatales con excepción del contrato de prestación de servicios profesionales, de manera que si el contrato de servicios técnicos no corresponde a uno de servicios profesionales, no puede celebrarse con quien financió la campaña en las condiciones descritas^[6].

Lo anterior obliga a precisar qué debe entenderse por contrato de prestación de servicios profesionales. Conforme al numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o el funcionamiento de la entidad, que solo pueden celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados^[7]. Por su parte, el artículo 2.2.1.2.1.4.9 del Decreto 1082 de 2015 dispone que las entidades pueden contratar bajo la modalidad de contratación directa la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión con la persona natural o jurídica que esté en capacidad de ejecutar el objeto del contrato, siempre que verifiquen la idoneidad o experiencia requerida, y precisa que los servicios profesionales y de apoyo a la gestión corresponden a aquellos de naturaleza intelectual diferentes a los de consultoría que se derivan del cumplimiento de las funciones de la entidad, así como los relacionados con actividades operativas, logísticas o asistenciales^[8].

De esas disposiciones se sigue que la excepción del literal k) está referida a los contratos cuyo objeto corresponde materialmente a servicios profesionales, esto es, a prestaciones de naturaleza intelectual que demandan una formación profesional y que se celebran con quien acredita la idoneidad o experiencia requerida. La denominación que las partes den al contrato no es determinante: lo que activa la excepción es la correspondencia entre el objeto contratado y esa tipología. Por ello, cuando el objeto no corresponda a servicios profesionales sino a otra tipología —como ocurre con los servicios técnicos examinados por esta Agencia—, el contrato no queda amparado por la excepción y la inhabilidad conserva plena aplicación. La determinación de esa correspondencia en cada caso exige examinar el objeto y las obligaciones efectivamente pactadas.

(iv) Con fundamento en lo expuesto, las normas analizadas permiten precisar lo siguiente frente a los interrogantes formulados. Sobre el primero: el literal k) del numeral 1 del artículo 8 de la Ley 80 de 1993 configura una inhabilidad para contratar con las entidades del nivel administrativo para el cual fue elegido el candidato, respecto de quien financió su campaña con aportes superiores al dos por ciento (2%), y la misma disposición establece que esa inhabilidad no se aplica respecto de los contratos de prestación de servicios profesionales. Sobre el segundo: la norma no distingue entre tipos de contrato, salvo la excepción expresa relativa a los contratos de prestación de servicios profesionales, y esta Agencia ha precisado que la excepción está referida a esa tipología y no cobija los servicios técnicos que no correspondan a ella. Sobre el tercero: la ley no prevé la inhabilidad del literal k) para los contratos de prestación de servicios profesionales; establecer si un contrato determinado corresponde efectivamente a esa tipología, si se observaron las reglas de planeación, idoneidad y transparencia, y si concurren otras causales, es una valoración propia de cada caso que corresponde a la entidad contratante y, en la investigación, a ese órgano de control. Y sobre el cuarto: la figura que el ordenamiento asocia a la financiación de campañas es una inhabilidad y no una incompatibilidad, y por disposición legal no opera respecto de los contratos de prestación de servicios profesionales.

Finalmente, debe advertirse que el análisis requerido para establecer si un contrato determinado corresponde a la tipología exceptuada, si los aportes superaron el umbral legal o si concurren otras causales de inhabilidad, incompatibilidad o conflicto de intereses, supone la valoración de los hechos y pruebas de cada caso, que corresponde a la entidad contratante y, en el marco de la investigación disciplinaria, a ese órgano de control. Las consideraciones aquí expuestas se limitan a la interpretación de las normas de carácter general y no pueden entenderse como juicio sobre circunstancias particulares, lo cual es acorde con el principio de juridicidad.

4. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

5. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

Esta Subdirección se ha pronunciado sobre la inhabilidad por financiación de campañas políticas del literal k) del numeral 1 del artículo 8 de la Ley 80 de 1993, sus elementos, sus limitaciones y la excepción relativa a los contratos de prestación de servicios profesionales, en los Conceptos C-030 de 2025, C-053 de 2025, C-344 de 2025, C-434 de 2025, C-595 de 2025 y C-867 de 2025; y sobre la noción de las inhabilidades e incompatibilidades y su interpretación restrictiva conforme al principio pro libertate, en el Concepto C-057 de 2025. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente. Concepto C-057 de 2025: “las inhabilidades son circunstancias establecidas por la Constitución o en la ley que impiden que personas naturales o jurídicas sean elegidas o designadas en un cargo público o celebren contratos con el Estado, con el objetivo de garantizar la idoneidad, imparcialidad, probidad, transparencia y moralidad de la función pública, garantizando el interés general. […] el principio pro libertate es el que debe dirigir la interpretación de las disposiciones normativas que consagran restricciones de derechos, como sucede con las causales de inhabilidad e incompatibilidad en la contratación estatal”. En el mismo sentido, el Concepto C-344 de 2025 precisa: “Por lo tanto, no es posible llevar a cabo la interpretación extensiva de estas, debiendo preferirse aquella que menos limita el derecho de las personas, salvaguardando el interés general en la contratación pública de manera que implique el menor sacrificio posible al derecho de igualdad”. ↑

2. Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente. Concepto C-595 de 2025: “a pesar de la existencia de distintos criterios para diferenciar las inhabilidades de las incompatibilidades, de la presencia de ellas se derivan las mismas consecuencias jurídicas, esto es, la limitación de la capacidad contractual. De manera que la presencia de ellas impide que se puedan celebrar contratos con el Estado o participar en procedimientos de selección de las entidades estatales, por lo que de cualquiera de ellas se derivan los mismos efectos jurídicos”. ↑

3. Ley 80 de 1993, artículo 8, numeral 1, literal k), adicionado por el artículo 2 de la Ley 1474 de 2011 y modificado por el artículo 33 de la Ley 1778 de 2016. El literal continúa: “La inhabilidad se extenderá por todo el período para el cual el candidato fue elegido. Esta causal también operará para las personas que se encuentren en el tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil de la persona que ha financiado la campaña política. Esta inhabilidad comprenderá también a las personas jurídicas en las cuales el representante legal, los miembros de junta directiva o cualquiera de sus socios controlantes hayan financiado directamente o por interpuesta persona campañas políticas a la Presidencia de la República, a las gobernaciones, las alcaldías o al Congreso de la República. La inhabilidad contemplada en esta norma no se aplicará respecto de los contratos de prestación de servicios profesionales”. ↑

4. Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente. Concepto C-595 de 2025, en el que se señala que la causal “se orienta a impedir que las campañas políticas sean inversiones con expectativa de ganancia” y que para la inhabilidad es indiferente que la financiación sea en dinero o en especie. ↑

5. Ibidem. El concepto identifica las siguientes limitaciones de la causal: “i) se refiere a cargos de elección popular, es decir, no aplica a cargos de libre nombramiento y remoción, ii) sólo cubre campañas a la Presidencia, gobernaciones, alcaldías y Congreso, dejando fuera a las elecciones para asambleas departamentales y concejos municipales y iii) únicamente exceptúa los contratos de prestación de servicios profesionales”. ↑

6. Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente. Concepto C-344 de 2025: “por el principio de interpretación restrictiva de las inhabilidades e incompatibilidades, la inhabilidad del literal k), ya mencionada, se aplica a todos los contratos estatales con excepción del contrato de prestación de servicios profesionales. En ese sentido, si el contrato de servicios técnicos, no corresponde a un contrato de prestación de servicios profesionales, este no podrá ser celebrado porque las personas que financiaron la campaña en las condiciones descritas ex ante estarían inhabilitadas”. ↑

7. Ley 80 de 1993: “Artículo 32. De los contratos estatales. […] 3o. Contrato de prestación de servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”. ↑

8. Decreto 1082 de 2015: “Artículo 2.2.1.2.1.4.9. Contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, o para la ejecución de trabajos artísticos que solo pueden encomendarse a determinadas personas naturales. Las Entidades Estatales pueden contratar bajo la modalidad de contratación directa la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión con la persona natural o jurídica que esté en capacidad de ejecutar el objeto del contrato, siempre y cuando la Entidad Estatal verifique la idoneidad o experiencia requerida y relacionada con el área de que se trate. En este caso, no es necesario que la Entidad Estatal haya obtenido previamente varias ofertas, de lo cual el ordenador del gasto debe dejar constancia escrita. Los servicios profesionales y de apoyo a la gestión corresponden a aquellos de naturaleza intelectual diferentes a los de consultoría que se derivan del cumplimiento de las funciones de la Entidad Estatal, así como los relacionados con actividades operativas, logísticas, o asistenciales […]”. ↑