CIERRE DEL EXPEDIENTE DEL PROCESO DE CONTRATACIÓN, LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO

Texto del concepto

LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO – Definición – Objetivo ¶

La liquidación es el momento en el cual, una vez concluido el contrato estatal, las partes cruzan cuentas respecto de sus obligaciones. El objetivo de la liquidación es determinar si las partes pueden declararse a paz y salvo, o si existen obligaciones por cumplir, y con ocasión de aquella se puede acordar la forma en que deben ser cumplidas. Por esta razón, la liquidación solo procede con posterioridad a la terminación de la ejecución del contrato.¶

LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO – Plazo máximo

En otras palabras, la facultad de liquidar los contratos tiene una ventana temporal que empieza con la terminación del contrato y comprende el período contractual pactado por las partes o el legal supletivo –de 4 meses– para la liquidación bilateral, más el periodo legal para la liquidación unilateral –de 2 meses–, más el plazo para que opere el fenómeno de la caducidad –de 2 años–, el cual se cuenta desde este último.¶

CIERRE DEL EXPEDIENTE DEL PROCESO DE CONTRATACIÓN – Constancia administrativa que culmina las actuaciones contractuales¶

En ese orden de ideas, esta Agencia comparte que el cierre del expediente contractual puede darse, incluso, si el contrato no ha sido liquidado, claro está, siempre que se hubiera configurado alguno de los supuestos del artículo 2.2.1.1.2.4.3. del Decreto 1082 de 2015, esto es: i) cuando la administración establece condiciones de disposición final o recuperación ambiental de las obras o bienes; o ii) una vez vencidos los términos de las garantías de calidad, estabilidad y mantenimiento ─solo estas─.¶

Bogotá, D.C., 29 de Noviembre de 2022

Señor

Milena Oliveros Crespo

laya@sedhuila.gov.co

Bogotá, D.C

Concepto C-739 de 2022

Respetado señor.

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente –, en ejercicio de la competencia otorgada por el Decreto Ley 4170 de 2011 y 1822 de 2019 y de conformidad con las modalidades del derecho de petición contempladas en la Ley 1755 de 2015, así como lo establecido en el artículo 4 de la resolución 1707 de 2018 expedida por esta Agencia, damos respuesta a su consulta del 22 de septiembre de 2022.¶

1. Problema planteado

Usted realiza la siguiente consulta:

«4. Teniendo en cuenta lo expresado en el inciso tercero del artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 - Del plazo para la liquidación de los contratos: “Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del C. C. A. ¿Es válido que la Entidad Territorial realice “actas de cierre o de archivo” con posterioridad al vencimiento de los términos para liquidar de mutuo acuerdo o Unilateralmente los contratos? ¿Es decir que estas actuaciones o actos administrativos que dan cierre o archivan el proceso contractual sea válida su expedición después de los dos años que establece la norma antes transcrita?, o en su defecto… Qué acto administrativo se debe realizarse para liquidar y/o cerrar un proceso contractual (convenio o contrato)?» ¶

1. Consideraciones

En ejercicio de las competencias establecidas en el numeral 5 del artículo 3 y el numeral 8 del artículo 11 del Decreto 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente resuelve las consultas sobre los asuntos de su competencia, esto es, sobre las temáticas de la contratación estatal y compras públicas relacionadas en los artículos citados. Es necesario tener en cuenta que esta entidad solo tiene competencia para responder solicitudes sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a esta Agencia como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes de la contratación estatal.¶

La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la entidad actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública^[1]. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales. Esto en la medida en que, para resolver una consulta de carácter particular, además de conocer un sinnúmero de detalles de la actuación administrativa, es necesario acceder al expediente y a los documentos del procedimiento contractual donde surge la inquietud. Por lo anterior, previo concepto de sus órganos asesores, la solución de estos temas corresponde a la entidad que adelanta el procedimiento de selección y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias. ¶

Sin perjuicio de lo anterior, la Subdirección de Gestión Contractual, dentro de los límites de sus atribuciones, resolverá la consulta conforme a las normas generales en materia de contratación estatal. Con este objetivo se analizará el tema relativo a: i) Competencia temporal para liquidar los contratos estatales; y. ii) Cierre del expediente del Proceso de Contratación.¶

La Agencia Nacional de Contratación Pública ― Colombia Compra Eficiente se ha pronunciado sobre la liquidación de los contratos estatales en el concepto con radicado No. 4201912000004908 del 27 de septiembre de 2019 y los conceptos con número interno CU-028 de 25 de febrero de 2020, C-221 de 21 de abril de 2020, C-078 del 17 de marzo de 2021 y C-220 del 18 de mayo de 2021 y, sobre la perdida de competencia para liquidar de los contratos estatales cuando opera la caducidad de la acción de controversias contractuales en el radicado de salida No. 4201913000006142 de 7 de octubre de 2019^[2]. Las tesis propuestas en tales conceptos se reiteran a continuación y se complementan en lo pertinente.¶

2.1 Competencia temporal para liquidar los contratos estatales. ¶

La liquidación es el momento en el cual, una vez concluido el contrato estatal, las partes cruzan cuentas respecto de sus obligaciones. El objetivo de la liquidación es determinar si las partes pueden declararse a paz y salvo o si existen obligaciones por cumplir, y con ocasión de aquella se puede acordar la forma en que deben ser cumplidas. Por esta razón, la liquidación solo procede con posterioridad a la terminación de la ejecución del contrato. ¶

La liquidación del contrato, según la jurisprudencia, es el ajuste de cuentas donde las partes hacen un balance económico, técnico y jurídico del cumplimiento de las obligaciones que tienen a su cargo. Así lo manifestó el Consejo de Estado en la sentencia del 20 de octubre de 2014, en la que consideró, por un lado, que liquidar supone un ajuste en relación con las cuentas y el estado de cumplimiento del contrato estatal y, por el otro, que la liquidación debe incluir el análisis de las condiciones de calidad y oportunidad en la entrega de los bienes, obras o servicios, así como el balance económico y el comportamiento financiero del negocio^[3]. En tal sentido, dijo:¶

«[…] liquidar supone un ajuste expreso y claro sobre las cuentas y el estado de cumplimiento de un contrato, de tal manera que conste el balance tanto técnico como económico de las obligaciones que estuvieron a cargo de las partes. En cuanto a lo primero, la liquidación debe incluir un análisis detallado de las condiciones de calidad y oportunidad en la entrega de los bienes, obras o servicios, y el balance económico dará cuenta del comportamiento financiero del negocio: recursos recibidos, pagos efectuados, estado del crédito o de la deuda de cada parte, entre otros detalles mínimos y necesarios para finiquitar una relación jurídica contractual^[4].»¶

Las disposiciones legales que norman la etapa de liquidación de los contratos estatales son el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 217 del Decreto 019 de 2012, y el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007. El primero de estos artículos se refiere al alcance sustantivo de la liquidación, mientras que el segundo contiene reglas procedimentales para su manejo. ¶

De acuerdo con el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuyo cumplimiento o ejecución se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran «serán objeto de liquidación». El mismo artículo prescribe que no será obligatoria la liquidación en los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión. ¶

Adicionalmente, tanto para los contratos de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, como para los contratos estatales en general, las entidades estatales deben definir la oportunidad y forma de recibir el objeto contratado y, en cada caso, si un contrato requiere o no de liquidación, con arreglo a criterios tales como la naturaleza, objeto y plazo del contrato^[5], así como la probabilidad de que puedan surgir diferencias durante la ejecución del contrato. ¶

El artículo 11 de la Ley 1150 de 2007^[6] contiene las reglas de tipo procedimental para liquidar los contratos estatales, que se pasan a explicar. ¶

En primer lugar, en ejercicio de la autonomía de la voluntad y de conformidad con los criterios de la naturaleza, objeto y plazo del contrato, la entidad puede definir en el pliego de condiciones el plazo para efectuar la liquidación de mutuo acuerdo. En ausencia de pacto contractual, el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 prevé un término supletivo^[7] de 4 meses contados desde: (i) el vencimiento del plazo previsto para la ejecución del contrato, (ii) la expedición del acto administrativo que ordene la terminación del contrato o (iii) la fecha del acuerdo que disponga la terminación del contrato.¶

Durante este término, el contratista puede solicitar que se adelante el trámite de liquidación. Sin embargo, es responsabilidad de la Entidad Estatal convocarlo para adelantar la liquidación de común acuerdo o notificarlo para que se presente a la liquidación^[8], de manera que el contrato pueda ser liquidado bilateralmente, bien sea en el plazo previsto en el pliego de condiciones, el acordado por las partes, o los cuatro meses señalados en la Ley, según corresponda. Esta liquidación bilateral puede ser total o parcial^[9], y el documento que la contiene presta mérito ejecutivo.¶

Si no es posible efectuar la liquidación de manera bilateral, el ordenamiento jurídico prevé una habilitación competencial, de carácter subsidiario, para que la Entidad Estatal realice la liquidación unilateralmente. Sobre este punto, el Consejo de Estado ha señalado:¶

«Al respecto se debe tener en cuenta que la liquidación unilateral es subsidiaria o supletoria frente a la bilateral, dado que el contratista tiene derecho a acordar la liquidación, debidamente reconocido por el ordenamiento jurídico. Para tal efecto, el contratista debe ser convocado o citado por la entidad contratante con el fin de intentar la liquidación bilateral, puesto que en el supuesto caso de que no sea así, la liquidación unilateral posterior que llegase a practicar la administración resultaría inválida, dado que no tendría competencia material para hacerla y por cuanto su adopción con tal omisión vulneraría el derecho del contratista al debido proceso y sus corolarios de defensa y contradicción y, además, configuraría un abuso de poder^[10].» ¶

Si no se logra la liquidación bilateral del contrato, la Entidad Estatal tiene la facultad de liquidar unilateralmente el contrato durante el término de 2 meses^[11] contados a partir del vencimiento del plazo que acuerden las partes para liquidar bilateralmente, o ante el silencio de estas, del vencimiento de los 4 meses supletivos establecidos por la Ley. ¶

Finalmente, transcurridos estos 2 meses la liquidación podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término referido. Durante estos dos años la liquidación podrá hacerse de mutuo acuerdo, unilateralmente por la entidad, o podrá ser solicitada judicialmente por el contratista. En este sentido, en decisión de unificación, el Consejo de Estado dijo: ¶

«Como pudo apreciarse, este precepto legal permite que la liquidación bilateral se acuerde después del vencimiento del término pactado en el contrato o previsto en los documentos antepuestos, o, del término supletorio que para la concertación de la liquidación establece la ley, e incluso, después de haber pasado los dos meses subsiguientes a dicho vencimiento sin que la administración lo hubiera liquidado unilateralmente, bajo condición de que el acuerdo liquidatorio se logre dentro del lapso de dos años contados a partir del vencimiento del término legalmente conocido para la liquidación unilateral, pues ese es el lapso que el ordenamiento ha fijado para el ejercicio oportuno de la acción^[12].»¶

Así las cosas, es claro que el ordenamiento jurídico vigente permite la liquidación unilateral o bilateral, una vez vencido el plazo de dos meses para la liquidación unilateral de que trata el inciso segundo del artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, siempre y cuando la liquidación se realice dentro del plazo de dos años «a partir del vencimiento del término legalmente conocido para la liquidación unilateral, pues este es el lapso que el ordenamiento ha fijado para el ejercicio oportuno de la acción». ¶

En otras palabras, la facultad de liquidar los contratos tiene un límite temporal que empieza con la terminación del contrato y comprende el período contractual pactado por las partes o el legal supletivo –de 4 meses– para la liquidación bilateral, más el periodo legal para la liquidación unilateral –de 2 meses–, más el plazo para que opere el fenómeno de la caducidad –de 2 años–, el cual se cuenta desde este último. ¶

En ese orden de ideas, si se trata de un contrato en el cual no existe pacto sobre el término para la liquidación bilateral, el término supletivo aplicaría, y se podría liquidar el contrato dentro de los 4 meses siguientes a su terminación de manera bilateral, dentro de los 2 meses siguientes a ellos de manera unilateral por la entidad, más un plazo de 2 años para la liquidación unilateral, bilateral o judicial: para un total de 2 años y 6 meses. Estos términos pueden verse modificados si las partes acuerdan un plazo mayor o menor para realizar la liquidación de mutuo acuerdo, con lo cual dejaría de estar incluido el término supletivo de la Ley 1150 de 2007. ¶

En suma, de acuerdo con el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, existen tres tipos de liquidación: i) bilateral, ii) unilateral y iii) judicial. En términos generales, la primera, que puede ser total o parcial, debe hacerse en el término que estipulen las partes o, en su defecto, dentro del término supletivo de cuatro meses. La segunda se debe practicar dentro de los dos meses siguientes al vencimiento del término que acuerden las partes, o ante el silencio de estas, luego de los cuatro meses para realizar la liquidación bilateral, sin que esta se efectúe. Finalmente, la tercera la realiza el juez contencioso administrativo o un tribunal arbitral dentro de un proceso judicial de controversias contractuales y puede darse con ocasión de una demanda del interesado solicitando dicha liquidación y para ello existe un plazo máximo de 2 años contados a partir de los dos meses establecidos en la Ley para realizar la liquidación unilateral, de conformidad con la citada sentencia de unificación del Consejo de Estado.¶

Así las cosas, posterior a los plazos o términos referenciados anteriormente, sin que se hubiese liquidado el contrato, éste ya no se podrá liquidar dado que el término referido es perentorio, lo que significa que su vencimiento implica el fenecimiento de la oportunidad y la pérdida de competencia de la entidad para realizar el balance final del acuerdo de voluntades pactado. ¶

Esta Subdirección, en Concepto identificado con radicación de salida No. 4201913000006142 de 7 de octubre de 2019, señaló que con la caducidad del medio de control de controversias contractuales las entidades pierden la competencia para liquidar el contrato, ya que el fenómeno procesal constituía la preclusión de la oportunidad para reclamar las sumas de dinero adeudadas por las partes, y con ello, las obligaciones pendientes son de carácter natural, es decir, no son exigibles. Sobre este punto, esto es, sobre la degeneración de obligaciones civiles en naturales y la posibilidad de que las entidades estatales reconozcan y paguen las mismas, el Consejo de Estado^[13] precisó lo siguiente: ¶

«la protección al interés general y el patrimonio público confiado al manejo de los agentes del Estado, así como el principio de legalidad que gobierna las actuaciones de todas las autoridades públicas, permiten inferir la inviabilidad del pago de este tipo de obligaciones naturales, limitación con la cual se evita que a su amparo se puedan cubrir donaciones o pagos irregulares a particulares cuando ya ha operado la caducidad y se ha cerrado la posibilidad de juicio para demandar una situación u obligación que se ha estabilizado jurídicamente en virtud de este instituto procesal. Las autoridades no tienen plena libertad para disponer intereses del Estado, que son los mismos intereses generales y en los que se involucran recursos públicos, cuya disposición se encuentra seriamente limitada.»¶

En ese sentido, cuando la Entidad pierde competencia para liquidar el contrato, a su vez caduca el ejercicio de la acción contractual. En este caso, el contratista no podrá demandar a la Entidad Estatal y las obligaciones se vuelven naturales, lo cual implicaría que no existe un medio para hacerlas exigibles ni tampoco existe título valido para que la Entidad proceda a realizar algún pago a favor del contratista, por la existencia de un límite temporal en las normas de orden público que determinan la oportunidad para reclamar una situación u obligación que, en términos de la Sala de Consulta y Servicio Civil, se ha estabilizado jurídicamente en virtud de la configuración de la caducidad de la acción de controversias contractuales. ¶

2.2 Cierre del expediente del Proceso de Contratación ¶

De acuerdo con el artículo 2.2.1.1.2.4.3 del Decreto 1082 de 2015, el «cierre del expediente» es un acto de trámite que realiza la Entidad Estatal cuando han vencido, por un lado, las garantías de calidad, estabilidad y mantenimiento, o por el otro, cuando se establecieron condiciones de disposición final o recuperación ambiental de las obras o bienes. Se trata de una constancia administrativa que culmina las actuaciones contractuales^[14]. ¶

La Sección Tercera del Consejo de Estado resaltó^[15], que «una norma como la demandada, que impone el deber de dejar constancia del cierre de un expediente contractual, constituye una disposición de correcta y debida organización y administración de una carpeta de la Entidad pública en la esfera intraorgánica –pues opera al interior de la Administración, sin imponer obligaciones o cargas a particulares o contratistas–»^[16]. La disposición normativa objeto de análisis establece:¶

«Artículo 2.2.1.1.2.4.3. Obligaciones posteriores a la liquidación. Vencidos los términos de las garantías de calidad, estabilidad y mantenimiento, o las condiciones de disposición final o recuperación ambiental de las obras o bienes, la Entidad Estatal debe dejar constancia del cierre del expediente del Proceso de Contratación.»¶

Es cierto que la disposición se refiere genéricamente al «debe dejar constancia del cierre del expediente del Proceso de Contratación». Sin embargo, también lo es que, según las definiciones contenidas en el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015, el «Proceso de Contratación» es el «[c]onjunto de actos y actividades, y su secuencia, adelantadas por la Entidad Estatal desde la planeación hasta el vencimiento de las garantías de calidad, estabilidad y mantenimiento, o las condiciones de disposición final o recuperación ambiental de las obras o bienes o el vencimiento del plazo, lo que ocurra más tarde». Nótese que en el enunciado no se hace referencia a que el deber de cerrar el expediente se circunscriba a alguna modalidad contractual concreta.¶

Sobre el cierre del expediente del contrato estatal que no fue objeto de liquidación, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el concepto del 28 de junio de 2016, manifestó que la entidad debe proceder al cierre del expediente, incluso, si no se ha liquidado el contrato estatal. En efecto, en el referido concepto se manifestó lo siguiente:¶

«De acuerdo con los principios y disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias citadas, la Sala considera que las entidades deben proceder a hacer el cierre del expediente del proceso de contratación incluso en aquellos casos en los cuales no se haya efectuado la liquidación del contrato, para efectos de establecer dentro de la entidad estatal el estado final de los contratos celebrados. Se trata de un trámite interno en el que, al menos, se haga un recuento del contenido del proceso de contratación surtido y que consta en el expediente, se relacione y compare lo ejecutado con lo pagado y se verifique el cumplimiento de las obligaciones posteriores a la finalización de la ejecución del contrato (garantías de estabilidad de la obra, calidad del bien o servicio suministrado, provisión de repuestos y accesorios, pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones, a la responsabilidad civil o las condiciones de disposición final o recuperación ambiental de las obras o bienes), con el fin de proceder con el cierre y archivo del expediente y otros trámites a que haya lugar. (Cursivas fuera de texto)»¶

Igualmente, en el Concepto No. 2298 del 8 de marzo de 2017^[17], la Sala de Consulta del Consejo de Estado reiteró que el deber cerrar el expediente contractual aplica, incluso, en los casos en los que no se ha liquidado el contrato estatal. Efectivamente, se dijo esto: ¶

«Una interpretación sistemática y finalista de la norma, permite concluir que el trámite del cierre del expediente del proceso de contratación procede cuando se ha efectuado la liquidación del contrato, a efectos de dejar las constancias sobre el vencimiento de las garantías y la condición de los bienes y obras desde la perspectiva ambiental, y también en los casos en los cuales no se haya efectuado dicha liquidación, a efectos de dejar constancia sobre el punto final de la actuación contractual.¶

(…)

[L]as entidades pueden y deben proceder al cierre y archivo del expediente del proceso de contratación, en los términos citados, incluso en aquellos casos en los cuales no se haya efectuado la liquidación del contrato, como un tipo de constancia, que en forma alguna puede constituirse en una liquidación extemporánea del contrato o revivir términos que ya precluyeron, pues cualquier acto en este sentido estaría afectado de nulidad.¶

En efecto, el archivo del expediente debe entenderse como una actuación interna y de trámite, que no comporta la expedición de un acto administrativo de carácter contractual, en el que se puedan determinar las obligaciones a cargo de cada una de las partes; acto para cuya expedición no existiría competencia de la entidad dada su extemporaneidad (Cursivas fuera de texto)»¶

En ese orden de ideas, esta Agencia comparte que el cierre del expediente del Proceso de Contratación puede darse, incluso, si el contrato no ha sido liquidado, claro está, siempre que se hubiera configurado alguno de los supuestos del artículo 2.2.1.1.2.4.3. del Decreto 1082 de 2015, esto es: i) cuando la administración establece condiciones de disposición final o recuperación ambiental de las obras o bienes; o ii) una vez vencidos los términos de las garantías de calidad, estabilidad y mantenimiento ─solo estas─. ¶

De igual forma, se reitera que si bien en el acta por el cual se da cierre del expediente del Proceso de Contratación se pueden realizar algunas precisiones sobre la no liquidación de un contrato, dicha acta es una actuación interna y de trámite, que no comporta la expedición de un acto administrativo de carácter contractual, en el que se puedan determinar las obligaciones a cargo de cada una de las partes, por lo tanto, no abre la posibilidad para que, configurada la caducidad del medio de control de controversias contractuales para solicitar la liquidación judicial del contrato estatal, se reconozcan o paguen al contratista obligaciones que se derivan del contrato no liquidado.¶

3. Respuesta:

«4. Teniendo en cuenta lo expresado en el inciso tercero del artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 - Del plazo para la liquidación de los contratos: “Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del C. C. A. ¿Es válido que la Entidad Territorial realice “actas de cierre o de archivo” con posterioridad al vencimiento de los términos para liquidar de mutuo acuerdo o Unilateralmente los contratos? ¿Es decir que estas actuaciones o actos administrativos que dan cierre o archivan el proceso contractual sea válida su expedición después de los dos años que establece la norma antes transcrita?, o en su defecto… Qué acto administrativo se debe realizarse para liquidar y/o cerrar un proceso contractual (convenio o contrato)?» ¶

Como se refirió en la parte considerativa del presente concepto, la facultad de liquidar los contratos tiene un límite temporal que empieza con la terminación del contrato y comprende el período contractual pactado por las partes o el legal supletivo –de 4 meses– para la liquidación bilateral, más el periodo legal para la liquidación unilateral –de 2 meses–, más el plazo para que opere el fenómeno de la caducidad, correspondiente a la liquidación judicial–de 2 años–. Por lo cual ante el interrogante de «Qué acto administrativo se debe realizarse para liquidar y/o cerrar un proceso contractual (convenio o contrato)?», vencido este último plazo, se informa que las entidades pierden la competencia para liquidar el contrato, ya que sucede el fenómeno procesal con la caducidad del medio de control de controversias contractuales, por lo tanto, la preclusión de la oportunidad para reclamar las sumas de dinero adeudadas por las partes, y con ello, las obligaciones pendientes se convierten de carácter natural, es decir, no son exigibles.¶

En ese contexto, cuando se pregunta si «¿Es válido que la Entidad Territorial realice “actas de cierre o de archivo” con posterioridad al vencimiento de los términos para liquidar de mutuo acuerdo o Unilateralmente los contratos? ¿Es decir que estas actuaciones o actos administrativos que dan cierre o archivan el proceso contractual sea válida su expedición después de los dos años que establece la norma antes transcrita? », de acuerdo con el artículo 2.2.1.1.2.4.3 del Decreto 1082 de 2015, y según las consideraciones precedentes, el cierre del expediente del Proceso de Contratación tiene que llevarse a cabo al vencimiento de las garantías de calidad, estabilidad y mantenimiento y cuando la entidad establezca condiciones de disposición final o recuperación ambiental de las obras o bienes contratados, sin que sea relevante, para tales fines, que estén vigentes otras garantías o que el contrato hubiera sido o no liquidado. Aclarando además que la naturaleza de acto emitido por la entidad es un acto de trámite en el cual solo se considera de carácter informativo, por lo tanto, en dicha constancia de cierre la entidad no podrá adquirir obligaciones o compromisos, ni podrá retrotraer etapas procesales que ya se haya agotado. ¶

Finalmente, si bien corresponde a las entidades estatales proceder con el cierre del expediente contractual, con independencia de si se liquidó o no el acuerdo de voluntades, lo cierto es que ello, al ser una actuación interna de la administración, no abre la posibilidad para que, configurada la caducidad del medio de control de controversias contractuales se solicite la liquidación judicial del contrato estatal, se reconozcan o paguen al contratista obligaciones que se derivan del contrato no liquidado¶

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.¶

Atentamente,

1. La Agencia Nacional de Contratación Pública ‒ Colombia Compra Eficiente fue creada por el Decreto Ley 4170 de 2011. Su objetivo es servir como ente rector de la política de compras y contratación del Estado. Para tales fines, como órgano técnico especializado, le corresponde formular políticas públicas y normas y unificar los procesos de contratación estatal, con el fin de lograr una mayor eficiencia, transparencia y optimización de los recursos del Estado. El artículo 3 ibidem señala, de manera precisa, las funciones de Colombia Compra Eficiente. Concretamente, el numeral 5º de este artículo establece que le corresponde a esta entidad: «[a]bsolver consultas sobre la aplicación de normas de carácter general y expedir circulares externas en materia de compras y contratación pública». Seguidamente, el numeral 8º del artículo 11 ibidem señala que es función de la Subdirección de Gestión Contractual: «[a]bsolver consultas sobre la aplicación de normas de carácter general». ↑¶

2. Estos conceptos pueden ser consultados en la relatoría de Colombia Compra Eficiente en el siguiente enlace: http://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos ↑¶

3. Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección «C». Radicado No. 05001-23-31-000-1998-00038-01. Número Interno 27.777. M.P. Enrique Gil Botero. Allí se dijo: «[…] liquidar supone un ajuste expreso y claro sobre las cuentas y el estado de cumplimiento de un contrato, de tal manera que conste el balance tanto técnico como económico de las obligaciones que estuvieron a cargo de las partes. En cuanto a lo primero, la liquidación debe incluir un análisis detallado de las condiciones de calidad y oportunidad en la entrega de los bienes, obras o servicios, y el balance económico dará cuenta del comportamiento financiero del negocio: recursos recibidos, pagos efectuados, estado del crédito o de la deuda de cada parte, entre otros detalles mínimos y necesarios para finiquitar una relación jurídica contractual». ↑¶

4. Ibíd. ↑

5. CONSEJO DE ESTADO, Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicado No. 1453. Concepto de 6 de agosto de 2003. MP. Augusto Trejos. ↑¶

6. El artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 prescribe: «ARTÍCULO 11. DEL PLAZO PARA LA LIQUIDACIÓN DE LOS CONTRATOS. La liquidación de los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto. De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga.¶

   » En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del C. C. A.¶

   » Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del C. C. A.¶

   » Los contratistas tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por mutuo acuerdo, y en este evento la liquidación unilateral solo procederá en relación con los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo». ↑¶

7. Cada entidad tendrá la facultad de establecer en sus procesos de contratación, en sus pliegos de condiciones y en sus contratos el término que a bien considere, según el objeto contractual, para proceder con los trámites de liquidación del proceso. ↑¶

8. COLOMBIA COMPRA EFICIENTE. Guía para la Liquidación de los Procesos de Contratación. página 5, disponible en: https://www.colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/cce_documents/cce_guia_liquidacion_procesos.pdf ↑¶

9. Conviene recordar que es válida la liquidación bilateral parcial, debido a que las partes no logran ponerse de acuerdo en todos los asuntos referentes al contrato. En este evento, se debe hacer uso de las glosas o salvedades, y únicamente sobre tal glosa o salvedad girará el debate judicial que se da con ocasión de la demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales. ↑¶

10. CONSEJO DE ESTADO. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 28 de Junio de 2016. Radicación: 2253. C.P. Álvaro Namén Vargas. ↑¶

11. Es importante advertir que también durante estos dos meses se podrá realizar una liquidación bilateral, esto es, de mutuo acuerdo, lo cual significa que el plazo para hacer la liquidación bilateral no es un término perentorio, sino sencillamente indicativo. ↑¶

12. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Sala Plena. Auto de 1 de agosto de 2019. Exp. 62009. C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. ↑¶

13. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 28 de junio de 2016. Rad: 11001-03-06-000-2015-00067-00 (2253). C.P: Álvaro Namén Vargas. ↑¶

14. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto del 8 de marzo de 2017, radicado No. 2298, y con ponencia del Consejero Édgar González, manifestó respecto del trámite del cierre del expediente del Proceso de Contratación que: «[…] procede cuando se ha efectuado la liquidación del contrato, a efectos de dejar las constancias sobre el vencimiento de las garantías y la condición de los bienes y obras desde la perspectiva ambiental, y también en los casos en los cuales no se haya efectuado dicha liquidación, a efectos de dejar constancia sobre el punto final de la actuación contractual». ↑¶

15. En términos generales, se concluyó: «[…]8.4.- En el caso concreto se concluyó que el precepto reglamentario no desconocía, trasgredía o modificaba el inciso cuarto del artículo 60 de la Ley 80 de 1993. Se determinó que la exigencia establecida en el artículo demandado se dirige únicamente a la Administración, no compromete o afecta situaciones jurídicas de terceros ajenos a la Administración e implica el deber de dejar constancia o atestiguar una situación o estado de cosas ocurrido en el iter posterior a la liquidación.¶

    […]

    »8.5.- Concluyó la Sala que la norma enjuiciada comprendía una regulación propia de la esfera intraorgánica que, inclusive, no demandaba regulación expresa, y no afectaba, alteraba o modificaba ninguna cuestión propia de la etapa liquidatoria. En consecuencia, no se encontró probado un exceso de competencia del Gobierno Nacional en el sub judice.» ↑¶

16. Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección «C». Radicado No. 11001-03-26-000-2015-00165-00. Número interno 55.813. M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Sentencia del 10 de octubre de 2016. ↑¶

17. C.P. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. M.P. Edgar González López. ↑¶