DOCUMENTOS TIPO, PROPUESTA ECONÓMICA, CAUSALES DE RECHAZO

Texto del concepto

DOCUMENTOS TIPO – Formulario 1 – Presupuesto Oficial – Propuesta económica

De otra parte, en los documentos tipo para procesos de licitación pública de obras de infraestructura de transporte, el “Formulario 1” en su segunda pestaña en Excel, titulada “Formulario 1 propuesta económica”, señala en la parte superior derecha: “[La entidad puede utilizar este formulario de presentación de propuesta económica de forma detallada, sin perjuicio que la entidad pueda modificarlo o establecer la presentación de la oferta económica con un formulario distinto al indicado.]”. Igualmente, se indica que los proponentes emplearán el formulario establecido por la entidad para determinar su propuesta económica conforme al Formulario 1 - Presupuesto Oficial publicado por la Entidad. Esto significa que las entidades pueden diseñar un formulario para que los proponentes presenten su oferta económica, sin que sea obligatorio sujetarse al formulario que los documentos tipo proponen para el efecto.

Lo anterior es concordante con lo dispuesto en el numeral 4.1 del Documento Base, que establece que la entidad “debe configurar el formato de oferta económica que se encuentra en el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial, para que sea diligenciado por los proponentes”. En tales términos, la presentación de la oferta económica por parte del proponente se realizará teniendo en cuenta el formato determinado por la entidad, sea el que configure de acuerdo con el Formulario 1 o aquel que disponga sobre el particular.

PROPUESTA ECÓNOMICA – Documentos Tipo – Presentación – Propuestas alternativas

[…] de conformidad con el literal 2.8 del Documento Base, los proponentes pueden presentar propuestas alternativas, es decir, “alternativas técnicas y económicas siempre y cuando ellas no signifiquen condicionamientos para la adjudicación del contrato”. Para ello, deben cumplirse los siguientes requisitos: a) “[q]ue el proponente presente una propuesta básica que se adecúe a las exigencias fijadas en el pliego, de forma que pueda ser evaluada la oferta inicial con base en las reglas de selección objetiva allí contenidas”, y b) “[q]ue la oferta alternativa, o las excepciones técnicas y económicas, se enmarquen en el principio de selección objetiva, de tal manera que no se afecten los parámetros neutrales de escogencia del contratista y no se desconozca el principio de igualdad”.

Cuando un proponente presente una alternativa, deberá adjuntar toda la información necesaria para su análisis y una descripción detallada del proceso de construcción, características de los materiales y equipos y análisis de costos. Sin embargo, solo serán consideradas las propuestas alternativas del proponente favorecido con la adjudicación del contrato y la selección de la alternativa será potestad de la entidad.

CAUSALES DE RECHAZO – Literal W del numeral 1.15 del Documento Base – Alcance

[…] el numeral 1.15 del Documento Base prevé la causal W que sanciona con el rechazo de la oferta en el supuesto de “W. Presentar más de una oferta económica con valores distintos en el Sobre 2.” En ese sentido, para que se configure la causal es necesario que, una vez abierto el sobre contentivo de la oferta económica, la entidad verifique que el proponente incluyó más de una oferta económica, y que las mismas tienen valores distintos. Conforme a esto, siendo la segunda hoja del Formulario 1 el documento mediante el cual se debe presentar la oferta económica, la causal claramente se configura en aquellos casos en que el proponente presente varios de estos documentos en el sobre No. 2, con valores discordantes.

Debe destacarse que la causal del literal W es aplicable tanto en los procedimientos adelantados en medio físico con publicidad en el SECOP I, como en los adelantados de manera electrónica a través del SECOP II. En ese sentido, teniendo en cuenta que en los procesos adelantados en esta última versión de la plataforma la conformación del sobre No. 2 se realiza de manera virtual, para explicar el alcance de la referida causal respecto del supuesto que es objeto de la consulta, se hace necesario tener en cuenta algunas de las reglas establecidas en los numeral 2.3 y 2.3.2 del Documento Base, con relación a la presentación de la propuesta. […]

CAUSALES DE RECHAZO – Literal O del numeral 1.15 del Documento Base – Alcance

De otro lado, eventualmente el proponente podría incurrir en la causal de rechazo del literal O del numeral 1.15 de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte – versión 3, que dispone: “O. Que el proponente adicione, suprima, cambie, o modifique los ítems, la descripción, las especificaciones, el detalle, las unidades o cantidades señaladas en el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial, de acuerdo con lo exigido por la entidad”.

[…]

Con todo, estas causales, así como las demás previstas en el Documento Base deben ser aplicadas por las Entidades Estatales, a quienes corresponde establecer en cada concreto si la situación evidenciada en la presentación de la oferta configura alguno de los supuestos de hecho establecidos en las mismas, ciñéndose por un criterio de interpretación restrictiva.

Señor

Miguel Angel Capaz Domínguez

BHR Constructores S.A.S.

Bogotá, D.C.

Concepto C – 184 de 2023

Estimado señor Capaz Domínguez:

En ejercicio de la competencia otorgada por el numeral 8 del artículo 11 y el numeral 5 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente responde su consulta del 26 de abril de 2023.

1. Problema planteado

Usted realiza la siguiente solicitud: “Solicito aclarar si para dar aplicabilidad a la Causal de rechazo W. “Presentar más de una oferta económica con valores distintos en el Sobre 2”, la entidad debe tener en cuenta que los items que se repiten dentro del presupuesto con la misma descripción y especificación tengan el mismo valor (cuando la entidad lo contemplo de esa forma)” [sic].

2. Consideraciones

En ejercicio de las competencias establecidas en los artículos 3, numeral 5° y 11, numeral 8° del Decreto 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente resuelve las consultas sobre los asuntos de su competencia, esto es, sobre las temáticas de contratación estatal y compras públicas relacionadas en los artículos citados.

Es necesario tener en cuenta que esta entidad solo tiene competencia para responder solicitudes sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes de la contratación estatal, ya sean reales o hipotéticos. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública^[1].

Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales. Esto en la medida en que, para resolver una consulta de carácter particular, además de conocer un sinnúmero de detalles de la actuación administrativa, es necesario acceder al expediente, a la información concreta y a los documentos del procedimiento contractual donde surge la inquietud. Por lo anterior, previo concepto de sus órganos asesores, la solución de estos temas corresponde a la entidad que adelanta el procedimiento de selección y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias. Sin perjuicio de lo anterior, la Subdirección, dentro de los límites de sus atribuciones –esto es, haciendo abstracción de casos particulares expuestos por cualquier peticionario– resolverá la consulta conforme a las normas generales en materia de contratación estatal.

Aclarado lo anterior, para absolver la consulta planteada, se abordarán los siguientes temas: i) “Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial” y la presentación de la oferta económica y, ii) Causales de rechazo previstas en los documentos tipo de obra pública de infraestructura de transporte, especialmente las contenidas en los literales O y W.

La Agencia Nacional de Contratación Pública − Colombia Compra Eficiente  en el concepto con radicado No. 4201912000004987 del 14 de agosto de 2019, reiterado y desarrollado en los conceptos No. 4201913000005675 del 25 de septiembre de 2019, 4201912000005852 del 25 de septiembre de 2019, 4201912000006447 del 10 de octubre de 2019, 4201912000006498 del 7 de octubre de 2019, 4201912000007471 del 13 de noviembre de 2019, C – 016 de 2020 del 21 de abril de 2020, C – 037 de 2020 del 28 de enero de 2020, C – 038 de 2020 del 28 de enero de 2020, C – 093 de 2020 del 28 de febrero de 2020, C – 133 del 30 de marzo de 2020, C – 153 del 1 de abril de 2020, C – 704 del 11 de diciembre del 2020, C – 070 del 16 de marzo de 2021, C – 204 del 6 de mayo de 2021, C – 435 de 1° de septiembre de 2021, C-640 del 12 de noviembre de 2021, C-123 de 22 de marzo de 2022, C-403 de 22 de junio de 2022, C-478 de 27 de julio e 2022, C-578 de 09 de septiembre de 2022, C-721 de 2022 y C-745 de 9 de noviembre de 2022, se pronunció acerca del Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial de los Documentos Tipo. Finalmente, sobre la causal de rechazo del literal W del numeral 1.15 del Documento Base de los Documentos tipo se pronunció en los conceptos C-578 de 09 de septiembre, C-721 del de 24 de octubre de 2022 y C-790 del 22 de noviembre de 2022. Las tesis desarrolladas en estos conceptos se reiteran en lo pertinente y se complementan a continuación.

2.1. El “Formulario 1” Formulario de Presupuesto Oficial y de presentación de oferta económica

Los documentos tipo para los procesos de licitación pública, menor cuantía y mínima cuantía de infraestructura de transporte, contemplan el “Formulario 1 - Formulario de Presupuesto Oficial”, empleado por la entidad para elaborar y presentar el presupuesto oficial, y mediante el cual el proponente estructura la oferta económica.

Este formulario lo prepara la entidad en la etapa de planeación y le permite definir el valor oficial estimado del proceso de contratación. Por tanto, las entidades estatales para su elaboración deben tener en cuenta diferentes variables^[2], como el objeto, alcance, obras a ejecutar, actividades, cantidades, particularidades de la zona de ejecución del proyecto, disponibilidad y distancia de fuentes de materiales, entre otros.

En los documentos tipo para los procesos de licitación pública, menor cuantía y mínima cuantía de obra de infraestructura de transporte, el “Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial” tiene dos connotaciones: i) por un lado, es el formulario sobre el cual la entidad estructura y presenta el presupuesto oficial del procedimiento de contratación; y ii) por el otro, es el formulario sobre el cual los proponentes elaboran y presentan su oferta económica. Específicamente, frente a la propuesta económica, el documento base señala que la misma se debe elaborar a partir del “Formulario 1– Formulario de Presupuesto Oficial” y la presentación debe hacerse con sujeción a lo dispuesto en los numerales “2.3. ELABORACIÓN Y PRESENTACIÓN DE LA OFERTA” y “4.1. OFERTA ECONÓMICA” del referido documento base. El propósito de esto es evitar la duplicidad de información y permitir que las propuestas económicas sean evaluadas con las variables, cantidades, unidades de medida y reglas consideradas por la entidad al estructurar su presupuesto oficial.

En ese contexto, se tiene que, en la primera hoja del Formulario 1, que corresponde al presupuesto oficial, la entidad debe enlistar los ítems de pago de los bienes, obras o servicios que se requieren para la ejecución de la obra pública de infraestructura de transporte. Además, es posible establecer: i) sus especificaciones generales y particulares, ii) la descripción, iii) la unidad de medida, iv) la cantidad, v) el valor unitario y vi) el valor total de los ítems.

De otra parte, en los documentos tipo para procesos de licitación pública de obras de infraestructura de transporte, el “Formulario 1” en su segunda pestaña en Excel, titulada “Formulario 1 propuesta económica”, señala en la parte superior derecha: “[La entidad puede utilizar este formulario de presentación de propuesta económica de forma detallada, sin perjuicio que la entidad pueda modificarlo o establecer la presentación de la oferta económica con un formulario distinto al indicado.]”. Igualmente, se indica que los proponentes emplearán el formulario establecido por la entidad para determinar su propuesta económica conforme al Formulario 1 - Presupuesto Oficial publicado por la Entidad. Esto significa que las entidades pueden diseñar un formulario para que los proponentes presenten su oferta económica, sin que sea obligatorio sujetarse al formulario que los documentos tipo proponen para el efecto.

Lo anterior es concordante con lo dispuesto en el numeral 4.1 del Documento Base, que establece que la entidad “debe configurar el formato de oferta económica que se encuentra en el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial, para que sea diligenciado por los proponentes”. En tales términos, la presentación de la oferta económica por parte del proponente se realizará teniendo en cuenta el formato determinado por la entidad, sea el que configure de acuerdo con el Formulario 1 o aquel que disponga sobre el particular.

Adicionalmente, teniendo en cuenta el objeto de su consulta, es bueno señalar que, de conformidad con el literal 2.8 del Documento Base, los proponentes pueden presentar propuestas alternativas, es decir, “alternativas técnicas y económicas siempre y cuando ellas no signifiquen condicionamientos para la adjudicación del contrato”. Para ello, deben cumplirse los siguientes requisitos: a) “[q]ue el proponente presente una propuesta básica que se adecúe a las exigencias fijadas en el pliego, de forma que pueda ser evaluada la oferta inicial con base en las reglas de selección objetiva allí contenidas”, y b) “[q]ue la oferta alternativa, o las excepciones técnicas y económicas, se enmarquen en el principio de selección objetiva, de tal manera que no se afecten los parámetros neutrales de escogencia del contratista y no se desconozca el principio de igualdad”.

Cuando un proponente presente una alternativa, deberá adjuntar toda la información necesaria para su análisis y una descripción detallada del proceso de construcción, características de los materiales y equipos y análisis de costos. Sin embargo, solo serán consideradas las propuestas alternativas del proponente favorecido con la adjudicación del contrato y la selección de la alternativa será potestad de la entidad.

De acuerdo con lo anterior, una propuesta alternativa puede ser considerada por la entidad contratante, siempre y cuando el proponente haya presentado una propuesta básica que se adecúe a las exigencias fijadas en el pliego de condiciones y este resulte adjudicatario del contrato.

2.2. Causales de rechazo previstas en los documentos tipo de obra pública de infraestructura de transporte. Alcance de los literales O y W

Teniendo en cuenta que la consulta se relaciona con el sobre 2, es necesario mencionar que, al tratarse de una obra pública de infraestructura de transporte, la Ley 1882 de 2018, en el artículo 1^[3], señala que las ofertas deben estar conformadas por dos sobres: i) sobre 1: requisitos habilitantes y requisitos puntuables, diferentes a la oferta económica y ii) sobre 2: oferta económica.

Ahora bien, las causales de rechazo son las establecidas en la ley y las fijadas por la entidad estatal en los pliegos de condiciones; sin embargo, en ejercicio de dicha facultad a las entidades no les es dable fijar causales de rechazo que soslayen o afecten la selección objetiva en la contratación. Sobre el particular, el Consejo de Estado señala:

“Quiere con esto destacar la Sala que las causales de rechazo de las propuestas pueden ser legales y por lo mismo generan el efecto del descarte o exclusión de la oferta ope legis, sin necesidad de que se haga referencia a las mismas en el pliego de condiciones; o también pueden las causales de rechazo de las propuestas ser establecidas expresamente por la entidad en el respectivo pliego de condiciones. Lo cierto es que, sea que las causales de rechazo de la oferta emanen directamente de la ley o del pliego de condiciones, en uno y en otro caso se refieren a defectos, omisiones o circunstancias impeditivas que permiten deducir que la misma no resulta favorable para los intereses de la entidad y los fines de la contratación y que de soslayarse se comprometería el cumplimiento de los principios de transparencia, economía y responsabilidad, así como el deber de selección objetiva en la contratación”^[4].

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente – mediante los conceptos con radicados Nos. 2201913000007117 del 25 de septiembre de 2019, 2201913000009538 del 23 de diciembre de 2019 y C- 716 del 30 de octubre de 2020, entre otros, ha señalado que las causales de rechazo de las ofertas establecidas en los documentos tipo son taxativas, descartándose que la entidad introduzca nuevas, salvo las contempladas directamente en la ley. Igualmente, por la naturaleza de las causales de rechazo, su aplicación es estricta, lo que –a juicio de la Agencia Nacional de Contratación Pública– significa que su interpretación gramatical prevalece sobre una interpretación extensiva o de otra índole, mediante la cual se pretenda ampliar su alcance.

De acuerdo con lo anterior, al consultar el numeral 1.15 del Documento Base, existen varias causales de rechazo relacionadas con aspectos relativos a la oferta económica^[5]. Ante la imposibilidad de incluir nuevas causales, con fundamento en el principio de inalterabilidad, las entidades estatales deben evaluar en la presentación de la oferta económica la configuración de causales de rechazo estandarizadas en el pliego tipo o documento base, determinando en cada caso concreto si la situación evidenciada configura en estricto sentido alguno de los supuestos de hecho establecidos en las mismas, sin valerse de interpretaciones extensivas o finalistas^[6].

En relación con el objeto de la consulta, el numeral 1.15 del Documento Base prevé la causal W que sanciona con el rechazo de la oferta en el supuesto de “W. Presentar más de una oferta económica con valores distintos en el Sobre 2.” En ese sentido, para que se configure la causal es necesario que, una vez abierto el sobre contentivo de la oferta económica, la entidad verifique que el proponente incluyó más de una oferta económica, y que las mismas tienen valores distintos. Conforme a esto, siendo la segunda hoja del Formulario 1 el documento mediante el cual se debe presentar la oferta económica, la causal claramente se configura en aquellos casos en que el proponente presente varios de estos documentos en el sobre No. 2, con valores discordantes.

Debe destacarse que la causal del literal W es aplicable tanto en los procedimientos adelantados en medio físico con publicidad en el SECOP I, como en los adelantados de manera electrónica a través del SECOP II. En ese sentido, teniendo en cuenta que en los procesos adelantados en esta última versión de la plataforma la conformación del sobre No. 2 se realiza de manera virtual, para explicar el alcance de la referida causal respecto del supuesto que es objeto de la consulta, se hace necesario tener en cuenta algunas de las reglas establecidas en los numeral 2.3 y 2.3.2 del Documento Base, con relación a la presentación de la propuesta. En estos numerales se contemplan unas reglas alternativas, unas de las cuales son aplicables a los procedimientos adelantados en medio físico –aquellos que deben ser publicados en el SECOP I– y otras para los procesos adelantados de manera transaccional a través del SECOP II. Al respecto se destacan las siguientes:

“2.3. ELABORACIÓN Y PRESENTACIÓN DE LA OFERTA

[Para las Entidades que utilicen SECOP II la presentación de la oferta deberá adaptarse a las condiciones de la plataforma y no será posible allegar documentos en físico]

[…]

• • 1. SOBRE No. 2

Contiene únicamente la oferta económica del proponente y debe tener las siguientes características:

1. [Para los procesos adelantados en el SECOP I] El proponente debe presentar el Sobre 2 en físico. Sin perjuicio de lo anterior, el proponente podrá presentar el contenido del sobre 2 en medio magnético u óptico debidamente sellado. El medio magnético u óptico que contiene la información de la oferta económica debe ser distinto al que contiene la información del Sobre 1. [Para los procesos en SECOP II, el Sobre 2 debe presentarse en el cuestionario destinado para ello en el Módulo de “Licitación de Obra Pública” y no podrá ser entregado en físico].
2. [Para los procesos adelantados en el SECOP I] Debe incluir la propuesta económica debidamente diligenciada, de conformidad con todos y cada uno de los ítems exigidos y relacionados en el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial.
3. [Para los procesos adelantados en el SECOP I] La información en físico y en medio magnético u óptico debe ser idéntica. En caso de presentarse discrepancias entre la información consignada en medio físico y la información incluida en el medio magnético, prevalecerá la información consignada físicamente.
4. [Para los procesos adelantados en el SECOP I] La propuesta debe presentarse firmada”.

Según se desprende de estas reglas, tratándose de los procesos de contratación realizados a través del SECOP II, la propuesta económica debe presentarse haciendo uso del cuestionario destinado para ello en la plataforma. Este cuestionario se debe diligenciar a través de la lista de precios, previamente configurada por la entidad estatal y anexando, en caso de que así sea solicitado, las evidencias documentales de la misma –ya sea el Formulario 1 u otro documento–. Esto significa que, en estos procesos el valor de la oferta económica debe ser diligenciado en el referido cuestionario, al ser este el medio destinado para la presentación de la oferta económica al interior de la plataforma, sin perjuicio de que la entidad estatal solicite anexar el soporte documental de la información incluida en el cuestionario de lista de precios.

En ese sentido, si bien en este tipo de procedimientos no se requiere que se presente oferta económica en sobre físico –comoquiera que la conformación del sobre se hace de manera electrónica a partir de la información diligenciada en el cuestionario de lista de precios–, sí pueden presentarse discordancias entre las cifras que se incluyan a título de valor de la oferta económica en el cuestionario y en el documento de soporte, evento en el cual se impone el rechazo de la oferta. Lo anterior por cuanto, una situación en la cual exista una palmaria discordancia entre el valor diligenciado en el cuestionario electrónico desplegado por SECOP II y el del documento anexado a modo de soporte de la oferta económica configuran el supuesto de hecho de la causal de rechazo del literal W, en el entendido de que, al diligenciarse el cuestionario electrónico se presentó una oferta, mientras que en el documento anexo se presenta otra, quedando ambas incluidas dentro del contenido del sobre No. 2 conformado de manera electrónica.

Dado lo anterior, para que una oferta sea evaluada, en el marco de procesos de licitación de obra pública de infraestructura de transporte se requiere que la información incluida en el cuestionario de lista de precios de SECOP II coincida con la que figura en los documentos aportados como evidencia, so pena de aplicar la causal de rechazo contemplada en el literal W, pues, la discrepancia de valores entre el cuestionario y los documentos anexos configuraría el supuesto de hecho de presentar más de una oferta económica con valores distintos.

Con todo, debe desatacarse que siendo la oferta económica un factor sujeto a puntaje en los procesos de licitación de obra pública adelantados con documentos tipo, conforme a la regla de subsanabilidad contenida en el artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, no resultaría válido permitir la subsanación, al tratarse de un elemento determinante para la comparación de ofertas. En ese sentido, la causal del literal W aplica una vez la entidad verifique su configuración, sin que sea procedente requerir al proponente para que subsane.

De otro lado, eventualmente el proponente podría incurrir en la causal de rechazo del literal O del numeral 1.15 de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte – versión 3, que dispone: “O. Que el proponente adicione, suprima, cambie, o modifique los ítems, la descripción, las especificaciones, el detalle, las unidades o cantidades señaladas en el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial, de acuerdo con lo exigido por la entidad”.

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente en los conceptos con radicados No. 2201913000006773 del 26 de agosto de 2019, reiterada en las consultas con radicados No. 2201913000007115 del 25 de septiembre de 2019, C−037 de 8 de enero de 2020, C−038 de 8 de enero de 2020, C−184 del 4 de abril de 2020 y C-679 del 23 de noviembre de 2020, se pronunció sobre el alcance de la causal contenida en el literal O del numeral 1.15 de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte. En estos conceptos se estableció que su análisis implica desagregar los verbos −adicionar, suprimir, cambiar y modificar− y los elementos que la componen −ítem, descripción, cantidad y unidad−.

De acuerdo con el Diccionario de la Lengua Española^[7], adicionar es “hacer o poner adiciones” y adición es “1. f. Acción y efecto de añadir (‖ agregar) 2. f. Añadidura que se hace, o parte que se aumenta en alguna obra o escrito”. En el contexto de la causal de rechazo, implicaría añadir o agregar ítems, descripciones, especificaciones, detalle, las unidades o cantidades a las descritas en el “Formulario 1– Formulario de Presupuesto Oficial”. Suprimir está definido como “1. tr. Hacer cesar, hacer desaparecer”; cambiar es “1. tr. Dejar una cosa o situación para tomar otra. 2. tr. Convertir o mudar algo en otra cosa, frecuentemente su contraria” y modificar es “1. tr. Transformar o cambiar algo mudando alguna de sus características”.

Por su parte, ítem está definido como “1. adv. U. para hacer distinción de artículos o capítulos en una escritura u otro instrumento, o como señal de adición”. En el contexto de los Documentos Tipo, y específicamente del “Formulario 1– Formulario de Presupuesto Oficial” es el número, código o referencia que permite identificar cada uno de los elementos que componen el presupuesto oficial de la entidad estatal, relacionados con las actividades, bienes o servicios que componen el alcance de la obra.

La descripción implica detallar el ítem, es decir, señalar o definir el ítem, ejemplo: ítem: 200.2; descripción: “Desmonte y limpieza en zonas no boscosas”. La cantidad se refiere al número de unidades que requiere cada uno de los ítems. La unidad se refiere a la unidad de medida en la que se expresa el ítem. A título de ejemplo, la expresión “M2” se refiere a metros cuadrados, las letras “cm” a centímetros y la letra “l” al litro^[8]. Por lo tanto, la configuración de la causal de rechazo es objetiva, en el sentido en que la entidad estatal debe comparar que la propuesta económica del oferente no haya sido adicionada, suprimida, cambiada o modificada en los ítems, descripciones, especificaciones, detalle, unidades o cantidades definidas en el “Formulario 1– Formulario de Presupuesto Oficial” con las implicaciones enunciadas. Tal comparación supone verificar que la adición, supresión, cambio o modificación de la propuesta no se trate de un mero error formal o de digitación, determinado además si ello afectó la descripción o cantidades de los ítems solicitados.

Es del caso precisar que una cosa es que se supriman las “Notas” del Formulario 1 o, lo que es lo mismo, que no sean incluidas por parte del proponente, y otra que se supriman los ítems, la descripción, las especificaciones, los detalles, las unidades o las cantidades relacionadas en el Formulario 1. En el primer evento, no se afecta la propuesta económica, y mucho menos hay lugar a rechazar la oferta. En el segundo, en cambio, la modificación de la propuesta económica sí daría lugar al rechazo.

Lo anterior, teniendo en cuenta que “Las propuestas deben referirse y sujetarse a todos y cada uno de los puntos contenidos en el pliego de condiciones […]”^[9]. En este sentido, si el proponente manifiesta la intención de cumplir con especificaciones distintas a las exigidas por la entidad, se justifica la causal de rechazo del literal O del numeral 1.15. Esto considerando que la propuesta no sería congruente con lo exigido por la entidad, de manera que ello implica que el proponente ejecutará el contrato en condiciones diferentes a las previstas en el “Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial”^[10].

En todo caso, es necesario considerar el parágrafo 1 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, modificado por el artículo 5 de la Ley 1882 de 2018, que establece la subsanabilidad de requisitos o documentos no necesarios para la comparación de las propuestas, es decir, aquellos que no afectan la asignación de puntaje. Sobre el particular, la jurisprudencia del Consejo de Estado, al efectuar la interpretación del parágrafo previamente citado y antes de la modificación introducida por la Ley 1882 de 2018, en concordancia con el numeral 7 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993, y con el fin de garantizar el derecho que tienen los oferentes de aclarar aspectos de sus propuestas, interpretó que existe diferencia entre subsanar y aclarar.

El primero se predica de la oportunidad que tienen los proponentes de aportar un requisito que no otorga puntaje y no fue entregado con la propuesta inicial, mientras que el segundo, por su parte, se refiere a aspectos confusos, contradictorios o que generan duda con relación a los requisitos y documentos que se encuentran en la propuesta, incluidos aquellos que otorgan puntaje. Al respecto, la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 3 de junio de 2015, con ponencia de la Consejera Olga Mélida Valle De La Hoz señaló:

[S]e insiste en que subsanar no es lo mismo que aclarar o explicar, aunque en ocasiones aquél se use como consecuencia de las explicaciones dadas. La importancia de diferenciarlos radica en que la aclaración o explicación se admite, incluso, sobre requisitos que afectan la comparación de las ofertas y/o inciden en la asignación del puntaje; se repite, siempre y cuando se trate de inconsistencias o falta de claridad, porque allí no se modifica el ofrecimiento, simplemente se aclara, es decir, se trata de hacer manifiesto lo que ya existe –sólo que es contradictorio o confuso-, se busca sacar a la luz lo que parece oscuro, no de subsanar algo, pues el requisito que admite ser aclarado tiene que estar incluido en la oferta, solo que la entidad tiene dudas sobre su alcance, contenido o acreditación, porque de la oferta se pueden inferir entendimientos diferentes^[11].

En consecuencia, cuando la entidad estatal identifique en la oferta económica aspectos que generen dudas, inconsistencias o falta de claridad, puede solicitar aclaración. Frente a la respuesta que den los proponentes, la entidad debe valorar si se trata efectivamente de una aclaración o una subsanación. Si se trata de explicaciones o aclaraciones deben ser admitidas por la entidad estatal; por el contrario, si es una subsanación, en aplicación del parágrafo 1 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007 no será admisible y se deberá analizar la adecuación de la falencia a las causales de rechazo contenidas en el numeral 1.15 del Documento Base o las prescritas en la ley.

Con todo, estas causales, así como las demás previstas en el Documento Base deben ser aplicadas por las Entidades Estatales, a quienes corresponde establecer en cada concreto si la situación evidenciada en la presentación de la oferta configura alguno de los supuestos de hecho establecidos en las mismas, ciñéndose por un criterio de interpretación restrictiva.

3. Respuesta

“Solicito aclarar si para dar aplicabilidad a la Causal de rechazo W. “Presentar más de una oferta económica con valores distintos en el Sobre 2”, la entidad debe tener en cuenta que los items que se repiten dentro del presupuesto con la misma descripción y especificación tengan el mismo valor (cuando la entidad lo contemplo de esa forma)”.

En los documentos tipo para los procesos de licitación pública, menor cuantía y mínima cuantía de obra de infraestructura de transporte, el “Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial” tiene dos connotaciones: i) por un lado, es el formulario sobre el cual la entidad estructura y presenta el presupuesto oficial del procedimiento de contratación; y ii) por el otro, es el formulario sobre el cual los proponentes elaboran y presentan su oferta económica. Específicamente, frente a la propuesta económica, el documento base señala que la misma se debe elaborar a partir del “Formulario 1– Formulario de Presupuesto Oficial” y la presentación debe hacerse con sujeción a lo dispuesto en los numerales “2.3. ELABORACIÓN Y PRESENTACIÓN DE LA OFERTA” y “4.1. OFERTA ECONÓMICA” del referido documento base.

Es bueno señalar que, de conformidad con el literal 2.8 del Documento Base, los proponentes pueden presentar propuestas alternativas, es decir, “alternativas técnicas y económicas siempre y cuando ellas no signifiquen condicionamientos para la adjudicación del contrato”. Para ello, deben cumplirse los siguientes requisitos: a) “[q]ue el proponente presente una propuesta básica que se adecúe a las exigencias fijadas en el pliego, de forma que pueda ser evaluada la oferta inicial con base en las reglas de selección objetiva allí contenidas”, y b) “[q]ue la oferta alternativa, o las excepciones técnicas y económicas, se enmarquen en el principio de selección objetiva, de tal manera que no se afecten los parámetros neutrales de escogencia del contratista y no se desconozca el principio de igualdad”.

Cuando un proponente presente una alternativa, deberá adjuntar toda la información necesaria para su análisis y una descripción detallada del proceso de construcción, características de los materiales y equipos y análisis de costos. Sin embargo, solo serán consideradas las propuestas alternativas del proponente favorecido con la adjudicación del contrato y la selección de la alternativa será potestad de la entidad.

Por otra parte, las causales de rechazo son las establecidas en la ley y las fijadas por la entidad estatal en los pliegos de condiciones; sin embargo, en ejercicio de dicha facultad a las entidades no les es dable fijar causales de rechazo que soslayen o afecten la selección objetiva en la contratación.

El numeral 1.15 del Documento Base prevé la causal W que sanciona con el rechazo de la oferta en el supuesto de “W. Presentar más de una oferta económica con valores distintos en el Sobre 2.” En ese sentido, para que se configure la causal es necesario que, una vez abierto el sobre contentivo de la oferta económica, la entidad verifique que el proponente incluyó más de una oferta económica, y que las mismas tienen valores distintos. Conforme a esto, siendo la segunda hoja del Formulario 1 el documento mediante el cual se debe presentar la oferta económica, la causal claramente se configura en aquellos casos en que el proponente presente varios de estos documentos en el sobre No. 2, con valores discordantes.

De otro lado, eventualmente el proponente podría incurrir en la causal de rechazo del literal O del numeral 1.15 de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte – versión 3, que dispone: “O. Que el proponente adicione, suprima, cambie, o modifique los ítems, la descripción, las especificaciones, el detalle, las unidades o cantidades señaladas en el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial, de acuerdo con lo exigido por la entidad”. Su análisis implica desagregar los verbos −adicionar, suprimir, cambiar y modificar− y los elementos que la componen −ítem, descripción, cantidad y unidad−, en los términos explicados en este concepto.

En todo caso, estas causales, así como las demás previstas en el Documento Base deben ser aplicadas por las Entidades Estatales, a quienes corresponde establecer en cada concreto si la situación evidenciada en la presentación de la oferta configura alguno de los supuestos de hecho establecidos en las mismas, ciñéndose por un criterio de interpretación restrictiva.

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Atentamente,

1. La Agencia Nacional de Contratación Pública ‒ Colombia Compra Eficiente fue creada por el Decreto Ley 4170 de 2011. Su objetivo es servir como ente rector de la política de compras y contratación del Estado. Para tales fines, como órgano técnico especializado, le corresponde formular políticas públicas y normas y unificar los procesos de contratación estatal, con el fin de lograr una mayor eficiencia, transparencia y optimización de los recursos del Estado. El artículo 3 ibidem señala, de manera precisa, las funciones de Colombia Compra Eficiente. Concretamente, el numeral 5º de este artículo establece que le corresponde a esta entidad: “[a]bsolver consultas sobre la aplicación de normas de carácter general y expedir circulares externas en materia de compras y contratación pública”. Seguidamente, el numeral 8º del artículo 11 ibidem señala que es función de la Subdirección de Gestión Contractual: “[a]bsolver consultas sobre la aplicación de normas de carácter general”. ↑

2. Artículo 2.2.1.1.2.1.1. del Decreto 1082 de 2015. ↑

3. Ley 1882 de 2018: “Artículo 1. […] Parágrafo 2. En los procesos de licitación pública para seleccionar contratistas de obra, la oferta estará conformada por dos sobres, un primer sobre en el cual se deberán incluir los documentos relacionados con el cumplimiento de los requisitos habilitantes, así como los requisitos y documentos a los que se les asigne puntaje diferentes a la oferta económica.

   El segundo sobre deberá incluir únicamente la propuesta económica de conformidad con todos los requisitos exigidos en el pliego de condiciones.

   […]”. ↑

4. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Sentencia del 27 de abril de 2011. Exp. 18.293. C.P. Ruth Stella Correa Palacio. ↑

5. El numeral 1.15 del documento base establece: “1.15 Causales de rechazo.

   Son causales de rechazo de las propuestas las siguientes [Las entidades no podrán incluir causales de rechazo distintas a las señaladas en la presente sección]:

   1. Que el proponente o alguno de los integrantes del proponente plural esté incurso en causal de inhabilidad, incompatibilidad o prohibición previstas en la legislación para contratar.

   [Cuando en el mismo proceso de contratación se presentan oferentes en la situación descrita por los literales g) y h) del numeral 1 del artículo 8 de la Ley 80 de 1993, la entidad solo admitirá la oferta presentada primero en el tiempo]

   1. Cuando una misma persona natural o jurídica, o integrante de un proponente plural presente o haga parte en más de una propuesta para el presente proceso de contratación.

   [Reemplazar el texto anterior por el siguiente, cuando el proceso es estructurado por lotes o grupos: Cuando una misma persona natural o jurídica, o integrante de un proponente plural presente o haga parte en más de una propuesta para el mismo lote o grupo del presente proceso de contratación]

   1. Que el proponente o alguno de los integrantes del proponente plural esté reportado en el Boletín de Responsables Fiscales emitido por la Contraloría General de la República.
   2. Que la persona jurídica proponente individual o integrante del proponente plural esté incursa en la situación descrita en el numeral 1 del artículo 38 de la Ley 1116 de 2006.
   3. Que el proponente no aclare, subsane o aporte documentos necesarios para cumplir un requisito habilitante o aportándolos no lo haga de forma correcta, en los términos establecidos en la sección 1.6.
   4. Que la inscripción en el Registro Único de Proponentes (RUP) que realice el proponente, por primera vez o cuando han cesado los efectos y debe volver a inscribirse, no esté en firme en la fecha prevista para el cierre del proceso de contratación.
   5. Que el proponente no acredite la presentación de la información para renovar el Registro Único de Proponentes (RUP), a más tardar el quinto día hábil del mes de abril de cada año, o en la fecha que establezca la ley o el reglamento, si fuera una distinta.
   6. Que el proponente aporte información inexacta sobre la cual pueda existir una posible falsedad en los términos de la sección 1.11.
   7. Que el proponente se encuentre inmerso en un conflicto de interés previsto en una norma de rango constitucional o legal o en la causal prevista en el numeral 1.14 del pliego de condiciones.
   8. [Incluir esta causal cuando las ofertas se presente en el SECOP I] Que la propuesta económica no se aporte firmada.
   9. No entregar la Garantía de seriedad de la oferta junto con la propuesta.
   10. Que el objeto social del proponente o el de sus integrantes no le permita ejecutar el objeto del contrato.
   11. Que el valor total de la oferta o aquel revisado en la audiencia efectiva de adjudicación exceda el presupuesto oficial estimado para el proceso de contratación.
   12. Presentar la oferta con tachaduras o enmendaduras en alguno de los documentos que acreditan los requisitos habilitantes o los factores de evaluación de la oferta y no estén convalidadas en la forma indicada en la sección 2.3 del Pliego de Condiciones, sin perjuicio de la posibilidad de subsanar los primeros en los términos del numeral 1.6.
   13. Que el proponente adicione, suprima, cambie, o modifique los ítems, la descripción, las especificaciones, el detalle, las unidades o cantidades señaladas en el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial, de acuerdo con lo exigido por la entidad.
   14. [Incluir solo cuando la forma de pago sea por precios unitarios] No ofrecer el valor de un precio unitario u ofrecerlo en cero (0) pesos.
   15. [Incluir solo cuando la forma de pago sea por precios unitarios] Superar el valor unitario de alguno o algunos de los siguientes ítems ofrecidos con respecto al valor establecido para cada ítem del presupuesto oficial: [La entidad debe incluir esta causal cuando la forma de pago sea por precios unitarios y cuando considere necesario establecer ítems del presupuesto oficial cuyo valor no pueda ser excedido por el proponente. Cuando decida incluirla, identificará en este espacio los ítems frente a los cuales aplicará la causal de rechazo].

   Para la aplicación de esta causal la entidad debe tener en cuenta que el valor unitario establecido en el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial incluye el valor de AIU]

   1. [Esta causal aplica de acuerdo con la configuración de la oferta económica por parte de la entidad] No discriminar en la oferta económica el porcentaje de AIU en la forma como lo establece el Pliego de Condiciones y el Formulario 1 – Formulario de presupuesto oficial. [Se entiende que el proponente discrimina en la oferta económica el porcentaje de AIU cuando señala el porcentaje (%) correspondiente a la Administración, los Imprevistos y la Utilidad. En ningún caso la entidad rechazará la oferta por no presentar el desglose del AIU]
   2. Ofrecer como AIU un porcentaje cuya sumatoria sea superior al establecido por la Entidad en el Formulario 1– Formulario de Presupuesto Oficial.
   3. Cuando se presente propuesta condicionada para la adjudicación del contrato.
   4. Presentar la oferta extemporáneamente.
   5. No presentar oferta económica. Entregar la información de la propuesta económica en el sobre que no corresponda.
   6. Presentar más de una oferta económica con valores distintos en el Sobre 2. [Cuando el proceso se estructure por lotes o grupos reemplazar el texto anterior por el siguiente: Presentar más de una oferta económica con valores distintos para el mismo lote o grupo]
   7. Cuando se determine que el valor total de la oferta es artificialmente bajo, de acuerdo con lo establecido en la sección 4.1.3
   8. Cuando se presenten propuestas parciales y esta posibilidad no haya sido establecida en el pliego de condiciones.
   9. No informar todos los contratos que el proponente tenga en ejecución antes del cierre, necesarios para acreditar su capacidad residual conforme a la sección 3.10.
   10. Ofrecer un plazo superior al señalado por la entidad en el Anexo 1 – Anexo Técnico.
   11. Ofrecer condiciones particulares del proyecto de inferior calidad, personal profesional sin los requisitos mínimos; actividades por ejecutar y su alcance, forma de pago, obras provisionales, permisos, licencias y autorizaciones, notas técnicas específicas, y documentos técnicos adicionales, en condiciones diferentes a las establecidas por la Entidad en el Anexo 1 – Anexo Técnico.
   12. [Incluir cuando la convocatoria del Proceso de Contratación esté limitada a Mipyme] Cuando el que presenta oferta o alguno de los miembros del Proponente Plural no acredita la condición de Mipyme y, en consecuencia, no aporta el RUP vigente y en firme al momento de su presentación y no subsana su entrega en los términos del numeral 1.6.
   13. Las demás previstas en la ley.”

   ↑

6. Al respecto esta Agencia ha manifestado: “[…] Como se consideró en los conceptos del 25 de septiembre y el 23 de diciembre de 2019 −radicados Nos. 2201913000007117 y 2201913000009538−, las causales de rechazo de ofertas consagradas en los documentos tipo son taxativas, descartándose que la entidad introduzca causales, salvo, que estén contempladas en otras disposiciones normativas. Igualmente, por la naturaleza de las causales de rechazo, su aplicación es estricta, lo que –a juicio de la Agencia Nacional de Contratación Pública– significa que su interpretación gramatical prevalece sobre una interpretación extensiva o de otra índole, mediante la cual se pretenda ampliar su alcance”. Concepto C-642 del 30 de octubre de 2020. Radicado de entrada No. 4202013000008306. Radicado de salida No. 2202013000010785. ↑

7. https://dle.rae.es ↑

8. Tomado de “Especificaciones generales de construcción de carreteras y normas de ensayo para materiales de carreteras” del Instituto Nacional de Vías – INVIAS, disponible en https://www.invias.gov.co/index.php/documentos-tecnicos-izq/139-documento-tecnicos/1988-especificaciones-generales-de-construccion-de-carreteras-y-normas-de-ensayo-para-materiales-decarreteras. ↑

9. Artículo 30.6 de la Ley 80 de 1993. ↑

10. Al respecto, “Las ofertas que se presenten a una licitación o concurso deben sujetarse a las estipulaciones de los pliegos de condiciones o términos de referencia, so pena de que sean descalificadas. Tal ha sido el criterio legal y doctrinario predominante en esta materia. Se fundamenta dicha regla en el hecho de ser los pliegos la ley del contrato que habrá de celebrarse. De ahí que la mayor parte de los tratadistas coincida en expresar que el contrato viene a ser en últimas una mera instrumentalización de lo que quedó establecido en el momento en que cobró ejecutoria el acto que lo adjudicó” (CÁRDENAS GÓMEZ, Humberto. Las desviaciones de los pliegos de condiciones o términos de referencia. En: Comentarios al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. Medellín: Librería Jurídica Sánchez Ltda., 1994. p. 51). ↑

11. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 3 de junio de 2015. C.P. Olga Mélida Valle De La Hoz. Exp. 31211. ↑