El Concepto C-728 de 2024 de Colombia Compra Eficiente explica que el contrato de prestación de servicios es un contrato típico definido en el artículo 32, numeral 3 de la Ley 80 de 1993. Frente a aumentos, precisa que, si se requiere adición presupuestal, esta no puede superar el 50% del valor del contrato, según el parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993. Además, el concepto señala que no existe un límite en los honorarios de los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión en el sistema de compra pública. Con base en el principio de autonomía de la voluntad, el monto lo determinan las entidades conforme al análisis del sector y los estudios previos y, si una persona natural firma nuevamente, puede hacerlo con incrementos conforme al manual de contratación y los estudios previos. También indica que no hay prohibición para celebrar más de un contrato si el objeto es variado; si el mismo objeto se ejecuta de forma simultánea o continua, se requiere autorización expresa del jefe del órgano o entidad.
CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Concepto
El contrato de prestación de servicios es uno de los tipos contractuales consagrados en el Estatuto General de Contratación de la AdministraciónPública, que pueden celebrar las Entidades Estatales. Se trata de un contrato típico, ya que se encuentra definido en la ley. Concretamente, el artículo 32, numeral 3º, de la Ley 80 de 1993.
CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Incrementos de honorarios
Ahora bien, se debe tener en cuenta que, en caso de que se requiera una adición presupuestal al contrato esta no puede ser superior al 50% del valor del contrato de prestación de servicio, conforme a lo estipulado en el parágrafo del articulo 40 de la Ley 80 de 1993.
En conclusión no existe en el sistema de compra publica una disposición que imponga un límite en los honorarios de los contratos de prestación de servicio profesionales y de apoyo a la gestión pues en virtud del principio de la autonomía de la voluntad, las partes pueden determinar el contenido de los contratos estatales e incluir las condiciones, cláusulas o estipulaciones que consideren necesarias para desarrollar el objeto contractual, siempre que no sean contrarias a la Constitución, la ley y el orden público, en ese sentido, las entidades estatales determinan el monto de los honorarios de los contratos de prestación de servicios y apoyo a la gestión de conformidad con lo establecido en el análisis del sector y en los documentos o estudios previos.
Siendo así una persona natural puede firmar nuevamente un contrato de prestación de servicios con una entidad pública con incremento de sus honorarios conforme al manual de contratación de la entidad y los estudios previos respectivos.
Texto del concepto
CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – ConceptoEl contrato de prestación de servicios es uno de los tipos contractuales consagrados en el Estatuto General de Contratación de la AdministraciónPública, que pueden celebrar las Entidades Estatales. Se trata de un contrato típico, ya que se encuentra definido en la ley. Concretamente, el artículo 32, numeral 3º, de la Ley 80 de 1993.
CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Incrementos de honorariosAhora bien, se debe tener en cuenta que, en caso de que se requiera una adición presupuestal al contrato esta no puede ser superior al 50% del valor del contrato de prestación de servicio, conforme a lo estipulado en el parágrafo del articulo 40 de la Ley 80 de 1993.
En conclusión no existe en el sistema de compra publica una disposición que imponga un límite en los honorarios de los contratos de prestación de servicio profesionales y de apoyo a la gestión pues en virtud del principio de la autonomía de la voluntad, las partes pueden determinar el contenido de los contratos estatales e incluir las condiciones, cláusulas o estipulaciones que consideren necesarias para desarrollar el objeto contractual, siempre que no sean contrarias a la Constitución, la ley y el orden público, en ese sentido, las entidades estatales determinan el monto de los honorarios de los contratos de prestación de servicios y apoyo a la gestión de conformidad con lo establecido en el análisis del sector y en los documentos o estudios previos.
Siendo así una persona natural puede firmar nuevamente un contrato de prestación de servicios con una entidad pública con incremento de sus honorarios conforme al manual de contratación de la entidad y los estudios previos respectivos.
Bogotá D.C., 26 Noviembre 2024
Señor
Luis Nolberto Tobon Duarteltobondu@gmail.com Bogotá D.C.
Concepto C-728 de 2024Temas: CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS –
Concepto / CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE
SERVICIOS - incremento de honorarios
Radicación: Respuesta a consulta con radicad No.
P20241011010414
Estimado señor Tobón:
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 11 de octubre de 2024, en la cual manifiesta lo siguiente:
¿Puede una entidad territorial (alcaldía o gobernación) en una misma vigencia celebrar con la misma persona natural dos contratos de prestación de servicios con objeto igual o similar (de manera consecutiva) con incremento en los honorarios mensuales entre uno y otro contrato ?:
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador
extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.
Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.
Problema planteado:De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Una persona natural puede celebrar más de un contrato de prestación de servicios con la misma entidad estatal de forma simultánea o continua, con incrementos de honorarios teniendo el mismo objeto contractual?
Respuesta:Frente al interrogante planteado, es menester señalar que, no existe prohibición normativa para que una misma persona natural celebre más de un contrato de prestación de servicios cuyo objeto sea variado, con una misma Entidad Estatal o varias entidades estatales, siempre como le sea posible ejecutar y cumplir a cabalidad. Ahora bien, en caso de que coexistan en el tiempo o se realice de forma continua el mismo objeto contractual con la misma entidad, se requerirá autorización expresa por parte del jefe del respectivo órgano, ente o entidad contratante, tal y como lo dispone el último inciso del artículo 2.8.4.4.5 del Decreto 1068 de 2015 .
En relación con la simultaneidad se indicó que no existe restricción, so pena de lo expuesto frente a un mismo objeto; sin embargo frente a la continuidad las entidades estatales tienen límites relacionado con el principio presupuestal de anualidad, lo que explica que por lo general deberán ser planeados inicialmente a una vigencia, excepto que logre cumplir los presupuestos de vigencia futura sin olvidar que podría conllevar a un contrato realidad y
además que máximo podrá adicionarse a un 50% del valor total del contrato, de acuerdo a lo establecido en el artículo 40 de la Ley 80 de 1993.
De igual modo, se recuerda que las obligaciones del contrato de prestación de servicios hacen referencia a situaciones que no pueden realizar los funcionarios, o frente a la ausencia de personal para su realización, indicando en todo caso que son obligaciones temporales no misionales, por lo que la continuidad no puede entenderse como perpetuidad o secuencia ilimitada. Frente a estas orientaciones, la postura del Consejo de Estado sobre la continuidad se explica en las consideraciones.
En consecuencia,la prohibición de percibir doble asignación del tesoro público conforme al artículo 128 de la constitución política, no es aplicable a los contratos de prestación de servicio, pues estos, en virtud del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, no comportan una relación laboral, sino que son fruto de la libre autonomía de la voluntad de las partes, por consiguiente el contratista no es considerado un servidor público, al no tener un vínculo de subordinación con el Estado, elemento propio de un contrato laboral.
Ahora bien, revisadas las causales previstas en el artículo 8º de la Ley 80 de 1993 y en otras disposiciones complementarias relacionadas con las inhabilidades e incompatibilidades, no se evidencia la existencia de inhabilidad, incompatibilidad o prohibición alguna de para que una Entidad Estatal celebre dos o más contratos de prestación de servicios con una misma persona.
Por otro lado, en lo relacionado con los honorarios en estos tipos de contratos no existe en el sistema de compra publica una disposición de origen legal que imponga un límite en los honorarios de los contratos de prestación de servicio profesionales y de apoyo a la gestión, pues en virtud del principio de la autonomía de la voluntad, las partes pueden determinar el contenido de los contratos estatales e incluir las condiciones, cláusulas o estipulaciones que consideren necesarias para desarrollar el objeto contractual, siempre que no sean contrarias a la Constitución, la ley y el orden público. En ese sentido, las entidades estatales determinan el monto de los honorarios de los contratos de prestación de servicios y apoyo a la gestión de conformidad con lo establecido en el análisis del sector, estudios previos y el acto administrativo que fija los honorarios conforme a la idoneidad y experiencia del contratista.
Razones de la respuesta:Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:
El contrato de prestación de servicios es uno de los tipos contractuales consagrados en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, que pueden celebrar las Entidades Estatales. Se trata de un contrato típico, ya que se encuentra definido en la ley. Concretamente, el artículo 32, numeral 3º, de la Ley 80 de 1993, establece:
“Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable ”
De otro lado, la celebración de dicho contrato se debe efectuar a través de la modalidad de la contratación directa. Así lo prevé el artículo 2, numeral 4º, literal h), de la Ley 1150 de 2007, que dispone:
“…Contratación directa. La modalidad de selección de contratación directa, solamente procederá en los siguientes casos: […]”
“[…] h) Para la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, o para la ejecución de trabajos artísticos que sólo puedan encomendarse a determinadas personas naturales; […]”.
La Constitución Política de Colombia de 1991, en el artículo 128, incluye la prohibición de recibir más de una asignación que provenga del tesoro público. Al respecto señala la Carta:
“Artículo 128. Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas”.
De conformidad con lo anterior, y teniendo en cuenta la naturaleza jurídica del contrato de prestación de servicios, la prohibición de percibir doble asignación no es aplicable a los contratos de prestación de servicio que suscriba la entidad contratante, pues estos, en virtud del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, estos no comportan una relación laboral, sino que son fruto de la libre autonomía de la voluntad de las partes, por consiguiente el contratista no es considerado un servidor público, al no tener un vínculo de subordinación con el Estado, elemento propio de un contrato laboral.
En este contexto, el Consejo de Estado en su Sala de Consulta y Servicio Civil, expresó que la retribución económica de los contratistas de prestación de servicios no constituye salario y, por lo tanto, no puede considerarse asignación presupuestal a la que hace referencia el artículo 128 de la Constitución. Al respecto expresó:
“Es así como los trabajadores oficiales perciben por sus servicios un salario, que constituye asignación, la retribución de los contratistas de prestación de servicios son los honorarios, que no tienen tal carácter. Así, la fuente del reconocimiento es bien distinta: en el primero, la vinculación laboral administrativa y, en el segundo, el negocio jurídico, fundado en la autonomía de la voluntad. De los presupuestos de la definición legal y de los elementos analizados, se concluye que particulares que colaboran con el Estado mediante un contrato de prestación de servicios o cualquier otro, tipificado en la ley 80 de l993 o producto de la autonomía de la voluntad, no están subsumidos en el contexto de la función pública, ni son, por tanto, servidores públicos y, por lo mismo, no reciben “asignación” en los términos establecidos, lo que hace imposible aplicarles el régimen de estos”1
De lo anterior queda claro que la prohibición del artículo 128 de la Constituciòn Política, no aplica para las personas naturales que celebren contratos de prestación de servicios, por consiguiente, se analizará a continuación si existe alguna inhabilidad o incompatibilidad para celebrar varios contratos de prestación de servicios de forma simultánea o continua y el monto de los honorarios.
1 Consejo de Estado, Sala de Consulta y servicio Civil, concepto No 1.344, del 10 de mayo de 2001. Consejero Ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce.
Revisadas las causales previstas en el artículo 8º de la Ley 80 de 1993 y en otras disposiciones complementarias, no se evidencia la existencia de una prohibición para que una misma persona natural preste sus servicios a una entidad, a través de contratos distintos, concomitantes simultáneos o continuos.
Hecha esta claridad, cabe señalar que no existe inhabilidad, incompatibilidad o prohibición alguna de para que una Entidad Estatal celebre dos o más contratos de prestación de servicios con una misma persona, ahora bien, en caso de coexis tan en el tiempo o se realicen de forma continua, se requiere exista autorización expresa por parte del jefe del respectivo órgano, ente o entidad contratante, tal y como lo dispone el último inciso del artículo 2.8.4.4.5 del Decreto 1068 de 2015 en el cual se establece que “ (…) tampoco se podrán celebrar estos contratos cuando existan relaciones contractuales vigentes con objeto igual al del contrato que se pretende suscribir, salvo autorización expresa del jefe del respectivo órgano, ente o entidad contratante. Esta autorización estará precedida de la sustentación sobre las especiales características y necesidades técnicas de las contrataciones a realizar (…)”
De igual modo, se recuerda que las obligaciones del contrato de prestación de servicios hacen referencia a situaciones que no pueden realizar los funcionarios, o frente a la ausencia de personal para su realización, indicando en todo caso que son obligaciones temporales no misionales, por lo que la continuidad no puede entenderse como perpetuidad o secuencia ilimitada, lo anterior conforme las reglas dispuestas por el Consejo de Estado en lo relacionado con los contratos realidad en lo relacionado con la temporalidad y la solución de continuidad. 2
Es menester señalar que, el Consejo de estado en Sentencia de unificación por radicado interno 1317-2016 del 09 de septiembre de 2021 frente al contrato estatal de prestación de servicios indicó (..)
- (i) Solo puede celebrarse por un «término estrictamente indispensable» y para desarrollar «actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad», y no cabe su empleo para la cobertura indefinida de necesidades permanentes o recurrentes de esta.
2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación por importancia jurídica, radicado interno 1317-2016 del 09 de septiembre de 2021. Consejero Ponente: Gloria Luz Manco Quiroz. Puede ser consultada en el siguiente link: https://www.consejodeestado.gov.co/wp-content/uploads/2021/09/UnifFirmas.pdf
De igual forma se recomienda leer la Aclaración de esta Sentencia del 11 de noviembre de 2021 en el siguiente link: https://www.consejodeestado.gov.co/wp-content/uploads/2021/12/AclaraPres.pdf
- (ii) Permite la vinculación de personas naturales o jurídicas; sin embargo, en estos casos, la entidad deberá justificar, en los estudios previos, porqué las actividades «no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados».25
- (iii) El contratista conserva un alto grado de autonomía para la ejecución de la labor encomendada. En consecuencia, no puede ser sujeto de una absoluta subordinación o dependencia. De ahí que el artículo 32, numeral 3 de la Ley 80 de 1993 determina que «En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales».26
- A este respecto, conviene aclarar que lo que debe existir entre contratante y contratista es una relación de coordinación de actividades, la cual implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente del objeto contractual, como puede ser el cumplimiento de un horario o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados.27
- En definitiva, los contratistas estatales son simplemente colaboradores episódicos y ocasionales de la Administración, que vienen a brindarle apoyo o acompañamiento transitorio a la entidad contratante, sin que pueda predicarse de su vinculación algún ánimo o vocación de permanencia. (…)”
Por otro lado, en lo que atañe a los honorarios de los contratos de prestación de servicios, revisada las Leyes 80 de 1993, 1150 de 2007 y el Decreto 1082 de 2015, no se observa que se establezcan límites en cuanto al valor inicial de los contratos de prestación de servicio, debido a que el valor del contrato dependerá de la experiencia e idoneidad del contratista y lo señalado en los documentos precontractuales, sujetos a la limitación que se establece la entidad estatal a través de una resolución o acto administrativo, teniendo en cuenta el principio de igualdad y eficiencia.
El Artículo 2.2.1.2.1.4.9. del Decreto 1082 de 2015 expresa lo siguiente:
“Contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, o para la ejecución de trabajos artísticos que solo pueden encomendarse a determinadas personas naturales. Las Entidades Estatales pueden contratar bajo la modalidad de contratación directa la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión con la persona natural o jurídica que esté en capacidad de
ejecutar el objeto del contrato, siempre y cuando la Entidad Estatal verifique la idoneidad o experiencia requerida y relacionada con el área de que se trate.(…)”,
En cumplimiento con lo anterior la entidad deberá hacer el estudio de idoneidad del contratista para así regular sus honorarios conforme a la tabla de regulación de honorarios establecida por la misma, en el cual se contemplan características como experiencia del profesional, idoneidad, estudios acreditados entre otros .
Ahora bien, se debe tener en cuenta que, en caso de que se requiera una adición presupuestal al contrato esta no puede ser superior al 50% del valor del contrato de prestación de servicio, conforme a lo estipulado en el parágrafo del articulo 40 de la Ley 80 de 1993.
En conclusión no existe en el sistema de compra publica una disposición que imponga un límite en los honorarios de los contratos de prestación de servicio profesionales y de apoyo a la gestión pues en virtud del principio de la autonomía de la voluntad, las partes pueden determinar el contenido de los contratos estatales e incluir las condiciones, cláusulas o estipulaciones que consideren necesarias para desarrollar el objeto contractual, siempre que no sean contrarias a la Constitución, la ley y el orden público, en ese sentido, las entidades estatales determinan el monto de los honorarios de los contratos de prestación de servicios y apoyo a la gestión de conformidad con lo establecido en el análisis del sector y en los documentos o estudios previos.
Siendo así una persona natural puede firmar nuevamente un contrato de prestación de servicios con una entidad pública con incremento de sus honorarios conforme al manual de contratación de la entidad y los estudios previos respectivos.
Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:- Ley 80 de 1993 articulo 8, 32, 40
- Constitución Nacional articulo 128
- Ley 1150 articulo 2
- Consejo de Estado, Sala de Consulta y servicio Civil, concepto No
1.344, del 10 de mayo de 2001. Consejero Ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce.
- Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación por importancia jurídica, radicado interno 1317-2016 del 09 de septiembre de 2021. Consejero Ponente: Gloria Luz Manco Quiroz.
- Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública :
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra ha analizado los contratos de prestación de servicios, así como los requisitos para su celebración, entre otros, en los conceptos con radicado: 4201913000006452 del 07 de octubre de 2019, 4201912000006434 del 30 de octubre de 2019,
4201913000006444 del 01 de noviembre de 2019, 4201913000006331 del 07 de noviembre de 2019, 4201912000006692 del 12 de noviembre de 2019de noviembre de 2019, 4201912000006692 del 12 de noviembre de
20194201912000007378 del 11 de diciembre de 2019, 4201912000007781
del 26 de diciembre de 2019, C−047 del 19 de febrero de 2020, C−105 del 12 de marzo de 2020, C−208 del 24 de marzo de 2020, C−005 del 11 de mayo de 2020, C−006 del 11 de mayo de 2020, C−018 del 11 de mayo de 2020, C−138 del 11 de mayo de 2020, C−053 del 12 de mayo de 2020, C−175 del 12 de mayo de 2020, C−320 del 12 de mayo de 2020, C−255 del 12 de mayo de 2020, C−282del 12 de mayo de 2020, C−238 del 18 de mayo de 2020, C−260 del 18 de mayo de 2020, C−288 del 21 de mayo de 2020, C−293 del 12 de mayo de 2020, C−313 del 21 de mayo de 2020, C−345 del 21 de mayo de 2020, C−359 del 04de junio de 2020, C−379 del 30 de junio de 2020, C−414 del 30 de junio de 2020,C-661 del 17 de noviembre de 2020 C−685 del 18 de diciembre de 2020, C- 004 del 12 de febrero de 2021, C−106 del 7 de abril de 2021, C-181 del 07 de abril de 2022, C-214 del 22 de abril de 2022 y C-491 de 01 de agosto de 2022, C-008 del 20 de febrero de 2023, C-009 del 20 de febrero de 2023, C-286 del 2023, C-351 del 30 de agosto de 2024 y C-372 del 26 de Agosto 2024. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrás encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual. Accede a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/.
Le informamos que ya se encuentran publicados los borradores de las nuevas versiones de los Documentos Tipo de Interventoría y Consultoría de
Infraestructura de Transporte. Conoce todos los detalles y realiza tus comentarios hasta el 10 de noviembre de 2024 en los siguientes enlaces: https://www.colombiacompra.gov.co/content/borrador-de- documentos-tipo-de-consultoria-de-obra-publica-de-infraestructura-de- transporte y https://www.colombiacompra.gov.co/content/borrador-de- documentos-tipo-de-interventoria-de-obra-publica-de-infraestructura-de .
De otra parte, te contamos que ya publicamos el borrador de la nueva Guía de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable. Conoce el documento y realiza tus comentarios hasta el 14 de noviembre de 2024 a través del siguiente enlace: https://www.sucop.gov.co/entidades/colombiacompra/No rmativa?IDNorma=18320
También le invitamos a consultar las versiones V y VI de 2024 del Boletín de Relatoría de la Subdirección de Gestión Contractual relacionados con las guías de Plan Anual de Adquisiciones y la odalidad de selección de mínima cuantía , los cuales se pueden descargar en la página web de la Agencia: https://www.colombiacompra.gov.co/sala-de-prensa/boletin-digital
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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.
Atentamente,
Elaboró: Revisó: Aprobó:
Rey David Siado Quintero
Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual Cielo Victoria González Meza
Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual Carolina Quintero Gacharná
Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE