SISTEMA DE GESTIÓN DE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO SGSST, EJECUCIÓN DEL CONTRATO

Texto del concepto

SISTEMA DE GESTIÓN DE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO - Contratos Estatales - Evaluación y selección – Proveedores y contratistas

[…] el artículo 2.2.4.6.4. del Decreto 1072 de 2015 dispuso que el Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo –SG-SST– debe ser liderado e implementado por el empleador o contratante, con la participación de los trabajadores y/o contratistas. Para ello, el artículo en cita contempló que los empleadores o contratantes, entre los que se encuentran las entidades estatales, deben de garantizar la implementación, mantenimiento y mejora continua del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo SG-SST en sus contratistas. Para ello, el decreto reglamentario adoptó a su vez, en el parágrafo 2° del artículo en cita, que: “Dentro de los parámetros de selección y evaluación de proveedores y contratistas, el contratante podrá incluir criterios que le permitan conocer que la empresa a contratar cuente con el Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo (SG-SST)”.

[…]

Con base en dicho marco normativo, el Ministerio del Trabajo expidió la Resolución 312 del 13 de febrero de 2019, mediante la cual se definió los estándares mínimos del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo SG-SST, contemplando, a su vez, en los artículos 14 y 19 los parámetros de selección y evaluación de proveedores y contratistas que pueden los contratantes incluir en sus procesos de selección, lo que incluye los Procesos de Contratación Estatal. Lo anterior, a criterio de la Agencia, sería permitido siempre y cuando dichos criterios que le permitan identificar que el proveedor o contratista cumple con los Estándares Mínimos del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo –SG-SST–, no contraríen lo dispuesto en el parágrafo 2° del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, según el cual, se encuentra proscrita la posibilidad de que las entidades estatales soliciten en sus procesos de selección de contratistas certificaciones de sistemas de gestión de calidad.

EJECUCIÓN DEL CONTRATO – Supervisión – Cumplimiento – Sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo

[…] no quiere decir que, durante la ejecución del contrato estatal, la entidad no pueda y deba supervisar el cumplimiento de unos estándares mínimos que exige la ley sobre la implementación del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo –SG-SST–, discriminados en la Resolución 0312 del 13 de febrero de 2019, expedida por el Ministerio del Trabajo. En efecto, los artículos 3, 9, 16 y 20 de esa resolución establecen exigencias mínimas que deberán cumplir las empresas, empleadores y contratantes a los que se refiere el artículo 2 de dicho acto administrativo.

Por su parte, el artículo 2.2.4.6.28 del Decreto 1072 de 2015 contempló, en materia de contratación, el deber en cabeza del empleador de adoptar y mantener las disposiciones que garanticen el cumplimiento de las normas de seguridad y salud en el trabajo de su empresa, por parte de los proveedores, trabajadores dependientes, trabajadores cooperados, trabajadores en misión, contratistas y sus trabajadores o subcontratistas, durante el desempeño de las actividades del objeto del contrato, es decir, durante la supervisión del contrato que se pasa a exponer: “(…); 2. Procurar canales de comunicación para la gestión de seguridad y salud en el trabajo con los proveedores, trabajadores cooperados, trabajadores en misión, contratistas y sus trabajadores o subcontratistas; 3. Verificar antes del inicio del trabajo y periódicamente, el cumplimiento de la obligación de afiliación al Sistema General de Riesgos Laborales, considerando la rotación del personal por parte de los proveedores contratistas y subcontratistas, de conformidad con la normatividad vigente; 4. Informar a los proveedores y contratistas al igual que a los trabajadores de este último, previo al inicio del contrato, los peligros y riesgos generales y específicos de su zona de trabajo incluidas las actividades o tareas de alto riesgo, rutinarias y no rutinarias, así como la forma de controlarlos y las medidas de prevención y atención de emergencias. En este propósito, se debe revisar periódicamente durante cada año, la rotación de pers0nal y asegurar que, dentro del alcance de este numeral, el nuevo personal reciba la misma información; 5. Instruir a los proveedores, trabajadores cooperados, trabajadores en misión, contratistas y sus trabajadores o subcontratistas, sobre el deber de informarle, acerca de los presuntos accidentes de trabajo y enfermedades laborales ocurridos durante el periodo de vigencia del contrato para que el empleador o contratante ejerza las acciones de prevención y control que estén bajo su responsabilidad; y 6. Verificar periódicamente y durante el desarrollo de las actividades objeto del contrato en la empresa, el cumplimiento de la normatividad en seguridad y salud el trabajo por parte de los trabajadores cooperados, trabajadores en misión, proveedores, contratistas y sus trabajadores o subcontratistas.”

Bogotá D.C., [Día] de [Mes.NombreCapitalizado] de [Año]

Señor

Omar Javier Cifuentes Romero

omarxavier@hotmail.com

Guasca, Cundinamarca

Estimado señor Cifuentes:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de petición de fecha del 17 de octubre de 2024, en la que realiza la siguiente consulta:

“Solicito muy amablemente si para las modalidades de contratación estatal en la etapa precontractual en todas sus modalidades se debe exigir lo establecido en el DECRETO 1072 DE 2015, en el capitulo 6 parágrafo primero del artículo 2.2.4.6.37, como criterios de selección o aplica a la hora de ejecución de contrato”. [sic]

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con los problemas jurídicos de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, le informamos que la misma se resolverá desde el siguiente problema jurídico: ¿El Sistema de Seguridad de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo, puede implementarse en los Procesos de Contratación que adelanten las Entidades Estatales?

2. Respuesta:

3. Razones de la respuesta

La respuesta anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

• El Decreto 1925 de 1994, por el cual se determinó la organización u administración del Sistema General de Riesgos Profesionales, dispuso, en su artículo 56, la responsabilidad en cabeza del Gobierno Nacional, de expedir las normas reglamentarias técnicas tendientes a garantizar la seguridad de los trabajadores y de la población en general, en la prevención de accidentes de trabajo y enfermedades laborales.

En ese contexto, el artículo 1 de la Ley 1562 de 2012, que modificó el Sistema de Riesgos Laborales, contempló que el programa de salud ocupacional en adelante se conocería como el Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo –SG-SST–, definido este como un “Sistema consiste en el desarrollo de un proceso lógico y por etapas, basado en la mejora continua y que incluye la política, la organización, la planificación, la aplicación, la evaluación, la auditoría y las acciones de mejora con el objetivo de anticipar, reconocer, evaluar y controlar los riesgos que puedan afectar la seguridad y salud en el trabajo^[1]”.

• Dicho sistema se reglamentó mediante el Decreto 1443 de 2014, compilado posteriormente en el capítulo 6 del Decreto 1072 de 2015, “por medio del cual se expidió el Decreto Reglamentario del Sector Trabajo”, a través del cual, se definieron directrices para la implementación del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo –SG-SST–, las cuales son de obligatorio cumplimiento para “todos los empleadores públicos y privados, los contratantes de personal bajo modalidad de contrato civil, comercial o administrativo, las organizaciones de economía solidaria y del sector cooperativo, las empresas de servicios temporales y tener cobertura sobre los trabajadores dependientes, contratistas, trabajadores cooperados y los trabajadores en misión.”
• En ese orden de ideas, el artículo 2.2.4.6.4. del Decreto 1072 de 2015 dispuso que el Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo –SG-SST– debe ser liderado e implementado por el empleador o contratante, con la participación de los trabajadores y/o contratistas. Para ello, el artículo en cita contempló que los empleadores o contratantes, entre los que se encuentran las Entidades Estatales, deben de garantizar la implementación, mantenimiento y mejora continua del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo SG-SST en sus contratistas. Para ello, el decreto reglamentario adoptó a su vez, en el parágrafo 2° del artículo en cita, que: “[d]entro de los parámetros de selección y evaluación de proveedores y contratistas, el contratante podrá incluir criterios que le permitan conocer que la empresa a contratar cuente con el Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo –SG-SST–”.
• A su vez, el parágrafo 1º de dicho artículo estableció que el Ministerio del Trabajo o quien haga sus veces, determinaría de manera progresiva, los estándares que hacen parte de los diversos componentes del mencionado Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo –SG-SST–, de conformidad con el desarrollo y avances técnicos y científicos del sector y del país, realizando los ajustes y actualizaciones a que haya lugar y que dichos estándares deberán ser implementados por los integrantes del Sistema General de Riesgos Laborales en las fases y dentro de las fechas que al respecto defina el Ministerio de Trabajo.
• Ahora bien, y teniendo en cuenta el objeto de la consulta, particularmente respecto de la aplicabilidad del artículo 2.2.4.6.37 del Decreto 1072 de 2015 en materia de contratación pública, debe precisarse que con base en dicho marco normativo, el Ministerio del Trabajo expidió la Resolución 312 del 13 de febrero de 2019, mediante la cual se definió los estándares mínimos del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo –SG-SST–, contemplando, a su vez, en los artículos 14 y 19 los parámetros de selección y evaluación de proveedores y contratistas que pueden los contratantes incluir en sus procesos de selección, lo que incluye a los Procesos de Contratación Estatal. Lo anterior, a criterio de esta Agencia, sería permitido siempre y cuando dichos criterios que le permitan identificar que el proveedor o contratista cumple con los estándares mínimos del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo –SG-SST–, no contraríen lo dispuesto en el parágrafo 2° del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, según el cual, se encuentra proscrita la posibilidad de que las Entidades Estatales soliciten en sus procesos de selección de contratistas certificaciones de sistemas de gestión de calidad.
• Con este panorama, es pertinente indicar que la Agencia no pretende defender o cuestionar la legalidad o validez de los actos administrativos ni las normas que contemplan la posibilidad de que las Entidades Estatales dentro de los parámetros de selección y evaluación de proveedores y contratistas, puedan incluir criterios que le permitan conocer que la empresa a contratar cuente con el Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo –SG-SST–, por el contrario, simplemente desarrolla su contenido en este concepto con la finalidad de otorgar información útil al peticionario, relacionada con el contexto que rodea la disposición objeto de análisis.
• Sin perjuicio de las consideraciones anteriores, debe tenerse en cuenta que la competencia de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente está atribuida en el Decreto 4170 de 2011, particularmente en los artículos 3, numeral 5 y 11, numeral 8, que la habilitan para absolver consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública, por lo que esta Agencia no tiene la competencia para decidir sobre la legalidad o validez de las normas jurídicas que regulan aspectos de la contratación del Estado, más aún cuando las normas y los actos administrativos citados gozan de la presunción de legalidad, de conformidad con lo establecido en la Ley 1437 de 2011, por lo que se presume ajustado al ordenamiento jurídico hasta tanto no sea anulado o suspendido provisionalmente por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo^[2].
• En ese orden, a juicio de esta Agencia, la interpretación actual que se le puede dar al tema frente a la prohibición del parágrafo 2° del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, es que esta última no restringe la posibilidad que tienen las Entidades Estatales de incluir aspectos de seguridad y salud en el trabajo en la evaluación y selección de proveedores y contratistas, que le permitan, entre otros aspectos, conocer que cuentan con la implementación de los estándares mínimos del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo –SG-SST–, sin que por ello se exija la presentación de una certificación de calidad al respecto, como lo es, por ejemplo, la certificación que otorga la ISO 9001, entre otros. Sin embargo, se aclara que las anteriores certificaciones son diferentes a la certificación de acreditación en seguridad y salud en el trabajo que conforme el artículo 22 de la Resolución 312 del 13 de febrero de 2019 expide el Ministerio del Trabajo, de manera gratuita, a las a las empresas, entidades, empleadores y contratantes.
• La posibilidad de contemplar dicho requisito dentro de los procesos de selección también guarda relación con el parágrafo adicionado por el artículo 4 del Decreto 142 de 2023, que modificó el artículo 2.2.1.1.2.2.2. del Decreto 1082 de 2015, estableciendo la posibilidad de que las entidades estatales puedan incluir criterios ambientales o sociales vinculados al objeto del contrato, como criterios de calidad para evaluar las ofertas en relación calidad y precio, siendo factible que el cumplimiento de estándares de Seguridad y Salud en el Trabajo, puedan ser considerados por las entidades estatales como criterios sociales al aportar valor agregado en la ejecución de actividades adicionales a las establecidas en la normativa de riesgos laborales, que impactan positivamente en la salud y bienestar de los trabajadores y/o contratistas.
• La anterior no quiere decir que, durante la ejecución del contrato estatal, la entidad no pueda y deba supervisar el cumplimiento de unos estándares mínimos que exige la ley sobre la implementación del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo –SG-SST–, discriminados en la Resolución 0312 del 13 de febrero de 2019, expedida por el Ministerio del Trabajo. En efecto, los artículos 3, 9, 16 y 20 de la referida resolución establecen exigencias mínimas que deberán cumplir las empresas, empleadores y contratantes a los que se refiere el artículo 2 de dicho acto administrativo.
• Por su parte, el artículo 2.2.4.6.28 del Decreto 1072 de 2015 contempló, en materia de contratación, el deber en cabeza del empleador de adoptar y mantener las disposiciones que garanticen el cumplimiento de las normas de seguridad y salud en el trabajo de su empresa, por parte de los proveedores, trabajadores dependientes, trabajadores cooperados, trabajadores en misión, contratistas y sus trabajadores o subcontratistas, durante el desempeño de las actividades del objeto del contrato, es decir, durante la supervisión del contrato que se pasa a exponer:

“(…)1. Incluir los aspectos de seguridad y salud en el trabajo en la evaluación y selección de proveedores y contratistas;

2. Procurar canales de comunicación para la gestión de seguridad y salud en el trabajo con los proveedores, trabajadores cooperados, trabajadores en misión, contratistas y sus trabajadores o subcontratistas;

3. Verificar antes del inicio del trabajo y periódicamente, el cumplimiento de la obligación de afiliación al Sistema General de Riesgos Laborales, considerando la rotación del personal por parte de los proveedores contratistas y subcontratistas, de conformidad con la normatividad vigente;

4. Informar a los proveedores y contratistas al igual que a los trabajadores de este último, previo al inicio del contrato, los peligros y riesgos generales y específicos de su zona de trabajo incluidas las actividades o tareas de alto riesgo, rutinarias y no rutinarias, así como la forma de controlarlos y las medidas de prevención y atención de emergencias. En este propósito, se debe revisar periódicamente durante cada año, la rotación de perso­nal y asegurar que, dentro del alcance de este numeral, el nuevo personal reciba la misma información;

5. Instruir a los proveedores, trabajadores cooperados, trabajadores en misión, con­tratistas y sus trabajadores o subcontratistas, sobre el deber de informarle, acerca de los presuntos accidentes de trabajo y enfermedades laborales ocurridos durante el periodo de vigencia del contrato para que el empleador o contratante ejerza las acciones de preven­ción y control que estén bajo su responsabilidad; y

6. Verificar periódicamente y durante el desarrollo de las actividades objeto del contra­to en la empresa, el cumplimiento de la normatividad en seguridad y salud el trabajo por parte de los trabajadores cooperados, trabajadores en misión, proveedores, contratistas y sus trabajadores o subcontratistas.

Parágrafo. Para los efectos del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Tra­bajo (SG-SST), los proveedores y contratistas deben cumplir frente a sus trabajadores o subcontratistas, con las responsabilidades del presente capítulo.”

• En este punto, se reitera que el seguimiento de la ejecución del contrato para su dirección, control y vigilancia del correcto cumplimiento del objeto es un deber legal que permite a las Entidades Estatales tomar medidas orientadas a la satisfacción de los fines de la contratación, dentro de las cuales se encuentra el cumplimiento del ordenamiento jurídico vigente, por lo que las normas técnicas que se encuentran reguladas en la Resolución 0312 de 2019, expedida por el Ministerio del Trabajo, las cuales, como se dijo en el numeral anterior, constituyen estándares mínimos que deberán ser supervisados durante la ejecución del contrato estatal por tratarse de exigencias de rango legal.
• En ese orden de ideas, dentro de las actividades de “seguimiento administrativo” de la supervisión de los contratos, se encuentra, entre otras, las siguientes actividades: i) revisar que el expediente electrónico o físico del contrato esté completo, sea actualizado constantemente y cumpla con la normativa aplicable; ii) coordinar con el responsable en la Entidad Estatal la revisión y aprobación de garantías, la revisión de los soportes de cumplimiento de las obligaciones laborales, la revisión de las garantías; iii) preparar y entregar los informes previstos y los que soliciten los organismos de control; iv) revisar que la Entidad Estatal cumpla con los principios de publicidad de los Procesos de Contratación y de los Documentos del Proceso; v) verificar el cumplimiento de las obligaciones del contratista en materia de seguridad social, salud ocupacional, planes de contingencia, normas ambientales, y cualquier otra norma aplicable de acuerdo con la naturaleza del contrato. Para los efectos de este concepto se resaltan dentro de este seguimiento, la verificación del cumplimiento de obligaciones relacionadas con la revisión de los soportes de cumplimiento de las obligaciones laborales y la verificación del cumplimiento de las obligaciones del contratista en materia de seguridad social y salud ocupacional, ahora denominada Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo –SG-SST–.
• Finalmente, debe destacarse que la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, por vía consultiva, no puede definir un criterio universal y absoluto, sino que brinda elementos hermenéuticos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad.  Por ello, corresponderá a las Entidades Estatales, en virtud de las facultades legales que les han sido conferidas por el ordenamiento jurídico, determinar la forma en la que realizarán la liquidación de sus contratos.

4.Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

5. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

Sobre la implementación del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud del Trabajo -SG-SST en los Procesos de Contratación, esta Subdirección se ha referido en los Conceptos 420184000003717, 420184000004716 y C-317 del 18 de septiembre de 2023. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrás encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual. Accede a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/.

Le informamos que ya se encuentra disponible la actualización del Manual de Acuerdos Comerciales en Procesos de Contratación. Esta herramienta ofrece una orientación valiosa para que las entidades públicas determinen los acuerdos comerciales que deben incluir en sus procesos contractuales. Puede consultar la versión actualizada en el siguiente enlace: manual_para_el_manejo_de_acuerdos_comerciales_vf.pdf

De otra parte, te contamos que ya publicamos el borrador de la nueva Guía para Incentivar la Participación de Mujeres en el Sistema de Compras y Contratación Pública. Conoce el documento y realiza tus comentarios hasta el 2 de diciembre de 2024 a través de estos enlaces:

• Enlace página ANCP-CCE: https://www.colombiacompra.gov.co/content/convocatorias
• Enlace SUCOP:  https://www.sucop.gov.co/entidades/colombiacompra/Normativa?IDNorma=19201

También le invitamos a consultar la versión VII  de 2024 , del Boletín de Relatoría de la Subdirección de Gestión Contractual relacionado con las ASOCIACIONES PÚBLICO POPULARES , el cual se puede descargar en la página web de la Agencia: https://www.colombiacompra.gov.co/sala-de-prensa/boletin-digital ".

Por último, lo invitamos a seguirnos en las redes sociales en las cuales se difunde información institucional:

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. Decreto 1072 de 2015. Artículo 2.2.4.6.4 ↑

2. Ley 1437 de 2011 “Artículo 88. Presunción de legalidad del acto administrativo. Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Cuando fueren suspendidos, no podrán ejecutarse hasta tanto se resuelva definitivamente sobre su legalidad o se levante dicha medida cautelar”. ↑