DOCUMENTOS TIPO DE INFRAESTRUCTURA SOCIAL

Texto del concepto

DOCUMENTOS TIPO DE INFRAESTRUCTURA SOCIAL – Características de los contratos presentados para acreditar la experiencia exigida – Porcentaje – Presupuesto Oficial

Para la determinación de los requisitos mínimos de experiencia según la “Matriz 1 – Experiencia”, el numeral 3.5.1 del documento base de los documentos tipo en comento prescribe que la entidad debe indicar la forma de análisis y establecimiento de las condiciones de experiencia, tanto general como específica. Además, deberá indicar el número de la actividad a contratar, y transcribir textualmente lo señalado en la “Matriz 1 – Experiencia”.

[…]

Finalmente, es importante tener en cuenta lo dispuesto en el documento base de los documentos tipo del sector social, en su numeral “3.5.1. Características de los contratos presentados para acreditar la experiencia exigida”, en el punto ii) del literal A, que establece que: […]

Bogotá D.C.

Señor

Miguel Alejandro Sarmiento Mojica

Tame, Arauca

Estimado señor Sarmiento Mojica:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 3 de julio de 2024, en la que manifiesta lo siguiente:

“Cuando una entidad solicite experiencia en redes electricas y la especifica indica:

Por lo menos uno (1) de los contratos válidos aportados como experiencia general debe corresponder al 40% del presupuesto oficial del presente proceso de selección. De conformidad con lo establecido en el pliego de condiciones tipo. Esta experiencia del 40 % del presupuesto oficial se valida que el contrato aportado como experiencia general es decir el que contiene los items de redes electricas sea mayor al 40% del presupuesto oficial o por el contrario hace referencia a que la suma de las actividades electricas del contrato aportado sea mayor al 40 % del presupuesto oficial del proceso de selección.” [SIC]

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compras públicas. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme a lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿cómo debe calcularse la experiencia exigida en relación con el Presupuesto Oficial, en los documentos tipo de infraestructura social?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

• El artículo 1 de la Ley 2022 de 2020 otorgó a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente la competencia para adoptar los documentos tipo. Asimismo, reiteró la obligatoriedad de su uso para todas las entidades públicas sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública ‒EGCAP‒. Esto implica que las autoridades deben implementar los documentos tipo que tengan por objeto las actividades contempladas en la “Matriz 1 ‒ Experiencia”, sin perjuicio de su “inalterabilidad”. Lo anterior significa que las entidades públicas carecen de la facultad para modificarlos, con excepción de aquellos aspectos que pueden diligenciar, es decir, las descripciones que están incluidas entre corchetes y resaltadas en gris –[texto]– o cuya modificación sea permitida por los mismos documentos tipo.
• Así, en desarrollo de la Ley 2022 de 2020, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente expidió la Resolución 219 del 6 de agosto de 2021, “Por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social”. Dentro de esta categoría fue incluida la infraestructura asociada a los sectores de la salud, el educativo y el de cultura, recreación y deporte, tal como lo establece el parágrafo 2 del artículo 2 de la resolución indicada, de la siguiente manera: “Estos documentos tipo aplicarán a los proyectos de infraestructura social, tales como, sector educativo, sector salud y sector cultural, recreación y deporte, de conformidad con cada una de las resoluciones que expida la Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente-, donde se precisará el alcance concreto de estos documentos tipo; sin perjuicio de que se incluyan otros tipos de infraestructura social”.

• Para la determinación de los requisitos mínimos de experiencia según la “Matriz 1 – Experiencia”, el numeral 3.5.1 del documento base de los documentos tipo en comento prescribe que la entidad debe indicar la forma de análisis y establecimiento de las condiciones de experiencia, tanto general como específica. Además, deberá indicar el número de la actividad a contratar, y transcribir textualmente lo señalado en la “Matriz 1 – Experiencia”.
• El 6 de agosto de 2021 y el 18 de noviembre de 2021, se adoptaron los documentos tipo complementarios para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social relacionados con el sector educativo y el de salud, respectivamente, mediante la Resolución No. 220 y 454 de 2021. Estas resoluciones, en el artículo 2, desarrollan el “Anexo – Glosario sector educativo y de salud” y la “Matriz – Experiencia para proyectos de infraestructura social para el sector educativo y de salud”, lo que significa que estos documentos definen el alcance para ese sector específicamente. Del mismo modo, la Matriz de Experiencia de cada sector, además de estandarizar el requisito habilitante de experiencia, señala los proyectos o contratos concretos a los cuales aplican los documentos tipo, esto es, a los procesos contractuales cuyo objeto se relacione con alguna de las actividades establecidas de forma detallada en la Matriz de Experiencia respectiva.
• La Matriz de Experiencia de los documentos tipo complementarios que se adoptaron con la Resolución 220 y 454 de 2021, aplica, en el sector educativo, a cuatro (4) tipos de obras: i) obras en infraestructura vertical en instituciones educativas, ii) obras en infraestructura recreo-deportiva y cultural en instituciones educativas, iii) obras en vías de acceso y/o parqueaderos y/o zonas de circulación –vehicular y/o peatonal– en instituciones educativas y iv) obras en bibliotecas públicas; y en el sector salud, en un tipo de obras: i) infraestructura vertical del sector salud. A su vez, en la “Matriz – Experiencia para proyectos de infraestructura social para el sector educativo y de salud” se establecen cada una de las actividades a contratar que hacen parte de un tipo o grupo de infraestructura, los cuales contemplan las condiciones y requerimientos de experiencia general y específica.
• La experiencia específica, dependiendo del tipo de “actividad a contratar”, puede contener un “% de dimensionamiento” con la implementación de un factor (F%), el cual es definido por el rango de SMMLV en el cual se encuentre el presupuesto oficial para el proceso de contratación. Así mismo, en la parte inferior de la matriz se establecen los lineamientos para su aplicación, incluyendo aspectos asociados con la forma en la cual se establecen las reglas de combinaciones entre las diferentes “actividades a contratar”, y aspectos generales de la Matriz de Experiencia.
• Para fijar las condiciones que deben cumplir los contratos aportados, en términos de actividades ejecutadas, las entidades deben emplear la “Matriz 1 – Experiencia”. Este documento estandariza las condiciones de experiencia general y/o experiencia específica que deben requerir las entidades estatales a los proponentes para acreditar el requisito habilitante de experiencia, de acuerdo con: i) el tipo de obra de infraestructura social, ii) la actividad a contratar y iii) la cuantía del proceso de contratación.
• Concretamente, dentro de las matrices de experiencia de los sectores Educativo y de Salud^[1], en su experiencia general – experiencia específica – proyectos de construcción y/o mantenimiento y/o adecuación y/o optimización y/o mejoramiento y/o intervención de redes eléctricas y/o de datos y/o voz, la experiencia general establecida requerida es en proyectos que correspondan o contemplen actividades de: construcción y/o instalación y/o optimización y/o mejoramiento y/o adecuación y/o reforzamiento y/o rehabilitación y/o mantenimiento y/o ampliación de redes eléctricas y/o de datos y/o voz para edificaciones.
• En relación con la experiencia específica establece que: por lo menos uno (1) de los contratos válidos aportados como experiencia general debe corresponder al 40% del presupuesto oficial del presente proceso de selección y en el caso que el proyecto de la entidad corresponda a un proyecto de intervención de redes de datos, por lo menos uno (1) de los contratos válidos aportados como experiencia general debe demostrar la intervención de redes de datos en edificaciones.
• Así las cosas, la “experiencia general” y la “experiencia específica” requerida es el resultado de aplicar los parámetros obligatorios fijados en los documentos tipo, de acuerdo con el tipo de infraestructura, la actividad a contratar y la cuantía del proceso de contratación. De esta forma, cuando la entidad estatal –de acuerdo con el alcance del objeto contractual– identifique el tipo de infraestructura, la actividad a contratar y la cuantía del proceso de contratación, debe determinar la “experiencia general” y la “experiencia específica” con fundamento en la “Matriz – Experiencia para proyectos de infraestructura social para el sector educativo y de salud”, conforme a la metodología previamente expuesta. Esta experiencia debe solicitarse en las condiciones allí previstas, con la descripción completa que corresponda a la experiencia general y específica.
• Finalmente, es importante tener en cuenta lo dispuesto en el documento base de los documentos tipo del sector social, en su numeral “3.5.1. Características de los contratos presentados para acreditar la experiencia exigida”, en el punto ii) del literal A, que establece que:

“La experiencia exigible para estas actividades (principal o secundaria) se definirá en función de los rangos de cuantías aplicables al proceso de contratación. En el caso que el requisito de experiencia a solicitarse esté expresado en un componente o actividad correspondiente a un porcentaje del Presupuesto Oficial, este deberá calcularse respecto del cien por ciento (100 %) del valor del Presupuesto Oficial.  En todo caso para la demostración de la experiencia exigida en la actividad secundaria, si la entidad desagrega el valor de las actividades, la acreditación de la experiencia de los componentes que están supeditados a un porcentaje del Presupuesto Oficial se realizará de acuerdo con el valor de cada actividad secundaria. En este último caso, la entidad indicará en este literal el valor del Presupuesto Oficial que corresponde a cada uno”.  

• De lo anterior, puede concluirse que, en caso de requerirse acreditar experiencia específica en por lo menos uno (1) de los contratos válidos aportados como experiencia general, este debe corresponder al 40% del presupuesto oficial del proceso de selección, y en el caso en que el proyecto de la entidad corresponda a un proyecto de intervención de redes de datos, por lo menos uno (1) de los contratos válidos aportados como experiencia general debe demostrar la intervención de redes de datos en edificaciones, en caso de ser la única experiencia exigida. Sin embargo, en caso de que la entidad solicite experiencia principal y hasta dos experiencias adicionales, aplicará lo descrito en el punto ii) del literal A del numeral 3.5.1. y deberá solicitarse sobre el valor del presupuesto oficial que corresponda a cada actividad.
• De todas maneras, es importante resaltar el principio de inalterabilidad, que es la regla general frente la aplicación del “Documento Base”, y no se podrán incluir o modificar en los documentos del proceso las condiciones habilitantes, los factores técnicos y económicos de escogencia y los sistemas de ponderación distintos a los señalados en los documentos tipo. Lo anterior, salvo que el objeto contractual incluya bienes o servicios ajenos a la obra pública de infraestructura social, caso en el que se podrá incluir experiencia adicional de manera excepcional; y, además, cuando el pliego tipo de forma expresa lo permita, es decir, en los aspectos incluidos en corchetes y resaltados en gris.

1. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se pronunció sobre el ámbito de aplicación de los documentos tipo de infraestructura social, en los conceptos C-375 del 27 de septiembre de 2021, C-536 del 29 de septiembre de 2021, P20210826007696 del 6 de octubre de 2021, C-729 del 24 de enero de 2022, C-090 del 16 de marzo de 2022, C-287 del 11 de mayo de 2022, C-334 del 25 de mayo de 2022, C-344 del 9 de junio de 2022, C-436 del 6 de julio de 2022, C-951 del 18 enero de 2023, entre otros. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.

También, le recomendamos consultar las versiones I y II de 2024 del Boletín de Relatoría de la Subdirección de Gestión Contractual, las cuales puede descargar en la página web de la Agencia: https://www.colombiacompra.gov.co/sala-de-prensa/boletin-digital

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. La matriz de experiencia del sector Cultura, recreación y deporte, establece: Por lo menos uno (1) de los contratos válidos aportados como experiencia general debe corresponder al 50% del presupuesto oficial del presente proceso de selección, por este motivo no se incluye dentro del análisis al entender que debe hacer referencia o al sector educativo o al sector salud. ↑