FORMULARIO 1, CAUSALES DE RECHAZO, DOCUMENTOS TIPO

Texto del concepto

FORMULARIO 1 – Presupuesto oficial – Oferta económica– Contenido y obligatoriedad

Los documentos tipo adoptados mediante la Resolución No. 240 del 27 de noviembre de 2020 «Por la cual se actualizan los Documentos Tipo para los procesos de selección de licitación de obra pública de infraestructura de transporte y se deroga la Resolución 0045 de 2020», expedida por la Agencia Nacional de Contratación Pública ─ Colombia Compra Eficiente, establecen las condiciones habilitantes, los factores técnicos y económicos de escogencia, y los sistemas de ponderación de carácter obligatorio para las entidades sometidas al Estatuto General de la Contratación Pública, que adelanten procedimientos de selección de licitación de obra pública de infraestructura de transporte.

Específicamente, frente a la propuesta económica, el documento base señala o pliego tipo señala que la misma se debe elaborar a partir del «Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial», mientras que su presentación debe hacerse con sujeción a lo dispuesto en los numerales «2.3. ELABORACIÓN Y PRESENTACIÓN DE LA OFERTA» y «4.1. OFERTA ECONÓMICA» del referido documento base. No obstante, este formulario lo prepara la entidad en la etapa de planeación y le permite definir el valor oficial estimado del proceso de contratación. Por tanto, las entidades estatales para su elaboración deben tener en cuenta diferentes variables, como el objeto, alcance, obras a ejecutar, actividades, cantidades, particularidades de la zona de ejecución del proyecto, disponibilidad y distancia de fuentes de materiales, entre otros.

[…]

Con todo, resulta claro que la presentación de la oferta debe hacerse conforme a las reglas establecidas en el numeral 2.3. En dicho numeral se establece que la «[…] oferta estará conformada por dos sobres, los cuales deben cumplir todos los requisitos establecidos […] deberán entregarse cerrados, separados e identificados». Esto obedece a lo dispuesto en el parágrafo segundo del artículo 30 de la Ley 80 de 1993, adicionado por la Ley 1882 de 2018, que exige en los procesos de licitación de obra pública la oferta la propuesta económica sea presentada en un sobre separado del de los demás documentos, el cual permanece cerrado hasta la audiencia de adjudicación.

CAUSALES DE RECHAZO – Origen jurídico – Documentos tipo – Numeral 1.15 del documento base

[…]las causales de rechazo de la oferta deben emanar directamente de la ley, del pliego de condiciones o documento equivalente en los regímenes exceptuados, pero en todo caso guardan relación con defectos, omisiones o circunstancias impeditivas que permitan deducir o concluir que la misma no resulta favorable para los intereses de la entidad. En otras palabras, no pueden fundamentarse en consideraciones subjetivas, que conviertan dichas causales en inhabilidades para participar en los procesos de selección.

Según se concluye de lo anterior, que las causales de rechazo, en primer lugar, no son arbitrarias y en consecuencia emanan directamente de la ley, los pliegos de condiciones o de los documentos equivalentes en los regímenes exceptuados. Y de otro lado, que en estos eventos se admite la subsanabilidad cuando, se dan por supuestas las reglas sobre esta materia. A tales efectos resulta necesario que las entidades dentro del pliego de condiciones establezcan con claridad las causales de rechazo que aplicaran en el respectivo procedimiento.

De acuerdo con esto, para los procesos adelantados con documentos tipo de infraestructura de transporte, esta Agencia, en ejercicio de las potestades otorgadas por la Ley 2022 de 2020, ha incluido en los pliegos tipo o documentos base unas reglas aplicables a distintas clases de defectos en la acreditación de la capacidad residual, las cuales derivan en consecuencias de distinto orden. Para los procedimientos de licitación de obra pública de infraestructura de transporte estas causales son las definidas en el numeral 1.15 del Documento Base, las cuales, en virtud de la inalterabilidad del pliego, no pueden ser modificadas o adicionadas por las entidades.

DOCUMENTOS TIPO – Causales de rechazo – Numeral 1.15 del documento base – Oferta económica

[…]las causales de rechazo aplicables a los procedimientos de contratación que se adelanten utilizando los Documentos Tipo únicamente son las establecidas directamente en la Ley y las contenidas en el numeral 1.15 del «Documento Base». De esta manera, la entidad estatal debe verificar cuál de los supuestos previstos se configura en la evaluación de las ofertas. En este sentido, la Administración no tiene la facultad de descalificar una oferta de forma discrecional, toda vez que solo es posible por las causales previamente definidas en la ley o en el pliego de condiciones.

En lo que respecta a las causales de rechazo establecidas en el numeral 1.15 del Documento Base, existen varias relacionadas con aspectos relativos a la oferta económica. Ante la imposibilidad de incluir nuevas causales, con fundamento en el principio de inalterabilidad, las entidades estatales deben evaluar en la presentación de la oferta económica la configuración de causales de rechazo estandarizadas en el pliego tipo o documento base, determinando en cada caso concreto si la situación evidenciada configura en estricto sentido alguno de los supuestos de hecho establecidos en las mismas, sin valerse de interpretaciones extensivas o finalistas.

DOCUMENTOS TIPO – Causales de rechazo – Numeral 1.15 del documento base – Literal v)

Dentro de los múltiples hechos que podría tener lugar en el marco de procesos de selección, puede suceder, por ejemplo, que se presente una oferta cuyo total exceda el valor del Presupuesto Oficial, configurándose la causal de rechazo del literal M; también puede ocurrir que no se ofrezca el valor de un precio unitario –causal de rechazo del literal P¬– o que se oferte por encima del tope establecido por la entidad –literal Q–; que «el proponente adicione, suprima, cambie, o modifique los ítems, la descripción, las especificaciones, el detalle, las unidades o cantidades […]»; o que el proponente no presente la oferta económica –literal V–, eventos que ameritarían el rechazo de la oferta.

Otra de las situaciones que imposibilitan evaluar la oferta económica presentada, consiste en la inclusión de información de la oferta económica en el sobre que no corresponde, según lo establecido en los parágrafos 2 y 3 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993, adicionados por la Ley 1882 de 2018, y regulados en los numerales 2.3, 2.3.1 y 2.3.2 del Documento Base. Esto dado que estas normas exigen que los documentos relacionados con la acreditación de los requisitos habilitantes se presenten en un sobre –Sobre 1–, y la oferta económica sea presentada en otro distinto –Sobre 2¬–, conforme a lo explicado supra.

Lo anterior es relevante para efectos de la configuración de la causal prevista en el literal V del numeral 1.15 del Documento Base que sanciona con el rechazo de la oferta: «No presentar oferta económica. Entregar la información de la propuesta económica en el sobre que no corresponda.». Según se aprecia, esta causal sanciona con el rechazo de la oferta dos supuestos de hecho alternativos e independientes. Por un lado, se impone el rechazo al hecho de no presentar oferta económica, y al igual que para la presentación de información de la oferta económica en el sobre que no corresponde.

Bogotá, D.C. 09 Noviembre de 2022

Señor

Santiago Morales

Sabaneta, Antioquia

Concepto C – 745 de 2022

Estimado señor Morales,

La Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente responde su consulta del 26 de septiembre de 2022, en ejercicio de la competencia otorgada por el numeral 8 del artículo 11 y el numeral 5 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011.

1. Problema planteado

En relación con la causal de rechazo del literal V de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte –versión 3–, usted realiza las siguientes preguntas:

«1. ¿Qué debe entenderse por "la información de la propuesta económica"?, ¿Información de alguno de los valores unitarios de la propuesta o de todos ellos, el valor total de la propuesta o todos los conceptos anteriores?

2. ¿La causal contempla dos (2) supuestos de hecho distintos e independientes?

3. El enunciado después del punto y seguido, a saber "Entregar la información de la propuesta económica en el sobre que no corresponda", ¿está condicionado a que se verifique que no se haya presentado oferta económica alguna en el sobre 2?».

2. Consideraciones

Para responder los anteriores interrogantes, la Subdirección se estudiará a continuación los siguientes temas: i) presentación de la oferta económica en los Documentos Tipo, Análisis de Precios Unitarios y uso del «Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial».; y ii) causales de rechazo previstas en los documentos tipo de obra pública de infraestructura de transporte. Inclusión de información de la oferta económica en el sobre que no corresponde.

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente en los conceptos C-037 del 28 de enero de 2020, C-038 del 28 de enero de 2020, C-093 del 28 de febrero de 2020, C-133 del 30 de marzo de 2020, C-153 del 1 de abril de 2020, C-184 del 2 de abril de 2020, C-603 del 22 de septiembre de 2020, C-704 del 11 de diciembre de 2020, C-030 del 26 de febrero de 2021 y C-204 del 6 de mayo de 2021, C-078 de 15 de marzo de 2022, C-113 de 22 de marzo de 2022, C-298 de 9 de mayo de 2022, C-342 de 24 de mayo de 2022 y C-593 del 13 de septiembre de 2022, estudió diferentes cuestiones relacionadas con la presentación de ofertas y el uso del «Formulario 1 - Formulario de Presupuesto Oficial» en procesos licitación de obra pública de infraestructura de transporte adelantados con Documentos Tipo. La tesis desarrollada se expone a continuación y se complementa en lo pertinente.

2.1. Presentación de la oferta económica en los Documentos Tipo. Análisis de Precios Unitarios y uso del «Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial».

Los documentos tipo adoptados mediante la Resolución No. 240 del 27 de noviembre de 2020 «Por la cual se actualizan los Documentos Tipo para los procesos de selección de licitación de obra pública de infraestructura de transporte y se deroga la Resolución 0045 de 2020», expedida por la Agencia Nacional de Contratación Pública ─ Colombia Compra Eficiente, establecen las condiciones habilitantes, los factores técnicos y económicos de escogencia, y los sistemas de ponderación de carácter obligatorio para las entidades sometidas al Estatuto General de la Contratación Pública, que adelanten procedimientos de selección de licitación de obra pública de infraestructura de transporte.

Específicamente, frente a la propuesta económica, el documento base señala o pliego tipo señala que la misma se debe elaborar a partir del del «Formulario 1– Formulario de Presupuesto Oficial», mientras que su presentación debe hacerse con sujeción a lo dispuesto regulada en los numerales «2.3. ELABORACIÓN Y PRESENTACIÓN DE LA OFERTA» y «4.1. OFERTA ECONÓMICA» del referido documento base. No obstante, este formulario lo prepara la entidad en la etapa de planeación y le permite definir el valor oficial estimado del proceso de contratación. Por tanto, las entidades estatales para su elaboración deben tener en cuenta diferentes variables^[1], como el objeto, alcance, obras a ejecutar, actividades, cantidades, particularidades de la zona de ejecución del proyecto, disponibilidad y distancia de fuentes de materiales, entre otros.

Es por lo anterior que se dice que el «Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial» tiene dos connotaciones: i) por un lado, es el formulario sobre el cual la entidad estructura y presenta el presupuesto oficial del procedimiento de contratación; y ii) por el otro, es el formulario sobre el cual los proponentes elaboran y presentan su oferta económica. El propósito de esto es evitar la duplicidad de información y permitir que las propuestas económicas sean evaluadas con las variables, cantidades, unidades de medida y reglas consideradas por la entidad al estructurar su presupuesto oficial.

Si bien no hay una sola metodología para pactar el precio y, en gran medida, la manera de hacerlo ha obedecido a la costumbre mercantil y a la influencia de disciplinas técnicas, como la ingeniería o la administración de empresas, en la contratación estatal. Dentro de tales esquemas para determinar el precio pueden citarse, entre otros: i) los precios unitarios –calculados de acuerdo con las unidades que componen el objeto del contrato–, ii) el precio global –que equivale al monto total, sin discriminar unidades–, y iii) la administración delegada de recursos –en la que se distinguen los costos de inversión de los honorarios del administrador–.

Entre estas y las demás modalidades posibles, en los documentos tipo de obra pública se optó por incorporar el sistema de precios unitarios, el cual ha hecho carrera en los contratos de obra pública y, en el marco del cual, ha hecho parte de la práctica de los negocios que el contratante le solicite al potencial contratista que separe en su propuesta los costos directos –es decir, los que están directamente implicados en la ejecución del objeto–, de los costos indirectos –que equivalen a los rubros que no tienen que ver de manera inmediata con la ejecución de las actividades contractuales, pero que integran también el precio, bien porque constituyen erogaciones administrativas o contingentes para el contratista o bien porque se dirigen a salvaguardar su ganancia–. En tal sentido, mientras que los costos directos se evidencian en el análisis de precios unitarios –APU–, como la sumatoria de los valores de los ítems según su unidad de medida, los costos indirectos se suelen abreviar en las variables que integran el acrónimo AIU –Administración, Imprevistos y Utilidad–, que se calcula como un porcentaje aplicado a los costos indirectos.

Esta forma de estructurar el valor del contrato, si bien no resulta obligatoria para efectos de la forma de pago a utilizar por las respectivas entidades estatales obligadas a utilizar el documento tipo, si se refleja en el contenido estandarizado de los documentos tipo de cara a la formulación del presupuesto oficial y la presentación de la oferta. De una parte, se tiene que, en la primera hoja del Formulario 1, la cual corresponde al presupuesto oficial, la entidad debe enlistar los ítems de pago de los bienes, obras o servicios que se requieren para la ejecución de la obra pública de infraestructura de transporte. Además, es posible establecer: i) sus especificaciones generales y particulares, ii) la descripción, iii) la unidad de medida, iv) la cantidad, v) el valor unitario y vi) el valor total de los ítems.

En el marco del ejercicio de planeación, la entidad podrá determinar la necesidad de establecer algunos valores topes para algunos ítems, los cuales no podrán ser excedidos por los proponentes al presentar sus ofertas. La inclusión que hace la entidad de valores que no deben ser excedidos por los proponentes al presentar sus ofertas no es una práctica generalizada ni obligatoria para todas las entidades, por cuanto la inclusión de estos ítems debe estar justificada en situaciones y eventos particulares de determinados procedimientos de contratación. Cuando las entidades estructuran el Formulario 1, incluyendo este tipo de ítems y justificando su decisión, los proponentes deben incluirlos dentro de la oferta económica sin exceder el valor que la entidad ha definido, so pena del rechazo de la propuesta^[2].

De igual manera, en la primera hoja del «Formulario 1 – Formulario de Presupuesto oficial» se señala que en los procesos de contratación estructurados por precios unitarios aplican las notas 1, 2 y 3 de dicho formato y, por tanto, se diligencian las casillas de «Descripción», «Porcentaje» de la Administración, Imprevistos, Utilidad y total del A.I.U resaltados en color amarillo. En otras palabras, las entidades estatales incluirán de manera obligatoria el porcentaje de la: i) administración, ii) imprevistos y iii) utilidad, cuando el proceso de contratación sea por precios unitarios.

Al respecto, en la «Nota 1» se establece que el precio unitario incluye el valor de A.I.U. Por su parte, la «Nota 2» indica la regla que cuando la fracción decimal del peso sea igual o superior a 5 se aproximará por exceso al número entero siguiente del peso y cuando la fracción decimal del peso sea inferior a 5 se aproximará por defecto al número entero del peso. Finalmente, en la «Nota 3» se indica que el A.I.U y su discriminación debe ser en porcentaje.

De la redacción de estas notas se infiere que las entidades obligatoriamente aplicarán las notas definidas en el «Formulario 1 – Formulario del presupuesto oficial», cuando el proceso de contratación es estructurado por precios unitarios y, por ende, se incluirá el porcentaje respectivo a la: i) administración, ii) imprevistos y iii) utilidad. En consecuencia, las entidades no podrán omitir alguno de sus componentes y lo definirán de acuerdo con el estudio de mercado y el sector, incluyendo el valor que consideren procedente. Además, el «Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial» señala los espacios en los cuales se incluirán estos porcentajes. Así se determina en los siguientes términos:

En este sentido, en virtud del principio de inalterabilidad, las entidades solo pueden modificar aquello que el documento tipo permita. Por ello, debido a que la primera hoja del «Formulario 1 – Formulario del Presupuesto Oficial» parcialmente impide su modificación en los procesos estructurados por precios unitarios, no será posible omitir alguno de los componentes del A.I.U. Bajo ese entendido, las entidades no podrán eliminar o modificar la fila correspondiente al imprevisto, ni eliminar o modificar las «Nota 1 a 3» que versan sobre el uso de precios unitarios con componentes del A.I.U.

De otra parte, en los documentos tipo para procesos de licitación pública de obras de infraestructura de transporte – versión 3 – , el «Formulario 1» en su segunda hoja en Excel, titulada «Formulario 1 - Propuesta económica» señala en la parte superior derecha: «[La entidad puede utilizar este formulario de presentación de propuesta económica de forma detallada, sin perjuicio que la entidad pueda modificarlo o establecer la presentación de la oferta económica con un formulario distinto al indicado.]». Igualmente, se indica que los proponentes emplearán el formulario establecido por la entidad para determinar su propuesta económica conforme al Formulario 1 - Presupuesto Oficial publicado por la Entidad. Esto significa que las entidades pueden diseñar un formulario para que los proponentes presenten su oferta económica, sin que sea obligatorio sujetarse al formulario que los documentos tipo proponen para el efecto. En todo caso, el proponente deberá emplear el formulario que establezca la entidad.

Lo anterior es concordante con lo dispuesto en el numeral 4.1 del Documento Base, que establece que la entidad «debe configurar el formato de oferta económica que se encuentra en el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial, para que sea diligenciado por los proponentes». En tales términos, la presentación de la oferta económica por parte del proponente se realizará teniendo en cuenta el formato determinado por la entidad, sea el que configure de acuerdo con el Formulario 1 o aquel que disponga sobre el particular. Adicionalmente, los proponentes al presentar su oferta deberán ceñirse a las reglas para la presentación de oferta establecidas en los numerales 2.3 y 4.1 del Documento Base, así como observar el análisis de precios unitarios, procurando no ofertar por encima de los valores tope establecidos por la entidad para algunos de los ítems, en caso de que se opte por dicha regulación.

Así las cosas, los oferentes deben usar la segunda hoja del «Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial» puesta a disposición en formato Excel por la respectiva entidad, titulada «propuesta económica», sin perjuicio de que las entidades estatales modifiquen o establezcan la presentación de la oferta económica en un formulario distinto o que realicen modificaciones parciales al mismo, dentro de las posibilidades que admite el mismo Formulario.

En línea con lo anterior, cabe precisar que consideraciones similares a las realizadas frente a la primera hoja de Excel, donde la entidad elabora el presupuesto oficial, son aplicables a la segunda hoja donde la entidad configura el formulario mediante el cual los proponentes presentarán sus ofertas económicas. Lo anterior debido a que ambas hojas de cálculo tienen instrucciones similares respecto a su configuración por parte de las entidades estatales. En efecto, es posible, como se señaló anteriormente, que la entidad configure un formulario distinto para la presentación de las ofertas económicas o que lo modifique. Sin embargo, la segunda hoja tiene la instrucción consistente en que: «cuando el proceso de contratación es estructurado por precios unitarios, la Entidad debe aplicar las notas 1, 2 y 3 del presente formato y las casillas de "Descripción", "Porcentaje" de la Administración, Imprevisto, Utilidad y total A.I.U. resaltadas en color amarillo». En este sentido, cuando se trate de un proceso estructurado por precios unitarios, la entidad obligatoriamente debe mantener y aplicar las notas 1, 2 y 3; además de mantener las casillas de "Descripción", "Porcentaje" de la Administración, Imprevisto, Utilidad y total A.I.U. Por ende, se incluirá el porcentaje respectivo a la: i) administración, ii) imprevistos y iii) utilidad.

Sin perjuicio de las restricciones anteriores, respecto a la modificación del formulario que las entidades pondrán a disposición de los oferentes para la presentación de las ofertas económicas, que aplican cuando el proceso se estructura por precios unitarios, es posible, como se desprende de las instrucciones del formulario, que se realicen modificaciones al mismo, lo que permitiría, por ejemplo, incluir notas adicionales. Las eventuales modificaciones que se realicen al formulario deben respetar las demás reglas establecidas en los documentos tipo, por lo que no sería posible incluir notas o modificaciones que impliquen alterar otras reglas dispuestas en dichos documentos.

En todo caso, al margen de las modificaciones que pudiese realizar la entidad, la segunda hoja del Formulario 1 es el documento en el cual se debe consignar el ofrecimiento económico del proponente. En ese sentido, si la entidad opta por el sistema de precios unitarios, es este el documento mediante el cual el proponente debe hace saber a la entidad el valor de su propuesta total determinado por los costos directos o A.P.U.–precios unitarios y cantidades de cada uno de los ítems– y los costos indirectos– A.I.U.–. Así mismo, es posible afirmar que tanto el valor de los precios unitarios, como la sumatoria de los precios ofertados para cada ítem y el valor equivalente al porcentaje de A.I.U. son información que hace parte de la oferta económica que además relevante para su evaluación conforme a las reglas aplicables de los numerales 1.15 y 4.1 del documento base.

Con todo, resulta claro que la presentación de la oferta debe hacerse conforme a las reglas establecidas en el numeral 2.3. En dicho numeral se establece que la «[…] oferta estará conformada por dos sobres, los cuales deben cumplir todos los requisitos establecidos […] deberán entregarse cerrados, separados e identificados». Esto obedece a lo dispuesto en el parágrafo segundo del artículo 30 de la Ley 80 de 1993, adicionado por la Ley 1882 de 2018, que exige en los procesos de licitación de obra pública la oferta la propuesta económica sea presentada en un sobre separado del de los demás documentos, el cual permanece cerrado hasta la audiencia de adjudicación^[3].

En consideración a lo anterior, en cuanto a la oferta económica, para los procesos adelantados en SECOP I, el literal B del numeral 2.3.2 establece que el Sobre No. 2: «Debe incluir la propuesta económica debidamente diligenciada, de conformidad con todos y cada uno de los ítems exigidos y relacionados en el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial». Por su parte, para los procesos que deban adelantarse a través del SECOP II el literal A del numeral 2.3.2 indica: «[Para los procesos en SECOP II, el Sobre 2 debe presentarse en el cuestionario destinado para ello en el Módulo de “Licitación de Obra Pública” y no podrá ser entregado en físico]».

2.2. Causales de rechazo previstas en los documentos tipo de obra pública de infraestructura de transporte. Inclusión de información de la oferta económica en el sobre que no corresponde.

Conforme al inciso 1 del artículo 209 de la Constitución Política de Colombia, la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla, entre otros, con fundamento en el principio de imparcialidad. En este sentido, el numeral 3 del artículo 3 de la Ley 1437 de 2011 prescribe que «En virtud del principio de imparcialidad, las autoridades deberán actuar teniendo en cuenta que la finalidad de los procedimientos consiste en asegurar y garantizar los derechos de todas las personas sin discriminación alguna y sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva». Esta directriz es de especial relevancia en materia de contratación estatal, ya que –en virtud del artículo 77 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007– se integra tanto al régimen de las entidades sometidas como al de las exceptuadas del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, guardando una estrecha relación con el principio de selección objetiva.

Dichos principios tienen un papel relevante en la elaboración de los pliegos de condiciones, pues si bien las entidades tienen un margen de autonomía para definir algunos aspectos del futuro negocio, las causales de rechazo de las propuestas deben ser razonables, bien porque algunas de éstas se encuentren previstas en el ordenamiento o porque conducen a que se adjudique el contrato al proponente que cumple con los requisitos técnicos y económicos para su ejecución. En esta medida, dichas causales no deben fundamentarse en el simple capricho o el mero arbitrio, lo cual –además de contrariar los principios analizados– limita la participación. Por ello, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido que:

[…] la descalificación de ofertas no puede depender de la libre discrecionalidad de la Administración, en la medida en que el oferente adquiere el derecho de participar en el procedimiento de selección y se genera para él una situación jurídica particular, en consecuencia, para rechazar o descalificar una propuesta la entidad pública debe sujetarse a determinadas reglas consistentes en que las causales que dan lugar a ello se encuentren previamente establecidas en la ley o deriven del incumplimiento de requisitos de la propuesta o de la omisión de documentos referentes a la futura contratación que sean necesarios para la comparación de las propuestas […], puesto que la causa excluyente debe ser razonable, esencial y proporcionada, toda vez que no tendría justificación excluir una propuesta por una deficiencia que no tenga incidencia alguna en la contratación^[4].

En este contexto, las causales de rechazo de la oferta deben emanar directamente de la ley, del pliego de condiciones o documento equivalente en los regímenes exceptuados, pero en todo caso guardan relación con defectos, omisiones o circunstancias impeditivas que permitan deducir o concluir que la misma no resulta favorable para los intereses de la entidad. En otras palabras, no pueden fundamentarse en consideraciones subjetivas, que conviertan dichas causales en inhabilidades para participar en los procesos de selección.

Según se concluye de lo anterior las causales de rechazo, en primer lugar, que no son arbitrarias y en consecuencia emanan directamente de la ley, los pliegos de condiciones o de los documentos equivalentes en los regímenes exceptuados. Y de otro lado, que en estos eventos se admite la subsanabilidad cuando, se dan por supuestas las reglas sobre esta materia. A tales efectos resulta necesario que las entidades dentro del pliego de condiciones establezcan con claridad las causales de rechazo que aplicaran en el respectivo procedimiento.

De acuerdo con esto, para los procesos adelantados con documentos tipo de infraestructura de transporte, esta Agencia, en ejercicio de las potestades otorgadas por la Ley 2022 de 2020, ha incluido en los pliegos tipo o documentos base unas reglas aplicables a distintas clases de defectos en la acreditación de la capacidad residual, las cuales derivan en consecuencias de distinto orden. Para los procedimientos de licitación de obra pública de infraestructura de transporte estas causales son las definidas en el numeral 1.15 del Documento Base, la cuales, en virtud de la inalterabilidad del pliego, no pueden ser modificadas o adicionadas por las entidades.

En consecuencia, las causales de rechazo aplicables a los procedimientos de contratación que se adelanten utilizando los Documentos Tipo únicamente son las establecidas directamente en la Ley y las contenidas en el numeral 1.15 del «Documento Base». De esta manera, la entidad estatal debe verificar cuál de los supuestos previstos se configura en la evaluación de las ofertas. En este sentido, la Administración no tiene la facultad de descalificar una oferta de forma discrecional, toda vez que solo es posible por las causales previamente definidas en la ley o en el pliego de condiciones.

En lo que respecta a las causales de rechazo establecidas en el numeral 1.15 del Documento Base, existen varias relacionadas con aspectos relativos a la oferta económica^[5]. Ante la imposibilidad de incluir nuevas causales, con fundamento en el principio de inalterabilidad, las entidades estatales deben evaluar en la presentación de la oferta económica la configuración de causales de rechazo estandarizadas en el pliego tipo o documento base, determinando en cada caso concreto si la situación evidenciada configura en estricto sentido alguno de los supuestos de hecho establecidos en las mismas, sin valerse de interpretaciones extensivas o finalistas^[6].

Dentro de los múltiples hechos que podría tener lugar en el marco de procesos de selección, puede suceder, por ejemplo, que se presente una oferta cuyo total exceda el valor del Presupuesto Oficial, configurándose la causal de rechazo del literal M; también puede ocurrir que no se ofrezca el valor de un precio unitario –causal de rechazo del literal P­– o que se oferte por encima del tope establecido por la entidad –literal Q–; que «el proponente adicione, suprima, cambie, o modifique los ítems, la descripción, las especificaciones, el detalle, las unidades o cantidades […]»; o que el proponente no presente la oferta económica –literal V–, eventos que ameritarían el rechazo de la oferta.

Otra de las situaciones que imposibilitan evaluar la oferta económica presentada, consiste en la inclusión de información de la oferta económica en el sobre que no corresponde, según lo establecido en los parágrafos 2 y 3 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993, adicionados por la Ley 1882 de 2018, y regulados en los numerales 2.3, 2.3.1 y 2.3.2 del Documento Base. Esto dado que estas normas exigen que los documentos relacionados con la acreditación de los requisitos habilitantes se presenten en un sobre –Sobre 1–, y la oferta económica sea presentada en otro distinto –Sobre 2­–, conforme a lo explicado supra.

Lo anterior es relevante para efectos de la configuración de la causal prevista en el literal V del numeral 1.15 del Documento Base que sanciona con el rechazo de la oferta: «No presentar oferta económica. Entregar la información de la propuesta económica en el sobre que no corresponda.». Según se aprecia, esta causal sanciona con el rechazo de la oferta dos supuestos de hecho alternativos e independientes. Por un lado, se impone el rechazo al hecho de no presentar oferta económica, y al igual que para la presentación de información de la oferta económica en el sobre que no corresponde.

En cuanto al segundo supuesto debe aclararse que, tal como se desprende del texto de la causal, esta hace una referencia singular a «la información de la propuesta económica», esto es, de lo que se colige que hace referencia a la totalidad de la información que conforma la oferta económica. Así mismo, cuando se hace referencia «al sobre que no corresponda», resulta claro que la causal se refiere a los sobres distintos del No. 2, que es en el cual se debe presentar la oferta económica. De esta manera, la causal del literal V se configura, ya sea cuando no se presenta oferta económica o cuando se presenta la misma en el Sobre No. 1.

De acuerdo con lo anterior, se configuraría la causal cuando, por ejemplo, no se presente el «Formulario 1 – Propuesta económica» o se allegue este dentro del Sobre No. 1. Por el contrario, no se configura la causal en un evento en el que un proponente revela información parcial de sus costos directos o precios unitarios en documentos diferentes de la oferta económica, en la medida en que ello no implica una revelación de la totalidad de la información que conforma la oferta económica.

Con todo, corresponde a la entidad estatal estudiar las circunstancias particulares de cada caso para determinar si las mismas confluyen a la configuración de alguno de las circunstancias tipificadas en las causales de rechazo. Tratándose de casos en los que se incluya información de la oferta económica por fuera del Sobre No. 2, la entidad deberá establecer si en efecto se trata de una revelación parcial o total de la oferta económica, independientemente del nombre del documento.

3. Respuesta

«1. ¿Qué debe entenderse por "la información de la propuesta económica"?, ¿Información de alguno de los valores unitarios de la propuesta o de todos ellos, el valor total de la propuesta o todos los conceptos anteriores?

2. ¿La causal contempla dos (2) supuestos de hecho distintos e independientes?

3. El enunciado después del punto y seguido, a saber "Entregar la información de la propuesta económica en el sobre que no corresponda", ¿está condicionado a que se verifique que no se haya presentado oferta económica alguna en el sobre 2?»

De acuerdo con lo expuesto, el numeral 1.15 del documento base de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte–versión 3, establece como causal de rechazo: «V. No presentar oferta económica. Entregar la información de la propuesta económica en el sobre que no corresponda». Conforme se aprecia esta causal, establece dos supuestos de hecho alternativos e independientes, el primero de los cuales consiste en no presentar oferta económica, mientras que el segundo hace referencia a la presentación de la oferta económica en un sobre que no corresponde.

Al respecto, se aclara que, la configuración del segundo supuesto comprendido por la causal en comento es independiente de la configuración del primer supuesto. Esto además resulta apenas lógico en la medida que el primer supuesto aplica a eventos en los que no se presenta oferta económica, mientras que la segunda se refiere a una situación en la que si se presentó oferta, pero se reveló información de la misma en un sobre distinto del establecido para dicho propósito.

En cuanto al segundo supuesto, se precisa que el mismo solo se configura cuando se revela la totalidad de la información que conforma la oferta económica en documentos no incluidos en el Sobre No. 2. En ese sentido, no se configura la causal si lo incluido en el sobre que no corresponde es información parcial de la oferta económica, como, por ejemplo, uno o varios de los precios unitarios. Con todo, es deber de cada entidad estatal hacer el estudio correspondiente de las circunstancias particulares de cada caso en aras de establecer si en efecto se configura esta o alguna de las demás causales de rechazo.

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Atentamente,

1. Artículo 2.2.1.1.2.1.1. del Decreto 1082 de 2015. ↑

2. En efecto, la causal de rechazo del literal Q de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte – Versión 3 establece: «[Incluir solo cuando la forma de pago sea por precios unitarios] Superar el valor unitario de alguno o algunos de los siguientes ítems ofrecidos con respecto al valor establecido para cada ítem del presupuesto oficial: [La entidad debe incluir esta causal cuando la forma de pago sea por precios unitarios y cuando considere necesario establecer ítems del presupuesto oficial cuyo valor no pueda ser excedido por el proponente. Cuando decida incluirla, identificará en este espacio los ítems frente a los cuales aplicará la causal de rechazo.

   »Para la aplicación de esta causal la entidad debe tener en cuenta que el valor unitario establecido en el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial incluye el valor de AIU]» ↑

3. Ley 1882 de 2018: «Artículo 1.

   […]

   »Parágrafo 2. En los procesos de licitación pública para seleccionar contratistas de obra, la oferta estará conformada por dos sobres, un primer sobre en el cual se deberán incluir los documentos relacionados con el cumplimiento de los requisitos habilitantes, así como los requisitos y documentos a los que se les asigne puntaje diferentes a la oferta económica.

   »El segundo sobre deberá incluir únicamente la propuesta económica de conformidad con todos los requisitos exigidos en el pliego de condiciones. […]». ↑

4. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Sentencia del 4 de junio de 2008. Exp. 17.783. C.P. Myriam Guerrero de Escobar. ↑

5. El numeral 1.15 del documento base establece: «1.15 Causales de rechazo.

   Son causales de rechazo de las propuestas las siguientes [Las entidades no podrán incluir causales de rechazo distintas a las señaladas en la presente sección]:

   1. Que el proponente o alguno de los integrantes del proponente plural esté incurso en causal de inhabilidad, incompatibilidad o prohibición previstas en la legislación para contratar.

   [Cuando en el mismo proceso de contratación se presentan oferentes en la situación descrita por los literales g) y h) del numeral 1 del artículo 8 de la Ley 80 de 1993, la entidad solo admitirá la oferta presentada primero en el tiempo]

   1. Cuando una misma persona natural o jurídica, o integrante de un proponente plural presente o haga parte en más de una propuesta para el presente proceso de contratación.

   [Reemplazar el texto anterior por el siguiente, cuando el proceso es estructurado por lotes o grupos: Cuando una misma persona natural o jurídica, o integrante de un proponente plural presente o haga parte en más de una propuesta para el mismo lote o grupo del presente proceso de contratación]

   1. Que el proponente o alguno de los integrantes del proponente plural esté reportado en el Boletín de Responsables Fiscales emitido por la Contraloría General de la República.
   2. Que la persona jurídica proponente individual o integrante del proponente plural esté incursa en la situación descrita en el numeral 1 del artículo 38 de la Ley 1116 de 2006.
   3. Que el proponente no aclare, subsane o aporte documentos necesarios para cumplir un requisito habilitante o aportándolos no lo haga de forma correcta, en los términos establecidos en la sección 1.6.
   4. Que la inscripción en el Registro Único de Proponentes (RUP) que realice el proponente, por primera vez o cuando han cesado los efectos y debe volver a inscribirse, no esté en firme en la fecha prevista para el cierre del proceso de contratación.
   5. Que el proponente no acredite la presentación de la información para renovar el Registro Único de Proponentes (RUP), a más tardar el quinto día hábil del mes de abril de cada año, o en la fecha que establezca la ley o el reglamento, si fuera una distinta.
   6. Que el proponente aporte información inexacta sobre la cual pueda existir una posible falsedad en los términos de la sección 1.11.
   7. Que el proponente se encuentre inmerso en un conflicto de interés previsto en una norma de rango constitucional o legal o en la causal prevista en el numeral 1.14 del pliego de condiciones.
   8. [Incluir esta causal cuando las ofertas se presente en el SECOP I] Que la propuesta económica no se aporte firmada.
   9. No entregar la Garantía de seriedad de la oferta junto con la propuesta.
   10. Que el objeto social del proponente o el de sus integrantes no le permita ejecutar el objeto del contrato.
   11. Que el valor total de la oferta o aquel revisado en la audiencia efectiva de adjudicación exceda el presupuesto oficial estimado para el proceso de contratación.
   12. Presentar la oferta con tachaduras o enmendaduras en alguno de los documentos que acreditan los requisitos habilitantes o los factores de evaluación de la oferta y no estén convalidadas en la forma indicada en la sección 2.3 del Pliego de Condiciones, sin perjuicio de la posibilidad de subsanar los primeros en los términos del numeral 1.6.
   13. Que el proponente adicione, suprima, cambie, o modifique los ítems, la descripción, las especificaciones, el detalle, las unidades o cantidades señaladas en el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial, de acuerdo con lo exigido por la entidad.
   14. [Incluir solo cuando la forma de pago sea por precios unitarios] No ofrecer el valor de un precio unitario u ofrecerlo en cero (0) pesos.
   15. [Incluir solo cuando la forma de pago sea por precios unitarios] Superar el valor unitario de alguno o algunos de los siguientes ítems ofrecidos con respecto al valor establecido para cada ítem del presupuesto oficial: [La entidad debe incluir esta causal cuando la forma de pago sea por precios unitarios y cuando considere necesario establecer ítems del presupuesto oficial cuyo valor no pueda ser excedido por el proponente. Cuando decida incluirla, identificará en este espacio los ítems frente a los cuales aplicará la causal de rechazo].

   Para la aplicación de esta causal la entidad debe tener en cuenta que el valor unitario establecido en el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial incluye el valor de AIU]

   1. [Esta causal aplica de acuerdo con la configuración de la oferta económica por parte de la entidad] No discriminar en la oferta económica el porcentaje de AIU en la forma como lo establece el Pliego de Condiciones y el Formulario 1 – Formulario de presupuesto oficial. [Se entiende que el proponente discrimina en la oferta económica el porcentaje de AIU cuando señala el porcentaje (%) correspondiente a la Administración, los Imprevistos y la Utilidad. En ningún caso la entidad rechazará la oferta por no presentar el desglose del AIU]
   2. Ofrecer como AIU un porcentaje cuya sumatoria sea superior al establecido por la Entidad en el Formulario 1– Formulario de Presupuesto Oficial.
   3. Cuando se presente propuesta condicionada para la adjudicación del contrato.
   4. Presentar la oferta extemporáneamente.
   5. No presentar oferta económica. Entregar la información de la propuesta económica en el sobre que no corresponda.
   6. Presentar más de una oferta económica con valores distintos en el Sobre 2. [Cuando el proceso se estructure por lotes o grupos reemplazar el texto anterior por el siguiente: Presentar más de una oferta económica con valores distintos para el mismo lote o grupo]
   7. Cuando se determine que el valor total de la oferta es artificialmente bajo, de acuerdo con lo establecido en la sección 4.1.3
   8. Cuando se presenten propuestas parciales y esta posibilidad no haya sido establecida en el pliego de condiciones.
   9. No informar todos los contratos que el proponente tenga en ejecución antes del cierre, necesarios para acreditar su capacidad residual conforme a la sección 3.10.
   10. Ofrecer un plazo superior al señalado por la entidad en el Anexo 1 – Anexo Técnico.
   11. Ofrecer condiciones particulares del proyecto de inferior calidad, personal profesional sin los requisitos mínimos; actividades por ejecutar y su alcance, forma de pago, obras provisionales, permisos, licencias y autorizaciones, notas técnicas específicas, y documentos técnicos adicionales, en condiciones diferentes a las establecidas por la Entidad en el Anexo 1 – Anexo Técnico.
   12. [Incluir cuando la convocatoria del Proceso de Contratación esté limitada a Mipyme] Cuando el que presenta oferta o alguno de los miembros del Proponente Plural no acredita la condición de Mipyme y, en consecuencia, no aporta el RUP vigente y en firme al momento de su presentación y no subsana su entrega en los términos del numeral 1.6.
   13. Las demás previstas en la ley.

   ↑

6. Al respecto esta Agencia ha manifestado: «[…] Como se consideró en los conceptos del 25 de septiembre y el 23 de diciembre de 2019 −radicados Nos. 2201913000007117 y 2201913000009538−, las causales de rechazo de ofertas consagradas en los documentos tipo son taxativas, descartándose que la entidad introduzca causales, salvo, que estén contempladas en otras disposiciones normativas. Igualmente, por la naturaleza de las causales de rechazo, su aplicación es estricta, lo que –a juicio de la Agencia Nacional de Contratación Pública– significa que su interpretación gramatical prevalece sobre una interpretación extensiva o de otra índole, mediante la cual se pretenda ampliar su alcance». Concepto C-642 del 30 de octubre de 2020. Radicado de entrada No. 4202013000008306. Radicado de salida No. 2202013000010785. ↑