El Concepto C-1044 de 2024 explica que los convenios o contratos interadministrativos son acuerdos entre personas jurídicas de derecho público para cumplir fines del Estado, bajo un criterio orgánico: los extremos deben ser Entidades Estatales con competencia. Aclara que no solo pueden celebrarse entre entidades que apliquen exactamente el mismo régimen, por ejemplo, un municipio puede contratar interadministrativamente con una entidad de régimen especial. Además, precisa reglas para asociaciones de municipios y asociaciones de entidades públicas, indicando que si son entes solidarios públicos deben someterse al EGCAP y que, tratándose de contratos como obra (y otros listados), opera la restricción que limita la contratación directa. También aborda el régimen para contratos con empresas de servicios públicos con aportes del Estado y la procedencia de contratos interadministrativos de obra con SAS con participación pública mayoritaria, exigiendo relación directa de las obligaciones con el objeto de la entidad ejecutora.
CONTRATOS INTERADMINISTRATIVOS – Procedencia
Sobre la tipología de convenio o contrato interadministrativo, conviene señalar que fue creado en la Ley 80 de 1993, y aunque no lo definió ni desarrolló, el Decreto 1082 de 2015, “Por medio del cual se expide el Decreto único reglamentario del sector administrativo de planeación nacional”, califica a los convenios o contratos interadministrativos como aquella contratación entre Entidades Estatales. De acuerdo con esto, el contrato o el convenio interadministrativo es el acuerdo donde concurre la voluntad de dos o más personas jurídicas de derecho público con la finalidad de cumplir, en el marco de sus objetivos misionales y sus competencias, con los fines del Estado. Es decir, los contratos o convenios interadministrativos nominados en la Ley 80 de 1993 están determinados por un criterio orgánico, pues es necesario que los extremos de la relación contractual sean Entidades Estatales con competencia para celebrar contratos.
Si bien los contratos o convenios interadministrativos están previstos en la Ley 80 de 1993, en la Ley 1150 de 2007 y en el Decreto 1082 de 2015, no quiere decir que solo puedan celebrarse entre Entidades Estatales que apliquen el régimen de contratación allí previsto. En efecto, una Entidad Estatal de la Ley 80 de 1993 – como es el caso de un municipio – bien puede celebrar esta clase de convenios con una Entidad Estatal de régimen especial y no por ello dejará de ser un contrato o convenio interadministrativo.
ASOCIACIONES DE MUNICIPIOS/ENTIDADES PÚBLICAS – Contrato interadministrativo de obra – Restricciones a la contratación directa
En caso de que las asociaciones de municipios a las que hace referencia el artículo 149 de la Ley 136 de 1994, así como las asociaciones de entidades públicas que desarrolla el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 tengan la naturaleza jurídica de entes solidarios de carácter público, deberán someterse a las disposiciones del EGCAP, es decir, que la celebración de contratos entre entidades estatales con asociaciones o cooperativas de entidades territoriales y en general con entes solidarios, se someterá a los procesos de selección del Estatuto General, en los que participarán en igualdad de condiciones con los particulares, en virtud del artículo 10 de la Ley 1150 de 2007. Por tanto, corresponde a cada ente verificar su naturaleza jurídica para determinar si es o no una persona jurídica sin ánimo de lucro conformada por la asociación de entidades públicas, lo cual podrá validar –por ejemplo– con los fundamentos, el contenido del respetivo acto de creación y su objeto.
Así mismo, si el tipo de contrato es de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia pública, aplicará la restricción del literal c) del numeral 4 del artículo 2, modificado por el artículo 92 de la Ley 1474 de 2011 por lo que no podrá acudirse a la causal de contratación directa para la celebración del contrato interadministrativo. En esa medida, sí resulta posible y viable jurídicamente que las asociaciones de entidades públicas y las asociaciones de municipios celebren contratos interadministrativos de obra, pero deberán someterse a los procesos de selección de la Ley 1150 de 2007, en igualdad de condiciones con los particulares, a través de procedimientos competitivos, limitándose, en consecuencia, la modalidad de contratación directa.
EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS – Régimen aplicable
Por otro lado, las entidades estatales podrán celebrar contratos interadministrativos con las empresas de servicios públicos domiciliarios oficiales, mixtas o privadas con aportes del Estado siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos. Cabe aclarar que el carácter de interadministrativo se predica del contrato entre entidades de naturaleza pública, como lo son este tipo de empresas en razón a que hacen parte de la rama ejecutiva del poder público y, en consecuencia, atendiendo al criterio orgánico, el contrato celebrado entre estas y una entidad estatal sometida al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública es interadministrativo.
En armonía con lo anterior, si la entidad estatal ejecutora puede subcontratar, cuenta con autonomía para celebrar contratos derivados que tengan como objeto la obra, que es, a su vez, la principal obligación del contrato de origen, siempre que en el contrato interadministrativo no se le haya prohibido esto expresamente, pues de ser así, en virtud del principio pacta sunt servanda, reconocido en el artículo 1602 del Código Civil, la entidad ejecutora no podría subcontratar la obra.
SOCIEDAD POR ACCIONES SIMPLIFICADA – Procedencia contrato de obra
Finalmente, frente a las Sociedades por Acciones Simplificada con participación pública mayoritaria, aunque la Ley 80 de 1993 no las enlistó de manera explícita, si determinó en el literal a) del numeral 1 del artículo 2 de la Ley 80 de 1993 que dentro de estas se encuentran “las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles”. En este sentido, siempre que la Sociedad por Acciones Simplificada cumpla con el requisito de participación pública mayoritaria, podrá celebrar convenios o contratos interadministrativos con otras Entidades públicas, en la medida que se cumple con el criterio orgánico pues los extremos de la relación contractual son entidades estatales.
Vale resaltar que, de la misma manera en que se expresó atrás para el caso de las asociaciones de municipios y asociaciones de entidades públicas, la celebración del contrato interadministrativo exige siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos, sin importan la modalidad de selección a través de la cual se adelante el proceso contractual y también será aplicable el régimen jurídico del EGCAP por ser entidades sometidas a dicho régimen, a menos que la entidad ejecutora desarrolle su actividad en competencia con el sector privado o cuando la ejecución del contrato interadministrativo tenga relación directa con el desarrollo de su actividad, lo que haría procedente el sometimiento del negocio a las normas del derecho privado, a falta de norma especial.
Texto del concepto
CONTRATOS INTERADMINISTRATIVOS – Procedencia
Sobre la tipología de convenio o contrato interadministrativo, conviene señalar que fue creado en la Ley 80 de 1993, y aunque no lo definió ni desarrolló, el Decreto 1082 de 2015, “Por medio del cual se expide el Decreto único reglamentario del sector administrativo de planeación nacional”, califica a los convenios o contratos interadministrativos como aquella contratación entre Entidades Estatales. De acuerdo con esto, el contrato o el convenio interadministrativo es el acuerdo donde concurre la voluntad de dos o más personas jurídicas de derecho público con la finalidad de cumplir, en el marco de sus objetivos misionales y sus competencias, con los fines del Estado. Es decir, los contratos o convenios interadministrativos nominados en la Ley 80 de 1993 están determinados por un criterio orgánico, pues es necesario que los extremos de la relación contractual sean Entidades Estatales con competencia para celebrar contratos.
Si bien los contratos o convenios interadministrativos están previstos en la Ley 80 de 1993, en la Ley 1150 de 2007 y en el Decreto 1082 de 2015, no quiere decir que solo puedan celebrarse entre Entidades Estatales que apliquen el régimen de contratación allí previsto. En efecto, una Entidad Estatal de la Ley 80 de 1993 – como es el caso de un municipio – bien puede celebrar esta clase de convenios con una Entidad Estatal de régimen especial y no por ello dejará de ser un contrato o convenio interadministrativo.
ASOCIACIONES DE MUNICIPIOS/ENTIDADES PÚBLICAS - contrato interadministrativo de obra – restricciones a la contratación directa
En caso de que las asociaciones de municipios a las que hace referencia el artículo 149 de la Ley 136 de 1994, así como las asociaciones de entidades públicas que desarrolla el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 tengan la naturaleza jurídica de entes solidarios de carácter público, deberán someterse a las disposiciones del EGCAP, es decir, que la celebración de contratos entre entidades estatales con asociaciones o cooperativas de entidades territoriales y en general con entes solidarios, se someterá a los procesos de selección del Estatuto General, en los que participarán en igualdad de condiciones con los particulares, en virtud del artículo 10 de la Ley 1150 de 2007. Por tanto, corresponde a cada ente verificar su naturaleza jurídica para determinar si es o no una persona jurídica sin ánimo de lucro conformada por la asociación de entidades públicas, lo cual podrá validar –por ejemplo– con los fundamentos, el contenido del respetivo acto de creación y su objeto.
Así mismo, si el tipo de contrato es de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia pública, aplicará la restricción del literal c) del numeral 4 del artículo 2, modificado por el artículo 92 de la Ley 1474 de 2011 por lo que no podrá acudirse a la causal de contratación directa para la celebración del contrato interadministrativo. En esa medida, sí resulta posible y viable jurídicamente que las asociaciones de entidades públicas y las asociaciones de municipios celebren contratos interadministrativos de obra, pero deberán someterse a los procesos de selección de la Ley 1150 de 2007, en igualdad de condiciones con los particulares, a través de procedimientos competitivos, limitándose, en consecuencia, la modalidad de contratación directa.
EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS – Régimen aplicable
Por otro lado, las entidades estatales podrán celebrar contratos interadministrativos con las empresas de servicios públicos domiciliarios oficiales, mixtas o privadas con aportes del Estado siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos. Cabe aclarar que el carácter de interadministrativo se predica del contrato entre entidades de naturaleza pública, como lo son este tipo de empresas en razón a que hacen parte de la rama ejecutiva del poder público y, en consecuencia, atendiendo al criterio orgánico, el contrato celebrado entre estas y una entidad estatal sometida al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública es interadministrativo.
En armonía con lo anterior, si la entidad estatal ejecutora puede subcontratar, cuenta con autonomía para celebrar contratos derivados que tengan como objeto la obra, que es, a su vez, la principal obligación del contrato de origen, siempre que en el contrato interadministrativo no se le haya prohibido esto expresamente, pues de ser así, en virtud del principio pacta sunt servanda, reconocido en el artículo 1602 del Código Civil, la entidad ejecutora no podría subcontratar la obra.
SOCIEDAD POR ACCIONES SIMPLIFICADA – Procedencia contrato de obra
Finalmente, frente a las Sociedades por Acciones Simplificada con participación pública mayoritaria, aunque la Ley 80 de 1993 no las enlistó de manera explícita, si determinó en el literal a) del numeral 1 del artículo 2 de la Ley 80 de 1993 que dentro de estas se encuentran “las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles”. En este sentido, siempre que la Sociedad por Acciones Simplificada cumpla con el requisito de participación pública mayoritaria, podrá celebrar convenios o contratos interadministrativos con otras Entidades públicas, en la medida que se cumple con el criterio orgánico pues los extremos de la relación contractual son entidades estatales.
Vale resaltar que, de la misma manera en que se expresó atrás para el caso de las asociaciones de municipios y asociaciones de entidades públicas, la celebración del contrato interadministrativo exige siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos, sin importan la modalidad de selección a través de la cual se adelante el proceso contractual y también será aplicable el régimen jurídico del EGCAP por ser entidades sometidas a dicho régimen, a menos que la entidad ejecutora desarrolle su actividad en competencia con el sector privado o cuando la ejecución del contrato interadministrativo tenga relación directa con el desarrollo de su actividad, lo que haría procedente el sometimiento del negocio a las normas del derecho privado, a falta de norma especial.
Bogotá D.C., [Día] de [Mes.NombreCapitalizado] de [Año]
Señor
Juan Bustos
Bogotá, D.C.
Concepto C-1044 de 2024
Temas: | CONTRATOS INTERADMINISTRATIVOS – Procedencia / ASOCIACIONES DE MUNICIPIOS/ENTIDADES PÚBLICAS – contrato interadministrativo de obra – restricciones a la contratación directa / EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS – Régimen aplicable / SOCIEDAD POR ACCIONES SIMPLIFICADA – Procedencia contrato de obra |
Radicación: | Respuesta a consulta radicados No. P20241227012832 |
Estimado señor Bustos,
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde sus solicitudes de consulta de fecha 27 de diciembre de 2024, en la cual manifiesta que:
“[…] 1. ¿La prohibición de las tipologías contractuales de: “obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia pública “ de que trata la norma en comentos solo aplica para las siguientes personas jurídicas: “instituciones de educación superior públicas o las Sociedades de Economía Mixta con participación mayoritaria del Estado, o las personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas, o las federaciones de entidades territoriales sean las ejecutoras”? ¿De qué forma debe interpretarse la norma mencionada?
¿Las excepciones de tipologías contractuales de: obra, suministro, prestación de servicios de evaluación, de que trata la norma mencionada, para quienes aplica?
2. ¿Para que personas jurídicas bien sea privadas o públicas aplica las prohibiciones de la norma en comento?
3. ¿Puede un municipio suscribir un convenio o contrato interadministrativo con una asociación de entidades públicas para ejecutar una OBRA? En caso afirmativo, dicha asociación que régimen de contratación debe aplicar, ¿contratación estatal o contratación privada?
4. ¿Puede un municipio suscribir un convenio o contrato interadministrativo con una asociación de entidades municipio para ejecutar una OBRA? En caso afirmativo, dicha asociación que régimen de contratación debe aplicar, ¿contratación estatal o contratación privada?
[BIS]
6. ¿Puede un municipio suscribir un convenio o contrato interadministrativo con una empresa de servicios públicos mayoritariamente publica para ejecutar una OBRA? En caso afirmativo, dicha asociación que régimen de contratación debe aplicar, ¿contratación estatal o contratación privada?
[BIS]
8. ¿Puede un municipio suscribir un convenio o contrato interadministrativo con una empresa SAS mayoritariamente publica para ejecutar una OBRA? En caso afirmativo, dicha asociación que régimen de contratación debe aplicar, ¿contratación estatal o contratación privada?” [SIC].
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.
Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero exponiendo algunas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.
1. Problema planteado:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia propondrá los siguientes interrogantes:
1. ¿Pueden ser contratadas mediante contratos o convenios interadministrativos para la ejecución de obras públicas las i) asociaciones de municipios ii) las asociaciones de entidades públicas iii) las empresas de servicios públicos con participación mayoritaria del Estado y/o privada o, iv) las Sociedades por Acciones Simplificadas con participación pública mayoritaria? ¿Cuál sería el régimen jurídico aplicable en cada caso?
2. Respuesta:
1. En caso de que las asociaciones de municipios a las que hace referencia el artículo 149 de la Ley 136 de 1994, así como las asociaciones de entidades públicas que desarrolla el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 tengan la naturaleza jurídica de entes solidarios de carácter público, deberán someterse a las disposiciones del EGCAP, es decir, que la celebración de contratos entre entidades estatales con asociaciones o cooperativas de entidades territoriales y en general con entes solidarios, se someterá a los procesos de selección del Estatuto General, en los que participarán en igualdad de condiciones con los particulares, en virtud del artículo 10 de la Ley 1150 de 2007. Por tanto, corresponde a cada ente verificar su naturaleza jurídica para determinar si es o no una persona jurídica sin ánimo de lucro conformada por la asociación de entidades públicas, lo cual podrá validar –por ejemplo– con los fundamentos, el contenido del respetivo acto de creación y su objeto. Así mismo, si el tipo de contrato es de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia pública, aplicará la restricción del literal c) del numeral 4 del artículo 2, modificado por el artículo 92 de la Ley 1474 de 2011 por lo que no podrá acudirse a la causal de contratación directa para la celebración del contrato interadministrativo. En esa medida, sí resulta posible y viable jurídicamente que las asociaciones de entidades públicas y las asociaciones de municipios celebren contratos interadministrativos de obra, pero deberán someterse a los procesos de selección de la Ley 1150 de 2007, en igualdad de condiciones con los particulares, a través de procedimientos competitivos, limitándose, en consecuencia, la modalidad de contratación directa. En todo caso, la celebración del contrato interadministrativo exige siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos, sin importan la modalidad de selección a través de la cual se adelante el proceso contractual. Por último, el régimen jurídico aplicable al convenio interadministrativo que celebren las entidades estatales con dichas asociaciones será el EGCAP por ser entidades sometidas a dicho régimen. Por otro lado, las entidades estatales podrán celebrar contratos interadministrativos con las empresas de servicios públicos domiciliarios oficiales, mixtas o privadas con aportes del Estado siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos. Cabe aclarar que el carácter de interadministrativo se predica del contrato entre entidades de naturaleza pública, como lo son este tipo de empresas en razón a que hacen parte de la rama ejecutiva del poder público y, en consecuencia, atendiendo al criterio orgánico, el contrato celebrado entre estas y una entidad estatal sometida al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública es interadministrativo. En armonía con lo anterior, si la entidad estatal ejecutora puede subcontratar, cuenta con autonomía para celebrar contratos derivados que tengan como objeto la obra, que es, a su vez, la principal obligación del contrato de origen, siempre que en el contrato interadministrativo no se le haya prohibido esto expresamente, pues de ser así, en virtud del principio pacta sunt servanda, reconocido en el artículo 1602 del Código Civil, la entidad ejecutora no podría subcontratar la obra. Además, el régimen aplicable en este caso es el derecho privado, salvo en los casos señalados expresamente en la Ley 142 de 1994, en los que se establece que rige el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. Ello en tanto el artículo 2, numeral 4, literal c), de la Ley 1150 de 2007, modificado por el artículo 95 de la Ley 1474 de 2011, prevé que “En aquellos eventos en que el régimen aplicable a la contratación de la entidad ejecutora no sea el de la Ley 80 de 1993, la ejecución de dichos contratos estará en todo caso sometida a esta ley, salvo que la entidad ejecutora desarrolle su actividad en competencia con el sector privado o cuando la ejecución del contrato interadministrativo tenga relación directa con el desarrollo de su actividad”. Finalmente, frente a las Sociedades por Acciones Simplificada con participación pública mayoritaria, aunque la Ley 80 de 1993 no las enlistó de manera explícita, si determinó en el literal a) del numeral 1 del artículo 2 de la Ley 80 de 1993 que dentro de estas se encuentran “las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles”. En este sentido, siempre que la Sociedad por Acciones Simplificada cumpla con el requisito de participación pública mayoritaria, podrá celebrar convenios o contratos interadministrativos con otras Entidades públicas, en la medida que se cumple con el criterio orgánico pues los extremos de la relación contractual son entidades estatales. Vale resaltar que, de la misma manera en que se expresó atrás para el caso de las asociaciones de municipios y asociaciones de entidades públicas, la celebración del contrato interadministrativo exige siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos, sin importan la modalidad de selección a través de la cual se adelante el proceso contractual y también será aplicable el régimen jurídico del EGCAP por ser entidades sometidas a dicho régimen, a menos que la entidad ejecutora desarrolle su actividad en competencia con el sector privado o cuando la ejecución del contrato interadministrativo tenga relación directa con el desarrollo de su actividad, lo que haría procedente el sometimiento del negocio a las normas del derecho privado, a falta de norma especial. Con todo, el análisis requerido para determinar la viabilidad jurídica de celebrar contratos interadministrativos debe ser determinada en cada caso particular por las Entidades Estatales involucradas, de conformidad con las normas jurídicas que resulten aplicables. |
3. Razones de la respuesta:
Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:
La contratación Estatal constituye un instrumento a través del cual las Entidades Públicas realizan el aprovisionamiento de sus bienes, obras y servicios, con el propósito de satisfacer las necesidades e intereses colectivos[1]. Para este propósito se sirve de la colaboración de los particulares o de otras entidades que integran la administración pública. Cuando se trata de contratos celebrados por dos Entidades Estatales, tales negocios jurídicos se han denominado como interadministrativos, en el entendido de que son celebrados entre Entidades Públicas. En efecto, la doctrina ha señalado que “se denominan contratos interadministrativos los contratos bilaterales celebrados entre dos entidades estatales”[2].
Sobre la tipología de contrato interadministrativo, conviene señalar que, aunque la Ley 80 de 1993 no lo definió ni desarrolló, el Decreto 1082 de 2015, “Por medio del cual se expide el Decreto único reglamentario del sector administrativo de planeación nacional”, califica a los convenios o contratos interadministrativos como aquella contratación entre Entidades Estatales[3]. De acuerdo con lo anterior, el contrato o el convenio interadministrativo es el acuerdo donde concurre la voluntad de dos o más personas jurídicas de derecho público, con la finalidad de cumplir, en el marco de sus objetivos misionales y sus competencias, con los fines del Estado. Es decir, los contratos o convenios interadministrativos nominados en la Ley 80 de 1993 están determinados por un criterio orgánico, pues es necesario que los extremos de la relación contractual sean Entidades Estatales.
Si bien los contratos o convenios interadministrativos están previstos en la Ley 80 de 1993, en la Ley 1150 de 2007 y en el Decreto 1082 de 2015, no quiere decir que solo puedan celebrarse entre Entidades Estatales que apliquen el régimen de contratación allí previsto. En efecto, una Entidad Estatal de la Ley 80 de 1993 – como es el caso de un municipio – bien puede celebrar esta clase de convenios con una entidad estatal de régimen especial, como el caso de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios por las que también se consulta; sin que ello signifique que dejará de ser un contrato o convenio interadministrativo.
Otro elemento importante es que un contrato o convenio interadministrativo no está determinado por la modalidad de selección utilizada para celebrarlo. La Ley 1150 de 2007 establece que pueden celebrarse directamente, siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora, señalado en la ley o en sus reglamentos, a menos que, según las excepciones previstas en dicha Ley, deba adelantarse un procedimiento susceptible de pluralidad de oferentes[4]. Nótese que, en este caso, lo que cambia es la modalidad de selección y no la naturaleza de contrato interadministrativo.
Además, es necesario tener en cuenta que para que un contrato o convenio interadministrativo exista debe cumplir con los siguientes elementos: acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y que conste por escrito[5]. Entonces, si ambas partes son entidades estatales, pueden celebrar convenios interadministrativos, porque las disposiciones que regulan esta tipología hacen referencia a la calidad de los sujetos que intervienen en la contratación, que deben ser entidades estatales o de derecho público.
Ahora bien, con la finalidad de dar respuesta concreta al problema jurídico es importante precisar la procedencia del contrato interadministrativo y las restricciones aplicables para cada tipo de entidad pública sobre la cual se formulan las inquietudes:
En lo referente a la asociación de municipios, la Ley 136 de 1994, en el artículo 149 señaló que esas asociaciones “son entidades administrativas de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propio e independiente de los entes que la conforman; se rige por sus propios estatutos y gozarán para el desarrollo de su objetivo, de los mismos derechos, privilegios, excepciones y prerrogativas otorgadas por la ley a los municipios. Los actos de las asociaciones son revisables y anulables por la Jurisdicción Contencioso-administrativa”.
Por su parte, el artículo 148 de la referida Ley 136 de 1994 autorizó que “Dos o más municipios de uno o más departamentos podrán asociarse para organizar conjuntamente la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras o el cumplimiento de funciones administrativas, procurando eficiencia y eficacia en los mismos, así como el desarrollo integral de sus territorios y colaborar mutuamente en la ejecución de obras públicas”.
A su vez, la Ley 1454 de 2011, orgánica del ordenamiento territorial, concibió a las asociaciones de municipios como una clase de los denominados esquemas asociativos territoriales[6], sobre los que el artículo 17 señala que “son entidades administrativas de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propio e independiente de los entes que la conforman”. De igual forma, el parágrafo de esa norma indica que “en concordancia con lo previsto en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, las entidades territoriales podrán continuar asociándose mediante la celebración de convenios interadministrativos o mediante la conformación de personas jurídicas de derecho público o derecho privado”. Es decir, la diferencia entre las asociaciones de entidades territoriales y las asociaciones de municipios es de género y especie: si bien todas las asociaciones de municipios son asociaciones de entidades territoriales, no todas las asociaciones de entidades territoriales son asociaciones de municipios.
En cuanto a la manera como se conforman las asociaciones de municipios, tanto la Ley 136 de 1994 –artículo 150–[7], como la Ley 1454 de 2011 –artículo 14–, establecen que se hace a través de convenios, en los términos indicados en dichas disposiciones[8]. El citado parágrafo del artículo 17 de la Ley 1454 de 2011 reconoce que las entidades territoriales pueden seguir asociándose a través de convenios interadministrativos, por lo que se entiende que la suscripción de convenios es un mecanismo para que las entidades territoriales se asocien. Además, la naturaleza y el carácter de persona jurídica que dichas leyes le atribuyen a las asociaciones de municipios conducen a entender que son entidades diferentes a los municipios que las conforman.
Ahora bien, la normativa expuesta se relaciona con las asociaciones de entidades territoriales, particularmente de municipios. Sin embargo, lo anterior no implica desconocer la posibilidad que existe, en general, para las demás entidades estatales para asociarse, particularmente, con fundamento en lo prescrito en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, que permite la asociación de entidades públicas, estableciendo la posibilidad de conformar personas jurídicas sin ánimo de lucro[9]. De este modo, la naturaleza y el carácter de persona jurídica que dichas leyes le atribuyen a las asociaciones de municipios conducen a entender que son entidades diferentes a los municipios que las conforman.
Dicho lo anterior, en relación con la naturaleza jurídica de las asociaciones de municipios, puede afirmarse que su régimen de contratación es el general. Lo anterior se desprende, además, de lo previsto en el numeral 1 del artículo 2 de la Ley 80 de 1993, que define como entidades estatales, sujetas a dicho estatuto a: “La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios (…)” (Énfasis fuera de texto). Así las cosas, el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública establece que las asociaciones de municipios son entidades estatales para efectos contractuales, razón por la cual se someten a dicho estatuto.
De forma más precisa, el artículo 10 de la Ley 1150 de 2007 establece que “Las cooperativas, las asociaciones conformadas por entidades territoriales y en general los entes solidarios de carácter público estarán sometidos a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública […]”. Dicho lo anterior, resulta claro que el régimen contractual de las asociaciones de municipios no es especial, puesto que por mandato legal se someten al EGCAP.
Para resolver la consulta sobre la posibilidad de que las asociaciones de municipios celebren contratos o convenios interadministrativos, es necesario estudiar el marco jurídico, iniciando por un análisis histórico. En tal sentido, la Ley 80 de 1993, en el parágrafo 1 del artículo 2, incluía a las cooperativas y asociaciones de entidades territoriales dentro de la categoría de entidades estatales sometidas a la Ley 80 de 1993, y las facultaba para suscribir convenios interadministrativos:
“Parágrafo 1. Para los solos efectos de esta ley, también se denominan entidades estatales las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales, las cuales estarán sujetas a las disposiciones del presente estatuto, especialmente cuando en desarrollo de convenios interadministrativos celebren contratos por cuenta de dichas entidades”.
En virtud de lo anterior, el parágrafo del artículo 2 de la Ley 80 de 1993 facultaba a las cooperativas y asociaciones de entidades territoriales para celebrar convenios interadministrativos. Posteriormente, el numeral 2 del artículo 14 Decreto 2170 de 2002 desarrolló la posibilidad de que los entes solidarios de carácter público, como las cooperativas y las asociaciones de entidades territoriales, pudieran suscribir directamente, sin necesidad de adelantar procesos de selección competitivos, convenios interadministrativos, siempre que se acreditaran los siguientes requisitos establecidos en la norma indicada:
“Artículo 14. De conformidad con lo previsto en el parágrafo del artículo 2o. de la Ley 80 de 1993, los contratos que se celebren en desarrollo de los convenios interadministrativos estarán sujetos a dicha ley.
[…]
Cuando el objeto del contrato solamente pueda ser desarrollado por una entidad, el mismo se celebrará sin necesidad de adelantar proceso de selección alguno, circunstancia que deberá ser certificada por la Superintendencia de Economía Solidaria o quien haga sus veces en el caso de cooperativas o por el Ministerio del Interior en el caso de asociaciones de entidades territoriales”.
No obstante, el artículo 1 del Decreto 4375 de 2006 modificó el artículo 14 del Decreto 2170 de 2002, para restringir la celebración de los convenios interadministrativos por parte de dichas entidades, al introducir como requisito para su celebración la aplicación del artículo 29 de la Ley 80 de 1993, normativa que desarrolla la selección objetiva como principio orientador para los procesos de selección sometidos al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública:
“Artículo 14. De los contratos interadministrativos con cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales. De conformidad con lo previsto en el parágrafo del artículo 2o de la Ley 80 de 1993, los contratos que se celebren en desarrollo de los convenios interadministrativos estarán sujetos a dicha ley.
La selección de estas entidades se hará conforme a las siguientes reglas:
La entidad demandante del bien, obra o servicio invitará a presentar ofertas a todas aquellas cooperativas o asociaciones de entidades territoriales que puedan ejecutar el contrato, para adelantar entre ellas un concurso que permita la selección de la oferta más favorable en los términos del artículo 29 de la Ley 80 de 1993.
Las entidades a que se refiere el presente artículo deberán inscribirse en el RUP, en relación con los contratos a que se refiere el artículo 22 de la Ley 80 de 1993 y sólo podrán celebrar contratos respecto de los cuales posean la debida y comprobada experiencia, solidez financiera, capacidad técnica, administrativa y jurídica que les permita ejecutar directamente y sin la necesidad de ningún tercero el correspondiente contrato”.
De este modo, la modificación realizada por el artículo 1 del Decreto 4375 de 2006 restringió la libertad contractual de las cooperativas y asociaciones de entidades territoriales para celebrar convenios interadministrativos de forma directa, sometiéndolas a las reglas de la selección objetiva indicadas en caso de que estas pretendieran contratar o ser contratadas por una entidad estatal.
A su vez, con la vigencia de la Ley 1150 de 2007, normativa que introdujo medidas para la eficiencia y la transparencia en la contratación pública, se establecieron nuevos criterios para la celebración de convenios interadministrativos para la actividad contractual de cooperativas y asociaciones de entidades territoriales. Particularmente, el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007 derogó de manera expresa el parágrafo 1 del artículo 2 de la Ley 80 de 1993, que permitía la celebración de convenios interadministrativos por parte de cooperativas y asociaciones de entidades territoriales[10]. Además, en armonía con lo anterior, el artículo 10 de la Ley 1150 de 2007 estableció:
“Artículo 10. Tratamiento para las cooperativas y asociaciones de entidades territoriales. Las cooperativas, las asociaciones conformadas por entidades territoriales y en general los entes solidarios de carácter público estarán sometidos a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. La celebración de contratos de entidades estatales con asociaciones o cooperativas de entidades territoriales y en general con entes solidarios, se someterá a los procesos de selección de que trata la presente ley, en los que participarán en igualdad de condiciones con los particulares”.
A partir de la norma citada, la celebración de contratos con entidades estatales, las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales deben someterse a los procesos de selección de la Ley 1150 de 2007, en igualdad de condiciones con los particulares. Así las cosas, la finalidad de la norma consiste en establecer que las cooperativas, las asociaciones conformadas por entidades territoriales y en general los entes solidarios de carácter público que pretendan celebrar contratos con las entidades estatales pueden hacerlo siempre y cuando lo realicen a través de procedimientos competitivos, limitándose, en consecuencia, la modalidad de contratación directa.
De la evolución normativa expuesta se advierte que la prohibición de celebrar contratos mediante la modalidad de contratación directa, incluyendo la imposibilidad de acudir a la causal de contratos interadministrativos, por parte de asociaciones de entidades territoriales tiene como fundamento: i) la derogatoria expresa del artículo 32 de la Ley 1150 de 2007, que dejó sin efectos el parágrafo 1 del artículo 2 de la Ley 80 de 1993; y, particularmente, ii) el artículo 10 de la ley 1150 de 2007 que establece que la celebración de contratos entre una entidad estatal con, entre otras, asociaciones de entidades territoriales únicamente se pueden realizar mediante un proceso competitivo, pues deben participar “en igualdad de condiciones con los particulares” y no mediante la modalidad de contratación directa, incluyendo en la prohibición acudir a la causal de los contratos interadministrativos.
No obstante, continuando con el análisis del desarrollo normativo, debe tenerse en cuenta que posterior a la Ley 1150 de 2007 se expidió la Ley 1454 de 2011, que en el parágrafo del artículo 17 es concluyente frente a la posibilidad que tienen las asociaciones de departamentos, las provincias y las asociaciones de distritos y de municipios de suscribir convenios interadministrativos, en los términos establecidos en el artículo 95 de la ley 489 de 1998:
“Artículo 17. Naturaleza y funcionamiento de los esquemas asociativos. Las asociaciones de departamentos, las provincias y las asociaciones de distritos y de municipios son entidades administrativas de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propio e independiente de los entes que la conforman.
Las asociaciones de departamentos podrán constituirse en regiones administrativas y de planificación, previa autorización de sus asambleas departamentales.
En ningún caso las entidades territoriales que se asocien podrán generar gastos de funcionamiento adicionales con cargo a su presupuesto o al presupuesto general de la Nación, ni incrementar la planta burocrática de las respectivas entidades que las conformen.
PARÁGRAFO. En concordancia con lo previsto en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, las Entidades Territoriales podrán continuar asociándose mediante la celebración de convenios interadministrativos o mediante la conformación de personas jurídicas de derecho público o derecho privado”.
Para finalizar el recuento normativo, es necesario hacer referencia a la modificación realizada por el artículo 92 de la Ley 1474 de 2011 al literal c) del numeral 4 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007. En efecto, el artículo 92 indicado prohíbe acudir a la causal de contratación directa para celebrar ciertas tipologías y objetos contractuales por parte de ciertas entidades, donde se incluye esta restricción precisa frente a las asociaciones de entidades públicas. En efecto, la disposición establece:
“Artículo 92. Contratos interadministrativos. Modifícase el inciso primero del literal c) del numeral 4 del artículo 2o de la Ley 1150 de 2007, el cual quedará así:
c) Contratos interadministrativos, siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos.
Se exceptúan los contratos de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia pública cuando las instituciones de educación superior públicas o las Sociedades de Economía Mixta con participación mayoritaria del Estado, o las personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas, o las federaciones de entidades territoriales sean las ejecutoras. Estos contratos podrán ser ejecutados por las mismas, siempre que participen en procesos de licitación pública o contratación abreviada de acuerdo con lo dispuesto por los numerales 1 y 2 del presente artículo”. (Énfasis fuera de texto)
La anterior constituye otra prohibición precisa para celebrar ciertos objetos y tipologías contractuales por parte de personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas. En particular, se exceptúa la posibilidad de acudir a la causal de contratos interadministrativos para celebrar directamente contratos de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia pública. Teniendo en cuenta que es una norma de excepción, no es posible aplicarla extensiva ni analógicamente. Por tanto, corresponde a cada ente verificar su naturaleza jurídica para determinar si es o no una persona jurídica sin ánimo de lucro conformada por la asociación de entidades públicas, lo cual podrá validar –por ejemplo– con los fundamentos, el contenido del respetivo acto de creación y su objeto.
Para el caso específico de las asociaciones de municipios, el inciso primero del artículo 18 de la Ley 1454 de 2011 –en concordancia con los dispone que la nación podrá contratar o convenir con estos entes asociativos la ejecución asociada de proyectos estratégicos de desarrollo territorial. Asimismo, el inciso segundo ibidem prescribe que ambas podrán contratar la ejecución de programas del Plan Nacional de Desarrollo, cuando lo considere pertinente y el objeto para el cual fueron creadas dichas asociaciones lo permita[11]. En concordancia con los artículos 7 y 8 de la Ley 1450 de 2011, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”, la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial tipifica estos negocios jurídicos con el nombre de contratos o convenios plan, los cuales se reglamentan en el Decreto 819 de 2012 y se definen como acuerdos de voluntades cuyo objeto es el desarrollo mancomunado del territorio.
Pese a la especialidad del régimen jurídico, las normas citadas en el párrafo precedente no mencionan explícitamente la modalidad de selección para suscribir estos contratos o convenios. Sin embargo, teniendo en cuenta que tanto la nación como los esquemas asociativos territoriales son entidades estatales, dichos contratos o convenios tienen la naturaleza de interadministrativos[12]. En este contexto, es necesario tener en cuenta que las causales de contratación directa excepcionan los mecanismos de selección objetiva por convocatoria pública definidos en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, por lo que se interpretan restrictivamente, es decir, conforme al tenor literal de las normas. Por tanto, esta será procedente en las condiciones que disponga el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, sin perjuicio del análisis que en cada caso específico realice la entidad pública sobre el alcance de las prohibiciones establecidas en el artículo 10 de la Ley 1150 de 2007 y en el artículo 92 de la Ley 1474 de 2011 en función de criterios como la naturaleza jurídica, el objeto del ente asociativo, etc. Esto teniendo en cuenta que la Leyes 1450 y 1454 de 2011 no derogaron expresamente estas restricciones.
De lo expuesto se concluye la posibilidad de que los esquemas asociativos celebren convenios interadministrativos con otras entidades estatales. Sin perjuicio de lo anterior, en función de la naturaleza jurídica que se termine en cada caso concreto, deben observarse las prohibiciones establecidas en el artículo 10 de la Ley 1150 de 2007 y en el artículo 92 de la Ley 1474 de 2011, los cuales limitan la modalidad de contratación directa.
En el caso de las empresas de servicios públicos domiciliarios, las entidades estatales podrán celebrar contratos interadministrativos con estas siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos. Cabe aclarar que el carácter de interadministrativo se predica del contrato entre entidades de naturaleza pública, como lo son este tipo de empresas en razón a que hacen parte de la rama ejecutiva del poder público y, en consecuencia, atendiendo al criterio orgánico, el contrato celebrado entre estas y una entidad estatal sometida al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública es interadministrativo.
En armonía con lo anterior, si la entidad estatal ejecutora puede subcontratar, cuenta con autonomía para celebrar contratos derivados que tengan como objeto la obra, que es, a su vez, la principal obligación del contrato de origen, siempre que en el contrato interadministrativo no se le haya prohibido esto expresamente, pues de ser así, en virtud del principio pacta sunt servanda, reconocido en el artículo 1602 del Código Civil, la entidad ejecutora no podría subcontratar la obra.
Además, el régimen aplicable en este caso es el derecho privado, salvo en los casos señalados expresamente en la Ley 142 de 1994, en los que se establece que rige el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. Ello en tanto el artículo 2, numeral 4, literal c), de la Ley 1150 de 2007, modificado por el artículo 95 de la Ley 1474 de 2011, prevé que “En aquellos eventos en que el régimen aplicable a la contratación de la entidad ejecutora no sea el de la Ley 80 de 1993, la ejecución de dichos contratos estará en todo caso sometida a esta ley, salvo que la entidad ejecutora desarrolle su actividad en competencia con el sector privado o cuando la ejecución del contrato interadministrativo tenga relación directa con el desarrollo de su actividad”.
Por último, frente a las Sociedades por Acciones Simplificada con participación pública mayoritaria, aunque la Ley 80 de 1993 no las enlistó de manera explícita, si determinó en el literal a) del numeral 1 del artículo 2 de la Ley 80 de 1993 que dentro de estas se encuentran “las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles”. En este sentido, siempre que la Sociedad por Acciones Simplificada cumpla con el requisito de participación pública mayoritaria, podrá celebrar convenios o contratos interadministrativos con otras Entidades públicas, en la medida que se cumple con el criterio orgánico pues los extremos de la relación contractual son entidades estatales.
Vale resaltar que, de la misma manera en que se expresó atrás para el caso de las asociaciones de municipios y asociaciones de entidades públicas, la celebración del contrato interadministrativo exige siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos, sin importan la modalidad de selección a través de la cual se adelante el proceso contractual y también será aplicable el régimen jurídico del EGCAP por ser entidades sometidas a dicho régimen, a menos que la entidad ejecutora desarrolle su actividad en competencia con el sector privado o cuando la ejecución del contrato interadministrativo tenga relación directa con el desarrollo de su actividad, lo que haría procedente el sometimiento del negocio a las normas del derecho privado, a falta de norma especial.
4. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:
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5. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente ha analizado diferentes aspectos sobre el concepto y régimen jurídico aplicable a los contratos interadministrativos, entre otros, en los Conceptos: 4201913000004536 del 27 de julio de 2019, C-023 del 3 de febrero de 2020, C-702 del 11 de diciembre de 2020, C-097 de 23 de marzo de 202, C-350 del 16 de julio de 2021, C-352 del 27 de julio de 2021, C-508 del 20 de septiembre de 2021, C-616 del 3 de noviembre de 2021, C-662 del 1 de diciembre de 2022, C-147 del 25 de julio de 2023, C-369 del 12 de septiembre de 2022. Igualmente, se ha referido previamente al régimen contractual de las empresas industriales y comerciales del Estado, según desarrollen o no sus actividades en competencia con el sector privado o en mercados regulados, en los conceptos 4201913000001662, C-251 del 27 de mayo de 2020, C-280 del 6 de julio de 2020, C-253 del 2 de junio de 2021, C-616 del 3 de noviembre de 2021, C-176 del 6 de abril de 2022, C-369 del 12 de septiembre de 2022, C-379 del 19 de octubre de 2023, C-139 del 14 de agosto de 2024, entre otros. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace:
https://relatoria.colombiacompra.gov.co/
Nos complace informarle que ya están disponibles las nuevas versiones de los Documentos Tipo para Infraestructura de Transporte, recuerde que es de obligatoria observancia por TODAS las entidades sometidas al EGCAP y entidades de régimen especial, con las excepciones de ley, a partir del 3 de febrero de 2025:
- Documentos tipo para los procesos de selección de interventoría de obra pública de infraestructura de transporte – versión 3: 03. Documentos tipo para los procesos de selección de interventoría de obra pública de infraestructura de transporte – versión 3 | Colombia Compra Eficiente | Agencia Nacional de Contratación Pública
- Documentos tipo para los procesos de selección de consultoría de obra pública de infraestructura de transporte – versión 2: 02. Documentos tipo para los procesos de selección de consultoría de obra pública de infraestructura de transporte – versión 2. | Colombia Compra Eficiente | Agencia Nacional de Contratación Pública
También, le contamos que ya publicamos la nueva Guía de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable. Esta guía es un instrumento clave para integrar buenas prácticas en la contratación estatal, promoviendo los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) a través de criterios y obligaciones ambientales y sociales en todas las etapas del proceso. Puede consultar la guía en el siguiente enlace: Guía de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable | Colombia Compra Eficiente | Agencia Nacional de Contratación Pública
Por último, lo invitamos a seguirnos en las redes sociales en las cuales se difunde información institucional:
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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.
Elaboró: | Sergio Enrique Caballero Lesmes Analista T2-01 de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Alejandro R. Sarmiento Cantillo Gestor T1 -15 de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Carolina Quintero Gacharná Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE |
Corte Constitucional, Sentencia C-449 de 1992, y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 3 de diciembre de 2007, expedientes acumulados: (25206, 25409, 24524, 27834, 25410, 26105, 28244, 31447). ↑
DÁVILA VINUEZA. Luis Guillermo. Régimen jurídico de la contratación estatal. 3ª ed. Bogotá: Temis, 2016. p. 494. ↑
Decreto 1082 de 2015: “Artículo 2.2.1.2.1.4.4. Convenios o contratos interadministrativos. La modalidad de selección para la contratación entre Entidades Estatales es la contratación directa; y en consecuencia, le es aplicable lo establecido en el artículo 2.2.1.2.1.4.1 del presente decreto.
Cuando la totalidad del presupuesto de una Entidad Estatal hace parte del presupuesto de otra con ocasión de un convenio o contrato interadministrativo, el monto del presupuesto de la primera deberá deducirse del presupuesto de la segunda para determinar la capacidad contractual de las Entidades Estatales”. ↑
Ley 1150 de 2007: “Artículo 2, numeral 4, literal c. […] Se exceptúan los contratos de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia pública cuando las instituciones de educación superior públicas o las Sociedades de Economía Mixta con participación mayoritaria del Estado, o las personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas, o las federaciones de entidades territoriales sean las ejecutoras. Estos contratos podrán ser ejecutados por las mismas, siempre que participen en procesos de licitación pública o contratación abreviada de acuerdo con lo dispuesto por los numerales 1 y 2 del presente artículo”. ↑
Ley 80 de 1993: “Artículo 41. Del perfeccionamiento del contrato. Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito.
[…]”. ↑
“Artículo 10. Esquemas Asociativos Territoriales. Constituirán esquemas asociativos territoriales las regiones administrativas y de planificación, las regiones de planeación y gestión, las asociaciones de departamentos, las áreas metropolitanas, las asociaciones de distritos especiales, las provincias administrativas y de planificación, y las asociaciones de municipios”. ↑
Ley 136 de 1994: “Artículo 150. Conformación y funcionamiento. Las asociaciones para su conformación y funcionamiento se sujetarán a las siguientes reglas:
1. Toda asociación de municipios será siempre voluntaria. Se conformará mediante convenio suscrito por sus alcaldes, previa autorización de los respectivos concejos” (Cursiva fuera de texto). ↑
Ley 1454 de 2011: “Artículo 14. Asociaciones de municipios. Dos o más municipios de un mismo departamento o de varios departamentos, podrán asociarse administrativa y políticamente para organizar conjuntamente la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras de ámbito regional y el cumplimiento de funciones administrativas propias, mediante convenio o contrato-plan suscrito por los alcaldes respectivos, previamente autorizados por los concejos municipales o distritales y para el ejercicio de competencias concertadas entre sí en un marco de acción que integre sus respectivos planes de desarrollo en un modelo de planificación integral conjunto” (Cursiva fuera de texto). ↑
“Artículo 95. Asociación entre entidades públicas. Las entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos o la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro.
Las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación exclusiva de entidades públicas, se sujetan a las disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género. Sus Juntas o Consejos Directivos estarán integrados en la forma que prevean los correspondientes estatutos internos, los cuales proveerán igualmente sobre la designación de su representante legal”. ↑
“Parágrafo 1. Para los solos efectos de esta ley, también se denominan entidades estatales las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales, las cuales estarán sujetas a las disposiciones del presente estatuto, especialmente cuando en desarrollo de convenios interadministrativos celebren contratos por cuenta de dichas entidades”. ↑
El artículo 18 de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial dispone que “La Nación podrá contratar o convenir con las entidades territoriales, con las asociaciones de entidades territoriales y con las áreas metropolitanas, la ejecución asociada de proyectos estratégicos de desarrollo territorial. En los contratos plan que celebren las partes, se establecerán los aportes que harán así como las fuentes de financiación respectivas.
La Nación también podrá contratar con las asociaciones de entidades territoriales y las áreas metropolitanas la ejecución de programas del Plan Nacional de Desarrollo, cuando lo considere pertinente y el objeto para el cual fueron creadas dichas asociaciones lo permita; previa aprobación de su órgano máximo de administración, atendiendo los principios consagrados en la presente ley.
Se priorizarán con el Fondo de Desarrollo Regional los esquemas asociativos, así como las entidades territoriales que desarrollen contratos o convenios plan de acuerdo con los numerales 6, 8 y 10 del artículo 3° de la presente ley”. ↑
Para la doctrina, “[…] los artículos 12 a 15 y 18 de la Ley 1454 de 2011 prevén el convenio o contrato plan, asimilándolo expresamente a un convenio interadministrativo y autorizando su celebración entre departamentos, entre distritos, entre municipios, entre las áreas metropolitanas e igualmente, por la nación con las entidades territoriales, con las asociaciones de entidades territoriales y con las áreas metropolitanas […]” (CHÁVEZ MARÍN, Augusto Ramón. Los convenios de la administración pública: entre la gestión pública y la actividad contractual. Cuarta edición. Bogotá: Temis, 2020. p. 278). ↑