PERSONERÍAS MUNICIPALES

Texto del concepto

PERSONERÍAS MUNICIPALES – Naturaleza jurídica

En relación con el alcance, las funciones y la naturaleza de las personeros municipales y distritales, mediante Sentencia C-431 del 19 de agosto de 1998 la Corte Constitucional afirmó que la Constitución Política faculta a los personeros para ejercer funciones de Ministerio Público, no obstante no haberlo consignado en forma expresa cuando se refirió a la estructura de dicho organismo. En esta providencia destacó que si bien los personeros municipales no son delegados directos ni agentes de la Procuraduría General de la Nación, sí tienen a su cargo el desempeño de las funciones propias del Ministerio Público a nivel municipal, lo cual se hace evidente en las normas legales que, dando estricto cumplimiento a los mandatos constitucionales sobre la materia, reglamentan la institución de la personería.

Bajo este contexto, puede inferirse que el personero municipal es un agente del Ministerio Público, en el sentido que funge como tal al desarrollar funciones propias de dicha institución, pero no es funcionario ni hace parte de la estructura orgánica de la Procuraduría General de la Nación. Sobre el particular, el Consejo de Estado precisó que los personeros municipales “son empleados del orden municipal, elegidos por el concejo municipal, pero sujetos funcionalmente a la dirección suprema del Procurador General de la Nación, en virtud de la coordinación y articulación que debe imperar en el ejercicio de las funciones de Ministerio Público”. 

En este sentido, como lo refiere la doctrina, podría entenderse que las personerías “tienen una doble ubicación dentro de la estructura del Estado en la denominada rama de control y vigilancia, como parte del Ministerio Público y dentro de la organización de las entidades territoriales como un órgano de gobierno elegido por el respectivo consejo”.

PERSONERÍAS MUNICIPALES – Autonomía financiera y administrativa – Capacidad contractual

La Ley reconoce la autonomía presupuestal de las personerías municipales y distritales, lo cual significa no solo la capacidad jurídica para celebrar contratos en el marco del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, sino también comprometer válidamente el gasto en desarrollo de las apropiaciones designadas en la sección presupuestal correspondiente. Esta independencia es fundamental para garantizar el cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales de manera efectiva y sin interferencias indebidas, permitiendo que actúen con objetividad e imparcialidad en cumplimiento de sus funciones como Ministerio Público.

PERSONERÍAS MUNICIPALES – Ejecución presupuestal

En cuanto a la ejecución presupuestal, vale anotar que el artículo 107 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, señala que la programación, preparación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución de las apropiaciones de las personerías distritales y municipales se regirán por las disposiciones contenidas en las normas orgánicas del presupuesto de los distritos y municipios que se dicten de conformidad con la Ley Orgánica del Presupuesto o de esta última en ausencia de las primeras.

Lo anterior significa que en materia de ordenación del gasto, las personerías se regirán por las disposiciones contenidas en las normas orgánicas del presupuesto de los distritos y municipios, de tal manera que aun cuando gozan de autonomía presupuestal y administrativa, esta debe llevarse a cabo conforme con los límites que imponen “intereses superiores como el equilibrio económico financiero, el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda y la regulación orgánica en materia de programación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto”.

Bogotá D.C., 27 de agosto de 2025

Señora

Katherine Echeverry Martínez

katherine.echeverrymartinez@gmail.com

Funza, Cundinamarca

Estimada señora Echeverry Martínez:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en la Resolución 469 de 2025 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 18 de julio de 2025, en la que manifiesta lo siguiente:

“De manera muy respetuosa y de acuerdo con las disposiciones relacionadas con el acceso a la información y peticiones respetuosas, me permito elevar un concepto jurídico con el objeto de conocer cuál es el procedimiento jurídico idóneo para celebrar contratos en personerías municipales que deben pasar de vigencia, como es el caso del contrato de vigilancia, en mi criterio las personeras tienen la potestad de radicar proyectos de acuerdo ante el concejo municipal de su jurisdicción para contar con la autorización de una vigencia futura que permita el paso de la vigencia actual con un contrato gestado desde su etapa precontractual para ejecutarse en 2 o 3 meses iniciales del siguiente año fiscal o si en su defecto el procedimiento de constituir una reserva para adicionar y prorrogar ese contrato, se encuentra permitido en el Estatuto de Contratación de la Administración Pública o de lo contrario solicito muy respetuosamente se precise el procedimiento que debe adelantar una entidad de es:.”

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero señalando algunas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con los problemas jurídicos de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Cuál es marco jurídico aplicable a las Personerías Municipales para la celebración de contratos y la ejecución presupuestal?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

i. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 118 de la Constitución Política, el Ministerio Público es uno de los órganos de control del Estado, y es ejercido por el Procurador General de la Nación, por el Defensor del Pueblo, por los Procuradores Delegados y los agentes del Ministerio Público, ante las autoridades jurisdiccionales, por los personeros municipales y por los demás funcionarios que determine la ley. A dicho órgano le corresponde “la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas.”

En ese mismo sentido, el artículo 169 de la Ley 136 de 1994 reitera las funciones de los personeros municipales y distritales en el marco funcional del Ministerio Público, al señalar que corresponde a estos la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta de quienes desempeñan funciones públicas. Conforme lo establece el artículo 170 ibidem son elegidos por los concejos municipales o distritales según el caso, para periodos institucionales de cuatro (4) años.  Asimismo, el artículo 178 indica que el personero municipal ejercerá en el municipio, bajo la dirección suprema del Procurador General de la Nación, las funciones del Ministerio Público, además de las que determine la Constitución, la Leyes y los Acuerdos.

En relación con el alcance, las funciones y la naturaleza de las personeros municipales y distritales, mediante Sentencia C-431 del 19 de agosto de 1998 la Corte Constitucional afirmó que la Constitución Política faculta a los personeros para ejercer funciones de Ministerio Público, no obstante no haberlo consignado en forma expresa cuando se refirió a la estructura de dicho organismo. En esta providencia destacó que si bien los personeros municipales no son delegados directos ni agentes de la Procuraduría General de la Nación, sí tienen a su cargo el desempeño de las funciones propias del Ministerio Público a nivel municipal, lo cual se hace evidente en las normas legales que, dando estricto cumplimiento a los mandatos constitucionales sobre la materia, reglamentan la institución de la personería. De igual manera, esta Corporación señaló:

"El personero municipal, aun cuando puede considerarse como agente del Ministerio Público, en el sentido de que actúa o funge como tal al desarrollar funciones que pertenecen a la órbita de dicha institución, no es en sentido estricto y en los términos de los artículos 277 y 280 de la Constitución delegado inmediato, como lo son los procuradores delegados, ni agente permanente del Procurador General de la Nación ante las autoridades jurisdiccionales, no pertenece ni orgánica ni jerárquicamente a la estructura de la Procuraduría General de la Nación ni a la planta de personal de la misma; es un funcionario del orden municipal, aun cuando se encuentra sujeto a la dirección suprema del Procurador General de la Nación y, por lo tanto, sus funciones se desarrollan dentro de un sistema de articulación funcional y técnica, en virtud del cual, de alguna manera, se encuentra sujeto a la autoridad y al control de la Procuraduría y del Defensor del Pueblo, como se deduce de las siguientes funciones que le asigna el art. 178 de la ley 136 de 1994^[1]. [Énfasis por fuera de texto]

Bajo este contexto, puede inferirse que el personero municipal es un agente del Ministerio Público, en el sentido que funge como tal al desarrollar funciones propias de dicha institución, pero no es funcionario ni hace parte de la estructura orgánica de la Procuraduría General de la Nación. Sobre el particular, el Consejo de Estado precisó que los personeros municipales “son empleados del orden municipal, elegidos por el concejo municipal, pero sujetos funcionalmente a la dirección suprema del Procurador General de la Nación, en virtud de la coordinación y articulación que debe imperar en el ejercicio de las funciones de Ministerio Público^[2]”. 

En este sentido, como lo refiere la doctrina, podría entenderse que las personerías “tienen una doble ubicación dentro de la estructura del Estado en la denominada rama de control y vigilancia, como parte del Ministerio Público y dentro de la organización de las entidades territoriales como un órgano de gobierno elegido por el respectivo consejo”^[3][4].

ii. Ahora bien, es importante señalar que las personerías municipales y distritales están dotadas de autonomía administrativa y presupuestal conforme lo dispone el artículo 108 del Estatuto Orgánico del Presupuesto. Esta autonomía implica que cuentan con capacidad y competencia para ordenar sus propios gastos dentro de los límites que impone la Ley y la Constitución, con la finalidad de cumplir, de manera independiente a la administración local, el ejercicio de su labor de control. Al respecto, la Corte Constitucional señaló lo siguiente:

La imposibilidad del alcalde para oficiar como ordenador del gasto de las contralorías y personerías municipales, asumiendo directamente la capacidad para contratar y comprometer las partidas presupuestales asignadas a nombre de estos órganos de control, constituye prenda de garantía de la efectividad del principio basilar del Estado Social de Derecho, que consagra el artículo 113 Fundamental y que corrobora el artículo 121, en virtud del cual los diferentes órganos estatales tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines, estándoles vedado el ejercicio de funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley.

Suponer que la Carta autoriza a los alcaldes para ordenar el gasto de las contralorías y personerías municipales es desconocer el sentido y alcance de las disposiciones constitucionales que, en general, le aseguran a los órganos de control la autonomía necesaria para el ejercicio de su labor fiscalizadora, atributo que deriva diáfanamente de lo señalado en los artículos 113, 117, 118, 119, 268, 272, 277 y 313-8 del Ordenamiento Superior.

(…)

Es incuestionable, pues, que las contralorías y personerías tienen competencia para ordenar sus gastos con independencia de lo decidido por el alcalde para la administración local, lo cual constituye, incuestionablemente, una expresión de la autonomía presupuestal que les reconoce la Carta Política para la consecución de las altos propósitos que les ha trazado el Estatuto Superior^[5].

En armonía con lo anterior, el artículo 110 del Estatuto Orgánico del presupuesto le otorga a las personerías municipales y distritales la competencia para celebrar contratos y “les confiere la categoría de ser una sección del presupuesto del respectivo distrito o municipio, con lo cual, además de la potestad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hacen parte (el distrito o el municipio), pueden válidamente ordenar el gasto respecto de las apropiaciones que han sido incorporadas en la Sección que les corresponde^[6]”. Este artículo dispone lo siguiente:

“ARTÍCULO 110. <Artículo modificado por el artículo 337 de la Ley 2294 de 2023. El nuevo texto es el siguiente:> Los órganos que son una sección en el Presupuesto General de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley. Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el estatuto general de contratación de la administración pública y en las disposiciones legales vigentes.

En la sección correspondiente a la Rama Legislativa estas capacidades ejercerán en la forma arriba indicada y de manera independiente por el Senado y la Cámara de Representantes; igualmente, en la sección correspondiente a la Rama Judicial serán ejercidas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura igualmente en el caso de Jurisdicción Especial para la Paz serán ejercidas por la Secretaría Ejecutiva de la misma, y en el Consejo Nacional Electoral por el Presidente de este órgano.

En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades la Superintendencias, Unidades Administrativas Especiales, las entidades territoriales, asambleas y consejos, las contralorías y personerías territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería jurídica”.

Sobre este punto, el Consejo de Estado destaca que el artículo 110 del Estatuto Orgánico del Presupuesto se suma y armoniza al artículo 2 de la Ley 80 de 1993, ampliando el listado de entidades públicas que tienen competencia para celebrar contratos, “De allí que, partir de 1996 las entidades relacionadas en el art. 110 citado –entre ellas las asambleas departamentales, los concejos municipales, las personerías, entre otros- adquirieron la competencia de la que carecían, y el efecto práctico de esta atribución fue que, en adelante, ellas celebraron los contratos relacionados con el cumplimiento de sus competencias^[7]”.,

En este sentido, resulta evidente que la Ley reconoce la autonomía presupuestal de las personerías municipales y distritales, lo cual significa no solo la capacidad jurídica para celebrar contratos en el marco del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, sino también comprometer válidamente el gasto en desarrollo de las apropiaciones designadas en la sección presupuestal correspondiente. Esta independencia es fundamental para garantizar el cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales de manera efectiva y sin interferencias indebidas, permitiendo que actúen con objetividad e imparcialidad en cumplimiento de sus funciones como Ministerio Público.

Ahora bien, en cuanto a la ejecución presupuestal, vale anotar que el artículo 107 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, señala que la programación, preparación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución de las apropiaciones de las personerías distritales y municipales se regirán por las disposiciones contenidas en las normas orgánicas del presupuesto de los distritos y municipios que se dicten de conformidad con la Ley Orgánica del Presupuesto o de esta última en ausencia de las primeras.

Lo anterior significa que en materia de ordenación del gasto, las personerías se regirán por las disposiciones contenidas en las normas orgánicas del presupuesto de los distritos y municipios, de tal manera que aun cuando gozan de autonomía presupuestal y administrativa, esta debe llevarse a cabo conforme con los límites que imponen “intereses superiores como el equilibrio económico financiero, el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda y la regulación orgánica en materia de programación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto^[8]”.

Bajo este contexto, para la celebración de los contratos las personerías están sometidas a lo dispuesto en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y a las normas orgánicas del presupuesto de los distritos y municipios, por lo que deben sujetarse a los principios que rigen a la contratación pública y el sistema presupuestal, entre los cuales se encuentra el de anualidad del gasto público. Según este principio, las entidades estatales deben planear sus contrataciones de manera que sus compromisos presupuestales deben ser ejecutados dentro de la vigencia fiscal comprendida entre el 1 de enero y el 31 de diciembre. Sin embargo, como excepción a este principio se establecen mecanismos presupuestales dentro de los cuales se encuentran las vigencias futuras, que permite asumir compromisos que afecten el presupuesto de vigencias posteriores.

La Ley 819 de 2003 establece en sus artículos 10° y 11° dos tipos de vigencias futuras: i) las vigencias futuras ordinarias, según la cual el Consejo Superior de Política Fiscal – Confis, podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y cuando se cumplan los prepuestos señalados en la norma. Y, ii) las vigencias futuras excepcionales, en virtud de la cual el Confis, en casos excepcionales para las obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad, así como para las garantías a las concesiones, podrá autorizar que se asuman obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización.

Por su parte, el artículo 12 ibidem se refiere a las vigencias futuras ordinarias para entidades territoriales cuya autorización será impartida por la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa aprobación por el Confis territorial o el órgano que haga sus veces. Las vigencias futuras excepcionales para entidades territoriales se encuentran reguladas en la Ley 1483 de 2011, en virtud de la cual “En las entidades territoriales, las asambleas o concejos respectivos, a iniciativa del gobierno local, podrán autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización”, siempre y cuando se cumplan los requisitos que señala el artículo 1.

Así las cosas, en caso de que en la etapa de planeación la entidad evidencie que el contrato a ejecutar exceda la vigencia fiscal correspondiente, deberá atender las previsiones legales sobre las excepciones al principio de anualidad del gasto y determinar cual resulta aplicable al caso en concreto. Dichas excepciones deben estar debidamente justificadas, cumplir con los requisitos establecidos por la normativa vigente.

En consecuencia, teniendo en cuenta que conforme el artículo 107 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, la programación, preparación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución de las apropiaciones de las personerías distritales y municipales se regirán por las disposiciones contenidas en las normas orgánicas del presupuesto de los distritos y municipios, el procedimiento que deben adelantar estas entidades en estos casos deberá sujetarse a las disposiciones contenidas en dichas normas orgánicas que se dicten de conformidad con la Ley Orgánica del Presupuesto o de esta última en ausencia de las primeras.

Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el procedimiento de vigencias futuras de acuerdo con la normativa vigente aplicable. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.

1. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, en los conceptos C-744 del 4 de febrero de 2022 y C-850 del 5 de diciembre de 2025 analizó el principio de anualidad y sus excepciones. Estos conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.

Te informamos que ya se encuentra disponible la Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017. Esta Guía se expedide en el marco del cumplimiento de la orden proferida por la Honorable Corte Constitucional en la Sentencia T-302 del 2017. Con su implementación se busca contribuir a la superación del Estado de Cosas Inconstitucional declarado por la situación de vulneración masiva y recurrente de los derechos fundamentales de los niños y de las niñas del Pueblo Wayúu. Puede consultar la guía en el siguiente enlace: Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017".

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. Corte Constitucional. Sentencia C-223 de 1995. M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell. ↑

2. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 19 de septiembre de 2017. Radicado No. 2321. C.P: Oscar Darío Amaya Navas ↑

3. Manrique Reyes, Alfredo. Estatuto del Personero Municipal. Una guía práctica para la buena gestión de los personeros municipales. Instituto de Estudios del Ministerio Público. Bogotá. 2012 ↑

4. En el mismo sentido ha señalado el Consejo de Estado que “Las personerías municipales, organismo al cual pertenecen los personeros municipales, están dotadas de autonomía administrativa y presupuestal, pues su función de vigilancia y control de las autoridades municipales demandan independencia del resto de instituciones que integran la administración local, por tal razón, si bien las personerías municipales forman parte del nivel local, por ser organismos de control del orden municipal, no pertenecen a la administración municipal. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 19 de septiembre de 2017. Radicado No. 2321. C.P: Oscar Darío Amaya Navas. ↑

5. Corte Constitucional. Sentencia C-365 del 2001. M.P.: Clara Inés Vargas Hernández ↑

6. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 28 de junio de 2007. Radicado No. 1828. C.P: Gustavo Aponte Santos. ↑

7. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 10 de septiembre del 2014. Radicación No. 28.079. C.P.: Enrique Gil Botero ↑

8. Corte Constitucional. Sentencia C-365 del 2001. M.P.: Clara Inés Vargas Hernández ↑