Según el Concepto C-393 de 2025 de Colombia Compra Eficiente, los memorandos de entendimiento son instrumentos simplificados donde se expresan intenciones, aspiraciones, propósitos o se desarrollan instrumentos preexistentes. No incluyen obligaciones de comportamiento reales ni términos imperativos u obligacionales, sino cláusulas programáticas con exhortaciones o declaraciones de intención. El concepto señala que estos acuerdos no tienen el alcance de contrato estatal porque no generan obligaciones para quienes los suscriben, por lo que no están sujetos a la normativa del Sistema de Compra Pública. Además, al no estar contemplados y no contener obligaciones, pueden suscribirse entre cualquier persona, sin exigir una calidad especial.
MEMORANDO DE ENTENDIMIENTO – Definición – Normativa
Los memorandos de entendimientos son instrumentos simplificados en los cuales se incluyen intenciones, compromisos, aspiraciones, propósitos o se desarrollan instrumentos preexistentes. En los mismos no se contemplan obligaciones de comportamiento reales, ni términos imperativos u obligacionales, sino más bien clausulas programáticas que suelen contener simples exhortaciones o declaraciones de intención. Las normas que regulan los memorandos de entendimiento o cartas de intención corresponden a aquellas que de manera general le asignan las funciones a las Entidades Estatales. En este orden de ideas, este tipo de acuerdos no tienen el alcance de contrato estatal, en la medida en que no generan obligaciones para quienes lo suscriben, en consecuencia, no están sujetos a la normativa del Sistema de Compra Pública.
MEMORANDO DE ENTENDIMIENTO – Partes
Adicionalmente, se debe tener en cuenta que al no estar contemplados en el ordenamiento jurídico y no contener obligaciones, se puede suscribir entre cualquier persona, sin que exista una calidad especial para ello, ya que son documentos que al no contar con regulación pueden ser utilizados por personas naturales o jurídicas de cualquier naturaleza.
Texto del concepto
MEMORANDO DE ENTENDIMIENTO – Definición – Normativa
Los memorandos de entendimientos son instrumentos simplificados en los cuales se incluyen intenciones, compromisos, aspiraciones, propósitos o se desarrollan instrumentos preexistentes. En los mismos no se contemplan obligaciones de comportamiento reales, ni términos imperativos u obligacionales, sino más bien clausulas programáticas que suelen contener simples exhortaciones o declaraciones de intención. Las normas que regulan los memorandos de entendimiento o cartas de intención corresponden a aquellas que de manera general le asignan las funciones a las Entidades Estatales. En este orden de ideas, este tipo de acuerdos no tienen el alcance de contrato estatal, en la medida en que no generan obligaciones para quienes lo suscriben, en consecuencia, no están sujetos a la normativa del Sistema de Compra Pública.
MEMORANDO DE ENTENDIMIENTO – Partes
Adicionalmente, se debe tener en cuenta que al no estar contemplados en el ordenamiento jurídico y no contener obligaciones, se puede suscribir entre cualquier persona, sin que exista una calidad especial para ello, ya que son documentos que al no contar con regulación pueden ser utilizados por personas naturales o jurídicas de cualquier naturaleza.
Bogotá D.C., 7 de mayo de 2025
Señora
Flor Patricia Oquendo Patiño
Ciudad
Concepto C- 393 de 2025 | |
Temas: | MEMORANDO DE ENTENDIMIENTO – Definición – Normativa / MEMORANDO DE ENTENDIMIENTO – Partes |
Radicación: | Respuesta a consulta con radicado No. P20250401003102 |
Estimada señora Oquendo:
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 1 de abril de 2025, remitida por el Departamento Administrativo de la Función Pública con oficio remisorio No. 20256000173851, en la cual manifiesta lo siguiente:
“1. ¿Qué normatividad es la que rige los memorandos de entendimiento?
2. ¿Entre qué naturaleza de entidades se puede suscribir, ej. entidades públicas, entidades privadas, entre una entidad pública y privada, entre ONG, entre pública y ONG, etc.?”.
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.
Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el (los) problema(s) jurídico(s) de su consulta.
- Problema planteado:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Qué norma rige los memorandos de entendimiento y entre qué tipos de sujetos se puede celebrar?
- Respuesta:
Los memorandos de entendimientos son instrumentos simplificados en los cuales se incluyen intenciones, compromisos, aspiraciones, propósitos o se desarrollan instrumentos preexistentes. En los mismos no se contemplan obligaciones de comportamiento reales, ni términos imperativos u obligacionales, sino más bien clausulas programáticas que suelen contener simples exhortaciones o declaraciones de intención[1]. Las normas que regulan los memorandos de entendimiento o cartas de intención corresponden a aquellas que de manera general le asignan las funciones a las Entidades Estatales. En este orden de ideas, este tipo de acuerdos no tienen el alcance de contrato estatal, en la medida en que no generan obligaciones para quienes lo suscriben, en consecuencia, no están sujetos a la normativa del Sistema de Compra Pública[2]. Adicionalmente, se debe tener en cuenta que al no estar contemplados en el ordenamiento jurídico y no contener obligaciones, se puede suscribir entre cualquier persona, sin que exista una calidad especial para ello, ya que son documentos que al no contar con regulación pueden ser utilizados por personas naturales o jurídicas de cualquier naturaleza. |
- Razones de la respuesta:
Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:
Los denominados memorandos de entendimiento o también conocidas como “cartas de intención” son instrumentos simplificados en los cuales se incluyen intenciones, compromisos, aspiraciones, propósitos o se desarrollan instrumentos preexistentes. Estos constituyen una manifestación de acuerdo entre las partes, que por sí solos no contemplan obligaciones de comportamientos reales, ni términos imperativos u obligacionales, sino compromisos programáticos basados en declaraciones de intención, que suelen contener simples exhortaciones o declaraciones de intención[3]. En este orden de ideas, su manifestación no se da a través del perfeccionamiento de un contrato, sino que se materializa a través de la expedición de actos unilaterales de la administración.
El memorando de entendimiento, al ser un documento a través del cual se materializan lineamientos o acuerdos puntales con al ánimo de culminar en un futuro y eventual un acuerdo final, su celebración, condiciones y reglas dependen de las necesidades particulares de cada uno de sus firmantes. Por lo anterior, las normas que regulan los memorandos de entendimiento o cartas de intención corresponden a aquellas que de manera general le asignan las funciones a las Entidades Estatales.
Ahora bien, conforme lo ha señalado esta Agencia, en la respuesta a la consulta número 4201813000001079, los memorandos de entendimiento no tienen el alcance de contrato estatal, debido a que no generan obligaciones para las partes y no están contemplados en la normativa del Sistema de Compra Pública.
Los memorandos de entendimiento o cartas de intención como acuerdos suscritos entre entidades estatales, al no generar obligaciones de entre los suscribientes, sino lineamientos generales dirigidos a ser concretados en un acuerdo final, no se encuentran sometidos al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, no siéndoles aplicables las solemnidades que requeridas para la celebración y ejecución de contratos estatales.
No obstante, se debe tener presente que lo que determina la naturaleza jurídica de un documento suscrito por dos partes es el contenido de este y no la denominación que se le dé. Así las cosas, si un acuerdo de voluntades denominado memorando de entendimiento, implica el cumplimiento de obligaciones reales para las partes que van más allá de la intención de llevar a cabo un propósito común o implica que la entidad estatal recibe bienes, obras o servicios, ese documento tendrá carácter de contrato, entendido como un acto mediante el cual una parte se obliga con otra a dar, hacer o no hacer algo y, en ese sentido, se deberán aplicar las normas del Sistema de Compra Pública que regulan los contratos estatales.
Finalmente, es importante aclarar que una “carta de entendimiento” o “memorando de entendimiento”, partiendo de que no existe en el ordenamiento jurídico una disposición que los defina, debe considerarse como un contrato si reúne los elementos del artículo 1495 del Código Civil –aplicable tanto a las entidades estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública[4] como a las exceptuadas de este–. Tal disposición normativa establece que “Contrato o convención es un acto por el cual una parte se obliga para con otra a dar, hacer o no hacer alguna cosa”. Por tanto, si una carta, memorando, acta u otro instrumento jurídico contiene un acuerdo de voluntades para crear obligaciones, será considerado un contrato, con independencia de su denominación.
- Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:
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- Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
Sobre los memorandos de entendimiento, esta Subdirección se ha referido en los Conceptos 4201813000001079, C-575 del 27 de agosto de 2020, C-127 del 22 de marzo de 2022, C-232 del 27 de mayo de 2022, P20231122017103 del 21 de diciembre de 2023, entre otros. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos
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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.
Atentamente,
Elaboró: | Ximena Ríos López Gestor T1-11 de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Diana Lucia Saavedra Castañeda Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Carolina Quintero Gacharná Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE |
Agencia por la Acción Social y la Cooperación Internacional. Régimen Jurídico de la Cooperación Internacional. Segunda Edición. Página. 38. ↑
Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente. Respuesta a la consulta número 4201814000009906. ↑
Agencia por la Acción Social y la Cooperación Internacional. Régimen Jurídico de la Cooperación Internacional. Segunda Edición. Página. 38. ↑
En virtud de la remisión efectuada por los artículos 13, 32 y 40 de la Ley 80 de 1993. ↑