CONTRATO ESTATAL, Supervisión, APOYO A LA SUPERVISIÓN

Texto del concepto

CONTRATO ESTATAL - Ejercicio – Funciones de control y vigilancia

El Estado acude a la contratación de bienes, obras y servicios para cumplir los fines que le impone el ordenamiento jurídico, la continuidad y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados y de quienes colaboran en la consecución de dichos fines, entre otros¹. Para la garantía de los fines de interés general involucrados en la contratación de las entidades estatales, el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –EGCAP– establece que, en la etapa de ejecución del contrato, las entidades estatales y los servidores públicos que participan en ella tienen la obligación de controlar y vigilar la correcta ejecución del objeto contratado, para efectos de que las finalidades perseguidas con la celebración de los negocios jurídicos se logren de manera satisfactoria.

Por esto, el Estatuto General de Contractual de la Administración Pública alude a la obligación mencionada, que guarda relación con el principio de responsabilidad que rige la celebración y ejecución de los contratos estatales. Así, por ejemplo, los artículos 4, 5, 12, 14 y 26 de la Ley 80 de 1993 consagran normas relacionadas con el control y vigilancia de la ejecución de los contratos estatales. Estas disposiciones establecen, entre otros aspectos, la obligación de las entidades estatales de velar por el correcto y oportuno cumplimiento de las prestaciones del contrato, las especificaciones de los bienes, obras y servicios objeto de este, las condiciones de calidad ofrecidas, etc. Esta obligación se predica, en principio, del jefe o representante legal de la entidad, por tener la responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual, pero también de los servidores públicos que intervienen en ella. En ese sentido, las entidades estatales deben ejercer el control de la ejecución del contrato y, de ser el caso, tomar medidas para exigir el adecuado cumplimiento.

SUPERVISIÓN–Ejercicio– Alcance temporal

De acuerdo con lo expuesto, la supervisión consiste en el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable y jurídico sobre el cumplimiento del objeto del contrato, realizada directamente por la entidad estatal a través de un servidor público idóneo en particular designado para ejercer el rol de supervisor. En la medida que este seguimiento tiene la finalidad de garantizar el debido cumplimiento del contrato, su alcance se extiende principalmente durante la etapa de ejecución, que es el periodo donde se deben cumplir el grueso de las obligaciones contractuales. Sin perjuicio de esto, es importante tener en cuenta que la “Guía para el ejercicio de las funciones de Supervisión e Interventoría de los contratos del Estado” de la Agencia Nacional de Contratación Colombia Compra eficiente⁸ en lo relacionado con las funciones de vigilancia en lo contable y financiero expresa que el supervisor debe recibir a satisfacción los bienes y servicios del objeto del contrato estatal y coordinar las instancias necesarias para adelantar los trámites para la liquidación del contrato y entregar los documentos soporte que le correspondan para efectuarla.

APOYO A LA SUPERVISIÓN – Contrato de Prestación de Servicios – Alcance temporal

En ese orden, en cuanto al alcance de las actividades apoyo a la supervisión desarrolladas por contratistas de prestación de servicios, debe advertirse que, en principio, su alcance debe extenderse durante el periodo que se ejerce la supervisión, esto es, durante la ejecución del contrato. Sin embargo, en la medida que se trata de una actividad ejercida por un contratista, el alcance material y temporal de dichas actividades de apoyo también estará determinado por el objeto contractual, las obligaciones y el plazo del contrato de prestación de servicios suscrito por la persona que presta el apoyo. Esto supone que la extensión temporal del apoyo sea el que determine el contrato suscrito para tales efectos.

Bogotá D.C., 11 Octubre 2024

Señor

dopamoreno@gmail.com

Mitú–Vaupés

Temas: CONTRATO ESTATAL - Ejercicio – Funciones de control y vigilancia / SUPERVISIÓN–Ejercicio– Alcance temporal– / APOYO A LA SUPERVISIÓN – Contrato de Prestación de Servicios – Alcance temporal

Radicación: Respuesta a consulta con radicado No. P20240830008838

Estimado señor Martínez:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 30 de agosto de 2024, en la cual manifiesta lo siguiente:

“Teniendo en cuenta que para el seguimiento de contratos estatales la entidad designa supervisores y puede contratar apoyo para la supervisión de los mismos. Me permito preguntar cuál es la vigencia de la supervisión de un contrato estatal, es decir el funcionario público designado como supervisor, ¿la labor de supervisión termina una vez se cumple el plazo de ejecución del contrato? en caso de apoyos a la supervisión hasta donde se extiende la obligación de ser apoyo a la supervisión?”

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador

extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: i) ¿cuál es el alcance temporal de la funciones de supervisión del contrato estatal? y ii) ¿cuál es el alcance temporal de las actividades de apoyo a la supervisión ejercidas por contratistas de prestación servicio?

En primer lugar, se indica que, el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable y jurídico sobre el cumplimiento del objeto del contrato, que le corresponde al supervisor del contrato se extiende durante toda la etapa de ejecución del contrato. Esto sin perjuicio del deber de coordinar con las instancias competentes los trámites para la liquidación del contrato y entregar los documentos soporte que le correspondan para efectuarla.

De otra parte, en cuanto a las actividades de apoyo a la supervisión desarrolladas por contratistas de prestación de servicios, se advierte que, en principio, su alcance se extiende durante el periodo que se ejerce la supervisión. Sin embargo, en la medida que se trata de una actividad ejercida por un contratista, su alcance alcance material y temporal estará determinado por el objeto contractual, las obligaciones y el plazo del contrato de prestación de servicios suscrito por la persona que presta el apoyo.

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

El Estado acude a la contratación de bienes, obras y servicios para cumplir los fines que le impone el ordenamiento jurídico, la continuidad y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados y de quienes colaboran en la consecución de dichos fines, entre otros¹. Para la garantía de los fines de interés general involucrados en la contratación de las entidades estatales, el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –EGCAP– establece que, en la etapa de ejecución del contrato, las entidades estatales y los servidores públicos que participan en ella tienen la obligación de controlar y vigilar la correcta ejecución del objeto contratado, para efectos de que las finalidades perseguidas con la celebración de los negocios jurídicos se logren de manera satisfactoria.

Por esto, el Estatuto General de Contractual de la Administración Pública alude a la obligación mencionada, que guarda relación con el principio de responsabilidad que rige la celebración y ejecución de los contratos estatales. Así, por ejemplo, los artículos 4, 5, 12, 14 y 26 de la Ley 80 de 1993 consagran normas relacionadas con el control y vigilancia de la ejecución de los contratos estatales. Estas disposiciones establecen, entre otros aspectos, la obligación de las entidades estatales de velar por el correcto y oportuno cumplimiento de las prestaciones del contrato, las especificaciones de los bienes, obras y servicios objeto de este, las condiciones de calidad ofrecidas, etc. Esta obligación se predica, en principio, del jefe o representante legal de la entidad, por tener la responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual, pero también de los servidores públicos que intervienen en ella. En ese sentido, las entidades estatales deben ejercer el control de la ejecución del contrato y, de ser el caso, tomar medidas para exigir el adecuado cumplimiento.

Las leyes 1150 de 2007 y 1474 de 2011 complementan el régimen jurídico de la obligación de vigilar la correcta ejecución de los contratos estatales. Allí se impone el debido proceso como principio rector en materia sancionatoria contractual, entre otros, para la imposición de multas y la decisión de hacer efectiva la cláusula penal; principio que se debe respetar en el ejercicio del

¹ Artículo 3 de la Ley 80 de 1993.

control y vigilancia de la ejecución contractual. También se establecen los límites de la responsabilidad del representante legal ante la delegación de sus funciones en materia contractual y se regula la supervisión y la interventoría de los contratos estatales².

Frente a la supervisión de los contratos estatales se tiene que la Ley 1474 de 2011 enmarcó el seguimiento, control y vigilancia de la ejecución del contrato estatal dentro del principio de moralidad administrativa. El artículo 83 ibidem establece que “con el fin de proteger la moralidad administrativa, de prevenir la ocurrencia de actos de corrupción y de tutelar la transparencia de la actividad contractual, las entidades públicas están obligadas a vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado a través de un supervisor o un interventor, según corresponda”. Además, el legislador definió las nociones de supervisión e interventoría, como mecanismos que pueden usar las entidades estatales para vigilar el contrato, en estos términos:

“La supervisión consistirá en el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable, y jurídico que sobre el cumplimiento del objeto del contrato, es ejercida por la misma entidad estatal cuando no requieren conocimientos especializados. Para la supervisión, la Entidad estatal podrá contratar personal de apoyo, a través de los contratos de prestación de servicios que sean requeridos.

La interventoría consistirá en el seguimiento técnico que sobre el cumplimiento del contrato realice una persona natural o jurídica contratada para tal fin por la Entidad Estatal, cuando el seguimiento del contrato suponga conocimiento especializado en la materia, o cuando la complejidad o la extensión del mismo lo justifiquen. No obstante, lo anterior cuando la entidad lo encuentre justificado y acorde a la naturaleza del contrato principal, podrá contratar el seguimiento administrativo, técnico, financiero, contable, jurídico del objeto o contrato dentro de la interventoría”.

Del primer concepto, según lo expresado por esta entidad³, se extraen las siguientes características:

“- La labor de supervisión siempre existirá en relación con cualquier contrato estatal (a diferencia de la interventoría que depende del

² Artículos 83 a 86 de la Ley 1474 de 2011.

³ Radicado # 4201913000008240 del 20 de diciembre de 2019.

análisis de su necesidad y extensión⁴).

• No requiere conocimientos especializados.
• Se ejerce por la entidad estatal por conducto de la designación de servidores públicos idóneos para cumplir la función.
• Puede recibir apoyo de personal contratado para tal fin mediante contrato de prestación de servicios”.

En relación con las definiciones de supervisión e interventoría, doctrinariamente se ha establecido la diferencia entre una y otra, de la siguiente manera:

“La supervisión (…) es ejercida por la propia entidad contratante cuando no requiere conocimientos técnicos especializados. Por contraste, a la interventoría se le concibe alrededor de la necesidad de tales conocimientos. Esa diferenciación entonces nos permite decir que entre una y otra figuras hay una comunidad de propósito con una diferencia de grado: en la interventoría se acude a un consultor especializado con un grado de conocimiento técnico superior a aquel del que disponga la entidad, a propósito de que se constituya en «sus ojos» en frente de la ejecución del contrato. Es por ello que a la interventoría se le hace consistir de acuerdo con la definición legal, «en el seguimiento técnico» del cumplimiento del contrato, cuando el mismo «suponga conocimiento especializado en la materia, o cuando la complejidad o la extensión del mismo lo justifiquen». En su propósito de hacer evidente esta diferenciación, el proyecto de ley que condujo al Estatuto Anticorrupción buscaba enmarcar a la interventoría en la función técnica exclusivamente, intención que se vio frustrada cuando a la definición propuesta, y hoy contenida en el citado artículo 83, vino a agregarse una frase final que aclara que la misma podrá extenderse a «otros aspectos del contrato» en adición a aquellos de naturaleza técnica⁵”.

Por otro lado, quien ejerza la vigilancia de la ejecución del contrato, ya sea mediante la supervisión o mediante la interventoría, puede hacer uso de las facultades previstas en el artículo 84 de la Ley 1474 de 2011 para efectuar el seguimiento al cumplimiento obligacional del contrato y estará sometido a los deberes y responsabilidades que implica el ejercicio de dicha actividad.

obligatoria según el numeral 1° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993.

⁴ A excepción de la interventoría del contrato de obra adjudicado por licitación pública que es obligatoria según el numeral 1° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993.

⁵ SUÁREZ BELTRÁN, Gonzalo. Estudios de derecho contractual público. 1ª Ed. Legis, 2014. Bogotá.

p. 256.

Ahora bien, en cuanto a la designación del supervisor, Colombia Compra Eficiente, en la “Guía para el ejercicio de las funciones de supervisión e interventoría de los contratos del Estado”⁶ recomienda que esta se haga en un funcionario que pueda actuar al menos como par del contratista y que tenga asignadas funciones relacionadas con el objeto contractual. Asimismo, allí se señala que la designación debe estar antecedida por un análisis de la carga operativa del funcionario al que se le asigna la función, para no incurrir en el riesgo de que el supervisor no pueda desempeñar la labor de manera adecuada. La designación, igualmente, se recomienda que se efectúe en la fecha en que se adjudique el contrato o cuando se suscriba, tratándose de contratación directa. El supervisor designado, además, debe ser comunicado de la labor encomendada y debe conocer las obligaciones del contrato para efectos de que pueda desempeñar su labor de manera idónea.

En el mismo orden, respecto al plazo para la designación del supervisor, la Guía en mención establece que:

“En la etapa de planeación del Proceso de Contratación, la Entidad Estatal debe establecer la forma como supervisará la ejecución del contrato e indicar si lo hace a través de un supervisor, de un interventor o de las dos figuras de manera concurrente.

(…)

En la etapa de planeación del Proceso de Contratación, la Entidad Estatal debe identificar el perfil del supervisor para poderlo designar a más tardar al final de la audiencia de adjudicación, cuando el Proceso de Contratación es competitivo o en la fecha de la firma del contrato en los Procesos de Contratación sin competencia. La Entidad Estatal puede designar el supervisor en cualquier momento del Proceso de Contratación una vez iniciada la etapa de planeación”.

En ese sentido, como bien lo establece la “Guía para el ejercicio de las funciones de supervisión e interventoría de los contratos del Estado”, y teniendo en cuenta que no hay norma que establezca una prohibición en tal sentido, la designación del Supervisor se puede realizar “en cualquier momento del Proceso de Contratación una vez iniciada la etapa de planeación” y “a más tardar al final de la audiencia de adjudicación, cuando el Proceso de Contratación es competitivo o en la fecha de la firma del contrato en los Procesos de Contratación sin competencia”. Al respecto, cabe recordar el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto

⁶ Disponible en: https://www.colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/cce_documents/cce_guia_para_el_ejercicio_d e_las_funciones_de_supervision_e_interventoria_de_los_contratos_del_estado.pdf .

1082 de 2015 define el Proceso de Contratación como el “Conjunto de actos y actividades, y su secuencia, adelantadas por la Entidad Estatal desde la planeación hasta el vencimiento de las garantías de calidad, estabilidad y mantenimiento, o las condiciones de disposición final o recuperación ambiental de las obras o bienes o el vencimiento del plazo, lo que ocurra más tarde ”.

En consecuencia, la designación podrá hacerse por el representante legal de la entidad o por el ordenador del gasto, en caso de que esta función se encuentre delegada, después de iniciada la planeación del contrato, pero a más tardar en al momento de la adjudicación, sin perjuicios de las funciones que se definan en el pliego de condiciones, en cláusulas del contrato, en el manual de contratación o en el acto de la asignación de la función al servidor público escogido para ejercer la supervisión⁷.

De acuerdo con lo expuesto, la supervisión consiste en el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable y jurídico sobre el cumplimiento del objeto del contrato, realizada directamente por la entidad estatal a través de un servidor público idóneo en particular designado para ejercer el rol de supervisor. En la medida que este seguimiento tiene la finalidad de garantizar el debido cumplimiento del contrato, su alcance se extiende principalmente durante la etapa de ejecución, que es el periodo donde se deben cumplir el grueso de las obligaciones contractuales. Sin perjuicio de esto, es importante tener en cuenta que la “Guía para el ejercicio de las funciones de Supervisión e Interventoría de los contratos del Estado” de la Agencia Nacional de Contratación Colombia Compra eficiente⁸ en lo relacionado con las funciones de vigilancia en lo contable y financiero expresa que el supervisor debe recibir a satisfacción los bienes y servicios del objeto del contrato estatal y coordinar las instancias necesarias para adelantar los trámites para la liquidación del contrato y entregar los documentos soporte que le correspondan para efectuarla.

Sin embargo, lo dicho antes no descarta que las entidades estatales puedan celebrar contratos de prestación de servicios para apoyar las actividades de supervisión, consignando en ellos las actividades propias del apoyo a la supervisión. Con todo, el alcance de dicho apoyo dependerá del objeto y las

⁷ Departamento Administrativo de la Función Pública. Concepto del 6 de mayo de 2019. Rad. 140.881.

⁸ Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente. Guía para el ejercicio de las funciones de Supervisión e Interventoría de los contratos del Estado.

obligaciones determinadas en el contrato de prestación de servicios, marco dentro del cual el contratista desarrollará las actividades tendientes a soportar el seguimiento del contrato y apoyar la verificación del cumplimiento, en las condiciones establecidas en el contrato vigilado, sin que ello implique que asuma directamente la supervisión. Así, por ejemplo, el contratista de prestación de servicios podrá revisar los entregables, productos, en general, los requisitos para el pago y darle su concepto al supervisor. De todos modos, quien autorizará el pago ante la entidad estatal será el funcionario sobre quien recae la supervisión.

En este punto, es oportuno aclarar que el contrato por prestación de servicios no le otorga al particular la condición de servidor público, la aclaración anterior es importante en la medida en que quienes ejerzan las funciones de supervisión o interventoría se encontrarán sujetos a la aplicación del régimen de responsabilidad civil, penal, disciplinario y fiscal: el primero –supervisor– en virtud de su condición de servidor público, el segundo –interventor– en virtud de una expresa disposición legal contenida en el artículo 82 de la Ley 1474 de 2011. Por su parte, en relación con los contratistas en prestación de servicios que apoyen las labores de supervisión, en los términos del artículo 52 de la Ley 80 de 1993, se les aplica el régimen general de responsabilidad, según el cual el contratista estatal responderá civil y penalmente por sus acciones y omisiones en la actuación contractual en los términos de la ley.

En ese orden, en cuanto al alcance de las actividades apoyo a la supervisión desarrolladas por contratistas de prestación de servicios, debe advertirse que, en principio, su alcance debe extenderse durante el periodo que se ejerce la supervisión, esto es, durante la ejecución del contrato. Sin embar go, en la medida que se trata de una actividad ejercida por un contratista, el alcance material y temporal de dichas actividades de apoyo también estará determinado por el objeto contractual, las obligaciones y el plazo del contrato de prestación de servicios suscrito por la persona que presta el apoyo. Esto supone que la extensión temporal del apoyo sea el que determine el contrato suscrito para tales efectos.

• Ley 80 de 1993, artículo 13, artículo 32.
• Ley 1150 de 2007
• Ley 1474 de 2011, articulo 83 y 84
• CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 2 de diciembre de 2013. Consejero Ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Exp. 41719.
• SUÁREZ BELTRÁN, Gonzalo. Estudios de derecho contractual público. 1ª Ed. Legis, 2014. Bogotá
• Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente. Guía para el ejercicio de las funciones de Supervisión e Interventoría de los contratos del Estado. Disponible en: https://www.colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/cce_documents/cce_guia

_para_el_ejercicio_de_las_funciones_de_supervision_e_interventoria_de_los_contra tos_del_estado.pdf

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública :

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente sobre la obligación de controlar y vigilar la ejecución de los contratos estatales, en los conceptos con radicado 4201913000004799, emitido el 30 de agosto de 2019, y 4201913000008240 del 20 de diciembre de 2019; y en los conceptos C-064 del 28 de febrero de 2020, C–077 del 18 de marzo de 2020, C–150 del 18 de marzo de 2020, C–134 del 30 de marzo de 2020, C–180 del 13 de abril de 2020, C-344 de 26 de mayo de 2020, C-765 de 1 de enero de 2021, C-603 de 02 de noviembre de 2021, C-745 de 3 de febrero de 2022, C-506 del 3 de agosto de 2022, C-577 del 15 de septiembre de 2022, C-620 de 27 de septiembre de 2022, C-830 del 28 de noviembre de 2022. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrás encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual. Accede a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/.

Te invitamos a revisar la cuarta edición del Boletín de Relatoría de 2024, en el cual se explicaron los cambios más relevantes que fueron incorporados en los Documentos Tipo para el sector de Infraestructura de Transporte, en las modalidades de selección de Licitación de Obra Pública, Selección Abreviada de Menor Cuantía y Mínima Cuantía. Puede consultarlo en el siguiente enlace : BOLETÍN DE RELATORÍA 2024 – IV | Colombia Compra Eficiente |

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

Elaboró: Rey David Siado Quintero

Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual

Alejandro Raul Sarmiento Cantillo

Revisó:

Gestor T1-15 de la Subdirección de Gestión Contractual Carolina Quintero Gacharná

Aprobó:

Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE