LICITACIÓN PÚBLICA

Texto del concepto

LICITACION PÚBLICA – Etapas - Procedimiento reglado

En relación con la licitación pública, el artículo 30 de la Ley 80 de 1993 definió la estructura del proceso y estableció sus fases. Según esta normativa, se puede distinguir entre la fase de planificación o preparatoria y la licitación propiamente dicha. El inciso 1 del artículo mencionado establece dos momentos en el procedimiento de licitación: por un lado, el relacionado con la planificación, ya que la entidad, antes de iniciar el proceso de selección, debe desarrollar los estudios previos que fundamenten técnica y jurídicamente la contratación, de acuerdo con el inciso 12 del artículo 25 de esa ley y el artículo 2.2.1.1.2.1.1 del Decreto 1082 de 2015; por otro lado, se encuentra la etapa de inicio del proceso de selección en sí, que se inicia con el acto administrativo de apertura del proceso. Además, el inciso 2 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993 impone la obligación de preparar un pliego de condiciones, conforme a lo estipulado en el inciso 5 del artículo 24 de la misma ley y en el artículo 2.2.1.1.2.1.3 del Decreto 1082 de 2015.

LICITACIÓN PÚBLICA – Aviso de convocatoria – Proyecto de pliego de condiciones – Modificación

Particularmente, respecto del aviso de convocatoria es preciso indicar que de conformidad con el artículo 2.2.1.1.2.1.2. del Decreto 1082 de 2015 este deberá contener, entre otros aspectos, la Mención de si la contratación está cobijada por un Acuerdo Comercial. Asimismo, junto con el aviso de convocatoria se debe publicar el proyecto de pliego de condiciones, el cual debe contemplar toda la información incluida en el aviso de convocatoria y otros aspectos relevantes del Proceso de Contratación, entre los cuales se establece “la mención de si la Entidad Estatal y el contrato objeto de los pliegos de condiciones están cubiertos por un Acuerdo Comercial”. Esta información también deberá hacer parte del pliego de condiciones definitivo.

Así, según se evidencia, el aviso de convocatoria tiene como finalidad principal invitar a los interesados a participar en el proceso de contratación y poner en su conocimiento los aspectos esenciales del mismo. Esta etapa preliminar cumple una función informativa y participativa, en la medida en que permite a los potenciales oferentes presentar observaciones, solicitudes de aclaración o comentarios respecto del proyecto de pliego de condiciones. Por ello, el aviso contiene una síntesis del contenido del proyecto de pliego, la cual no es definitiva, sino susceptible de ajustes conforme se desarrollen las interacciones entre la entidad contratante y los interesados.

En este contexto, aunque el aviso de convocatoria marca formalmente el inicio de la etapa de planificación de la licitación pública no puede entenderse como un documento inmodificable. Por el contrario, teniendo en cuenta que su información hace parte del pliego de condiciones su contenido puede ajustarse si, como resultado del análisis técnico, jurídico o de las observaciones presentadas por los interesados, se evidencia la necesidad de introducir cambios en el proyecto de pliego.

Bogotá D.C., 19 de agosto de 2025

Señora

Giomar Liliana Gutiérrez Sánchez

ggutierrez@ani.gov.co

Bogotá

Concepto C – 852 de 2025

Estimada señora Gutiérrez Sánchez:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente responde su solicitud de concepto del 8 de julio de 2025, en la cual consulta sobre lo siguiente:

“En el contexto de una licitación pública regida por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, ¿cuál es el procedimiento adecuado cuando, con posterioridad a la publicación del aviso de convocatoria, la entidad estatal modifica su análisis sobre la aplicación de acuerdos comerciales? En particular, ¿qué opción resulta procedente en este caso? 1. ¿Publicar un nuevo proceso, ajustando el aviso de convocatoria con la inclusión de la mención a los acuerdos comerciales?; 2. ¿Realizar un alcance al numeral del aviso de convocatoria en el que se hace referencia a los acuerdos comerciales? o; 3. ¿Incluir el ajuste correspondiente en la resolución de apertura del proceso?”

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en las preguntas de la petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.

1. Problemas planteados:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá los siguientes problemas jurídicos: ¿Es posible modificar la información contemplada en el aviso de convocatoria sobre la aplicación de acuerdos comerciales en un proceso de licitación pública?

1. Respuesta:

1. Razones de las respuestas:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

i. Los Procesos de Contratación que deben adelantar las Entidades Estatales para adquirir los bienes, obras o servicios que se requieren, se rigen por procedimientos reglados establecidos por la ley y el reglamento. Si bien el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 prevé distintas modalidades de selección, competitivas y no competitivas, sujetas a procedimientos distintos, todas deben agotar una etapa precontractual en la que se realiza la planeación del contrato, lo cual se refleja en el análisis del sector económico y en los estudios previos.

En relación con la licitación pública, el artículo 30 de la Ley 80 de 1993 definió la estructura del proceso y estableció sus fases. Según esta normativa, se puede distinguir entre la fase de planificación o preparatoria y la licitación propiamente dicha. El inciso 1 del artículo mencionado establece dos momentos en el procedimiento de licitación: por un lado, el relacionado con la planificación, ya que la entidad, antes de iniciar el proceso de selección, debe desarrollar los estudios previos que fundamenten técnica y jurídicamente la contratación, de acuerdo con el inciso 12 del artículo 25 de esa ley y el artículo 2.2.1.1.2.1.1 del Decreto 1082 de 2015; por otro lado, se encuentra la etapa de inicio del proceso de selección en sí, que se inicia con el acto administrativo de apertura del proceso. Además, el inciso 2 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993 impone la obligación de preparar un pliego de condiciones, conforme a lo estipulado en el inciso 5 del artículo 24 de la misma ley y en el artículo 2.2.1.1.2.1.3 del Decreto 1082 de 2015.

Por su parte, el numeral 3 señala que dentro de los 10 o 20 días calendario antes de la apertura de la licitación, la entidad debe publicar hasta 3 avisos para invitar a participar en el proceso de licitación. Los avisos deberán publicarse con intervalos de 2 a 5 días calendario entre cada uno, en la página web de la entidad y en el SECOP; en defecto de los mecanismos anteriores, en los pequeños poblados, esta publicación debe realizarse por bando o en los principales lugares públicos, por un término de 7 días calendario, uno de los cuales será en el “día de mercado” de la respectiva población. Además, se debe publicar otro aviso que contendrá la información señalada en el artículo 2.2.1.1.2.1.2. del Decreto 1082 de 2015.

De igual manera, debe elaborarse el proyecto de pliego de condiciones con base en el contenido de los documentos y estudios previos que, con anterioridad, estructuró la entidad para justificar la necesidad de la contratación. Los requisitos del pliego se encuentran en el artículo 2.2.1.1.2.1.3. del Decreto 1082 de 2015. Este documento debe publicarse en el SECOP conjuntamente con los estudios y documentos previos, por no menos de 10 días hábiles anteriores a la apertura del proceso de licitación, –artículos 8 de la Ley 1150 de 2007 y 2.2.1.1.2.1.4. del Decreto 1082 de 2015–.

En armonía con lo anterior, los artículos 2.2.1.1.1.7.1. y 2.2.1.1.2.1.4. del Decreto 1082 de 2015 establecen otra actuación, la de observaciones al proyecto de pliego de condiciones, que consiste en que, dentro del término de publicación del proyecto de pliego de condiciones, los interesados en la contratación podrán presentar aclaraciones, comentarios u observaciones respecto del contenido del proyecto de pliego de condiciones. Además, conforme a los tiempos establecidos en el cronograma del proceso contenido en el “aviso de convocatoria” y en el “proyecto de pliego de condiciones”, la entidad debe responder, de forma motivada, cada una de las observaciones y publicarlas en el SECOP. Posteriormente, la entidad ajustará el pliego de condiciones, de ser procedente, tomando en cuenta, en lo pertinente, las aclaraciones que fueron solicitadas por los interesados y las observaciones. Debe tenerse en cuenta que las respuestas a dichas observaciones se integran al pliego de condiciones, en tanto precisan su alcance y se constituye en una fuente interpretativa del mismo.

El artículo 30.1 de la Ley 80 establece que el jefe o representante de la entidad ordenará la apertura mediante un acto administrativo, en la forma prevista en el artículo 2.2.1.1.2.1.5. del Decreto 1082 de 2015, y deberá expedirse el pliego de condiciones definitivo. Con este acto de apertura inicia la etapa de licitación propiamente dicha, en la que –previa resolución de las observaciones que se realicen– los interesados podrán presentar ofertas. Esta etapa fue denominada por el legislador como plazo de licitación, y alude a la oportunidad que tienen los proponentes para presentar ofertas. Este plazo, según el numeral 5 del inciso del artículo 30 de la Ley 80 de 1993, se computa desde la fecha a partir de la cual se pueden presentar propuestas y hasta la de su cierre, según lo defina el pliego de condiciones. 

ii. Como se evidencia, antes de iniciar el plazo de licitación y expedir el acto de apertura y publicar el pliego de condiciones definitivo, la entidad debe publicar el proyecto de pliego de condiciones, los avisos a los que se refiere el numeral 3 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993 y el aviso de convocatoria del que trata el artículo 2.2.1.1.2.1.2. del Decreto 1082 de 2015, para que los interesados en el Proceso de Contratación puedan presentar observaciones o solicitar aclaraciones en el término previsto para el efecto en el artículo 2.2.1.1.2.1.4 ibidem.

Particularmente, respecto del aviso de convocatoria es preciso indicar que de conformidad con el artículo 2.2.1.1.2.1.2. del Decreto 1082 de 2015 este deberá contener la siguiente información: 1. El nombre y dirección de la Entidad Estatal, 2. La dirección, el correo electrónico y el teléfono en donde la Entidad Estatal atenderá a los interesados en el Proceso de Contratación, y la dirección y el correo electrónico en donde los proponentes deben presentar los documentos en desarrollo del Proceso de Contratación, 3. El objeto del contrato a celebrar, identificando las cantidades a adquirir, 4. La modalidad de selección del contratista, 5. El plazo estimado del contrato, 6. La fecha límite en la cual los interesados deben presentar su oferta y el lugar y forma de presentación de la misma, 7. El valor estimado del contrato y la manifestación expresa de que la Entidad Estatal cuenta con la disponibilidad presupuestal, 8. Mención de si la contratación está cobijada por un Acuerdo Comercial, 9. Mención de si la convocatoria es susceptible de ser limitada a Mipyme, 10. Enumeración y breve descripción de las condiciones para participar en el Proceso de Contratación, 11. Indicar si en el Proceso de Contratación hay lugar a precalificación, 12. El Cronograma y 13. La forma como los interesados pueden consultar los Documentos del Proceso.

Junto con el aviso de convocatoria se debe publicar el proyecto de pliego de condiciones, el cual debe contemplar toda la información anteriormente señalada y otros aspectos relevantes del Proceso de Contratación^[1], entre los cuales se establece “la mención de si la Entidad Estatal y el contrato objeto de los pliegos de condiciones están cubiertos por un Acuerdo Comercial”. Esta información también deberá hacer parte del pliego de condiciones definitivo.

Según se evidencia, el aviso de convocatoria tiene como finalidad principal invitar a los interesados a participar en el proceso de contratación y poner en su conocimiento los aspectos esenciales del mismo. Esta etapa preliminar cumple una función informativa y participativa, en la medida en que permite a los potenciales oferentes presentar observaciones, solicitudes de aclaración o comentarios respecto del proyecto de pliego de condiciones. Por ello, el aviso contiene una síntesis del contenido del proyecto de pliego, la cual no es definitiva, sino susceptible de ajustes conforme se desarrollen las interacciones entre la entidad contratante y los interesados.

En este contexto, aunque el aviso de convocatoria marca formalmente el inicio de la etapa de planeación de la licitación pública no puede entenderse como un documento inmodificable. Por el contrario, teniendo en cuenta que su información hace parte del pliego de condiciones su contenido puede ajustarse si, como resultado del análisis técnico, jurídico o de las observaciones presentadas por los interesados, se evidencia la necesidad de introducir cambios en el proyecto de pliego.

Sobre el particular, es importante señalar que la etapa previa a la resolución de apertura tiene como propósito que se mejoren en los aspectos más sustanciales del proyecto contractual, de cara al conocimiento y la experiencia que tienen los interesados en participar, quienes son los idóneos para complementar circunstancias que pudieron omitirse a la hora de su construcción o que quedaron afuera del análisis que se efectúa con los estudios previos. Justamente, es por ese motivo que la entidad estatal contratante tiene la exigencia de publicar de tales documentos en el SECOP como medio oficial para dar a conocer su actividad contractual.

En este sentido, los actos preparatorios como el proyecto de pliego de condiciones o la elaboración y publicación de los estudios previos, así como el aviso de convocatoria no son actos que obligan a la entidad estatal a dar apertura al proceso contractual, en contraste con lo que ocurre con los verdaderos actos administrativos que contienen una manifestación de la voluntad de la administración y la virtualidad de crear obligaciones y derechos, como lo es el acto de apertura del proceso de selección, el pliego de condiciones definitivo e incluso, el acto de adjudicación del contrato.

Ni el proyecto de pliego de condiciones, ni el aviso de convocatoria hacen parte de los actos administrativos precontractuales o separables del contrato, ni mucho menos de los contractuales o posteriores al perfeccionamiento del contrato. En esa medida, al no ser una declaración unilateral de voluntad de la administración, ni comporta la virtualidad de producir efectos jurídicos, se debe entender como actos de trámite previo al inicio del verdadero proceso precontractual, y lo que busca es poner en conocimiento a los partícipes del sistema de compra pública el proyecto de pliego de condiciones y los estudios y documentos previos, para recibir de quienes se interesen, todas las observaciones, reclamaciones, sugerencias y solicitudes de aclaraciones, de tal forma que exista veracidad, imparcialidad y perfeccionamiento del acto que contendrá las condiciones y reglas de todo el proceso contractual.

Incluso, la doctrina nacional ha entendido que el proyecto de pliego de condiciones no inicia el proceso precontractual propiamente dicho, al indicar que: “es una actuación previa, que como tal no genera manifestación de voluntad de la administración, ni compromiso alguno distinto de su realización^[2]”. Lo anterior ayuda a fijar la idea de que el proyecto de pliego de condiciones no comporta ni constituye un acto administrativo.

No obstante, en virtud de que las respuestas a las observaciones y/o aclaraciones hacen parte de la institución del derecho de petición como herramienta fundamental para la convergencia entre los administrados y las autoridades administrativas en la gestión de lo público, deben estar motivadas y fundadas en razones objetivas, garantizando que su contenido es el resultado de los estudios previos y la aplicación estricta del deber de planeación, de manera que la participación que se presente en esta etapa previa a la precontractual refuerce la intención del cumplimiento de los fines de la contratación estatal y la protección de los principios inmersos en el deber de selección objetiva.

Dichas reglas están orientadas a permitir que se ajusten los yerros y las inconsistencias, o se complementen las condiciones o se clarifiquen los aspectos oscuros, entre otras posibilidades de mejora del proyecto, en la medida en que las entidades publican su contenido original para que los interesados cuenten con un término para examinarlos y observarlos y, posteriormente, tales elementos se vean reflejados en el pliego de condiciones definitivo, pliego que constituye la hoja de ruta o plan^[3] sobre el cual se diseña, estructura y concreta el procedimiento de selección de contratistas.

Por consiguiente, en caso de que se presenten modificaciones a la información inicialmente establecida en el proyecto de pliego de condiciones, será necesario incorporar dichos ajustes en el pliego de condiciones definitivo. Esta obligación incluye, de manera específica, la información relativa a los acuerdos comerciales aplicables, la cual, como se indicó, hace parte tanto del aviso de convocatoria, como del proyecto de pliego de condiciones y del pliego definitivo. En tal sentido, si como resultado de las observaciones formuladas por los interesados, o del análisis técnico y jurídico realizado por la entidad, se identifican variaciones en la aplicación de alguno de los acuerdos comerciales, dichas modificaciones deberán reflejarse explícitamente en el pliego de condiciones definitivo que se publica junto con la resolución de apertura del proceso. Además, cualquier cambio relacionado con los acuerdos comerciales aplicables debe ir acompañado del ajuste correspondiente en el cronograma del proceso, especialmente en lo referente al plazo para la presentación de ofertas. Esto con el fin de garantizar que dicho plazo se adecúe a los tiempos mínimos establecidos por cada acuerdo comercial vigente y aplicable al proceso en cuestión.

En consecuencia, cuando las observaciones al proyecto de pliego o las aclaraciones solicitadas por los interesados impliquen una variación en la información contenida en el aviso de convocatoria, en aplicación de los principios de economía y eficiencia que rigen la contratación pública, se considera que el mecanismo adecuado implica que tales modificaciones deban ser incorporadas de manera coherente y oportuna en el pliego de condiciones definitivo y en la resolución de apertura del proceso de contratación.

Al margen de la explicación precedente debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la gestión contractual de las entidades públicas debe ser realizado por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado la aclaración preliminar del presente oficio. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.

Dentro de este marco, corresponde a cada entidad pública, en ejercicio de su competencia, determinar la forma en la cual se llevará a cabo la gestión en un proceso de contratación en particular. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.

1. Referencias normativas y jurisprudenciales:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

La Agencia Nacional de Contratación Pública − Colombia Compra Eficiente se ha pronunciado en diferentes conceptos sobre las etapas de las actuaciones adelantadas por las entidades estatales en materia contractual. En el Concepto C-201 del 13 de mayo de 2020 lo hizo en relación con las fases o etapas del proceso de selección, y en el Concepto del 23 de diciembre de 2019 −radicado No. 2201913000009524− lo hizo frente a la audiencia de adjudicación en licitaciones púbicas. Los argumentos desarrollados en dichos conceptos fueron desarrollados en los Conceptos C-007 del 4 de mayo de 2020, C-334 del 26 de mayo de 2020, C-513 del 23 de septiembre de 2021 y C-431 del 16 de septiembre de 2024. Este y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/

Te informamos que ya se encuentra disponible la Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017. Esta Guía se expedide en el marco del cumplimiento de la orden proferida por la Honorable Corte Constitucional en la Sentencia T-302 del 2017. Con su implementación se busca contribuir a la superación del Estado de Cosas Inconstitucional declarado por la situación de vulneración masiva y recurrente de los derechos fundamentales de los niños y de las niñas del Pueblo Wayúu. Puede consultar la guía en el siguiente enlace: Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017".

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. De acuerdo con el artículo 2.2.1.1.2.1.3. del Decreto 1082 de 2015, el pliego de condiciones debe contener como mínimo la siguiente información:

   1. La descripción técnica, detallada y completa del bien o servicio objeto del contrato, identificado con el cuarto nivel del Clasificador de Bienes y Servicios, de ser posible o de lo contrario con el tercer nivel del mismo.

   2. La modalidad del proceso de selección y su justificación.

   3. Los criterios de selección, incluyendo los factores de desempate y los incentivos cuando a ello haya lugar.

   4. Las condiciones de costo y/o calidad que la Entidad Estatal debe tener en cuenta para la selección objetiva, de acuerdo con la modalidad de selección del contratista.

   5. Las reglas aplicables a la presentación de las ofertas, su evaluación y a la adjudicación del contrato.

   6. Las causas que dan lugar a rechazar una oferta.

   7. El valor del contrato, el plazo, el cronograma de pagos y la determinación de si debe haber lugar a la entrega de anticipo, y si hubiere, indicar su valor, el cual debe tener en cuenta los rendimientos que este pueda generar.

   8. Los Riesgos asociados al contrato, la forma de mitigarlos y la asignación del Riesgo entre las partes contratantes.

   9. Las garantías exigidas en el Proceso de Contratación y sus condiciones.

   10. La mención de si la Entidad Estatal y el contrato objeto de los pliegos de condiciones están cubiertos por un Acuerdo Comercial.

   11. Los términos, condiciones y minuta del contrato.

   12. Los términos de la supervisión y/o de la interventoría del contrato.

   13. El plazo dentro del cual la Entidad Estatal puede expedir Adendas.

   14. El Cronograma. ↑

2. GONZALEZ LOPEZ, Edgar. El pliego de condiciones en la contratación estatal. La reforma consagrada en la Ley 1150 de 2007 y sus decretos reglamentarios. Universidad Externado de Colombia. Bogotá: Primera Edición. Junio de 2010. Pág. 55. ↑

3. OSPINA MENA, Jesús Marino. Régimen de la Contratación Estatal. Un salto a la contratación líquida. Bogotá: Ed. 1ª. Diké, 2020. p. 383. ↑