DOCUMENTOS TIPO, FORMULARIO 1

Texto del concepto

DOCUMENTOS TIPO – Infraestructura de Transporte – Selección abreviada de menor cuantía – Numeral – 4.1.1

El A.I.U. es una forma de presentar el análisis de costos o precios de la oferta y del contrato y es de la libertad de las partes utilizarlo y cuantificarlo en forma independiente al valor directo de la obra o como un porcentaje de la misma o, simplemente no discriminarlo e incorporarlo en el valor de los precios unitarios.

[…]

[…] el numeral «4.1.1 AIU» del Documento Base de los documentos tipo para procesos de selección abreviada de menor cuantía de infraestructura de transporte –versión 2, establece la obligatoriedad de incluir el AIU cuando el proceso de contratación sea por precios unitarios. En consecuencia, se indica el deber del proponente de calcular todos los gastos en los que incurre para poder remunerar los costos de administración, los imprevistos y la utilidad o beneficio económico que pretende percibir por la ejecución del contrato

FORMULARIO 1 – Formulario de presupuesto oficial – Notas 1, 2 y 3 – Componentes del AIU

[…] en la primera hoja del «Formulario 1 – Formulario de Presupuesto oficial» se señala que en los procesos de contratación estructurados por precios unitarios aplican las notas 1, 2 y 3 de dicho formato y, por tanto, se diligencian las casillas de «Descripción», «Porcentaje» de la Administración, Imprevistos, Utilidad y total del A.I.U resaltados en color amarillo. En otras palabras, las entidades estatales incluirán de manera obligatoria el porcentaje de la: i) administración, ii) imprevistos y iii) utilidad cuando el proceso de contratación sea por precios unitarios.

DOCUMENTOS TIPO – Numeral 1.15 – Causal de rechazo – Literal R

[…] el numeral «4.1.1 A.I.U.» del Documento Base de los documentos tipo para procesos de selección abreviada de menor cuantía de infraestructura de transporte –versión 2, establece la obligatoriedad de incluir el AIU cuando el proceso de contratación sea por precios unitarios. En consecuencia, se indica el deber del proponente de calcular todos los gastos en los que incurre para poder remunerar los costos de administración, los imprevistos y la utilidad o beneficio económico que pretende percibir por la ejecución del contrato. Al respecto, en el numeral «4.1.1» se incluyen reglas imperativas que las entidades y proponentes deben acoger en su totalidad, estas son: i) incluir este numeral en los procesos de contratación que sean por precios unitarios, ii) el proponente calculará un AIU que contenga todos los costos en que los que incurre el contratista, esto es, los costos directos y la administración, imprevistos y utilidad y iii) el valor debe expresarse en un porcentaje y, iv) el porcentaje del AIU que presente el proponente, no debe ser superior al establecido por la entidad.

En virtud de lo anterior, debe tenerse en cuenta que el «Numeral 1.15 Causales de Rechazo», en el literal R, prevé el rechazo de la oferta cuando no se discrimina el porcentaje de AIU en la forma como lo establece el pliego de condiciones y el «Formulario 1 – Formulario del Presupuesto Oficial». De manera que esta causal de rechazo, cuya aplicación e interpretación es restrictiva procede bajo los siguientes supuestos: i) el proceso de contratación se configure en precios unitarios y ii) el oferente no discrimine el AIU en la forma prevista en el pliego de condiciones y el «Formulario 1 – Formulario del Presupuesto Oficial». Ahora bien, la propia causal de rechazo aclara que el oferente discrimina en la oferta económica el AIU cuando señala el porcentaje respectivo a la administración, los imprevistos y la utilidad. Por tanto, procederá el rechazo cuando el oferente no defina el porcentaje de costos indirectos de la administración, imprevistos o utilidad. Finalmente, conviene aclarar, que de acuerdo con este mismo literal, se determinó que la entidad no puede rechazar la oferta por no presentar el desglose del AIU en sumas totales aplicando el porcentaje, lo cual es consistente con las reglas estipuladas en el numeral «4.1.4. AIU» del Documento Base.

Bogotá, D.C. 09 Mayo 2022

Señor

Sebastián Rodríguez

Zipaquirá, Cundinamarca

Concepto C–298 de 2022

Estimado señor Rodríguez:

En ejercicio de la competencia otorgada por el numeral 8 del artículo 11 y el numeral 5 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente responde su consulta del 30 de marzo de 2022.

1. Problemas planteados

Usted pregunta lo siguiente, en relación los documentos tipo para procesos de selección abreviada de menor cuantía de infraestructura de transporte –versión 2:

«¿En un proceso de selección abreviada de menor cuantía según la normativa donde se rigen los pliegos tipo para infraestructura vial, el AIU en su oferta económica debe estar discriminado? Es decir, según formulario de oferta económica ¿se debe dejar AIU discriminado cada uno en porcentaje? Al no discriminar dicho AIU en porcentaje cada uno influiría en la causal de rechazo R que indica No discriminar en la oferta económica el porcentaje de AIU en la forma como lo establece el Pliego de Condiciones y el Formulario 1 – Formulario de presupuesto oficial; por ende el proponente debe ser rechazo, ¿es correcta esta afirmación?»

1. Consideraciones

Para responder sus preguntas relacionadas con los documentos tipo, se analizarán los siguientes temas: i) el A.I.U. en los documentos tipo para procesos de selección abreviada de menor cuantía de infraestructura de transporte – versión 2, ii) alcance del Formulario 1 – Formulario del Presupuesto Oficial y iii) alcance de la causal de rechazo del literal R.

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, en el concepto con radicado No. 4201912000004987 del 14 de agosto de 2019, reiterado y desarrollado en los conceptos No. 4201913000005675 del 25 de septiembre de 2019, 4201912000005852 del 25 de septiembre de 2019, 4201912000006447 del 10 de octubre de 2019, 4201912000006498 del 7 de octubre de 2019, 4201912000007471 del 13 de noviembre de 2019, C – 016 de 2020 del 21 de abril de 2020, C – 037 de 2020 del 28 de enero de 2020, C – 038 de 2020 del 28 de enero de 2020, C – 093 de 2020 del 28 de febrero de 2020, C – 133 del 30 de marzo de 2020, C – 153 del 1 de abril de 2020, C – 704 del 11 de diciembre del 2020, C – 070 del 16 de marzo de 2021, C – 204 del 6 de mayo de 2021 y C – 435 de 1 de septiembre de 2021 se pronunció acerca del Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial de los Documentos Tipo. Igualmente, esta Agencia se pronunció sobre la configuración del AIU en los Documentos Tipo según el numeral 4.1.1. del Documento Base y el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial en los conceptos C-030 de 26 de febrero de 2021, C-488 del 10 de septiembre de 2021, C-640 del 12 de noviembre de 2021, C-123 del 22 de marzo de 2022 y C-113 del 22 de marzo de 2022. Finalmente, en los conceptos 4201912000006447 del 10 de octubre de 2019, 4201912000007460 del 16 de diciembre de 2019, C-030 del 26 de febrero de 2021 y C-640 del 12 de noviembre de 2021 se pronunció sobre la causal de rechazo del numeral 1.15 de los pliegos tipo, relacionada con la no discriminación del porcentaje del AIU. Las tesis desarrolladas se exponen a continuación y se complementan en lo pertinente.

2.1. El A.I.U. en los documentos tipo para procesos de selección abreviada de menor cuantía de infraestructura de transporte – versión 2

Uno de los elementos más comunes en los contratos estatales es el precio, también conocido como valor. Aunque no todo contrato lo incluye –pues también existen negocios gratuitos– lo usual es que los contratos estatales se perfeccionen como onerosos y, la mayoría de las veces, como conmutativos. Adicionalmente, el precio suele ser el elemento más importante para el contratista, porque equivale a la remuneración o contraprestación que la entidad contratante le pagará por la ejecución del contrato.

Desde la etapa de planeación, en la fase precontractual, las entidades estatales deben calcular el presupuesto oficial, mediante la realización del análisis del sector –que incluye el estudio del mercado– y definir la metodología con la cual estructurarán el precio del contrato. Dicho de otro modo, hace parte de los estudios previos la definición del esquema que la entidad usará para estipular el precio. Tal metodología generalmente depende del tipo de contrato, pues hay algunas modalidades más comunes en los de obra pública; otras más utilizadas en los de prestación de servicios y otras más indicadas para los de concesión; por mencionar algunos ejemplos^[1]. No hay, pues, una sola metodología para pactar el precio y, en gran medida, la manera de hacerlo ha obedecido a la costumbre mercantil y a la influencia de disciplinas técnicas, como la ingeniería o la administración de empresas, en la contratación estatal. Dentro de tales esquemas de establecimiento del precio pueden citarse, entre otros: i) los precios unitarios –calculados de acuerdo con las unidades que componen el objeto del contrato–, ii) el precio global –que equivale al monto total, sin discriminar unidades–, y iii) la administración delegada de recursos –en la que se distinguen los costos de inversión de los honorarios del administrador–.

Así las cosas, en los contratos cuyo precio se estructura a partir del sistema de precios unitarios, ha hecho parte de la práctica de los negocios que el contratante le solicite al potencial contratista que separe en su propuesta los costos directos –es decir, los que están directamente implicados en la ejecución del objeto–, de los costos indirectos –que equivalen a los rubros que no tienen que ver de manera inmediata con la ejecución de las actividades contractuales, pero que integran también el precio, bien porque constituyen erogaciones administrativas o contingentes para el contratista o bien porque se dirigen a salvaguardar su ganancia–. En tal sentido, mientras que los costos directos se evidencian en el «análisis de precios unitarios» –APU–, como la sumatoria de los valores de los ítems según su unidad de medida, los costos indirectos se suelen abreviar en las variables que integran el acrónimo AIU: Administración, Imprevistos y Utilidad, que se calcula como un porcentaje aplicado a los costos directos.

En ese sentido, como manifestación de la autonomía de la voluntad admitida, aunque con matices, dentro del contexto de los contratos estatales, entre otros, por los artículos 32^[2] y 40^[3] de la Ley 80 de 1993, las entidades estatales y contratistas pueden hacer uso de un método para cuantificar los costos del valor de la oferta con miras a otorgar un porcentaje a sumas calculadas en el valor del objeto contractual –obra, bienes o servicios– por concepto de costos indirectos de administración, costos por imprevistos y la utilidad esperada del contratista. A este método se le conoce como costos por A.I.U. –Administración, Imprevistos y Utilidades–.

El A.I.U. es una forma de presentar el análisis de costos o precios de la oferta y del contrato y es de la libertad de las partes utilizarlo y cuantificarlo en forma independiente al valor directo de la obra o como un porcentaje de la misma o, simplemente no discriminarlo e incorporarlo en el valor de los precios unitarios^[4].

Si bien el A.I.U. es con concepto sin definición en la legislación contractual colombiana, sus características, finalidades y componentes han sido decantados por la jurisprudencia contencioso-administrativa, así como por esta Agencia. De esta forma, al definir los elementos conformantes del A.I.U., el Consejo de Estado ha dicho que el rubro «A» corresponde a los costos indirectos por concepto de administración para la operación del contrato, tales como los gastos de disponibilidad de la organización del contratista.

El rubro «I» comprende «el porcentaje destinado a cubrir los gastos con los que no se contaba y que se presenten durante la ejecución del contrato, esto es, el álea normal del contrato»^[5], y debe ser diferenciado claramente de los hechos o eventos imprevisibles que corresponden al instituto del desequilibrio económico del contrato por virtud de la teoría de la imprevisión, tal y como lo ha dicho el Consejo de Estado:

Así también vale la pena señalar, que en los contratos de obra dentro del precio pactado se suele incluir un porcentaje a costos indirectos bajo el nombre de imprevistos, pero ello es solo para los eventos en que se concretan aleas normales u ordinarias que afectan la ejecución de los contratos y que son tasados en un valor determinado pero que no se cobijan allí los que tienen el carácter de extraordinarios o anormales, que de alguna manera desbordan lo calculado por este concepto y de contera impactan el equilibrio económico del contrato y por tanto deben ser reconocidos por la entidad^[6].

Por su parte, el componente «U» hace referencia a una estimación de la utilidad que espera obtener el contratista por cumplir con el objeto contractual convenido. Para mayor claridad con respecto a la definición de los rubros comprendidos dentro del A.I.U., resulta pertinente traer a colación lo sostenido por la Sección Tercera del Consejo de Estado:

La legislación contractual no tiene una definición de lo que debe entenderse por el A.I.U que se introduce en el valor total de la oferta. Sin embargo, no hay duda que la utilidad es el beneficio económico que pretende percibir el contratista por la ejecución del contrato y por costos de administración se han tenido como tales los que constituyen costos indirectos para la operación del contrato, tales como los gastos de disponibilidad de la organización del contratista; el porcentaje para imprevistos, como su nombre lo indica, está destinado a cubrir los gastos con los que no se contaba y que se presenten durante la ejecución del contrato^[7].

Ahora bien, teniendo claro el concepto y los componentes del A.I.U. conviene precisar que, el numeral «4.1.1 AIU» del Documento Base de los documentos tipo para procesos de selección abreviada de menor cuantía de infraestructura de transporte –versión 2, establece la obligatoriedad de incluir el AIU cuando el proceso de contratación sea por precios unitarios. En consecuencia, se indica el deber del proponente de calcular todos los gastos en los que incurre para poder remunerar los costos de administración, los imprevistos y la utilidad o beneficio económico que pretende percibir por la ejecución del contrato, tal como se muestra a continuación:

[La sección se debe incluir en el evento en el que el proceso de contratación sea por precios unitarios]

El proponente debe calcular un AIU que contenga todos los costos en los que incurre la organización del constructor para poder desarrollar la administración, los imprevistos y la utilidad o beneficio económico que pretende percibir por la ejecución del contrato.

El valor del AIU debe expresarse en un porcentaje (%) y deberá consignarlo y discriminarlo en la propuesta económica. [La entidad no podrá exigir al proponente el desglose del AIU o componentes internos de la administración (A) en la propuesta económica, sino solo la discriminación de su valor en porcentaje (%). Para el proponente que resulte adjudicatario se podrá solicitar el desglose del A.I.U. ofertado.]

Cuando el proponente exprese el AIU en porcentaje (%) y en pesos, prevalece el valor expresado en porcentaje (%). El porcentaje del A.I.U. que presenten los proponentes no debe ser superior al porcentaje total del A.I.U establecido en el Formulario 1– Formulario de Presupuesto Oficial. En consecuencia, el proponente puede configurar libremente el porcentaje individual de la A, de la I y de la U, siempre que la sumatoria de ellos no exceda el porcentaje total definido por la entidad en el Formulario 1– Formulario de Presupuesto Oficial.

Los componentes internos de la administración (A) deberán ser presentados por el adjudicatario del presente proceso de contratación en la oportunidad establecida en el numeral 8.1. [Énfasis fuera de texto].

En este sentido, en el numeral «4.1.1 AIU» se incluyen reglas imperativas que las entidades y proponentes deben acoger en su totalidad, estas son: i) incluir este numeral en los procesos de contratación que sea por precios unitarios, ii) el proponente calculará un AIU que contenga todos los costos en que los que incurre el contratista, esto es, los costos directos y la administración, imprevistos y utilidad, iii) el valor debe expresarse en un porcentaje, pero no es necesario que el proponente desglose cada uno de los componentes internos del AIU, sino únicamente la discriminación de su valor en porcentaje y, iv) el porcentaje del AIU que presente el proponente, no debe ser superior al establecido por la entidad.

2.2. Alcance del «Formulario 1 – Formulario del Presupuesto Oficial»

Los documentos tipo para los procesos de menor cuantía de infraestructura de transporte contemplan el «Formulario 1 - Formulario de Presupuesto Oficial», empleado por la entidad para elaborar y presentar el presupuesto oficial, y mediante el cual el proponente estructura la oferta económica.

Este formulario lo prepara la entidad en la etapa de planeación y le permite definir el valor oficial estimado del proceso de contratación. Por tanto, las entidades estatales para su elaboración deben tener en cuenta diferentes variables^[8], como el objeto, alcance, obras a ejecutar, actividades, cantidades, particularidades de la zona de ejecución del proyecto, disponibilidad y distancia de fuentes de materiales, entre otros.

En los documentos tipo referidos, el «Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial» tiene dos connotaciones: i) por un lado, es el formulario sobre el cual la entidad estructura y presenta el presupuesto oficial del procedimiento de contratación; y ii) por el otro, es el formulario sobre el cual los proponentes elaboran y presentan su oferta económica. El propósito de esto es evitar la duplicidad de información y permitir que las propuestas económicas sean evaluadas con las variables, cantidades, unidades de medida y reglas consideradas por la entidad al estructurar su presupuesto oficial.

En ese contexto, se tiene, entonces que en la primera hoja del Formulario 1, que corresponde al presupuesto oficial, la entidad debe enlistar los ítems de pago de los bienes, obras o servicios que se requieren para la ejecución de la obra pública de infraestructura de transporte que se contrata. Además, es posible establecer: i) sus especificaciones generales y particulares, ii) la descripción, iii) la unidad de medida, iv) la cantidad, v) el valor unitario y vi) el valor total de los ítems.

En el marco del ejercicio de planeación, la entidad podrá determinar la necesidad de establecer algunos valores topes para algunos ítems, los cuales no podrán ser excedidos por los proponentes al presentar sus ofertas. La inclusión que hace la entidad de valores que no deben ser excedidos por los proponentes al presentar sus ofertas no es una práctica generalizada ni obligatoria para todas las entidades, por cuanto la inclusión de estos ítems debe estar justificada en situaciones y eventos particulares de determinados procedimientos de contratación. Cuando las entidades estructuran el Formulario 1, incluyendo este tipo de ítems y justificando su decisión, los proponentes deben incluirlos dentro de la oferta económica sin exceder el valor que la entidad ha definido, so pena del rechazo de la propuesta^[9].

De igual manera, en la primera hoja del «Formulario 1 – Formulario de Presupuesto oficial» se señala que en los procesos de contratación estructurados por precios unitarios aplican las notas 1, 2 y 3 de dicho formato y, por tanto, se diligencian las casillas de «Descripción», «Porcentaje» de la Administración, Imprevistos, Utilidad y total del A.I.U resaltados en color amarillo. En otras palabras, las entidades estatales incluirán de manera obligatoria el porcentaje de la: i) administración, ii) imprevistos y iii) utilidad cuando el proceso de contratación sea por precios unitarios.

Al respecto, en la «Nota 1» se establece que el precio unitario incluye el valor de A.I.U. Por su parte, la «Nota 2» indica la regla que cuando la fracción decimal del peso sea igual o superior a 5 se aproximará por exceso al número entero siguiente del peso y cuando la fracción decimal del peso sea inferior a 5 se aproximará por defecto al número entero del peso. Finalmente, en la «Nota 3» se indica que el A.I.U y su discriminación debe ser en porcentaje.

De la redacción de estas notas se infiere que las entidades obligatoriamente aplicarán las notas definidas en el «Formulario 1 – Formulario del Presupuesto Oficial», cuando el proceso de contratación es estructurado por precios unitarios y, por ende, se incluirá el porcentaje respectivo a la: i) administración, ii) imprevistos y iii) utilidad. En consecuencia, las entidades no podrán omitir alguno de sus componentes y lo definirán de acuerdo con el estudio de mercado y el sector, incluyendo el valor que consideren procedente. Además, el «Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial» señala los espacios en los cuales se incluirán estos porcentajes. Así se determina en los siguientes términos:

En este sentido, reiterando el principio de inalterabilidad, las entidades solo pueden modificar aquello que el documento tipo permita. Por ello, debido a que la primera hoja del «Formulario 1 – Formulario del Presupuesto Oficial» no permite su modificación en los procesos estructurados por precios unitarios, no será posible omitir alguno de los componentes del A.I.U. Bajo ese entendido, las entidades no podrán eliminar o modificar las filas correspondientes a la administración, imprevistos y utilidad, ni eliminar o modificar las «Nota 1 a 3» que versan sobre el uso de precios unitarios con componentes del A.I.U.

De otra parte, en los documentos tipo para procesos de selección abreviada de menor cuantía de infraestructura de transporte –versión 2, el «Formulario 1» en su segunda pestaña en Excel, titulada «Formulario 1 Propuesta Económica» señala en la parte superior derecha: «[La entidad puede utilizar este formulario de presentación de propuesta económica de forma detallada, sin perjuicio que la entidad pueda modificarlo o establecer la presentación de la oferta económica con un formulario distinto al indicado.]». Igualmente, se indica que los proponentes emplearán el formulario establecido por la entidad para determinar su propuesta económica conforme al Formulario 1 - Presupuesto Oficial publicado por la Entidad. Esto significa que las entidades pueden diseñar un formulario para que los proponentes presenten su oferta económica, sin que sea obligatorio sujetarse al formulario que los documentos tipo proponen para el efecto. En todo caso, el proponente deberá emplear el formulario que establezca la entidad.

Lo anterior es concordante con lo dispuesto en el numeral 4.1 del Documento Base, que establece que la entidad «debe configurar el formato de oferta económica que se encuentra en el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial, para que sea diligenciado por los proponentes». En tales términos, la presentación de la oferta económica por parte del proponente se realizará teniendo en cuenta el formato determinado por la entidad, sea el que configure de acuerdo con el Formulario 1 o aquel que disponga sobre el particular. Adicionalmente, los proponentes al presentar su oferta deberán ceñirse a las reglas para la presentación de oferta establecidas en los numerales 2.3 y 4.1 del Documento Base, así como observar el análisis de precios unitarios, procurando no ofertar por encima de los valores tope establecidos por la entidad para algunos de los ítems, en caso de que se opte por dicha regulación.

Así las cosas, los oferentes deben usar la segunda pestaña del «Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial» puesta a disposición en formato Excel por la respectiva entidad, titulada «propuesta económica», sin perjuicio de que las entidades estatales modifiquen o establezcan la presentación de la oferta económica en un formulario distinto.

2.4. Alcance de la causal de rechazo del literal «R»

El «numeral 1.15 Causales de rechazo», en el literal R, prevé el rechazo de la oferta cuando no se discrimina el porcentaje de AIU en la forma como lo establece el pliego de condiciones y el «Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial». Así se encuentra definida en el Documento Base:

CAUSALES DE RECHAZO

Son causales de rechazo de las propuestas las siguientes [Las entidades no podrán incluir causales de rechazo distintas a las señaladas en la presente sección]:

R. [Esta causal aplica de acuerdo con la configuración de la oferta económica por parte de la entidad] No discriminar en la oferta económica el porcentaje de AIU en la forma como lo establece el Pliego de Condiciones y el Formulario 1 – Formulario de presupuesto oficial. [Se entiende que el proponente discrimina en la oferta económica el porcentaje de AIU cuando señala el porcentaje (%) correspondiente a la Administración, los Imprevistos y la Utilidad. En ningún caso la entidad rechazará la oferta por no presentar el desglose del AIU en sumas totales aplicando el porcentaje].

Al respecto, es menester precisar que, de acuerdo con la Sección Tercera del Consejo de Estado, las causales de rechazo emanan directamente de la Ley o del pliego de condiciones definido por la respectiva entidad. Esto permite que el rechazo de las ofertas no dependa de la libre discrecionalidad de la administración, sino solo cuando se cumplan requisitos objetivos previamente definidos en el pliego de condiciones. Así se indica en los siguientes términos:

En esta línea de pensamiento, resulta claro que el rechazo o la descalificación de ofertas no puede depender de la libre discrecionalidad de la administración, en la medida en que el oferente, por el hecho de participar en el proceso licitatorio,  adquiere el derecho de participar en el procedimiento de selección y se genera para él una situación jurídica particular; en consecuencia, para rechazar o descalificar una propuesta, la entidad pública debe sujetarse a determinadas reglas consistentes en que las causales que dan lugar a ello se encuentren previamente establecidas en la ley, deriven del incumplimiento de requisitos de la propuesta o de la omisión de documentos referentes a la futura contratación que sean necesarios para la comparación de las propuestas, de conformidad con lo establecido en el numeral 15 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, puesto que la causa excluyente debe ser razonable, esencial y proporcionada, toda vez que no tendría justificación excluir una propuesta por una deficiencia que no tenga incidencia alguna en la contratación^[10].

Bajo ese entendido, las entidades rechazarán las ofertas solo en los casos definidos por el legislador o la entidad estatal, siempre y cuando se refieran a criterios objetivos definidos con anterioridad en el pliego de condiciones. De este modo, se limita cualquier arbitrariedad por parte de las entidades públicas en el rechazo de una oferta válida para el respectivo proceso de contratación.

Ahora bien, para comprender el alcance de la causal de rechazo estipulada en el literal “R” se debe armonizar su contenido con el numeral 4.1.1. del Documento Base, en el cual se indica que «el valor del AIU debe expresarse en un porcentaje (%) y deberá consignarlo y discriminarlo en la propuesta económica». Esta previsión se aplica de acuerdo con la «Nota 3» del «Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial» cuando el proceso de contratación ha sido estructurado por precios unitarios y estos incluyen el valor del A.I.U., de tal manera que la entidad requiere conocer el porcentaje de estos componentes que tuvo en cuenta el proponente para calcular los precios unitarios ofertados.

Por tanto, el «Numeral 1.15 Causales de Rechazo», en el literal R, prevé el rechazo de la oferta cuando no se discrimina el porcentaje de AIU en la forma como lo establece el pliego de condiciones y el «Formulario 1 – Formulario del Presupuesto Oficial». De manera que esta causal de rechazo, cuya aplicación e interpretación es restrictiva procede bajo los siguientes supuestos: i) el proceso de contratación se configure en precios unitarios y ii) el oferente no discrimine el AIU en la forma prevista en el pliego de condiciones y el «Formulario 1 – Formulario del Presupuesto Oficial». Ahora bien, la propia causal de rechazo aclara que el oferente discrimina en la oferta económica el AIU cuando señala el porcentaje respectivo a la administración, los imprevistos y la utilidad. Por tanto, procederá el rechazo cuando el oferente no defina el porcentaje de costos indirectos de la administración, imprevistos o utilidad. Finalmente, conviene aclarar, que de acuerdo con este mismo literal, se determinó que la entidad no puede rechazar la oferta por no presentar el desglose del AIU en sumas totales aplicando el porcentaje, lo cual es consistente con las reglas estipuladas en el numeral «4.1.4. AIU» del Documento Base.

1. Respuestas

«¿En un proceso de selección abreviada de menor cuantía según la normativa donde se rigen los pliegos tipo para infraestructura vial, el AIU en su oferta económica debe estar discriminado? Es decir, según formulario de oferta económica ¿se debe dejar AIU discriminado cada uno en porcentaje? Al no discriminar dicho AIU en porcentaje cada uno influiría en la causal de rechazo R que indica No discriminar en la oferta económica el porcentaje de AIU en la forma como lo establece el Pliego de Condiciones y el Formulario 1 – Formulario de presupuesto oficial; por ende el proponente debe ser rechazo, ¿es correcta esta afirmación?»

De acuerdo con la explicación precedente, el numeral «4.1.1 A.I.U.» del Documento Base de los documentos tipo para procesos de selección abreviada de menor cuantía de infraestructura de transporte –versión 2, establece la obligatoriedad de incluir el AIU cuando el proceso de contratación sea por precios unitarios. En consecuencia, se indica el deber del proponente de calcular todos los gastos en los que incurre para poder remunerar los costos de administración, los imprevistos y la utilidad o beneficio económico que pretende percibir por la ejecución del contrato. Al respecto, en el numeral «4.1.1» se incluyen reglas imperativas que las entidades y proponentes deben acoger en su totalidad, estas son: i) incluir este numeral en los procesos de contratación que sean por precios unitarios, ii) el proponente calculará un AIU que contenga todos los costos en que los que incurre el contratista, esto es, los costos directos y la administración, imprevistos y utilidad y iii) el valor debe expresarse en un porcentaje y, iv) el porcentaje del AIU que presente el proponente, no debe ser superior al establecido por la entidad.

En virtud de lo anterior, debe tenerse en cuenta que el «Numeral 1.15 Causales de Rechazo», en el literal R, prevé el rechazo de la oferta cuando no se discrimina el porcentaje de AIU en la forma como lo establece el pliego de condiciones y el «Formulario 1 – Formulario del Presupuesto Oficial». De manera que esta causal de rechazo, cuya aplicación e interpretación es restrictiva procede bajo los siguientes supuestos: i) el proceso de contratación se configure en precios unitarios y ii) el oferente no discrimine el AIU en la forma prevista en el pliego de condiciones y el «Formulario 1 – Formulario del Presupuesto Oficial». Ahora bien, la propia causal de rechazo aclara que el oferente discrimina en la oferta económica el AIU cuando señala el porcentaje respectivo a la administración, los imprevistos y la utilidad. Por tanto, procederá el rechazo cuando el oferente no defina el porcentaje de costos indirectos de la administración, imprevistos o utilidad. Finalmente, conviene aclarar, que de acuerdo con este mismo literal, se determinó que la entidad no puede rechazar la oferta por no presentar el desglose del AIU en sumas totales aplicando el porcentaje, lo cual es consistente con las reglas estipuladas en el numeral «4.1.4. AIU» del Documento Base.

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Atentamente,

1. «La manera como las ofertas presentan el precio varía demasiado, incluso por razón de la costumbre que se impone en determinados negocios. Por ejemplo, tratándose de la compraventa, del suministro o la prestación de servicios profesionales –entre otros contratos, que de hecho son la mayoría– el valor que se ofrece no se desglosa para revelar al destinatario su estructura de costos. El proponente se limita a establecer una cifra por la que está dispuesto a asumir ciertas obligaciones, pero el comprador desconoce cómo se compone internamente, es decir, no sabe –ni usualmente le interesa conocerlo– qué parte del valor corresponde a gastos de mano de obra, de transporte, de energía, cuál es la utilidad esperada, entre otros conceptos. En estos casos se limita a conocer con claridad absoluta cuánto le costará el bien o el servicio, porque es lo que pagará.

   » Sin embargo, en otros negocios, como la obra pública, la concesión y la consultoría, el Estado está acostumbrado a que se desglosen intensamente los costos, exigiendo no sólo el precio total sino una distinción entre los costos directos y los costos indirectos. Los primeros son los gastos imprescindibles para ejecutar la obra, entre los que se encuentra: la adquisición de materiales, insumos y suministros, la inversión en equipos, el pago de la mano de obra de las cuadrillas de trabajadores obreros y otros gastos afines –representados en los ítems que componen el contrato–. Los costos indirectos aluden a los gastos que también son necesarios para la obra, pero que no hacen parte de los elementos mismos con los que se construye, es decir, se trata de los costos de administración de la obra, los imprevistos que se presentan durante su ejecución y la utilidad esperada» (MARÍN CORTÉS, Fabián. El precio. Serie: Las cláusulas del contrato estatal. Medellín: Librería Jurídica Sánchez y Centro de Estudios de Derecho Administrativo –CEDA–, 2012. pp. 63-64). ↑

2. «Art. 32. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: […]». ↑

3. «Art. 40. Las estipulaciones de los contratos serán las que de acuerdo con las normas civiles, comerciales y las previstas en esta ley, correspondan a su esencia y naturaleza. 

   » Las entidades podrán celebrar los contratos y acuerdos que permitan la autonomía de la voluntad y requieran el cumplimiento de los fines estatales». ↑

4. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 5 de septiembre de 2018. Rad. 2018-00124 (2.386). C.P. Edgar González López. ↑

5. Sobre el A.I.U. la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 14 de octubre de 2011, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, Rad. 20.811. ↑

6. Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C, Sentencia del 18 de enero de 2012, Expediente 20459/12, Consejera Ponente Olga Mélida Valle de La Hoz. ↑

7. Cita original. Según el diccionario de la Real Academia de la lengua española, imprevisto es, “en lenguaje administrativo, gastos con los que no se contaba y para los cuales no hay crédito habilitado”. ↑

8. Artículo 2.2.1.1.2.1.1. del Decreto 1082 de 2015. ↑

9. En efecto, la causal de rechazo del literal Q de los documentos tipo para procesos de selección abreviada de menor cuantía de infraestructura de transporte –versión 2 establece: «[Incluir solo cuando la forma de pago sea por precios unitarios] Superar el valor unitario de alguno o algunos de los siguientes ítems ofrecidos con respecto al valor establecido para cada ítem del presupuesto oficial: [La entidad debe incluir esta causal cuando la forma de pago sea por precios unitarios y cuando considere necesario establecer ítems del presupuesto oficial cuyo valor no pueda ser excedido por el proponente. Cuando decida incluirla, identificará en este espacio los ítems frente a los cuales aplicará la causal de rechazo.

   »Para la aplicación de esta causal la entidad debe tener en cuenta que el valor unitario establecido en el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial incluye el valor de AIU]» ↑

10. Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 21 de noviembre de 2013. Exp. 20811, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. ↑