CONTRATO DE TRANSACCIÓN, TRANSACCIÓN EXTRAJUDICIAL, TRANSACCIÓN

Texto del concepto

CONTRATO DE TRANSACCIÓN – Noción – Requisitos

El artículo 2469 del Código Civil define la transacción como “[…] un contrato en que las partes terminan extrajudicialmente un litigio pendiente o precaven un litigio eventual”. Adicionalmente, los artículos 2470 a 2487 establecen los requisitos del contrato de transacción, entre los que se destacan los siguientes: i) solo procede sobre derechos inciertos y discutibles; ii) las partes deben tener capacidad para disponer del objeto del negocio jurídico, lo que no obsta para que se otorgue poder mediante la celebración de un contrato de mandato; iii) no puede versar sobre materias prohibidas, como el estado civil de las personas, derechos ajenos o que no existen y iv) únicamente surte efecto entre las partes. Además, el numeral 3 del artículo 1625 del mismo Código prevé la transacción como uno de los modos de extinción de las obligaciones.

TRANSACCIÓN EXTRAJUDICIAL – Entidades estatales

En el ámbito de la contratación estatal, la jurisprudencia del Consejo de Estado y la doctrina han reconocido la procedencia de la transacción extrajudicial, como mecanismo apropiado para precaver litigios eventuales o para resolver controversias entre las entidades estatales y sus contratistas. La Subdirección de Gestión Contractual está de acuerdo con dicha postura, pues tanto en las normas civiles –según se explicó–, como en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, se encuentra la habilitación legal para que las entidades públicas celebren contratos de transacción. Más aún, los órganos del Estado que se rigen por la Ley 80 de 1993 y sus normas complementarias, no solo tienen la facultad de transigir, sino que además están obligados a resolver oportunamente las controversias contractuales, para evitar que los conflictos escalen y se generen consecuencias jurídicas y pecuniarias más gravosas para el patrimonio público.

TRANSACCIÓN – Entidades estatales – Contratistas – Resolución de Conflictos

Para ilustrar mejor lo anterior, conviene señalar que la transacción se encuentra consagrada en varias normas de la Ley 80 de 1993, como mecanismo alternativo de resolución de conflictos al que pueden acudir las entidades estatales y los contratistas para poner fin a sus diferencias o precaver litigios eventuales, dentro de las cuales se destacan las correspondientes a los artículos 25 y 27 arriba señalados.

Bogotá D.C., 01 de Julio de 2026

Señor

CRISTIAN DAVID DOMINGUEZ NUÑEZ

cristiandominguez2011@gmail.com

Bogotá D.C.

Estimado señor Dominguez:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde sus solicitudes de consulta de fecha 14 de mayo de 2026, en las cuales manifiesta lo siguiente:

“De conformidad con el concepto [1-2009-054883] del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, ¿es posible que una entidad estatal celebre un acuerdo de transacción respecto de un contrato en el marco del cual se está tramitando un incumplimiento contractual, con el fin de salvaguardar el objeto del contrato y satisfacer la necesidad de la entidad, aun cuando dicho acuerdo de transacción se suscriba en una vigencia fiscal posterior a aquella en la que se celebró el contrato?:”

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de garantizar el derecho fundamental de petición, se resolverá su petición dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción del caso particular y concreto señalado en su petición, pero señalando algunas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con los problemas jurídicos de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá los siguientes problemas jurídicos: ¿Es jurídicamente procedente que una entidad estatal celebre un acuerdo de transacción respecto de un contrato estatal en cuyo marco se adelanta un procedimiento administrativo de incumplimiento, con el fin de resolver la controversia y salvaguardar la finalidad del contrato, aun cuando dicho acuerdo se suscriba en una vigencia fiscal distinta de aquella en la que se celebró el contrato original?

3. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

La transacción es un mecanismo alternativo de solución de controversias de carácter autocompositivo. En efecto, mediante este mecanismo las partes involucradas en un conflicto acuerdan directamente la forma de resolverla, es decir, solucionan el conflicto por voluntad propia –efectuando concesiones recíprocas– y no por la imposición de un tercero. De ahí que la transacción revista los rasgos de un negocio jurídico o contrato, pues es un acuerdo de voluntades para crear, modificar o extinguir derechos obligaciones^[1]. Esta característica la diferencia de los mecanismos heterocompositivos de resolución de controversias, en los que un sujeto distinto a las partes decide con autoridad de cosa juzgada a cuál de ellas le asiste la razón.

El artículo 2469 del Código Civil define la transacción como “[…] un contrato en que las partes terminan extrajudicialmente un litigio pendiente o precaven un litigio eventual”. Adicionalmente, los artículos 2470 a 2487 establecen los requisitos del contrato de transacción, entre los que se destacan los siguientes: i) Solo procede sobre derechos inciertos y discutibles. ii) Las partes deben tener capacidad para disponer del objeto del negocio jurídico, lo que no obsta para que se otorgue poder mediante la celebración de un contrato de mandato. iii) No puede versar sobre materias prohibidas, como el estado civil de las personas, derechos ajenos o que no existen. iv) Únicamente surte efecto entre las partes. Además, el artículo 1625, numeral 3, del mismo Código prevé la transacción como uno de los modos de extinción de las obligaciones^[2], ello desde una óptica que implica la prevalencia de la voluntad de las partes.

La transacción, como mecanismo alternativo de resolución de conflictos, puede ser judicial o extrajudicial, dependiendo de si se da o no para terminar un proceso judicial vigente. El artículo 2469 del Código Civil es el fundamento jurídico de la transacción extrajudicial, pues indica que mediante este contrato las partes “[…] terminan extrajudicialmente un litigio pendiente o precaven un litigio eventual” (cursiva fuera de texto). A su vez, los códigos procesales han reconocido la transacción judicial como forma de terminación anticipada de los litigios. Por ejemplo, el artículo 176 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– establece que el proceso judicial puede terminar por transacción^[3]. De la misma manera, el artículo 103 del Estatuto de Arbitraje Nacional e Internacional –Ley 1563 de 2012– permite la terminación del proceso arbitral por transacción entre las partes^[4]. El artículo 313 del Código General del Proceso –Ley 1564 de 2012–, por su parte, dispone que “Los representantes de la nación, departamentos y municipios no podrán transigir sin autorización del Gobierno Nacional, del gobernador o alcalde, según fuere el caso”; pero esta última norma –valga resaltar– solo aplica en los procesos jurisdiccionales conforme lo determina el objeto del mismo Código General del Proceso.

En el ámbito de la contratación estatal, tanto la jurisprudencia del Consejo de Estado^[5] como la doctrina^[6] han reconocido la procedencia de la transacción extrajudicial, como mecanismo idóneo para precaver litigios eventuales o para resolver controversias entre las entidades estatales y sus contratistas. La Subdirección de Gestión Contractual comparte dicha postura, pues tanto en las normas civiles como en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública se encuentra la habilitación legal para que las entidades públicas celebren contratos de transacción. Más aún, los órganos del Estado que se rigen por la Ley 80 de 1993 y sus normas complementarias no solo tienen la facultad de transigir, sino que además están obligados a resolver oportunamente las controversias contractuales, para evitar que los conflictos escalen y se generen consecuencias jurídicas y pecuniarias más gravosas para el erario.

En este contexto, conviene advertir que la transacción encuentra respaldo en varias disposiciones de la Ley 80 de 1993, como mecanismo alternativo de resolución de conflictos al que pueden acudir las entidades estatales y los contratistas para poner fin a sus diferencias o precaver litigios eventuales. Como muestra de ello, el numeral 9 del artículo 4 ibidem establece que las entidades estatales “Actuarán de tal modo que por causas a ellas imputables, no sobrevenga una mayor onerosidad en el cumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista” y que “Con este fin, en el menor tiempo posible, corregirán los desajustes que pudieren presentarse y acordarán los mecanismos y procedimientos pertinentes para precaver o solucionar rápida y eficazmente las diferencias o situaciones litigiosas que llegaren a presentarse”.

De esta disposición se desprende que, las entidades estatales tienen el deber de buscar la solución oportuna de las controversias, para evitar que estas cada vez se tornen más complejas y las consecuencias negativas que de ello pueden derivarse para las partes. Con ello se logran reducir los litigios y, por lo tanto, la congestión judicial. Además, la resolución rápida de una situación controversial impide que se incrementen los perjuicios de la parte afectada y que el Estado tenga que soportar condenas cuantiosas en el escenario jurisdiccional.

De igual manera, el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 reconoce expresamente la procedencia de la transacción en la etapa de liquidación del contrato, estableciendo que “En el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo”. Esta disposición constituye una manifestación inequívoca del propósito del legislador de privilegiar fórmulas consensuales para la terminación de las controversias derivadas del contrato estatal.

La doctrina también ha destacado los beneficios que reporta la incorporación de acuerdos transaccionales en las actas de liquidación bilateral, al señalar que estas constituyen “[…] un verdadero negocio jurídico que envuelve una transacción, es decir, con su suscripción, cada una de las partes puede tener certeza de la finalización de la relación negocial. Además, los principios de buena fe y del respeto del acto propio guían la ejecución de los contratos, por lo cual si una parte no manifestó explícitamente los motivos de su inconformidad no le es dable volver judicialmente sobre un acto en el que pareció expresar su conformidad con la forma en que quedó finiquitada la relación negocial”^[7].

Adicionalmente, el numeral 5 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993 dispone que, en desarrollo del principio de economía, deben adoptarse: “[…] procedimientos que garanticen la pronta solución de las diferencias y controversias que con motivo de la celebración y ejecución del contrato se presenten”. De igual forma, los artículos 32 y 40 del mismo estatuto permiten a las entidades estatales celebrar todos los contratos que tengan su fuente en el ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como en las normas civiles y comerciales. En la medida en que la transacción constituye un contrato consagrado en el artículo 2469 del Código Civil, debe entenderse que las entidades estatales se encuentran habilitadas para celebrarlo con el propósito de resolver controversias derivadas de la actividad contractual.

Así mismo, como se indicó previamente, el artículo 1625, numeral 3, del Código Civil establece que la transacción es un modo de extinguir las obligaciones. Esta disposición también resulta aplicable en la contratación estatal, en virtud de la remisión a las normas civiles que realiza el artículo 13 de la Ley 80 de 1993, según el cual “Los contratos que celebren las entidades a que se refiere el artículo 2o. del presente estatuto se regirán por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo en las materias particularmente reguladas en esta ley”.

En consonancia con este marco normativo, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha sostenido desde hace varios años que: “Con esta perspectiva, la Sala no ha dudado en la procedencia de la celebración de transacciones bajo el imperio de las normas civiles por parte de entidades estatales, con la sola diferencia que en materia de contratación estatal el contrato es solemne y no consensual (arts. 39 y 41 de la ley 80 de 1993). Máxime cuando, como lo ha señalado la doctrina, la resolución de conflictos es un deber de la Administración contratante, la cual a la luz de la ley 80 de 1993 goza de cierta autonomía en la solución de sus eventuales litigios contractuales”^[8].

La jurisprudencia ha destacado la transacción como un mecanismo alternativo de solución de controversias que reporta importantes beneficios en el ámbito de la contratación estatal, siempre que se emplee dentro de los límites fijados por el ordenamiento jurídico. En ese sentido, se ha señalado que “[…] uno de los principales efectos que genera el acuerdo transaccional es el de cosa juzgada, por el pacto de voluntades; en consecuencia, cuando se transa sobre la totalidad de los asuntos discutidos, las partes no pueden reavivar el conflicto acudiendo a la jurisdicción o, en caso de que haya un proceso judicial en curso, habrá lugar a la terminación anormal del mismo”^[9].

De igual manera, ha indicado que la transacción es un modo válido de llegar a acuerdos sobre los aspectos económicos del contrato estatal^[10], sin afectar los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público^[11]. Específicamente, el Consejo de Estado también ha concebido la transacción como un mecanismo adecuado para restablecer el equilibrio económico del contrato, en cumplimiento del mandato contenido en el numeral 9 del artículo 4 de la Ley 80 de 1993^[12].

Sin embargo, para que la transacción produzca válidamente sus efectos y constituya una herramienta adecuada de solución de controversias, debe satisfacer los requisitos desarrollados por la jurisprudencia. En este sentido, el Consejo de Estado ha señalado que: “[…] jurisprudencialmente se ha agregado como elemento esencial de la transacción, las concesiones o sacrificios recíprocos entre las partes”^[13], es decir, el arreglo directo no puede “[…] mostrarse abiertamente desproporcionado”. Este elemento también ha sido determinante para la justicia arbitral, la cual ha precisado que, cuando se celebra un acuerdo denominado transacción sin que existan concesiones recíprocas entre las partes, en realidad se está ante una figura jurídica distinta, como ocurre, por ejemplo, con una modificación bilateral del contrato estatal^[14]. Por lo tanto, el acuerdo transaccional no puede implicar un reconocimiento exorbitante para el contratista, que no tenga ningún sustento, ni una renuncia infundada para la entidad estatal a reclamar la indemnización de los perjuicios que le hayan sido causados. Debe ser, por el contrario, un arreglo basado en elementos objetivos que permitan justificar la utilización de este mecanismo^[15].

Por otra parte, si bien la transacción produce efectos de cosa juzgada respecto de las materias comprendidas en el acuerdo, ello no excluye la posibilidad de demandar su nulidad o rescisión en los casos previstos por la ley. En efecto, los artículos 2476 a 2482 del Código Civil regulan diversas causales de rescisión de la transacción, mientras que los artículos 1740 a 1756 del mismo estatuto contemplan las causales generales de nulidad de los negocios jurídicos. A su vez, dado que el contrato de transacción celebrado por una entidad pública constituye un contrato estatal, en cuanto corresponde a un acto jurídico generador de obligaciones en el que interviene una entidad estatal^[16]–, el medio de control que debe emplearse en este caso es el de controversias contractuales previsto en el artículo 141 del CPACA^[17].

En cuanto a la competencia para celebrarlo, el contrato de transacción debe suscribirlo “[…] quien tenga la representación legal de la entidad, quien es el único que tiene la competencia para vincularla contractualmente y debe cumplir con las formalidades previstas en la ley para su procedencia, entre ellas las autorizaciones de ley”^[18]. Ahora bien, el artículo 313 del Código General del Proceso dispone que “Los representantes de la nación, departamentos y municipios no podrán transigir sin autorización del Gobierno Nacional, del gobernador o alcalde, según fuere el caso”. Sin embargo, esta exigencia se encuentra prevista para las actuaciones jurisdiccionales reguladas por dicho estatuto procesal y, por tanto, no resulta aplicable a las transacciones extrajudiciales celebradas por las entidades estatales en desarrollo de su actividad contractual.

Conforme a lo anterior, la transacción constituye una modalidad contractual que las entidades estatales pueden celebrar en ejercicio de la autonomía de la voluntad, con el propósito de prevenir litigios o resolver controversias surgidas con ocasión de la actividad contractual. Esta facultad encuentra fundamento en la remisión a las normas civiles y comerciales prevista en los artículos 13, 32 y 40 de la Ley 80 de 1993. En efecto, el acuerdo transaccional es uno de los mecanismos mediante los cuales las entidades pueden dar cumplimiento a los deberes consagrados en los numerales 9 del artículo 4 y 5 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, orientados a corregir oportunamente los desajustes que se presenten durante la ejecución contractual y a garantizar la pronta solución de las diferencias y controversias derivadas de la celebración y ejecución de los contratos estatales.

Lo anterior se ve reforzado por lo dispuesto en el artículo 60 ibidem, que reconoce expresamente la procedencia de los “acuerdos, conciliaciones y transacciones” en la liquidación bilateral del contrato, como instrumentos destinados a poner fin a las divergencias existentes entre las partes y permitir su declaración a paz y salvo. Al respecto, es importante señalar que el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 reconoce la procedencia de la transacción en la etapa de liquidación del contrato, estableciendo que: “En el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo”.

Con base en el desarrollo normativo y jurisprudencial previamente expuesto, esta Subdirección considera que la existencia de un procedimiento administrativo de incumplimiento no constituye, por sí misma, un impedimento para la celebración de un acuerdo de transacción. Por el contrario, el ordenamiento jurídico colombiano favorece la utilización de mecanismos de arreglo directo en todas las etapas de la actividad contractual, con el propósito de solucionar de manera ágil, eficaz y oportuna las controversias surgidas entre las partes. En este sentido, el artículo 68 de la Ley 80 de 1993 dispone que las entidades estatales y los contratistas buscarán solucionar en forma directa las diferencias y discrepancias derivadas de la actividad contractual, para lo cual pueden acudir a mecanismos como la conciliación, la transacción y la amigable composición. De esta manera, la ley no concibe la gestión de los conflictos contractuales desde una perspectiva exclusivamente sancionatoria o litigiosa, sino que privilegia escenarios de autocomposición que permitan salvaguardar la finalidad del contrato y la satisfacción del interés público.

En esa medida, el inicio o trámite de un procedimiento administrativo de incumplimiento no extingue el deber que tienen las partes de procurar soluciones directas a sus controversias. Antes bien, la existencia de dicho procedimiento evidencia precisamente la presencia de una discrepancia contractual susceptible de análisis y eventual composición, siempre que la materia objeto del desacuerdo sea disponible y que el acuerdo alcanzado respete el ordenamiento jurídico y los intereses públicos comprometidos. Esta comprensión resulta coherente con la doctrina de Colombia Compra Eficiente, según la cual el principio de arreglo directo debe privilegiarse durante todas las etapas del proceso contractual, incluida la ejecución y la liquidación del contrato.

Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que la transacción constituye un negocio jurídico accesorio a la relación contractual que le da origen. Por ello, su finalidad no consiste en desconocer el contrato estatal ni el ejercicio de las facultades de la administración, sino en regular las consecuencias derivadas de una controversia surgida en su ejecución. Desde esta perspectiva, la celebración de un acuerdo transaccional durante el trámite de un procedimiento de incumplimiento puede constituir una herramienta legítima para redefinir las obligaciones de las partes, superar circunstancias que han dificultado la ejecución contractual o establecer fórmulas de compensación y ajuste que permitan alcanzar los fines perseguidos por el negocio jurídico principal.

Asimismo, la procedencia de la transacción en este escenario encuentra respaldo en la consideración de que las entidades estatales no contratan para litigar ni para promover controversias indefinidas con sus contratistas, sino para satisfacer necesidades colectivas y cumplir los fines estatales que justificaron la celebración del contrato. Por esta razón, antes de adoptar decisiones que puedan conducir a la terminación de la relación contractual, a la declaración de incumplimiento o a controversias judiciales prolongadas, resulta jurídicamente admisible que la administración evalúe si existe una alternativa razonable que permita corregir los desajustes identificados, obtener la ejecución efectiva del objeto contractual y evitar los costos e incertidumbres inherentes a un eventual litigio.

Desde luego, la procedencia de la transacción no implica que la entidad pueda renunciar injustificadamente a sus derechos ni dejar de proteger el patrimonio público. Por el contrario, el acuerdo deberá fundamentarse en criterios objetivos, contener concesiones recíprocas razonables y demostrar que la solución negociada representa una alternativa más eficiente para la satisfacción del interés general que la continuación del conflicto. En consecuencia, la administración deberá valorar, en cada caso concreto, las ventajas y desventajas de proseguir el procedimiento de incumplimiento frente a la posibilidad de alcanzar un arreglo que permita culminar satisfactoriamente la ejecución contractual, garantizando siempre los principios de transparencia, economía, responsabilidad y protección de los recursos públicos.

Por consiguiente, cuando un acuerdo transaccional permita superar las causas que dieron lugar al procedimiento administrativo de incumplimiento, garantice la obtención del objeto contratado, preserve el patrimonio público y se encuentre debidamente justificado desde la perspectiva técnica, jurídica y económica, no existe razón legal para considerar incompatible la transacción con el trámite de dicho procedimiento. Antes bien, en determinados casos, la transacción puede constituir el instrumento más adecuado para materializar los fines de la contratación estatal y hacer efectivo el mandato legal de solución directa de las controversias contractuales.

De lo expuesto se concluye que, la transacción puede adelantarse durante cualquier tiempo del contrato, siempre y cuando reúna los elementos constitutivos del negocio jurídico, a saber: i) la existencia de un derecho dudoso o de una relación jurídica incierta, aunque no esté en litigio; ii) la voluntad o intención de las partes de mudar la relación jurídica dudosa por otra relación cierta y firme, y iii) la eliminación convencional de la incertidumbre mediante concesiones recíprocas^[19].

Ahora, es necesario realizar el análisis de la procedencia de la transacción con el tema de la vigencia fiscal. Para ello, conviene precisar que el verdadero límite no está dado por el año en que se celebró el contrato estatal, sino por el cumplimiento de las reglas presupuestales aplicables al momento de asumir las obligaciones derivadas del acuerdo transaccional. En otras palabras, la validez de la transacción no depende de que se suscriba dentro de la misma vigencia fiscal del contrato principal, sino de que la entidad cuente con los instrumentos presupuestales necesarios para respaldar los compromisos económicos que eventualmente surjan de ella.

En ese sentido, debe precisarse que, para la debida asignación y distribución de los recursos públicos las entidades estatales deben cumplir con los procedimientos señalados en las normas para su correcta ejecución, observando la regulación presupuestal, donde se establecen diferentes requisitos que comportan deberes ineludibles que tienen como finalidad el control del gasto. Los artículos 345, 346 y 347 de la Constitución Política estableces los principios esenciales del presupuesto público, que gobiernan el régimen presupuestal contenido en el Estatuto Orgánico del Presupuesto –EOP.

Sobre el particular, la Corte Constitucional ha explicado que la disponibilidad presupuestal se constituye en un instrumento protector del principio constitucional de la legalidad del gasto público, así: “[e]n relación con la exigencia de disponibilidad presupuestal, ella hace parte del principio de legalidad del gasto público, estableciendo en los artículos 345, 346 y 347 de la Constitución Política, (…) la disponibilidad se concibe como un instrumento mediante el cual se busca prevenir o evitar que el gasto sea realizado por encima del monto máximo autorizado por la correspondiente ley anual del presupuesto durante su ejecución. […]”^[20].

De acuerdo con el marco constitucional del presupuesto público colombiano y la interpretación realizada por la jurisprudencia constitucional, el deber de contar con la disponibilidad de recursos para asumir un gasto o una obligación por parte de una entidad del Estado, es una expresión del principio de legalidad del gasto público que se enmarca en el mandato constitucional de la legalidad de las actuaciones públicas y que permea todo el régimen presupuestal regulado por el Estatuto Orgánico del Presupuesto.

En ese sentido, se tiene que, con fundamento en el marco constitucional del presupuesto público, existe el deber de las entidades estatales de contar con un certificado de disponibilidad presupuestal de forma previa a la asunción de obligaciones o compromisos de carácter contractual, como una garantía de la existencia de recursos suficientes para atender los gastos y obligaciones que serán contraídos por el Estado. De ahí que, el numeral 6 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993 disponga: “[l]as entidades estatales abrirán licitaciones e iniciarán procesos de suscripción de contratos, cuando existan las respectivas partidas o disponibilidades presupuestales”.

Bajo esta perspectiva, el deber de contar con disponibilidad presupuestal previa no constituye una exigencia exclusiva de la celebración del contrato estatal original, sino una regla general aplicable a toda actuación que implique la asunción de obligaciones económicas por parte de una entidad pública. Por ello, cuando un acuerdo de transacción genera compromisos patrimoniales para la entidad, esta deberá verificar previamente la existencia de recursos suficientes y adelantar los trámites presupuestales que correspondan, en observancia del régimen de ejecución del gasto y de las normas que regulan el manejo de los recursos públicos.

Por consiguiente, desde la perspectiva presupuestal, la celebración de un acuerdo transaccional durante una vigencia fiscal diferente de aquella en la que se celebró el contrato principal no resulta jurídicamente improcedente. Lo relevante es que, al momento de suscribir la transacción y asumir las obligaciones derivadas de ella, la entidad cuente con los soportes presupuestales exigidos por el ordenamiento jurídico. En consecuencia, el análisis debe centrarse en la existencia de apropiación y disponibilidad presupuestal suficientes para respaldar los compromisos que se adquieren mediante la transacción, y no en la coincidencia temporal entre la vigencia fiscal del contrato original y la vigencia fiscal en la que se celebra el acuerdo que busca resolver la controversia.

En este punto resulta particularmente relevante la postura del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en concepto con referencia Respuesta Jano 1-2009-054883, según la cual:

“En virtud de lo expuesto, previa a la realización de la transacción fuera de proceso, deberá expedirse el respectivo certificado de disponibilidad presupuestal que garantice la existencia de apropiación libre y disponible para la asunción de compromisos a través de dicho figura.

Para lo anterior, deberá tenerse en cuenta la fuente que originó la relación jurídica sobre la cual se transige, de tal suerte, que si el contrato implica obligaciones pecuniarias, serán asumidas con cargo al rubro afectado inicialmente para cumplir con la prestación que da origen a la transacción.

De esta forma, si la transacción por parte de la entidad pública es de contenido monetario y versa sobre las obligaciones de las partes, emanadas de un contrato, la atención de los compromisos que surjan de la transacción se hará con cargo al rubro que debió afectarse inicialmente para la celebración del mencionado convenio”.

En otras palabras, la variable temporal asociada a la vigencia fiscal no incide sobre la validez de la transacción; lo que resulta jurídicamente relevante es que la entidad observe las reglas de programación, disponibilidad e imputación presupuestal previstas en el ordenamiento jurídico y garantice la existencia de recursos suficientes para respaldar los compromisos económicos que asume mediante el acuerdo transaccional. De esta manera, se armonizan el principio de legalidad del gasto público y el principio de arreglo directo de las controversias contractuales consagrado en la Ley 80 de 1993.

Finalmente, debe advertirse que el análisis de la aplicación de la figura de la transacción en torno a un proceso de contratación especifico debe ser realizado por quienes tengan interés en ello. De esta forma, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponderá a los interesados de adoptar la decisión y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.

En ese sentido, al tratarse de un análisis que debe realizarse en un procedimiento contractual específico, esta Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del Sistema de Compras y Contratación Pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, validar sus actuaciones.

1. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

Sobre el mecanismo de resolución de conflictos denominado arreglo directo y el contrato transacción, esta Subdirección se ha referido en los conceptos C-465 del 28 de noviembre de 2023, C-400 del 26 de septiembre de 2023, C-494 del 17 de septiembre de 2021, C-142 de 02 de julio de 2024, Concepto C-082 de 2025, C-770 de 2025, C-826 de 2025 entre otros. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co /búsqueda/conceptos

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. Procuraduría General de la Nación. Los mecanismos alternativos de solución de conflictos en Colombia. MASC. Estudios, caracterización y compilación normativa y jurisprudencial. Tomo III, p. 53. En: https://www.procuraduria.gov.co/iemp/media/file/img/noticias/Los%20mecanismos%20alternativos%20%20de%20soluci%C3%B3n%20de%20conflictos%20en%20Colombia%20+%20MASC.pdf ↑

2. La redacción del artículo 1.625 es la siguiente: “Toda obligación puede extinguirse por una convención en que las partes interesadas, siendo capaces de disponer libremente de lo suyo, consientan en darla por nula.

   Las obligaciones se extinguen además en todo o en parte:

   1o.) Por la solución o pago efectivo. 2o.) Por la novación.

   3o.) Por la transacción.

   4o.) Por la remisión.

   5o.) Por la compensación.

   6o.) Por la confusión.

   7o.) Por la pérdida de la cosa que se debe.

   8o.) Por la declaración de nulidad o por la rescisión. 9o.) Por el evento de la condición resolutoria.

   10.) Por la prescripción.

   De la transacción y la prescripción se tratará al fin de este libro; de la condición resolutoria se ha tratado en el título De las obligaciones condicionales”. ↑

3. Así lo indica la norma: “Cuando la pretensión comprenda aspectos que por su naturaleza son conciliables, para allanarse a la demanda la Nación requerirá autorización del Gobierno Nacional y las demás entidades públicas requerirán previa autorización expresa y escrita del Ministro, Jefe de Departamento Administrativo, Gobernador o Alcalde o de la autoridad que las represente o a cuyo Despacho estén vinculadas o adscritas. En los casos de órganos u organismos autónomos e independientes, tal autorización deberá expedirla el servidor de mayor jerarquía en la entidad”.

   En el evento de allanamiento se dictará inmediatamente sentencia. Sin embargo, el juez podrá rechazar el allanamiento y decretar pruebas de oficio cuando advierta fraude o colusión o lo pida un tercero que intervenga en el proceso.

   Con las mismas formalidades anteriores podrá terminar el proceso por transacción” ↑

4. “Si durante las actuaciones arbitrales las partes llegan a una transacción o a una conciliación o mediación que resuelva el litigio, el tribunal dará por terminadas las actuaciones. Caso de que lo pidan ambas partes y el tribunal no se oponga, este verterá en un laudo los términos convenidos por aquellas.

   Dicho laudo tendrá los mismos efectos que cualquier otro laudo dictado sobre el fondo del litigio”. ↑

5. Entre las múltiples providencias de la Sección Tercera del Consejo de Estado que han aceptado la transacción como mecanismo de arreglo directo entre las partes en la contratación estatal, pueden consultarse las siguientes, que son las más recientes: Consejo de Estado. Sección Tercera. Auto del 2 de octubre de 2020. Consejero Ponente: Jaime Enrique Rodríguez Navas. Expediente: 64.066A. / Sentencia del 12 de agosto de 2019. Consejera Ponente: María Adriana Marín. Expediente: 38.603. / Auto del 8 de mayo de 2019. Consejero Ponente: Alberto Montaña Plata. Expediente: 41.868 / Sentencia del 2 de marzo de 2017. Consejero Ponente: Ramiro Pazos Guerrero. Expediente: 35.818. ↑

6. CARRILLO, Fernando y GÓMEZ, Iván. En: Procuraduría General de la Nación, Op. Cit., pp. 53-60. ↑

7. EXPÓSITO VÉLEZ, Juan Carlos. La liquidación bilateral de los contratos estatales: un mecanismo alternativo de solución de conflictos. En: Revista Digital de Derecho Administrativo, No. 1, 2009, pp. 18-19. En: https://revistas.uexternado.edu.co/index.php/Deradm/article/view/2591 ↑

8. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 19 de mayo de 2005. Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez. Radicación número: 63001-23-31-000-2002-00719-02. ↑

9. Consejo de Estado. Sección Tercera. Auto del 25 de octubre de 2019. Consejero Ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera. Expediente: 64.054. ↑

10. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 12 de agosto de 2019. Consejera Ponente: María Adriana Marín. Expediente: 38.603. ↑

11. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 19 de mayo de 2005. Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez. Radicación número: 63001-23-31-000-2002-00719-02. ↑

12. Consejo de Estado. Sección Tercera. Auto del 14 de febrero de 2019. Consejera Ponente: Marta Nubia Velásquez Rico. Expediente: 60.049. ↑

13. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 25 de junio de 2014. Consejero Ponente: Hernán Andrade Rincón. Expediente: 28.067. ↑

14. Laudo arbitral. Tren de Occidente S.A. contra la Agencia Nacional de Infraestructura. Laudo del 14 de febrero del 2014. En palabras del Tribunal «En cualquier caso, la simple renuncia de un derecho por una de las partes sin contraprestación de la otra, no configura un contrato de transacción, sino una categoría contractual diversa». ↑

15. Con el fin de dar claridad sobre los eventos en los que no se está propiamente ante una transacción por falta de concesiones recíprocas, se presentan los siguientes ejemplos: i) En un acuerdo donde el contratista acepte realizar obras no previstas inicialmente en el contrato y la entidad contratante reconozca el valor de estas, no se está ante un contrato de transacción, pues la entidad no está concediendo o renunciando a algo. ii) El reconocimiento de gastos adicionales en los que haya incurrido un contratista no corresponde al pacto de concesiones recíprocas, pues se trata simplemente de un reajuste para continuar con la ejecución del contrato. Al respecto véase: Laudo arbitral. Schrader Camargo Ingenieros Asociados S.A. contra Refinería de Cartagena S.A. Laudo del 28 de noviembre de 2018. ↑

16. Ley 80 de 1993. Artículo 32. ↑

17. Artículo 141. Controversias Contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas. Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley […] ↑

18. Laudo arbitral. Tren de Occidente S.A. contra la Agencia Nacional de Infraestructura. Laudo del 14 de febrero del 2014. ↑

19. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 28 de febrero de 2011, exp. 28.281, consejera ponente: Ruth Stella Correa Palacio; jurisprudencia reiterada por el Consejo De Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 28 de mayo de 2015, consejero ponente: Ramiro de Jesus Pazos Guerrero Radicación número: 05001-23-31-000-2000-04681-01(26137); y Consejo De Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 12 de agosto de 2019 radica ción número: 25000-23-26-000-2002-01599- 01(38603) consejera ponente: María Adriana Marín ↑

20. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-073 de 1993 ↑