FORMULARIO 1, DOCUMENTOS TIPO

Texto del concepto

FORMULARIO 1 – Formulario de presupuesto oficial

[…] en la primera hoja del «Formulario 1 – Formulario de Presupuesto oficial» se señala que en los procesos de contratación estructurados por precios unitarios aplican las notas 1, 2 y 3 de dicho formato y, por tanto, se diligencian las casillas de «Descripción», «Porcentaje» de la Administración, Imprevistos, Utilidad y total del A.I.U resaltados en color amarillo. En otras palabras, las entidades estatales incluirán de manera obligatoria el porcentaje de la: i) administración, ii) imprevistos y iii) utilidad cuando el proceso de contratación sea por precios unitarios.

En este sentido, reiterando el principio de inalterabilidad, las entidades solo modificarán aquello que el documento tipo permita; por tanto, debido a que el Formulario 1 – Formulario del Presupuesto Oficial no permite su modificación, no será posible omitir alguno de los componentes del A.I.U. Bajo ese entendido, las entidades no podrán eliminar la fila correspondiente al Imprevisto, ni eliminar a los imprevistos en la «Nota 1 y 3».

DOCUMENTOS TIPO – Numeral 1.15 – Causal de rechazo – Literal Q

Pese a no poderse establecer valores inmodificables como escenario para el rechazo de una oferta, el documento base o pliego tipo para licitación de obra pública de infraestructura de transporte en su versión 3, sí contempla la posibilidad de establecer ítems del presupuesto oficial cuyo valor no pueda ser excedido por el proponente. Tal es el caso de la causal de rechazo “Q” del numeral 1.15 […]

De otro lado, es importante dar claridad frente a la aplicación de la causal de rechazo “Q” del pliego tipo para licitación de obra pública de infraestructura de transporte, toda vez que esta causal sólo podrá operar para los casos en los cuales se contemple la metodología de precios de unitarios para determinar el presupuesto oficial y para establecer el precio total a ofertar, siendo necesario igualmente que se definan los ítems frente a los cuales aplicará la causal de rechazo.

Señor

Santiago Andrés Sánchez Mantilla

Bucaramanga, Santander

Concepto C – 342 de 2022

Estimado señor Sánchez Mantilla:

En ejercicio de la competencia otorgada por el numeral 8 del artículo 11 y el numeral 5 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente responde la consulta radicada el 18 de abril de 2022.

1. Problema planteado

Usted realiza la siguiente consulta, en relación con la causal de rechazo Q prevista en el numeral 1.15. del documento base de licitación de obra pública de infraestructura de transporte – Versión 3: «Si la entidad incluye esta causal de rechazo, pero no fija o establece ningún ítem (sic) que interpretación se le debe dar: No se puede superar el valor de ninguno de los ítems del presupuesto oficial. Se pueden superar todos los valores de todos los ítems del presupuesto oficial».

2. Consideraciones

Para responder su interrogante, se analizarán los siguientes temas: i) concepto del A.I.U –Administración, Imprevistos y Utilidad–, y la forma en cómo se determina en los documentos tipo, ii) Formulario 1 – Formulario de presupuesto oficial y su relación con las causales de rechazo, causal de rechazo Q.

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente en los conceptos C-037 del 28 de enero de 2020, C-038 del 28 de enero de 2020, C-093 del 28 de febrero de 2020, C-133 del 30 de marzo de 2020, C-153 del 1 de abril de 2020, C-184 del 2 de abril de 2020, C-603 del 22 de septiembre de 2020, C-704 del 11 de diciembre de 2020, C-030 del 26 de febrero de 2021 y C-204 del 6 de mayo de 2021, estudió diferentes cuestiones relacionadas con la presentación de ofertas, causales de rechazo y uso del «Formulario 1 - Formulario de Presupuesto Oficial» en procesos licitación de obra pública de infraestructura de transporte adelantados con Documentos Tipo. Por otro lado, esta Agencia se ha pronunciado en varias ocasiones sobre el AIU en los contratos estatales. Entre ellas, en respuesta a las consultas con radicado No. 4201714000005136 del 14 de noviembre de 2017; 4201714000006401 del 23 de noviembre de 2017; 4201813000004155 del 9 de mayo de 2018; 4201814000008069 del 27 de septiembre de 2018; 4201814000007383 del 18 de octubre de 2018; 4201814000008069 del 13 de noviembre de 2018; 4201912000004214 del 26 de junio de 2019; 4201912000006455 y 4201912000006463 del 19 de septiembre de 2019; 4201912000007375 del 28 de octubre de 2019; 4201912000007092 del 29 de noviembre de 2019; 4202012000000093, C–037 del 28 de enero de 2020, 4202012000000664 del 30 de enero de 2020, C-191 del 16 de marzo de 2020, C-211 del 8 de abril de 2020, C-714 del 09 de diciembre de 2020 y C-030 del 26 de febrero de 2021 . En estos conceptos la Agencia ha precisado que el AIU –Administración, Imprevistos y Utilidad– no está definido normativamente, sino que es una figura empleada en la práctica de los negocios. Las consideraciones de estos conceptos se reiteran a continuación y se complementan en lo pertinente:

2.1. Alcance de la regla de inalterabilidad de los documentos tipo y sus excepciones

Todas las resoluciones^[1] expedidas por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, mediante las cuales se han adoptado los documentos tipo, consagran la regla de la inalterabilidad. Esta prohibición consiste en que las entidades estatales no pueden incluir o modificar en los Documentos del Proceso las condiciones habilitantes, los factores técnicos y económicos de escogencia y los sistemas de ponderación distintos a los señalados en los documentos tipo. En consecuencia, las condiciones establecidas en los documentos tipo son de obligatorio cumplimiento para las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública que adelanten procesos que deban regirse por su contenido, y no pueden variarse los requisitos fijados en ellos. Por lo tanto, las entidades estatales, al realizar sus procedimientos de selección, solo podrán modificarlos en los aspectos en que los documentos tipo lo permitan.

El fundamento legal vigente de la regla de la inalterabilidad está en el artículo 1 de la Ley 2022 de 2020, según el cual «[…] serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública». Pero eso no significa que antes no rigiera, pues así también lo disponía el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018. Por vía reglamentaria, también quedó consignado en su momento el carácter inmodificable de los pliegos tipo en el artículo 1 de los Decretos 342 de 2019, Decreto 2096 de 2019 y 594 de 2020, que adicionaron, respectivamente, los artículos 2.2.1.2.6.1.4, 2.2.1.2.6.2.3 y 2.2.1.2.6.3.4 al Decreto 1082 de 2015. En esta línea, las entidades públicas deberán sujetarse de forma irrestricta a las reglas establecidas en los documentos tipo, dispuestas en las diferentes resoluciones expedidas por la Agencia, por lo que no pueden hacer excepciones bajo una supuesta discrecionalidad a estas reglas que son obligatorias.

La inalterabilidad de los documentos es una manifestación en mayor grado de las potestades regladas, lo cual implica una reducción de la discrecionalidad de la Administración en el momento de tomar una decisión en el proceso de contratación^[2]. Cada entidad pública sujeta a los documentos tipo deberá hacer una aplicación o constatación irrestricta de las reglas y condiciones dispuestas en estos, salvo que las mismas posibilitan la discrecionalidad en determinados aspectos.

Además, las entidades estatales deben garantizar el principio de economía, del cual se desprende que no pueden exigir documentos o requisitos más allá de los que permitan la Constitución, la ley y los reglamentos. Este postulado ha sido recogido no solo en la contratación estatal^[3] sino además en la normativa antitrámites^[4]; pues se inscribe dentro de la tendencia de simplificación y racionalización de los procedimientos administrativos. De ahí que cuando las autoridades solicitan la entrega de documentación innecesaria, desconocen el principio de economía.

Adicionalmente, la parte introductoria de los documentos base de los documentos tipo disponen que los aspectos incluidos en corchetes y resaltados en gris deben ser diligenciados por la entidad. Excepcionalmente le corresponde al proponente consignar la información incluida en corchetes y resaltada en gris, como, por ejemplo, los formatos que requieren de la firma del proponente o su representante legal. De todos modos, en cada acápite que esté resaltado en gris la entidad tendrá la libertad de determinar la información que se diligenciará en los documentos tipo, de acuerdo con su necesidad y las instrucciones de los mismos documentos tipo.

En suma, la regla general frente la aplicación de los documentos tipo es su inalterabilidad, y no podrán incluirse o modificarse en los documentos del proceso las condiciones habilitantes, los factores técnicos y económicos de escogencia y los sistemas de ponderación distintos a los señalados en los documentos tipo. En tal sentido, solo se podrán modificar aquellos contenidos que el mismo documento tipo permita.

Esta regla de inalterabilidad también aplica a los formatos y anexos implementados junto con el «Documento Base», los cuales deben usarse en el procedimiento de contratación. Estos, al igual que el «Documento Base», contienen apartes entre corchetes y resaltados en gris, los cuales deben ser diligenciados por la entidad, al igual que otros aspectos relativos a información que debe ser completada por los oferentes al hacer uso del formato.

Con todo, la regla de inalterabilidad de los documentos tipo debe armonizarse con principios de orden constitucional, especialmente con el de prevalencia del derecho sustancial, consagrado en el artículo 228 de la Constitución Política. La interpretación armónica de tales principios, a juicio de la Agencia Nacional de Contratación Pública, impide que la entidad que adelanta el proceso contractual le rinda culto a las «formas», pues, en últimas, el deber que le asiste es el de tener en cuenta y aplicar los aspectos sustanciales de los documentos tipo, sin distingo de la formalidad de la que se sirva para ello los actores de la contratación pública.

El carácter inalterable de los documentos tipo no puede, entonces, hacerse extensivo a los aspectos meramente formales de tales documentos, esto es, el tamaño y tipo de letra, las márgenes o las expresiones que pretenden hacer más comprensible el documento, como es el caso de aquellas que informan que una expresión larga será referida con otra similar pero más corta. Lo anterior considerando que estos aspectos en nada afectan la aplicación y alcance de los documentos tipo, es decir, no afectan su contenido esencial y, mucho menos, las obligaciones, deberes y derechos que se derivan para las partes contratantes.

Bajo este entendimiento principialístico, la inclusión o supresión de expresiones en los formatos y anexos de los documentos tipo no generan per se un rechazo de la oferta, toda vez que lo importante es que lo expresado en el documento sea necesario dentro del proceso de contratación. Por ello, en aras de garantizar la primacía de lo sustancial sobre lo formal, no podrá rechazarse la oferta por cuestiones formales, ya sea en esta o en los anexos. Así pues, aquellas modificaciones formales en los diferentes formatos y anexos de los documentos no son un argumento suficiente para un rechazo de la oferta, pues lo que debe garantizarse es el principio de selección objetiva y la libre concurrencia de los proponentes.

Ahora bien, las causales de rechazo que aplican para los procedimientos de licitación de obra pública de infraestructura de transporte son las establecidas en la ley y las definidas en el numeral 1.15 del «Documento Base». De igual forma, se rigen por el principio de inalterabilidad, en la medida en que «Las entidades no podrán incluir causales de rechazo distintas a las señaladas en la presente sección». Estas deben emanar directamente de la ley o del pliego de condiciones, pero en uno y en otro caso guardan relación con defectos, omisiones o circunstancias impeditivas que permitan deducir que la misma no resulta favorable para los intereses de la entidad, en los términos del inciso 1 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007. Al respecto, la jurisprudencia explica que:

[…] la descalificación de ofertas no puede depender de la libre discrecionalidad de la Administración, en la medida en que el oferente adquiere el derecho de participar en el procedimiento de selección y se genera para él una situación jurídica particular, en consecuencia, para rechazar o descalificar una propuesta la entidad pública debe sujetarse a determinadas reglas consistentes en que las causales que dan lugar a ello se encuentren previamente establecidas en la ley o deriven del incumplimiento de requisitos de la propuesta o de la omisión de documentos referentes a la futura contratación que sean necesarios para la comparación de las propuestas […], puesto que la causa excluyente debe ser razonable, esencial y proporcionada, toda vez que no tendría justificación excluir una propuesta por una deficiencia que no tenga incidencia alguna en la contratación^[5].

De esta manera, la causales de rechazo incluidas en los «Documentos Tipo – Versión 3» de licitación para obra pública de infraestructura de transporte, deben se aplicadas conforme a lo supuestos de hecho definidos en los diferentes literales del numeral 1.15 del Documento Base. Adicionalmente, la aplicación de estas causales implica que las entidades estatales sigan las instrucciones que establecidas en el pliego tipo, en particular, respecto de la aplicación de determinadas causales, cuya inclusión procede siempre que el proceso de contratación tenga ciertas condiciones, o, a criterio de la entidad, pero de conformidad con una regla establecida. Tales indicaciones o instrucciones además resultan vinculantes en virtud de la regla inalterabilidad de los documentos tipo que avocan a aplicarlos siguiendo las instrucciones predeterminadas. Esto resulta de particular relevancia frente a la causal del literal Q del referido numeral, la cual puede ser incluida o no de manera facultativa a criterio de la entidad, pero siguiente las instrucciones que el pliego tipo establece al respecto.

2.2. Formulario 1 – Formulario de presupuesto oficial y su relación con las causal de rechazo del literal Q del numeral 1.15 del Documento Base.

En los documentos tipo el «Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial» tiene dos connotaciones: i) por un lado, es el formulario sobre el cual la entidad estructura y presenta el presupuesto oficial del procedimiento de contratación; y ii) por el otro, es el documento sobre el cual los proponentes elaboran y presentan su oferta económica. Esta doble connotación fue adoptada para evitar la duplicidad de información y permitir que las propuestas económicas se evalúen con las variables, cantidades, unidades de medida y reglas consideradas por la entidad al estructurar su presupuesto oficial.

No obstante, el «Formulario 1» en su segunda pestaña en Excel, titulada «Formulario 1 - Propuesta económica» señala en la parte superior derecha: «[La entidad puede utilizar este formulario de presentación de propuesta económica de forma detallada, sin perjuicio que la entidad pueda modificarlo o establecer la presentación de la oferta económica con un formulario distinto al indicado.]». Esta regla indica que las entidades pueden diseñar un formulario para que los proponentes presenten su oferta económica, sin que sea obligatorio sujetarse al formulario que los documentos tipo disponen para el efecto.

En todo caso, es necesario tener en cuenta que el «Formulario 1 – Propuesta Económica» contiene la siguiente observación: [Los proponentes emplearán el formulario establecido por la entidad para determinar su propuesta económica conforme al Formulario 1 - Presupuesto Oficial publicado por la Entidad]. De acuerdo con lo señalado hasta ahora, considerando el carácter adhesivo de las condiciones dispuestas en el pliego, los proponentes deben sujetarse a lo dispuesto por la entidad como rectora y administradora de sus procesos de contratación.

Ahora bien, respecto a las causales de rechazo que aplican para los procedimientos de licitación de obra pública de infraestructura de transporte son las establecidas en la ley y las definidas en el numeral 1.15 del «Documento Base» de los Documentos Tipo, sin que las entidades puedan establecer causales adicionales. De conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, las causales de rechazo son las establecidas en la ley y las fijadas por la entidad estatal en los pliegos de condiciones; sin embargo, en ejercicio de dicha facultad no es posible fijar causales de rechazo que afecten la selección objetiva^[6].

En relación con vicisitudes relacionadas con el uso del Formulario 1 el Documento Base de licitación de obra pública de infraestructura de transporte – versión 3, contempla varias causales de rechazo. Entre estas las que indican como circunstancias que generan el rechazo: «M. Que el valor total de la oferta o aquel revisado en la audiencia efectiva de adjudicación exceda el presupuesto oficial estimado para el proceso de contratación» y que «O. Que el proponente adicione, suprima, cambie, o modifique los ítems, la descripción, las especificaciones, el detalle, las unidades o cantidades señaladas en el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial, de acuerdo con lo exigido por la entidad».

Dado que «Las propuestas deben referirse y sujetarse a todos y cada uno de los puntos contenidos en el pliego de condiciones […]»^[7], si el proponente manifiesta la intención de cumplir con especificaciones distintas a las exigidas por la entidad, se justifican las causales de rechazo mencionadas en el párrafo precedente. Esto considerando que la propuesta no sería congruente con lo exigido por la entidad, de manera que ello implica que el proponente ejecutará el contrato en condiciones diferentes a las previstas en el «Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial»^[8].

Por otro lado, no existe una causal de rechazo en los «Documentos Tipo – Versión 3» para licitación de obra pública de infraestructura de transporte por la modificación del valor de algún ítem previsto en el «Formulario 1». De hecho, el documento base tampoco contempla la posibilidad de definir valores fijos dentro del formulario de presupuesto oficial, entendiendo este concepto como el precio estimado para un ítem que no puede variar por exceso ni por defecto. De hecho, en este supuesto de alteración del pliego de condiciones no es aplicable la causal de rechazo del literal O del numeral 1.15 pues se refiere los cambios en los «[…] ítems, la descripción, las especificaciones, el detalle, las unidades o cantidades señaladas en el Formulario 1 […]», excluyendo el valor de cada uno de ellos. De igual forma, tampoco aplica la causal del rechazo del literal M, pues se refiere a la suma total del presupuesto estimado, mas no al valor de cada uno de sus componentes.

Pese a que no es posible establecer valores inmodificables como criterio de rechazo, el pliego de los documentos tipo adoptados mediante la Resolución 240 de 2020, modificado por la Resolución 304 de 2021, permite establecer ítems del presupuesto oficial cuyo valor no puede exceder el proponente. Al respecto, se establece la causal de rechazo del literal Q del numeral 1.15 dispone como causal de rechazo:

Q. [Incluir solo cuando la forma de pago sea por precios unitarios] Superar el valor unitario de alguno o algunos de los siguientes ítems ofrecidos con respecto al valor establecido para cada ítem del presupuesto oficial: [La entidad debe incluir esta causal cuando la forma de pago sea por precios unitarios y cuando considere necesario establecer ítems del presupuesto oficial cuyo valor no pueda ser excedido por el proponente. Cuando decida incluirla, identificará en este espacio los ítems frente a los cuales aplicará la causal de rechazo.

Para la aplicación de esta causal la entidad debe tener en cuenta que el valor unitario establecido en el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial incluye el valor de AIU]

Respecto de esta causal de rechazo es importante precisar que su inclusión en los pliegos de condiciones es facultativa por parte de las entidades estatales, en el entendido de que la utilizarán en los procesos contractuales que se estructuren por precios unitarios cuando la entidad «considere necesario establecer ítems del presupuesto oficial cuyo valor no pueda ser excedido por el proponente». En este sentido, le corresponde a la entidad decidir, de acuerdo con lo anterior, si incluye esta causal en los pliegos de condiciones, para lo cual deberá seguir las instrucciones establecidas entre corchetes y resaltado en gris.

De esta manera, esta causal permite establecer un límite máximo en el valor de ciertos ítems determinados para el proceso de contratación, para lo cual la entidad tendrá que identificar en la causal de rechazo del literal Q, los ítems frente a los cuales aplicará la causal, de modo que el proponente no podría superar el valor unitario de los ítems que la entidad incluya en dicho literal. En efecto, la entidad tiene la carga de identificar estos ítems, pues como lo establece el documento tipo en el aparte transcrito anteriormente, «Cuando decida incluirla, identificará en este espacio los ítems frente a los cuales aplicará la causal de rechazo». Además, la entidad definirá discrecional y razonablemente los ítems frente a los que procede, pues los documentos tipo no establecen lineamientos precisos frente a la procedencia o improcedencia de incluirla en relación con ciertos ítems, por lo que es un análisis que corresponde a la entidad estatal.

De otro lado, cabe aclarar que la utilización de la causal, bajo los criterios indicados, no implica que el valor de estos ítems se torne inmodificable, pues si bien la causal prohíbe ofrecimientos por exceso, es posible que el proponente ajuste el precio a la baja, esto es, ofreciendo un valor inferior frente a estes ítems. Además, la inclusión facultativa de la causal analizada produce beneficios para el interés general dentro procedimientos de selección con pluralidad de oferentes como la licitación pública, pues garantiza el cumplimiento de las especificaciones definidas por la entidad al menor costo posible. Lo anterior, sin perder de vista que la causal analizada únicamente rige en los procesos de selección en los que se contrate por precios unitarios, siendo además necesario que la entidad defina los ítems frente a los cuales aplica el rechazo.

Conforme a lo anterior, eventos como en el señalado de la petición, en el que una entidad incluye la causal de rechazo del literal Q, pero sin cumplir con las

Ahora bien, con relación a como debe aplicarse la causal del literal Q, en caso de que una entidad la incluya en el pliego de condiciones definitivo sin determinar los ítems cuyos valores no pueden ser excedidos por los proponentes, debe advertirse que dicho supuesto se encuentra por fuera de lo regulado por el documento tipo. De tratarse de un proceso en el que resultaba obligatoria la aplicación del documento tipo, la entidad podría la entidad estar incumpliendo con la instrucción en virtud de la cual debía señalar de manera inequívoca los ítems respecto de los cuales aplica la causal, lo que comportaría una desatención de la regla de inalterabilidad antes explicada. Por otro lado, si una entidad no obligada a aplicar el documento tipo llegare a incluir esta causal en un proceso de contratación, su aplicación deberá ser analizada en conjunto con las demás reglas que en ejercicio de su discrecionalidad haya incluido la entidad estatal.

De cualquier modo, la forma en la que deben aplicarse las causales de rechazo en casos concretos es un asunto que compete determinar a las entidades estatales que adelantan los procesos de contratación, previo análisis de las circunstancias particulares de la oferta que pudieran ameritar su rechazo. Sin perjuicio de lo anterior, las entidades estatales obligadas a aplicar los documentos tipo, deben hacer con sujeción a la regla de inalterabilidad, la cual supone aplicar el documento tipo modificando únicamente las partes en que este lo indique y siguiendo las instrucciones establecidas al respecto.

3. Respuesta

«Si la entidad incluye esta causal de rechazo, pero no fija o establece ningún ítem (sic) que interpretación se le debe dar: No se puede superar el valor de ninguno de los ítems del presupuesto oficial. Se pueden superar todos los valores de todos los ítems del presupuesto oficial.».

Conforme a lo expuesto, los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte permiten establecer ítems del presupuesto oficial cuyo valor no puede exceder el proponente. Al respecto, el literal Q del numeral 1.15 dispone como causal de rechazo que pueden incluir facultativamente las entidades estatales en sus pliegos de condiciones:

Q. [Incluir solo cuando la forma de pago sea por precios unitarios] Superar el valor unitario de alguno o algunos de los siguientes ítems ofrecidos con respecto al valor establecido para cada ítem del presupuesto oficial: [La entidad debe incluir esta causal cuando la forma de pago sea por precios unitarios y cuando considere necesario establecer ítems del presupuesto oficial cuyo valor no pueda ser excedido por el proponente. Cuando decida incluirla, identificará en este espacio los ítems frente a los cuales aplicará la causal de rechazo.

Para la aplicación de esta causal la entidad debe tener en cuenta que el valor unitario establecido en el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial incluye el valor de AIU]

En relación con la anterior causal de rechazo es importante precisar que su inclusión en los pliegos de condiciones es facultativa por parte de las entidades estatales, en el entendido de que la utilizarán en los procesos contractuales que se estructuren por precios unitarios cuando la entidad «considere necesario establecer ítems del presupuesto oficial cuyo valor no pueda ser excedido por el proponente». En este sentido, le corresponde a la entidad decidir, de acuerdo con lo anterior, si incluye esta causal en los pliegos de condiciones, para lo cual deberá seguir las instrucciones establecidas entre corchetes y resaltado en gris.

De esta manera, esta causal permite establecer un límite máximo en el valor de ciertos ítems determinados para el proceso de contratación, para lo cual la entidad tendrá que identificar en la causal de rechazo del literal Q, los ítems frente a los cuales aplicará la causal, de modo que el proponente no podría superar el valor unitario de los ítems que la entidad incluya en dicho literal. En efecto, la entidad tiene la carga de identificar estos ítems, pues como lo establece el documento tipo en el aparte transcrito anteriormente, «Cuando decida incluirla, identificará en este espacio los ítems frente a los cuales aplicará la causal de rechazo». Además, la entidad definirá discrecional y razonablemente los ítems frente a los que procede, pues los documentos tipo no establecen lineamientos precisos frente a la procedencia o improcedencia de incluirla en relación con ciertos ítems, por lo que es un análisis que corresponde a la entidad estatal.

De otro lado, cabe aclarar que la utilización de la causal, bajo los criterios indicados, no implica que el valor de estos ítems se torne inmodificable, pues si bien la causal prohíbe ofrecimientos por exceso, es posible que el proponente ajuste el precio a la baja, esto es, ofreciendo un valor inferior frente a estes ítems. Además, la inclusión facultativa de la causal analizada produce beneficios para el interés general dentro procedimientos de selección con pluralidad de oferentes como la licitación pública, pues garantiza el cumplimiento de las especificaciones definidas por la entidad al menor costo posible. Lo anterior, sin perder de vista que la causal analizada únicamente rige en los procesos de selección en los que se contrate por precios unitarios, siendo además necesario que la entidad defina los ítems frente a los cuales aplica el rechazo.

Por último, se aclara que, la forma en la que debe aplicarse la referida causal de rechazo en casos concretos, es un asunto que compete determinar a las entidades estatales que adelantan los procesos de contratación, previo estudio de las condiciones de la oferta que la hacen susceptible de rechazo. En todo caso, a las entidades estatales obligadas a aplicar los documentos tipo les corresponde hacerlo con sujeción a la regla de inalterabilidad, lo cual implica modificar el documento tipo únicamente en las partes en que este lo indique y siguiendo las instrucciones establecidas el mismo.

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Atentamente,

1. En cuanto a las resoluciones vigentes, dicha regla se observa en el artículo 3 de las Resoluciones 240 de 2020, 241 de 2020, 248 de 2020, 249 de 2020, 269 de 2020, 219 de 2021, 392 de 2021, 454 de 2021, entre otras, así como lo dispuesto en el artículo 2 de la Resolución 094 de 2020. ↑

2. En torno a las potestades regladas, García de Enterría y Fernández manifiestan: «El ejercicio de las ptestades regladas reduce a la Administración a la constatación (accertamento, en el expresivo concepto italiano) del supuesto de hecho legalmente definido de manera completa y aplicar en presencia del mismo lo que la propia Ley ha determinado también agotadoramente […] La decisión en que consista el ejercicio de la potestad es obligatoria en presencia de dicho supuesto y su contenido no puede ser configurado libremente por la Administración, sino que ha de limitarse a lo que la propia Ley ha previsto sobre ese contenido de modo preciso y completo» (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo; y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de derecho administrativo. Tomo I. Madrid: Civitas, 1997. pp. 444-445). ↑

3. El artículo 25, numeral 1º de la Ley 80 de 1993 establece que «En las normas de selección y en los pliegos de condiciones para la escogencia de contratistas, se cumplirán y establecerán los procedimientos y etapas estrictamente necesarios para asegurar la selección objetiva de la propuesta más favorable. Para este propósito, se señalarán términos preclusivos y perentorios para las diferentes etapas de la selección y las autoridades darán impulso oficioso a las actuaciones». ↑

4. En efecto, el artículo 5 del Decreto 019 de 2012 prevé lo siguiente: «Las normas de procedimiento administrativo deben ser utilizadas para agilizar las decisiones; los procedimientos se deben adelantar en el menor tiempo y con la menor cantidad de gastos de quienes intervienen en ellos; las autoridades administrativas y los particulares que cumplen funciones administrativas no deben exigir más documentos y copias que los estrictamente necesarios, ni autenticaciones ni notas de presentación personal sino cuando la ley lo ordene en forma expresa, o tratándose de poderes especiales. En tal virtud, las autoridades deberán proceder con austeridad y eficiencia, optimizar el uso del tiempo y de los demás recursos, procurando el más alto nivel de calidad en sus actuaciones y la protección de los derechos de las personas». ↑

5. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Sentencia del 4 de junio de 2008. Exp. 17.783. C.P. Myriam Guerrero de Escobar. ↑

6. Sobre el particular, el Consejo de Estado explica que «[…] las causales de rechazo de las propuestas pueden ser legales y por lo mismo generan el efecto del descarte o exclusión de la oferta ope legis, sin necesidad de que se haga referencia a las mismas en el pliego de condiciones; o también pueden las causales de rechazo de las propuestas ser establecidas expresamente por la entidad en el respectivo pliego de condiciones. Lo cierto es que, sea que las causales de rechazo de la oferta emanen directamente de la ley o del pliego de condiciones, en uno y en otro caso se refieren a defectos, omisiones o circunstancias impeditivas que permiten deducir que la misma no resulta favorable para los intereses de la entidad y los fines de la contratación y que de soslayarse se comprometería el cumplimiento de los principios de transparencia, economía y responsabilidad, así como el deber de selección objetiva en la contratación» (Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 27 de abril de 2011. Exp. 18.293. C.P. Ruth Stella Correa Palacio). ↑

7. Artículo 30.6 de la Ley 80 de 1993. ↑

8. Al respecto, «Las ofertas que se presenten a una licitación o concurso deben sujetarse a las estipulaciones de los pliegos de condiciones o términos de referencia, so pena de que sean descalificadas. Tal ha sido el criterio legal y doctrinario predominante en esta materia. Se fundamenta dicha regla en el hecho de ser los pliegos la ley del contrato que habrá de celebrarse. De ahí que la mayor parte de los tratadistas coincida en expresar que el contrato viene a ser en últimas una mera instrumentalización de lo que quedó establecido en el momento en que cobró ejecutoria el acto que lo adjudicó» (CÁRDENAS GÓMEZ, Humberto. Las desviaciones de los pliegos de condiciones o términos de referencia. En: Comentarios al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. Medellín: Librería Jurídica Sánchez Ltda., 1994. p. 51). ↑