PRECIOS UNITARIOS, APU, MECANISMOS DE AJUSTE Y REVISIÓN DE PRECIOS

Texto del concepto

PRECIOS UNITARIOS – APU – AIU – Diferencias

[…] en los contratos cuyo precio se estructura a partir del sistema de precios unitarios, ha hecho parte de la práctica de los negocios que el contratante le solicite al potencial contratista que separe en su propuesta los costos directos –es decir, los que están directamente implicados en la ejecución del objeto–, de los costos indirectos –que equivalen a los rubros que no tienen que ver de manera inmediata con la ejecución de las actividades contractuales, pero que integran también el precio, bien porque constituyen erogaciones administrativas o contingentes para el contratista o bien porque se dirigen a salvaguardar su ganancia–. En tal sentido, mientras que los costos directos se evidencian en el análisis de precios unitarios –APU–, como la sumatoria de los valores de los ítems según su unidad de medida, los costos indirectos se suelen abreviar en las variables que integran el acrónimo AIU –Administración, Imprevistos y Utilidad–.

APU – Conformación – Autonomía

La jurisprudencia ha señalado que “[…] en la conformación de dichos precios unitarios, se tienen en cuenta todos los gastos que se requieren para realizar la unidad de medida respectiva –el metro lineal, el metro cúbico, el metro cuadrado, etc.-. Y lo que comúnmente se denomina análisis de precios unitarios, corresponde a la descomposición de los mismos para determinar los costos que los conforman: la maquinaria que se utilizará, calculando el valor por el tiempo que se requiera; la mano de obra, teniendo en cuenta el costo hora-hombre, y cuántas personas se requieren para la ejecución de esa unidad de medida; la cantidad de los materiales necesarios, etc.” . En concordancia, la doctrina explica que en la estructuración de los precios unitarios se tendrán en cuenta todos los costos directos necesarios para la ejecución del objeto contractual que se multiplicará por al AIU.

[…]

Este sistema de precios unitarios –como metodología de estipulación del valor contractual–, no se encuentra regulado en el conjunto de las disposiciones legales y reglamentarias que integran la normativa contractual del Estado. En este sentido, las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública gozan de autonomía para configurar el precio y para establecer el sistema de pago más apropiado para satisfacer los fines de la contratación, respetando los límites previstos en el ordenamiento. Por ende, la decisión de determinar el sistema de precios unitarios y el AIU, al igual que la metodología de delimitación de sus variables –ítems y porcentajes– debe obedecer a un juicioso análisis de oportunidad y conveniencia, que consulte las reglas de la experiencia, así como los aspectos particulares de cada negocio. Lo anterior en armonía con la garantía de los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal, dentro de los cuales se halla el principio de economía, postulado que exige la optimización de los recursos públicos.

APU – Estructuración – Actualización

De esta forma, en cualquier tipo de contrato, incluyendo el contrato de obra, las entidades estatales cuentan con la facultad de definir el mecanismo que consideren más adecuado para la estructuración del presupuesto oficial. Esta autonomía implica que, para la determinación de los precios unitarios, se podrán emplear distintos métodos técnicamente idóneos, siempre que los cálculos presupuestales estén debidamente soportados en estimaciones fundamentadas, técnicas y verificables, que reflejen la realidad del mercado y la naturaleza específica del objeto contractual. Así mismo, dentro de esa autonomía, el uso de precios de referencia también constituye una herramienta válida como un insumo preliminar que oriente la estructuración de los precios unitarios, pero su adopción debe estar precedida por una verificación minuciosa de su pertinencia frente a las condiciones particulares del proyecto y las características técnicas de los bienes o servicios requeridos, de tal forma que la entidad no se exime de su deber de realizar la respectiva verificación del mercado.

Así las cosas, cada entidad estatal cuenta con autonomía en la estructuración y actualización de los precios unitarios, lo que implica la definición de las metodologías, criterios y variables que empleará para estimar los costos asociados a la ejecución del contrato. En este sentido, las entidades pueden optar por sistemas como el de precios de referencia, sin embargo, esta facultad no las exonera del deber de verificar la idoneidad de dicha información ni de mantenerla debidamente actualizada, de manera que los precios adoptados correspondan a las condiciones reales del mercado.

MECANISMOS DE AJUSTE Y REVISIÓN DE PRECIOS – Noción – Contratos Estatales

Si durante la ejecución del contrato se presenta variación en los precios unitarios, como puede suceder por el alza de los materiales o de la mano de obra, las entidades deberán acudir a mecanismos de ajuste y revisión de precios con el propósito de no afectar la ecuación financiera del contrato. En efecto, en el régimen de la Ley 80 de 1993, las entidades estatales tienen el deber de mantener las condiciones técnicas, económicas y financieras iniciales, corregir desajustes y actuar para evitar que el contratista asuma cargas excesivas. De este modo, el alcance del equilibrio financiero del contrato busca que las prestaciones de ambas partes permanezcan equilibradas durante toda la ejecución contractual, garantizando tanto la satisfacción del interés general como la justa remuneración del contratista.

Particularmente, el artículo 27 de la Ley 80 de 1993 establece que en los contratos estatales se mantendrá la igualdad o equivalencia entre derechos y obligaciones surgidos al momento de proponer o de contratar, para lo cual las partes pueden suscribir los “acuerdos y pactos necesarios sobre cuantía, condiciones y forma de pago de gastos adicionales, reconocimientos de costos financieros e intereses, si a ello hubiere lugar […]”. Esta facultad se fundamenta en el principio de autonomía de la voluntad de las partes y responde a la necesidad de adoptar medidas que permitan restablecer el equilibrio económico del contrato.

Bogotá D.C., 11 de mayo de 2026

Señora

Sandra Lucia Eugenio Zarate

sandraluciaeugeniozarateslez@gmail.com

Villavicencio, Meta

Estimada señora Eugenio:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido por la Resolución 469 de 2025 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente responde su solicitud del 27 de marzo de 2026, en la cual consulta sobre lo siguiente:

“Las secretarías técnicas municipales basan sus precios de cada APU (Análisis de precios unitarios) dados por la entidad departamental bajo los valores establecidos, en los cuales está la relación de sueldos y parafiscales que afectan el factor multiplicador debido a que el salario mínimo aumentó para la vigencia 2026.

1. ¿De acuerdo a ese incremento realizado por el Gobierno Nacional, es posible aumentar o actualizar esos valores para determinar los sueldos de las diferentes cuadrillas que se requieren para cada actividad, esto sin necesidad de realizar un acto administrativo o se debe esperar a que la entidad departamental, los actualice?

2. ¿El valor de un insumo o ítem se puede actualizar si se encuentra que es inferior al que está expuesto en la base de datos de la entidad departamental -gobernación-, de la misma manera sin necesidad de un acto administrativo, o aprobación por parte de una gobernación?

La finalidad de la consulta es que se brinde concepto de fondo a lo peticionado, en aras en aras de garantizar la transparencia y legalidad de los procesos de contratación que adelanten las administraciones departamentales y municipales.”

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en las preguntas de la petición, pero señalando algunas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.

1. Problemas planteados:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Cuál es el marco jurídico del Análisis de Precios Unitarios?

1. Respuestas:

1. Razones de las respuestas:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

i. Como es sabido, uno de los elementos más comunes en los contratos estatales es el precio, también conocido como valor. Aunque no todo contrato lo incluye –pues también existen negocios gratuitos– lo usual es que los contratos estatales se perfeccionen como onerosos y, la mayoría de las veces, como conmutativos. Adicionalmente, el precio suele ser el elemento más importante para el contratista, porque equivale a la remuneración que la entidad contratante le pagará por la ejecución del objeto contractual.

Desde la etapa de planeación, en la fase precontractual, las entidades estatales deben calcular el presupuesto oficial, mediante la realización del análisis del sector –que incluye el estudio del mercado– y definir la metodología con la cual estructurarán el precio del contrato. Dicho de otro modo, hace parte de los estudios previos la definición del esquema que la Administración usará para estipular el precio. Tal metodología generalmente depende del tipo de contrato, pues hay algunas modalidades más comunes en los de obra pública; otras más utilizadas en los de prestación de servicios y otras más indicadas para los de concesión, por mencionar algunos ejemplos^[1]. No hay, pues, una sola metodología para pactar el precio y, en gran medida, la manera de hacerlo ha obedecido a la costumbre mercantil y a la influencia de disciplinas técnicas, como la ingeniería o la administración de empresas, en la contratación estatal. Dentro de tales esquemas de establecimiento del precio pueden citarse, entre otros: i) los precios unitarios –calculados de acuerdo con las unidades que componen el objeto del contrato–, ii) el precio global –que equivale al monto total, sin discriminar unidades–, y iii) la administración delegada de recursos –en la que se distinguen los costos de inversión de los honorarios del administrador–.

Pues bien, en los contratos cuyo precio se estructura a partir del sistema de precios unitarios, ha hecho parte de la práctica de los negocios que el contratante le solicite al potencial contratista que separe en su propuesta los costos directos –es decir, los que están directamente implicados en la ejecución del objeto–, de los costos indirectos –que equivalen a los rubros que no tienen que ver de manera inmediata con la ejecución de las actividades contractuales, pero que integran también el precio, bien porque constituyen erogaciones administrativas o contingentes para el contratista o bien porque se dirigen a salvaguardar su ganancia–. En tal sentido, mientras que los costos directos se evidencian en el análisis de precios unitarios –APU–, como la sumatoria de los valores de los ítems según su unidad de medida, los costos indirectos se suelen abreviar en las variables que integran el acrónimo AIU –Administración, Imprevistos y Utilidad–.

La jurisprudencia ha señalado que “[…] en la conformación de dichos precios unitarios, se tienen en cuenta todos los gastos que se requieren para realizar la unidad de medida respectiva –el metro lineal, el metro cúbico, el metro cuadrado, etc.-. Y lo que comúnmente se denomina análisis de precios unitarios, corresponde a la descomposición de los mismos para determinar los costos que los conforman: la maquinaria que se utilizará, calculando el valor por el tiempo que se requiera; la mano de obra, teniendo en cuenta el costo hora-hombre, y cuántas personas se requieren para la ejecución de esa unidad de medida; la cantidad de los materiales necesarios, etc.”^[2]. En concordancia, la doctrina explica que en la estructuración de los precios unitarios se tendrán en cuenta todos los costos directos necesarios para la ejecución del objeto contractual que se multiplicará por al AIU, lo que determina el valor unitario:

“Cada uno de los valores unitarios resultan de un análisis de los componentes requeridos para su elaboración, estudio que se denomina comúnmente ‘análisis de precios unitarios’. Así, se examinará, por ejemplo, que para la construcción de un metro cuadrado de muro se requieren 50 ladrillos, que tienen un valor de $50.000; 15 kilos de cemento, que tienen un valor de $5.000; 30 kilos de arena, que tienen un valor de $500; 5 litros de agua, que tienen un valor de 100, y la mano de obra que tiene un valor de $5.000. La sumatoria de cada uno de estos insumos básicos arroja el costo directo que debe cancelar el contratista para la construcción de un metro de muro.

El costo directo se multiplica por el AIU, es decir, por los gastos de administración, que incluye los gastos de personal que dirige la obra; los gastos de imprevistos, que pretende cubrir imprevistos y la utilidad. El resultado de la multiplicación anterior determina el valor unitario que deberá cancelar la entidad estatal. Dentro del valor unitario, entonces, están incorporados la totalidad de los gastos en los que incurre el contratista y la utilidad que espera recibir”^[3].

Por su parte, de acuerdo con la Sección Tercera del Consejo de Estado, el AIU, concepto de común utilización en los contratos de tracto sucesivo –entre ellos, los contratos de obra– no cuenta con una definición normativa, pero hay elementos que permiten precisar su alcance, así:

“[…] el AIU propuesto para el contrato, corresponde a:

i) los costos de administración o costos indirectos para la operación del contrato, tales como los gastos de disponibilidad de la organización del contratista, esto es: A;

ii) los imprevistos, que es el porcentaje destinado a cubrir los gastos con los que no se contaba y que se presenten durante la ejecución del contrato, esto es, el álea normal del contrato: I;

iii) la utilidad o el beneficio económico que pretende percibir el contratista por la ejecución del contrato, esto es: U.

Ahora, teniendo en cuenta que no existe ninguna reglamentación que establezca porcentajes mínimos o máximos para determinar el A.I.U., cada empresa o comerciante de acuerdo con su infraestructura, experiencia, las condiciones del mercado, la naturaleza del contrato a celebrar, entre otros factores, establece su estructura de costos conforme a la cual se compromete a ejecutar cabalmente un contrato en el caso de que le sea adjudicado”^[4].

A su turno, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado sostuvo en concepto del 5 de septiembre de 2018^[5] que “el concepto del A.I.U. comprende la Administración (costos indirectos) imprevistos y utilidades, y en algunos contratos este valor aparece cuantificado en forma independiente al valor de la obra y como un porcentaje de la misma^[6], sin perjuicio que en otros contratos este valor no aparezca discriminado y se incorpore en el valor de los precios unitarios”^[7].

Así pues, ni el sistema de precios unitarios –como metodología de estipulación del valor contractual–, ni el concepto de AIU, ni mucho menos la forma de calcularlo –es decir, su porcentaje–, son aspectos regulados en el conjunto de las disposiciones legales y reglamentarias que integran la normativa contractual del Estado: “La justificación de esta manera de cotizar el precio procede, incluso, de la formación universitaria que reciben los ingenieros, a quienes les enseñan esta metodología para elaborar las ofertas. En fin, lo que se quiere indicar con estos comentarios es que la necesidad de presentar una propuesta desglosando en forma intensa su precio no procede de la ley, ni del reglamento, sino de la costumbre, […]”^[8]. De otro lado, quien define el valor de cada letra –AIU– es el proponente, pues goza de libertad empresarial para hacerlo en la elaboración de su oferta^[9].

De esta manera, usualmente en los contratos cuyo valor se estructura bajo el sistema de precios unitarios y con el desglose del AIU, el precio se paga con base en el valor de los costos directos incrementados por el porcentaje del AIU, forma de pago que pueden incluir las entidades estatales en virtud de la autonomía de la voluntad a que remiten los artículos 13, 32 y 40 del EGCAP.

Así las cosas, las entidades cuentan con discrecionalidad para establecer en el pliego de condiciones o en su documento equivalente, así como en el contrato, el sistema de precios unitarios y la figura del AIU. De este modo, teniendo en cuenta que el análisis de precios unitarios no cuenta con una regulación normativa en materia contractual del Estado, la determinación de estos y de los componentes del AIU dependerá del análisis particular que realice la entidad en relación con el presupuesto estimado del valor de la ejecución del contrato que, a su vez, sirve de guía para que los proponentes formulen sus ofertas.

Bajo esta perspectiva, en cualquier tipo de contrato, incluyendo el contrato de obra, las entidades estatales cuentan con la facultad de definir el mecanismo que consideren más adecuado para la estructuración del presupuesto oficial. Esta autonomía implica que, para la determinación de los precios unitarios, se podrán emplear distintos métodos técnicamente idóneos, siempre que los cálculos presupuestales estén debidamente soportados en estimaciones fundamentadas, técnicas y verificables, que reflejen la realidad del mercado y la naturaleza específica del objeto contractual. Así mismo, dentro de esa autonomía, el uso de precios de referencia también constituye una herramienta válida como un insumo que oriente la estructuración de los precios unitarios, pero su adopción debe estar precedida de una verificación minuciosa de su pertinencia frente a las condiciones particulares del proyecto y las características técnicas de los bienes o servicios requeridos, de tal forma que la entidad no se exime de su deber de realizar la respectiva verificación del mercado.

Así las cosas, cada entidad estatal cuenta con autonomía en la estructuración y actualización de los precios unitarios, lo que implica la definición de las metodologías, criterios y variables que empleará para estimar los costos asociados a la ejecución del contrato. En este sentido, las entidades pueden optar por sistemas como el de precios de referencia, sin embargo, esta facultad no las exonera del deber de verificar la idoneidad de dicha información ni de mantenerla debidamente actualizada, de manera que los precios adoptados correspondan a las condiciones reales del mercado.

Al respecto, es pertinente señalar que el Consejo de Estado se pronunció sobre la relación existente entre el estudio del sector y la estimación del valor del contrato, indicando que se deben tener en cuenta las diferentes variables del mercado como los costos de la cadena de producción. Pero, con independencia de esto, la entidad debe obtener el menor precio o uno razonable. En todo caso, el valor debe estar justificado para que no corresponda a sobrecostos ni a precios artificialmente bajos, y que con ello la entidad pague un valor adecuado. Esto se logra con el estudio del mercado y sus costos, el cual debe estar a disposición de los participantes del procedimiento contractual^[10].

ii. Ahora bien, si durante la ejecución del contrato se presenta variación en los precios unitarios, como puede suceder por el alza significativa de los materiales o de la mano de obra, las entidades deberán acudir a los mecanismos de ajuste y revisión de precios con el propósito de no afectar la ecuación financiera del contrato. En efecto, en el régimen de la Ley 80 de 1993, las entidades estatales tienen el deber de mantener las condiciones técnicas, económicas y financieras iniciales, corregir desajustes y actuar para evitar que el contratista asuma cargas excesivas. De este modo, el alcance del equilibrio financiero del contrato busca que las prestaciones de ambas partes permanezcan equilibradas durante toda la ejecución contractual, garantizando tanto la satisfacción del interés general como la justa remuneración del contratista.

Particularmente, el artículo 27 de la Ley 80 de 1993 establece que en los contratos estatales se mantendrá la igualdad o equivalencia entre derechos y obligaciones surgidos al momento de proponer o de contratar, para lo cual las partes pueden suscribir los “acuerdos y pactos necesarios sobre cuantía, condiciones y forma de pago de gastos adicionales, reconocimientos de costos financieros e intereses, si a ello hubiere lugar […]”. Esta facultad se fundamenta en el principio de autonomía de la voluntad de las partes y responde a la necesidad de adoptar medidas que permitan restablecer el equilibrio económico del contrato.

Lo anterior, en concordancia con los derechos y deberes de las entidades estatales, específicamente los numerales 8 y 9 del artículo 4 de la Ley 80 de 1993, que establecen lo siguiente:

“8o. Adoptarán las medidas necesarias para mantener durante el desarrollo y ejecución del contrato las condiciones técnicas, económicas y financieras existentes al momento de proponer en los casos en que se hubiere realizado licitación, o de contratar en los casos de contratación directa. Para ello utilizarán los mecanismos de ajuste y revisión de precios, acudirán a los procedimientos de revisión y corrección de tales mecanismos si fracasan los supuestos o hipótesis para la ejecución y pactarán intereses moratorios.

Sin perjuicio de la actualización o revisión de precios, en caso de no haberse pactado intereses moratorios, se aplicará la tasa equivalente al doble del interés legal civil sobre el valor histórico actualizado.

9o. Actuarán de tal modo que por causas a ellas imputables, no sobrevenga una mayor onerosidad en el cumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista. Con este fin, en el menor tiempo posible, corregirán los desajustes que pudieren presentarse y acordarán los mecanismos y procedimientos pertinentes para precaver o solucionar rápida y eficazmente las diferencias o situaciones litigiosas que llegaren a presentarse”.

De acuerdo con la norma transcrita, a efectos de mantener las condiciones técnicas, económicas y financieras existentes durante la etapa inicial del contrato, las entidades estatales utilizarán los mecanismos de ajuste y revisión de precios, y acudirán a los procedimientos de revisión y corrección establecidos en dichos mecanismos, cuando fracasen los supuestos o hipótesis para la ejecución del contrato. Acorde con lo señalado por el Consejo de Estado, esta norma determina los siguientes parámetros para la revisión o ajuste de precios:

“i) el sistema está orientado a que se mantengan las condiciones no sólo económicas y financieras sino también técnicas; ii) el parámetro temporal para comparar si se quebrantó o no el equilibrio del contrato es al momento de formular la propuesta en cualquiera de los mecanismos de selección establecidos en la ley 1150 de 2007, excepto en la contratación directa en que se toma como referencia el momento de la celebración del contrato; iii) la fórmula o sistema puede ser o no matemática y, por lo tanto, son las partes las encargadas de pactar o acordar el respectivo mecanismo a través de su incorporación en el clausulado del contrato, y iv) sólo se puede aplicar la fórmula si el contrato se encuentra en ejecución, puesto que el propósito o la finalidad del sistema es evitar que se amenace el desarrollo de la obra o la prestación del servicio^[11]”.

En este contexto, el ajuste de precios se concibe como un mecanismo para evitar la paralización o inejecución del contrato estatal, de manera que no se afecte el interés general que se persigue mediante el contrato estatal. Sobre el particular, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que:

“[…] la cláusula de estabilización o ajuste de precios resulta ser una medida preventiva frente a una situación previsible que puede afectar el resultado económico final del contrato en contra de cualquiera de las partes, y que se resuelve mediante la inclusión de la respectiva estipulación, normalmente expresada en una fórmula matemática concebida en función de los factores que inciden en los costos de ejecución del contrato. Por tanto, es un mecanismo que tiende a preservar la naturaleza conmutativa de los contratos y a garantizar que la equivalencia inicialmente acordada entre las prestaciones recíprocas se mantenga a lo largo de la ejecución del negocio jurídico, en tal forma que la remuneración recibida finalmente por el contratista corresponda a la que contempló al momento de presentar su propuesta y celebrar el contrato.

De igual modo, paralelamente con la actualización de precios la Ley 80 de 1993 también contempla la figura de la revisión de precios, la cual opera cuando sobrevengan hechos económicos que hagan ineficaz o insuficiente la fórmula de reajuste o cuando las partes no han pactado un sistema de ajuste o actualización de los precios y estos sufren alteración como resultado de los fenómenos económicos mencionados, como la inflación o el alza de precios, eventos estos en los cuales puede solicitarse al juez la corrección de la cláusula de ajuste pactada y la revisión de los precios”^[12].

De esta forma, teniendo en cuenta que por regla general hay situaciones que pueden ser previsibles, el reajuste de precios suele pactarse en las cláusulas del contrato bajo el uso o fijación de fórmulas de actualización que permitan mantener el valor real de los costos respectivos, durante todo el tiempo en que el objeto contractual se desarrolle o ejecute^[13].

En consecuencia, las entidades estatales gozan de autonomía para la estructuración del precio del contrato, sin perjuicio de la inclusión de fórmulas de ajuste o revisión que se pacten conforme a lo dispuesto en los artículos 4 y 27 de la Ley 80 de 1993. Estas herramientas contractuales permiten prever mecanismos de ajuste del precio frente a variaciones en las condiciones económicas inicialmente consideradas, en desarrollo del principio de equilibrio económico del contrato. No obstante, la procedencia y alcance de estos mecanismos dependen del análisis de las condiciones específicas de cada contrato, de las estipulaciones pactadas por las partes y de la verificación de los supuestos fácticos y jurídicos.

Desde esta perspectiva, corresponde a la entidad estatal verificar si los mayores costos derivados del incremento en la mano de obra tienen la potencialidad de afectar la economía del contrato, caso en el cual deberá acudir a la fórmula de ajuste de precios pactada en el contrato, evaluando si esta contempla dicho factor económico para la actualización de los valores contractuales, con el fin de reconocer estas variaciones y preservar el equilibrio de la ecuación financiera del contrato. De esta forma, para efectos del ajuste de precios, las entidades estatales deben remitirse a lo expresamente previsto en el contrato, en la medida en que es allí donde se materializa la autonomía de la voluntad de las partes y se definen las reglas específicas que rigen la relación negocial.

En el caso que la fórmula de ajuste de precios no se encuentre pactada o esta resulte insuficiente y se acredite que se generó una alteración significativa en las condiciones económicas inicialmente previstas, es deber de la entidad mantener las condiciones económicas y financieras del contrato estatal, en virtud del numeral 8 del artículo 4 de la Ley 80 de 1993, sin perjuicio de que el contratista pueda acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través del medio de control de controversias contractuales establecido en el artículo 141 del CPACA, para pedir entre otras cosas, que se ordene la revisión del mismo^[14].

Al margen de la explicación precedente debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a los reconocimientos económicos derivados del desequilibrio en el contrato debe ser realizado por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado la aclaración preliminar del presente oficio. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, corresponde a las partes del contrato definir si determinados ítems serán objeto de adición presupuestal o deben ejecutarse con el valor inicialmente definido en los documentos del proceso; motivo por el cual, en caso de conflicto, intervendrán las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.

Dentro de este marco, de acuerdo con la distribución de los riesgos, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.

1. Referencias normativas y jurisprudenciales:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se ha pronunciado en varias ocasiones sobre los precios unitarios en los Conceptos 4201714000005136 del 14 de noviembre de 2017; 4201714000006401 del 23 de noviembre de 2017; 4201813000004155 del 9 de mayo de 2018; 4201814000008069 del 27 de septiembre de 2018; 4201814000007383 del 18 de octubre de 2018; 4201814000008069 del 13 de noviembre de 2018; 4201912000004214 del 26 de junio de 2019; 4201912000006455 y 4201912000006463 del 19 de septiembre de 2019; 4201912000007375 del 28 de octubre de 2019; 4201912000007092 del 29 de noviembre de 2019; 4202012000000093, C–037 del 28 de enero de 2020, 4202012000000664 del 30 de enero de 2020, C-191 del 16 de marzo de 2020, C-211 del 8 de abril de 2020, C-714 del 9 de diciembre de 2020, C-059 del 10 de marzo de 2021, C-613 del 6 de octubre de 2022, C-716 de 15 de noviembre de 2022, C-802 de 23 de noviembre de 2022, C-854 del 9 de diciembre de 2022, C-914 del 27 de diciembre de 2022, C-361 de septiembre de 2023, el C-401 del 27 de septiembre de 2023 y el concepto C-1000 del 13 de enero del 2025. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.   

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. “La manera como las ofertas presentan el precio varía demasiado, incluso por razón de la costumbre que se impone en determinados negocios. Por ejemplo, tratándose de la compraventa, del suministro o la prestación de servicios profesionales –entre otros contratos, que de hecho son la mayoría– el valor que se ofrece no se desglosa para revelar al destinatario su estructura de costos. El proponente se limita a establecer una cifra por la que está dispuesto a asumir ciertas obligaciones, pero el comprador desconoce cómo se compone internamente, es decir, no sabe –ni usualmente le interesa conocerlo– qué parte del valor corresponde a gastos de mano de obra, de transporte, de energía, cuál es la utilidad esperada, entre otros conceptos. En estos casos se limita a conocer con claridad absoluta cuánto le costará el bien o el servicio, porque es lo que pagará.

   Sin embargo, en otros negocios, como la obra pública, la concesión y la consultoría, el Estado está acostumbrado a que se desglosen intensamente los costos, exigiendo no sólo el precio total sino una distinción entre los costos directos y los costos indirectos. Los primeros son los gastos imprescindibles para ejecutar la obra, entre los que se encuentra: la adquisición de materiales, insumos y suministros, la inversión en equipos, el pago de la mano de obra de las cuadrillas de trabajadores obreros y otros gastos afines –representados en los ítems que componen el contrato–. Los costos indirectos aluden a los gastos que también son necesarios para la obra, pero que no hacen parte de los elementos mismos con los que se construye, es decir, se trata de los costos de administración de la obra, los imprevistos que se presentan durante su ejecución y la utilidad esperada” (MARÍN CORTÉS, Fabián. El precio. Serie: Las cláusulas del contrato estatal. Medellín: Librería Jurídica Sánchez y Centro de Estudios de Derecho Administrativo –CEDA–, 2012. pp. 63-64). ↑

2. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 29 de febrero de 2012. Exp. 16371, C.P. Danilo Rojas Betancourth. ↑

3. PINO RICCI, Jorge. El régimen jurídico de los contratos estatales. Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 2005. pp. 416. ↑

4. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 14 de octubre de 2011. Exp. 20811, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. ↑

5. CONSEJO DE ESTADO. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 5 de septiembre de 2018, radicado No. 11001-03-06-000-2018-00124-00 C.P. Édgar González López. ↑

6. “Los costos indirectos incorporados en el A, corresponden como regla general a gastos de la oficina central, honorarios del director de obra, y de personal especializado. Generalmente estos costos pueden estar compartidos con los diversos contratos de obra que en forma simultánea esté ejecutando el contratista. Un ejemplo corresponde a los costos de la oficina central, y de los asesores de proyectos”. ↑

7. “[…] la utilidad es el beneficio económico que pretende percibir el contratista por la ejecución del contrato y por costos de administración se han tenido como tales los que constituyen costos indirectos para la operación del contrato, tales como los gastos de disponibilidad de la organización del contratista; el porcentaje para imprevistos, como su nombre lo indica, está destinado a cubrir los gastos con los que no se contaba y que se presenten durante la ejecución del contrato” (Consejo de Estado. Sección Tercera. Consejero Ponente: Ramiro Saavedra Becerra. Sentencia del 28 de agosto de 2003. Radicado: 17.554). ↑

8. MARÍN, Op. Cit., pp. 64-65. ↑

9. Ibíd., p. 66. ↑

10. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 27 de abril de 2011. Exp. 18.293. C.P. Ruth Stella Correa Palacio. ↑

11. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 19 de agosto de 2011. Exp. 20.003. C.P. Enrique Gil Botero ↑

12. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 20 de abril de 2022. Exp. 56508. C.P. Nicolás Yepes Corrales. ↑

13. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 1 de septiembre de 2025. Exp. 60332. C.P. María Adriana Marín. ↑

14. Ley 1437 de 2011: “ARTÍCULO 141. CONTROVERSIAS CONTRACTUALES. Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas. Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley.

    Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, podrán demandarse en los términos de los artículos 137 y 138 de este Código, según el caso.

    »l Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo podrán pedir que se declare la nulidad absoluta del contrato. El juez administrativo podrá declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso, siempre y cuando en él hayan intervenido las partes contratantes o sus causahabientes” (Cursiva fuera del original). ↑