LEY DE EMPRENDIMIENTO, DECRETO 1860 DE 2021

Texto del concepto

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CCE-DES-FM-17

LEY DE EMPRENDIMIENTO – Ley 2069 de 2020 – Finalidad

El 31 de diciembre de 2020 se promulgó la Ley 2069, «Por medio de la cual se impulsa el
emprendimiento en Colombia». De acuerdo con el artículo 84, «La presente Ley rige a partir del
momento de su promulgación [...]», lo que significa que es obligatoria para sus destinatarios desde
esa fecha. Lo anterior, sin perjuicio de la posibilidad de que el gobierno nacional, en ejercicio de la
potestad reglamentaria que le confiere el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política, expida
los decretos correspondientes que permitan la cumplida ejecución de esta Ley.

En cuanto a su contenido, es importante señalar que, como dispone el artículo 1, aquella «tiene por
objeto establecer un marco regulatorio que propicie el emprendimiento y el crecimiento,
consolidación y sostenibilidad de las empresas, con el fin de aumentar el bienestar social y generar
equidad». Esto, a partir de «[...] un enfoque regionalizado de acuerdo a las realidades
socioeconómicas de cada región». En desarrollo de esta finalidad, se establecen medidas de apoyo
para las micro, pequeñas y medianas empresas –mipymes–, mediante la racionalización y
simplificación de los trámites y tarifas, así como incentivos a favor de aquellas dentro del sistema de
compras y contratación pública. También se consagran mecanismos de acceso al financiamiento, se
unifican las fuentes de emprendimiento y de desarrollo empresarial, para fortalecer y promover los
distintos sectores de la economía y se prevén medidas de educación para el emprendimiento y la
innovación.

LEY DE EMPRENDIMIENTO – Ley 2069 de 2020 – Artículo 32 – Criterios diferenciales
– Emprendimientos de mujeres – Empresas de mujeres – Necesidad de
reglamentación – Decreto 1860 de 2021
[...] el artículo 32 de la Ley 2069 de 2020 –al igual que el artículo 31– también alude a la necesidad
del desarrollo normativo posterior. Al respecto, el parágrafo dispone que «La definición de
emprendimientos y empresas de mujeres se reglamentará por el gobierno nacional». En ese sentido,
la aplicación de criterios diferenciales en favor de mujeres y emprendimientos de mujeres está
condicionada por el ejercicio de potestad reglamentaria, en orden de establecer la regulación en
marco de la cual las Entidades Estatales deben aplicar los criterios diferenciales del artículo 32 de la
Ley 2069 de 2020. En este contexto, el pasado 24 de diciembre, el gobierno nacional expidió el
Decreto 1860 de 2021, «Por el cual se modifica y adiciona el Decreto 1082 de 2015, Único
Reglamentario del Sector Administrativo de Planeación Nacional, con el fin reglamentar los artículos
30, 31, 32, 34 y 35 de la Ley 2069 de 2020, en lo relativo al sistema de compras públicas y se dictan
otras disposiciones». Esta norma se expidió con el propósito de adecuar el marco reglamentario de
la contratación pública a las modificaciones normativas que se desprenden del Capítulo III de la Ley
2069 de 2020 –con excepción de los artículos 33 y 36–, realizando las adecuaciones requeridas para
aplicar estas disposiciones, tal como indica el artículo 1 del Decreto 1860 de 2021.

En lo relativo al artículo 32 de la Ley 2069 de 2020, el artículo 3 del Decreto 1860 de 2021 adiciona
los artículos 2.2.1.2.4.2.14 y 2.2.1.2.4.2.15 a la Subsección 2 de la Sección 4 del Capítulo 2 del Título
1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1082 de 2015. La primera de las normas adicionadas consagra
la definición de emprendimientos y empresas de mujeres, mientras que la segunda establece los
criterios diferenciales y regula su aplicación.

DECRETO 1860 DE 2021 – Vigencia

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Debe precisarse que la vigencia del Decreto 1860 de 2021 está regida por lo establecido en su
artículo 8, el cual señala que «Las disposiciones contenidas en el presente Decreto se aplicarán a
los procedimientos de selección cuya invitación, aviso de convocatoria o documento equivalente se
publique a los tres (3) meses contados a partir de su expedición», es decir, a partir del 24 de marzo
de 2022, por lo que actualmente esta es la regulación vigente

DECRETO 1860 DE 2021 – Emprendimientos y empresas de mujeres – Definición –
Artículo 2.2.1.2.4.2.14 – Numeral 2 – Participación mayoritaria en empleos del nivel
directivo – Antigüedad

De acuerdo con lo establecido en el numeral 2 del mencionado artículo 2.2.1.2.4.2.14 del Decreto
1082 de 2015, una sociedad podrá ser considerada como un emprendimiento o empresa de mujeres
cuando más del 50% de los empleos del nivel directivo sean ejercidos por mujeres. Sin embargo, el
supuesto de hecho de la norma transcrita, adicionalmente, exige que la titularidad de tal participación
en el nivel directivo ocurra, por lo menos, durante el año anterior a la fecha de cierre del proceso de
selección. Esto quiere decir que, para la aplicación de dicho criterio se debe, en primer lugar, tener
en cuenta únicamente los empleos del nivel directivo, no los demás empleos asociados a la planta
de personal, por ejemplo, los operativos. En segundo lugar, no basta con que los cargos directivos
en una sociedad sean mayoritariamente de mujeres para que sea considerada como un empresa o
emprendimiento a los que se refiere la norma, sino que además es necesario que dicha participación
mayoritaria en el nivel mencionado se haya mantenido como mínimo durante el periodo de un año,
contado a partir de la fecha de cierre del proceso de selección.

Asimismo, debe precisarse que la participación mayoritaria de mujeres en el nivel directivo puede
ser ejercida por diferentes personas durante el último año, siempre que durante dicho periodo la
participación mayoritaria de mujeres se haya mantenido durante cada uno de los meses, aunque se
trate de mujeres distintas. En tal sentido, se cumple con la norma, toda vez que la finalidad y alcance
es que la titularidad mayoritaria en el nivel directivo por un año sea ejercida por mujeres, a pesar de
que cambien las titulares de dichos cargos.

DECRETO 1860 DE 2021 – Emprendimientos y empresas de mujeres – Definición –
Artículo 2.2.1.2.4.2.14 – Nivel Directivo

A su turno, debe resaltarse que el numeral 2 del mencionado artículo 2.2.1.2.4.2.14 del Decreto 1082
de 2015, define los empleos del nivel directivo como «aquellos cuyas funciones están relacionadas
con la dirección de áreas misionales de la empresa y la toma de decisiones a nivel estratégico. En
este sentido, serán cargos de nivel directivo los que dentro de la organización de la empresa se
encuentran ubicados en un nivel de mando o los que por su jerarquía desempeñan cargos
encaminados al cumplimiento de funciones orientadas a representar al empleador». De esta manera,
los cargos directivos deberán identificarse de acuerdo con la definición que para el efecto estableció
el Decreto 1082 de 2015, adicionado por el Decreto 1860 de 2021. En ese sentido,
independientemente de la denominación del cargo, su naturaleza será directiva bien porque se
encuentra en un nivel especial de mando o, porque de acuerdo a su jerarquía, representan al
empleador en los términos del artículo 32 del Código Sustantivo del Trabajo.

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Bogotá, D.C. 06 Agosto de 2022



Señor
Oscar Alejandro Basallo Romero




Concepto C ‒ 504 de 2022

Temas:
LEY DE EMPRENDIMIENTO – Ley 2069 de 2020– Finalidad /
LEY DE EMPRENDIMIENTO – Ley 2069 de 2020 – Artículo 32
– Criterios diferenciales – Emprendimientos de mujeres –
Empresas de mujeres – Necesidad de reglamentación –
Decreto 1860 de 2021 / DECRETO 1860 DE 2021 – Vigencia /
DECRETO 1860 DE 2021 – Emprendimientos y empresas de
mujeres – Definición – Cargos de nuve

Radicación:
Respuesta a consulta # P20220622006211


Estimado señor Basallo,

En ejercicio de la competencia otorgada por el numeral 8 del artículo 11 y el numeral 5 del
artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública ―
Colombia Compra Eficiente responde su consulta del 22 de junio del 2022.

1. Problema planteado

Usted formula la siguiente consulta, relacionada con la reglamentación del Decreto 1860 de
2021:
«Si bien es cierto que, se requiere la presentación de las planillas del último año,
en el evento que, en el trascurso de esta vigencia, la persona jurídica o natural
presente cambios en la contratación del personal, alterando los porcentajes
requeridos para dar cumplimiento al decreto, ¿se tendrá en cuenta el porcentaje
de cargos a nivel directivo reportados por la empresa por lo menos en el último
mes anterior a la fecha de apertura del proceso de contratación?, lo anterior en
consecuencia a los cambios fluctuantes que pueden variar mediante una o más
figuras empresariales. [....] ¿me tienen en cuenta el cumplimiento del decreto

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según el reporte de personal del último mes o del mes anterior al cierre del
proceso, independiente de los cambios que se generaron durante el trascurso
de ese año o concluyentemente debo mantener el cumplimiento de los
porcentajes durante todo el año acreditado, para poder aplicar a lo estipulado en
el decreto y obtener el respetivo puntaje?

Para ser más claros presento el siguiente ejemplo:
- En el mes de enero la empresa tiene contratado 6 personas (A, B, C, D, E, F)
de las cuales 3 son mujeres con cargo directivo (A, B, C), cumpliendo con lo
requerido en el decreto 1680 de 2021 (50% del personal mujeres con cargo
directivo), y asi se mantienen durante los siguientes 6 meses.
- Para el mes de julio se vio en la necesidad de contratar dos personas más en
la parte operativa (X, Y), generando un cambio en el número de personas
contratadas (A, B, C, D, E, F, X, Y), lo que forja incumplimiento de lo requerido
por el decreto citado. - En diciembre nuevamente la empresa queda con las 6
personas iniciales (A, B, C, D, E, F), en el mes de enero del año siguiente,
publican convocatoria de contratación pública, donde la empresa tiene interés
de ofertar y uno de los requisitos es dar cumplimiento al decreto 1680 de 2021.
- Revisando lo anterior podemos ver que, a la fecha de la convocatoria, la
empresa tiene el personal conforme a lo requerido por el decreto 1680 de 2021,
donde se evidencia que las personas (mujeres) A, B y C, han estado trabajando
para la organización por más de un año con cargos directivos, pero también
vemos que durante el periodo comprendido entre julio y noviembre se presentó
un incremento en el personal dando incumplimiento al decreto por no tener los
porcentajes requeridos.»

2. Consideraciones

Para responder su consulta, en desarrollo del presente concepto, se analizarán los
siguientes temas: i) vigencia y reglamentación de los criterios diferenciales de la Ley 2069
de 2020; y ii) definición de emprendimientos y empresas de mujeres en el Decreto 1860 de
2021. La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se ha
pronunciado, en términos generales, sobre el contenido de la Ley de Emprendimiento en
diferentes conceptos
1
, refiriéndose, especialmente, a lo dispuesto en el artículo 32 de la

1
La Agencia también se ha pronunciado sobre las diferentes disposiciones de la Ley 2069 de
2020 en los conceptos: C-009 del 04 de febrero de 2021, C-012 del 04 de febrero de 2021, C-013 del 04
de febrero de 2021, C-015 del 04 de febrero de 2021, C-016 del 04 de febrero de 2021, C-026 del 04 de
febrero de 2021, C-006 del 05 de febrero de 2021, C-043 del 09 de febrero de 2021, C-005 del 16 de
febrero de 2021, C-007 del 16 de febrero de 2021, C-098 del 23 de febrero de 2021, C-028 de 23 de
febrero de 2021, C-081 del 23 de febrero de 2021, C-087 del 23 de febrero de 2021, C-037 del 26 de
febrero de 2021, C-035 del 02 de marzo de 2021, C-040 del 02 de marzo de 2021, C-044 del 03 de marzo
de 2021, C-056 del 08 de marzo de 2021, C-061 del 10 de marzo de 2021, C-055 del 10 de marzo de
2021, C-058 del 11 de marzo de 2021, C-069 del 12 de marzo de 2021, C-102 del 25 de marzo de 2020,
C-136 del 07 de abril de 2021, C-138 del 07 de abril de 2021, C-139 del 07 de abril de 2021, C-141 del 08
de abril de 2021, C-162 de 13 de abril de 2021, C-165 del 13 de abril de 2021, C-164 del 19 de abril de
2021, C−167 del 21 de abril de 2021, C-166 del 23 de abril de 2021, C-191 del 26 de abril de 2021, C-187

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precitada ley, alusivo a los criterios diferenciales para emprendimientos y empresas de
mujeres, en los conceptos C-029 de 21 de febrero de 2021, C-037 del 26 de febrero de
2021, C-141 del 8 de abril de 2021, C-114 del 13 de abril de 2021, C- 031 del 1 de marzo
de 2022, C-217 del 21 de abril de 2022, C-454 del 13 de julio de 2022, C-481 del 28 de julio
de 2022, entre otros. Algunas de las consideraciones de estos conceptos se reiteran y
complementan a continuación:

2.1. Vigencia y reglamentación de los criterios diferenciales de la Ley 2069 de 2020

El 31 de diciembre de 2020 se promulgó la Ley 2069, «Por medio de la cual se impulsa el
emprendimiento en Colombia». De acuerdo con el artículo 84, «La presente Ley rige a partir
del momento de su promulgación [...]», lo que significa que es obligatoria para sus
destinatarios desde esa fecha. Lo anterior, sin perjuicio de la posibilidad de que el gobierno
nacional, en ejercicio de la potestad reglamentaria que le confiere el artículo 189, numeral
11, de la Constitución Política, expida los decretos correspondientes que permitan la
cumplida ejecución de esta Ley.
En cuanto a su contenido, es importante señalar que, como dispone el artículo 1,
aquella «tiene por objeto establecer un marco regulatorio que propicie el emprendimiento y
el crecimiento, consolidación y sostenibilidad de las empresas, con el fin de aumentar el
bienestar social y generar equidad»
2
. Esto, a partir de «[...] un enfoque regionalizado de
acuerdo a las realidades socioeconómicas de cada región». En desarrollo de esta finalidad,
se establecen medidas de apoyo para las micro, pequeñas y medianas empresas –
mipymes–, mediante la racionalización y simplificación de los trámites y tarifas
3
, así como
incentivos a favor de aquellas dentro del sistema de compras y contratación pública
4
.
También se consagran mecanismos de acceso al financiamiento
5
, se unifican las fuentes

del 28 de abril de 2021, C-192 del 29 de abril de 2021, C-206 del 03 de mayo de 2021, C−198 del 5 de
mayo de 2021, C-203 del 6 de mayo de 2021, C-180 del 10 de mayo de 2021, C-210 del 10 de mayo de
2021, C-221 del 18 de mayo de 2021, C-239 del 25 de mayo de 2021, C-338 del 12 de julio de 2021, C-
422 del 18 de agosto de 2021, C-437 del 24 de agosto de 2021, C-518 el 20 de septiembre de 2021, C-
438 del 28 de septiembre de 2021, C-586 del 14 de octubre de 2021 y C-617 del 12 de diciembre de 2021,
C-689 del 05 de enero de 2022, C-738 del 1 de febrero de 2022, C-741 del 1 de febrero de 2022, C-750
del 4 de febrero de 2022, C-031 del 1 de marzo de 2022, C-041 del 2 de marzo de 2022, C-057 del 8 de
marzo de 2022, C-199 del 13 de abril de 2022 entre otros.
2
Texto del Proyecto de Ley 122 de 2020 Cámara. Exposición de motivos. Consultado el 29 de
diciembre de 2021 en la página web: http://leyes.senado.gov.co/proyectos/index.php/textos-radicados-
senado/p-ley-2020-2021/1957-proyecto-de-ley-161-de-2020

3
Artículos 2 al 29.

4
Artículos 30 al 36.

5
Artículos 37 al 45.

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de emprendimiento y de desarrollo empresarial, para fortalecer y promover los distintos
sectores de la economía
6
y se prevén medidas de educación para el emprendimiento y la
innovación
7
.
Como se indicó, parte de la Ley 2069 contiene normas que modifican algunos
aspectos de la contratación estatal para promover el emprendimiento. Concretamente,
aquellas se encuentran en el Capítulo III –artículos 30 al 36–. En su orden, tales artículos
consagran: i) reglas sobre la participación de las mipymes en el procedimiento de mínima
cuantía, ii) criterios diferenciales para mipymes en el sistema de compras públicas, iii)
criterios diferenciales para emprendimientos y empresas de mujeres en el sistema de
compras públicas, iv) promoción del acceso de las mipymes al mercado de compras
públicas, v) promoción del desarrollo en la contratación pública, vi) un nuevo régimen de
factores de desempate y vi) un llamado a las entidades estatales para que promuevan
compras públicas en el marco de la tecnología y la innovación.
Dentro del referido capítulo se encuentran los artículos 31 y 32 de la Ley 2069 de
2020, los cuales crean una serie de incentivos para las personas interesadas en celebrar
contratos con el Estado. Por un lado, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 33.1 ibidem,
el artículo 31 introduce criterios diferenciales para el acceso de las mipymes al sistema de
compras y contratación pública, estableciendo que «Las Entidades Estatales de acuerdo
con el análisis de Sector podrán incluir, en los Documentos del Proceso, requisitos
diferenciales y puntajes adicionales, en función del tamaño empresarial para la promoción
del acceso de las MIPYMES al mercado de Compras Públicas»
8
.
Además, el inciso segundo y el parágrafo del artículo 31 de la Ley 2069 de 2020
disponen, respectivamente, que «El Gobierno Nacional reglamentará la definición de los
criterios diferenciales, sobre reglas objetivas [relacionadas con «requisitos diferenciales» y
«puntajes adicionales»] que podrán implementar las Entidades Estatales» (Corchetes fuera
de texto) y que «Dentro de los criterios diferenciales que reglamente el Gobierno Nacional
se dará prioridad a la contratación de producción nacional sin perjuicio de los compromisos


6
Artículos 46 al 73.

7
Artículos 74 al 83.

8
Dicha norma debe armonizarse con el artículo 33.1 de la Ley de Emprendimiento, el cual dispone
que «Con el fin de promover el acceso de las MIPYMES al mercado de Compras Públicas, las Entidades
Estatales indistintamente de su régimen de contratación, los patrimonios autónomos constituidos por
Entidades Estatales y los particulares que ejecuten recursos públicos: 1. Deberán en el Análisis de Sector
identificar las MIPYMES que podrían ser potenciales proveedoras directas o indirectas, con el fin de definir
reglas que promuevan y faciliten su participación en el Proceso de Contratación [...]».

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comerciales adquiridos con otros Estados». Es decir, estas normas requieren el desarrollo
reglamentario como una condición previa para su aplicación.
Por otra parte, el artículo 32 de la Ley 2069 de 2020
9
regula criterios diferenciales
para los «emprendimientos y empresas de mujeres» en el sistema de compras y
contratación pública. En relación con este aspecto, el inciso primero de la norma citada
prescribe lo siguiente:

De acuerdo con el resultado del análisis del sector, las entidades estatales
incluirán requisitos diferenciales y puntajes adicionales en los procesos de
licitación pública, selección abreviada de menor cuantía y concurso de
méritos, así como en los procesos competitivos que adelanten las entidades
estatales que no apliquen en su gestión contractual el Estatuto General de
Contratación Administrativa, como medidas de acción afirmativa, para
incentivar emprendimientos y empresas de mujeres en el sistema de
compras públicas, sin perjuicio de los compromisos adquiridos por Colombia
en los acuerdos comerciales en vigor.

De esta manera, los «criterios diferenciales» del artículo 32 ibidem –que incluyen
tanto los «requisitos diferenciales» como los «puntajes adicionales»– aplican a «[...] los
procesos de licitación pública, selección abreviada de menor cuantía y concurso de méritos
[...]», excluyendo las demás modalidades de selección del artículo 2 de la Ley 1150 de
2007. Por otra parte, sin distinciones ulteriores, la norma en comento también se extiende
a todos los procedimientos que realicen las entidades estatales excluidas de la Ley 80 de
1993.
No obstante, el artículo 32 de la Ley 2069 de 2020 –al igual que el artículo 31–
también alude a la necesidad del desarrollo normativo posterior. Al respecto, el parágrafo
dispone que «La definición de emprendimientos y empresas de mujeres se reglamentará
por el gobierno nacional». En ese sentido, la aplicación de criterios diferenciales en favor
de mujeres y emprendimientos de mujeres está condicionada por el ejercicio de potestad
reglamentaria, en orden de establecer la regulación en marco de la cual las Entidades
Estatales deben aplicar los criterios diferenciales del artículo 32 de la Ley 2069 de 2020.

9
Ley 2069 de 2020 «Artículo 32. Criterios Diferenciales para Emprendimientos y Empresas de
mujeres en el Sistema De Compras Públicas. De acuerdo con el resultado del análisis del sector, las
entidades estatales incluirán requisitos diferenciales y puntajes adicionales en los procesos de licitación
pública, selección abreviada de menor cuantía y concurso de méritos, así como en los procesos
competitivos que adelanten las entidades estatales que no apliquen en su gestión contractual el Estatuto
General de Contratación Administrativa, como medidas de acción afirmativa, para incentivar
emprendimientos y empresas de mujeres en el sistema de compras públicas, sin perjuicio de los
compromisos adquiridos por Colombia en los acuerdos comerciales en vigor.
»Parágrafo primero. La definición de emprendimientos y empresas de mujeres se reglamentará
por el gobierno nacional».

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En este contexto, el pasado 24 de diciembre, el gobierno nacional expidió el Decreto
1860 de 2021, «Por el cual se modifica y adiciona el Decreto 1082 de 2015, Único
Reglamentario del Sector Administrativo de Planeación Nacional, con el fin reglamentar los
artículos 30, 31, 32, 34 y 35 de la Ley 2069 de 2020, en lo relativo al sistema de compras
públicas y se dictan otras disposiciones». Esta norma se expidió con el propósito de adecuar
el marco reglamentario de la contratación pública a las modificaciones normativas que se
desprenden del Capítulo III de la Ley 2069 de 2020 –con excepción de los artículos 33 y
36–, realizando las adecuaciones requeridas para aplicar estas disposiciones, tal como
indica el artículo 1 del Decreto 1860 de 2021
10
.
En lo relativo al artículo 32 de la Ley 2069 de 2020, el artículo 3 del Decreto 1860
de 2021 adiciona los artículos 2.2.1.2.4.2.14 y 2.2.1.2.4.2.15 a la Subsección 2 de la
Sección 4 del Capítulo 2 del Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1082 de 2015. La
primera de las normas adicionadas consagra la definición de emprendimientos y empresas
de mujeres, mientras que la segunda establece los criterios diferenciales y regula su
aplicación.
Debe precisarse que la vigencia del Decreto 1860 de 2021 está regida por lo
establecido en su artículo 8, el cual señala que «Las disposiciones contenidas en el
presente Decreto se aplicarán a los procedimientos de selección cuya invitación, aviso de
convocatoria o documento equivalente se publique a los tres (3) meses contados a partir
de su expedición», es decir, a partir del 24 de marzo de 2022, por lo que actualmente esta
es la regulación vigente
11
.

10
Decreto 1860 de 2021. «Artículo 1. Objeto. El presente Decreto tiene como propósito
reglamentar los artículos 30, 31, 32,34 y 35 de la Ley 2069 de 2020, en relación con: el procedimiento de
mínima cuantía, incluyendo disposiciones particulares que se refieren a la contratación con Mipyme y
grandes almacenes; los criterios diferenciales para Mipyme, y la definición y los criterios diferenciales para
los emprendimientos y empresas de mujeres; las convocatorias limitadas a Mipyme; el fomento a la
ejecución de contratos estatales por parte de población en pobreza extrema, desplazados por la violencia,
personas en proceso de reintegración o reincorporación y, sujetos de especial protección constitucional;
así como la acreditación de los factores de desempate previstos en la Ley de Emprendimiento».
11
Decreto 1860 de 2021. «Artículo 8. Vigencia y derogatorias. Las disposiciones contenidas en
el presente Decreto se aplicarán a los procedimientos de selección cuya invitación, aviso de convocatoria
o documento equivalente se publique a los tres (3) meses contados a partir de su expedición. Este Decreto
modifica la Subsección 5 de la Sección 1 del Capítulo 2 del Título 1 de la Parte 2 del Libro 2, así como los
artículos 2.2.1.2.4.2.2., 2.2.1.2.4.2.3., 2.2.1.2.4.2.4., 2.2.1.2.1.2.2 y 2.2.1.2.4.2.8.; adiciona los
artículos 2.2.1.2.4.2.14., 2.2.1.2.4.2.15., 2.2.1.2.4.2.16., 2.2.1.2.4.2.17. y 2.2.1.2.4.2.18.; adiciona
un parágrafo al artículo 2.2.1.2.3.1.9; y deroga el artículo 2.2.1.1.2.2.9. del Decreto 1082 de 2015, Único
Reglamentario del Sector Administrativo de Planeación Nacional.
»Parágrafo. Los Procesos de Contratación que se rijan por los Documento Tipo continuarán
aplicando estos instrumentos y las normas vigentes anteriores a la expedición de este Decreto. Por tanto,
estos procedimientos de selección se realizarán conforme la regulación actual contenida en los
Documentos Tipo hasta que la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente
expida las modificaciones a que haya lugar, conforme con las disposiciones de esta reglamentación.

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2.2. Definición de emprendimientos y empresas de mujeres en el Decreto 1860 de
2021

Conforme se viene explicando, el artículo 32 de la Ley 2069 de 2021 introduce el deber de
las Entidades Estatales de incluir en los procesos de licitación pública, selección abreviada
de menor cuantía y concurso de méritos, así como en los procesos competitivos que
adelanten las entidades estatales exceptuadas de aplicar el Estatuto General de
Contratación de la Administración Pública, requisitos diferenciales y puntajes adicionales
para emprendimientos y empresas de mujeres. Esto a título de medidas de acción afirmativa
para incentivar la participación de emprendimientos y empresas de mujeres en el sistema
de compras públicas, sin perjuicio de los compromisos adquiridos por Colombia en los
acuerdos comerciales en vigor.
En desarrollo de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 32 de la Ley 2069 de 2020,
el Decreto 1860 de 2021 adicionó el artículo 2.2.1.2.4.2.14 al Decreto 1082 de 2015. Esta
norma establece las condiciones y requisitos en atención a los cuales se definen los
empresas y emprendimientos de mujeres, a las que les aplican los criterios diferenciales.
Para estos efectos, cada uno de los cuatro numerales de la norma establecen unas
condiciones alternativas que definen los emprendimientos y empresas de mujeres, a
efectos de aplicar los criterios diferenciales, siendo relevante para la consulta el segundo
de dichos numerales, cuyo tenor literal indica:

«Artículo 2.2.1.2.4.2.14. Definición de emprendimientos y empresas de
mujeres. Con el propósito de adoptar medidas afirmativas que incentiven la
participación de las mujeres en el sistema de compras públicas, se entenderán
como emprendimientos y empresas de mujeres aquellas que cumplan con
alguna de las siguientes condiciones:
 
2. Cuando por lo menos el cincuenta por ciento (50%) de los empleos del nivel
directivo de la persona jurídica sean ejercidos por mujeres y éstas hayan estado
vinculadas laboralmente a la empresa durante al menos el último año anterior a
la fecha de cierre del Proceso de Selección en el mismo cargo u otro del mismo
nivel.

Se entenderá como empleos del nivel directivo aquellos cuyas funciones están
relacionadas con la dirección de áreas misionales de la empresa y la toma de
decisiones a nivel estratégico. En este sentido, serán cargos de nivel directivo
los que dentro de la organización de la empresa se encuentran ubicados en un

»La Agencia tendrá un plazo máximo de seis (6) meses contados a partir de la expedición de este
Decreto para adecuar los Documentos Tipo a las disposiciones previstas en este reglamento. Sin perjuicio
de lo anterior, el artículo 5 del presente Decreto regirá en los procesos sometidos a los Documentos Tipo
en las condiciones establecidas en este artículo».

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nivel de mando o los que por su jerarquía desempeñan cargos encaminados al
cumplimiento de funciones orientadas a representar al empleador.

Esta circunstancia se acreditará mediante certificación expedida por el
representante legal y el revisor fiscal, cuando exista de acuerdo con los
requerimientos de ley, o el contador, donde se señale de manera detallada todas
las personas que conforman los cargos de nivel directivo del proponente, el
número de mujeres y el tiempo de vinculación.

La certificación deberá relacionar el nombre completo y el número de documento
de identidad de cada una de las personas que conforman el nivel directivo del
proponente. Como soporte, se anexará copia de los respectivos documentos de
identidad, copia de los contratos de trabajo o certificación laboral con las
funciones, así como el certificado de aportes a seguridad social del último año
en el que se demuestren los pagos realizados por el empleador» [Énfasis fuera
de texto].

De acuerdo con el numeral citado, una sociedad podrá ser considerada como un
emprendimiento o empresa de mujeres cuando más del 50% de los empleos del nivel
directivo de la persona jurídica sean ejercidos por mujeres. Sin embargo, el supuesto de
hecho de la norma transcrita, adicionalmente, exige que la vinculación laboral de las
mismas, por lo menos, durante el año anterior a la fecha de cierre del proceso de selección.
Esto quiere decir que, para la aplicación de dicho criterio se debe, en primer lugar,
tener en cuenta únicamente los empleos del nivel directivo, no los demás empleos
asociados a la planta de personal, por ejemplo, los operativos. En segundo lugar, no basta
con que los cargos directivos en una sociedad sean mayoritariamente de mujeres para que
sea considerada como un empresa o emprendimiento a los que se refiere la norma, sino
que además es necesario que dicha participación mayoritaria en el nivel mencionado se
hayan mantenido como mínimo durante el periodo de un año, contado a partir de la fecha
de cierre del proceso de selección. De esta manera, el criterio establecido en la norma para
definir los emprendimientos y empresas de mujeres deja por fuera de dicha categoría a
aquellas sociedades que, a pesar de contar con la participación mayoritaria de mujeres en
el nivel directivo, no cuenten con el requerimiento del tiempo mínimo de un año.
Asimismo, debe precisarse que la participación mayoritaria de mujeres en el nivel
directivo puede ser ejercida por diferentes personas durante el último año, siempre que
durante dicho periodo la participación mayoritaria de mujeres se haya mantenido durante
cada uno de los meses, aunque se trate de mujeres distintas. En tal sentido, se cumple con
la norma, toda vez que la finalidad y alcance es que la titularidad mayoritaria en el nivel
directivo por un año sea ejercida por mujeres, a pesar de que cambien las titulares de dichos
cargos. En este caso se hace una interpretación del precitado numeral, de acuerdo con lo
prescrito en el artículo 28 del Código Civil que dispone: «Las palabras de la ley se
entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras;

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pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará
en éstas su significado legal».
Esta conclusión surge en atención lo expresamente indicado en el texto de la norma,
el cual es claro al exigir que el 50% de las acciones, partes de interés o cuotas de
participación de la persona jurídica que correspondan a mujeres «[...] hayan pertenecido a
estas durante al menos el último año anterior a la fecha de cierre del Proceso de Selección».
Por lo tanto, la presente interpretación además se impone en virtud de aquella regla según
la cual «cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto
de consultar su espíritu»
12
.
A su turno, debe resaltarse que el numeral 2 del mencionado artículo 2.2.1.2.4.2.14
del Decreto 1082 de 2015, define los empleos del nivel directivo como «aquellos cuyas
funciones están relacionadas con la dirección de áreas misionales de la empresa y la toma
de decisiones a nivel estratégico. En este sentido, serán cargos de nivel directivo los que
dentro de la organización de la empresa se encuentran ubicados en un nivel de mando o
los que por su jerarquía desempeñan cargos encaminados al cumplimiento de funciones
orientadas a representar al empleador». De esta manera, los cargos directivos deberán
identificarse de acuerdo con la definición que para el efecto estableció el Decreto 1082 de
2015, adicionado por el Decreto 1860 de 2021. En ese sentido, independientemente de la
denominación del cargo, su naturaleza será directiva bien porque se encuentra en un nivel
especial de mando o, porque de acuerdo a su jerarquía, representan al empleador en los
términos del artículo 32 del Código Sustantivo del Trabajo
13
.

3. Respuestas

«Si bien es cierto que, se requiere la presentación de las planillas del último año,
en el evento que, en el trascurso de esta vigencia, la persona jurídica o natural
presente cambios en la contratación del personal, alterando los porcentajes
requeridos para dar cumplimiento al decreto, ¿se tendrá en cuenta el porcentaje
de cargos a nivel directivo reportados por la empresa por lo menos en el último
mes anterior a la fecha de apertura del proceso de contratación?, lo anterior en

12
Código Civil Colombiano «Artículo 27. Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá
su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu.
»Pero bien se puede, para interpretar una expresión oscura de la ley, recurrir a su intención o
espíritu, claramente manifestados en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento».

13
Decreto Ley 2663 del 5 de agosto de 1950, Código Sustantivo del Trabajo: «Son representantes
del {empleador} y como tales lo obligan frente a sus trabajadores además de quienes tienen ese carácter
según la ley, la convención o el reglamento de trabajo, las siguientes personas:
»a) Las que ejerzan funciones de dirección o administración, tales como directores, gerentes,
administradores, síndicos o liquidadores, mayordomos y capitanes de barco, y quienes ejercitan
actos de representación con la aquiescencia expresa o tácita del {empleador};
»b) Los intermediarios».

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consecuencia a los cambios fluctuantes que pueden variar mediante una o más
figuras empresariales. [....] ¿me tienen en cuenta el cumplimiento del decreto
según el reporte de personal del último mes o del mes anterior al cierre del
proceso, independiente de los cambios que se generaron durante el trascurso
de ese año o concluyentemente debo mantener el cumplimiento de los
porcentajes durante todo el año acreditado, para poder aplicar a lo estipulado en
el decreto y obtener el respetivo puntaje?

Para ser más claros presento el siguiente ejemplo:
- En el mes de enero la empresa tiene contratado 6 personas (A, B, C, D, E, F)
de las cuales 3 son mujeres con cargo directivo (A, B, C), cumpliendo con lo
requerido en el decreto 1680 de 2021 (50% del personal mujeres con cargo
directivo), y asi se mantienen durante los siguientes 6 meses.
- Para el mes de julio se vio en la necesidad de contratar dos personas más en
la parte operativa (X, Y), generando un cambio en el número de personas
contratadas (A, B, C, D, E, F, X, Y), lo que forja incumplimiento de lo requerido
por el decreto citado. - En diciembre nuevamente la empresa queda con las 6
personas iniciales (A, B, C, D, E, F), en el mes de enero del año siguiente,
publican convocatoria de contratación pública, donde la empresa tiene interés
de ofertar y uno de los requisitos es dar cumplimiento al decreto 1680 de 2021.
- Revisando lo anterior podemos ver que, a la fecha de la convocatoria, la
empresa tiene el personal conforme a lo requerido por el decreto 1680 de 2021,
donde se evidencia que las personas (mujeres) A, B y C, han estado trabajando
para la organización por más de un año con cargos directivos, pero también
vemos que durante el periodo comprendido entre julio y noviembre se presentó
un incremento en el personal dando incumplimiento al decreto por no tener los
porcentajes requeridos.»

De acuerdo con lo establecido en el numeral 2 del mencionado artículo 2.2.1.2.4.2.14 del
Decreto 1082 de 2015, una sociedad podrá ser considerada como un emprendimiento o
empresa de mujeres cuando más del 50% de los empleos del nivel directivo sean ejercidos
por mujeres. Sin embargo, el supuesto de hecho de la norma transcrita, adicionalmente,
exige que la titularidad de tal participación en el nivel directivo ocurra, por lo menos, durante
el año anterior a la fecha de cierre del proceso de selección.
Esto quiere decir que, para la aplicación de dicho criterio se debe, en primer lugar,
tener en cuenta únicamente los empleos del nivel directivo, no los demás empleos
asociados a la planta de personal, por ejemplo, los operativos. En segundo lugar, no basta
con que los cargos directivos en una sociedad sean mayoritariamente de mujeres para que
sea considerada como un empresa o emprendimiento a los que se refiere la norma, sino
que además es necesario que dicha participación mayoritaria en el nivel mencionado se
hayan mantenido como mínimo durante el periodo de un año, contado a partir de la fecha
de cierre del proceso de selección.

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Asimismo, debe precisarse que la participación mayoritaria de mujeres en el nivel
directivo puede ser ejercida por diferentes personas durante el último año, siempre que
durante dicho periodo la participación mayoritaria de mujeres se haya mantenido durante
cada uno de los meses, aunque se trate de mujeres distintas. En tal sentido, se cumple con
la norma, toda vez que la finalidad y alcance es que la titularidad mayoritaria en el nivel
directivo por un año sea ejercida por mujeres, a pesar de que cambien las titulares de dichos
cargos.

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Atentamente,




Elaboró:
Nathalia Urrego Jiménez
Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual
Revisó:
Juan David Montoya Penagos
Gestor T1-15 de la Subdirección de Gestión Contractual
Aprobó:
Juan David Marín López
Subdirector de Gestión Contractual (E)