SEGURIDAD SOCIAL, CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS

Texto del concepto

SEGURIDAD SOCIAL ― Verificación ― Pago ― Persona natural

La anterior disposición fue analizada por la Sección Tercera del Consejo de Estado, que consideró que el artículo 50 de la Ley 789 de 2002 tiene por objeto evitar la evasión por parte de los empleadores de las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social y de los aportes parafiscales. Para lograr esa finalidad, el legislador impuso a las entidades estatales la obligación de verificar el cumplimiento de estas obligaciones, tanto en la selección de contratistas como durante la ejecución y liquidación de los contratos^[1]. Por lo tanto, la jurisprudencia reiteró la necesidad de que las entidades estatales, durante la ejecución de un contrato, verifiquen el cumplimiento de las obligaciones del Sistema de Seguridad Social por parte de los oferentes.

CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS ― Afiliación ― Seguridad social – Verificación – Entidad estatal

[…] En virtud del artículo 26 de la Ley 1393 de 2010 y del artículo 50 de la Ley 789 de 2002, la afiliación -no el pago- al Sistema de Seguridad Social de salud y pensiones, se verificará al celebrar el contrato estatal, es decir, en el momento que se va a perfeccionar el contrato, siempre y cuando, el contrato se celebre con una persona natural, toda vez que las personas jurídicas no se afilian al Sistema de Seguridad Social. En otras palabras, el artículo 26 de la Ley 1393 de 2010 exige que la persona natural se “afilie” al Sistema de Seguridad Social Integral, como requisito para la celebración del contrato de prestación de servicios.

Bogotá D.C., 18 de septiembre de 2025.

Señor

JOSE LUIS MERCADO MARINO

jmercadomarino@gmail.com

Curumani (Cesar)

Estimado señor Mercado;

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud trasladada por el departamento administrativo de la función pública y en esta entidad el 04 de agosto de 2025, en la cual manifiesta lo siguiente:

“(…)

Solicitud de concepto sobre la legalidad de la exigencia de presentar planillas de pago de salud y pensión del mes en curso como requisito previo a la firma de contratos de prestación de servicios.

Pretensiones:

Que se emita concepto jurídico sobre la legalidad de exigir el pago de aportes a salud y pensión del mes en curso como requisito previo para la firma de contratos de prestación de servicios.

Que se precise si tal exigencia vulnera principios de la contratación estatal, tales como el de legalidad, economía y selección objetiva.

Que se indiquen las normas jurídicas que podrían estar siendo infringidas con esta práctica.

Que, en caso de no existir soporte normativo, se recomiende a las entidades territoriales abstenerse de imponer este requisito.

(…)”.

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las Entidades Estatales o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero señalando unas consideraciones sobre las normas generales que rigen el Sistema de Compras y Contratación Pública relacionadas con los problemas jurídicos de su consulta.

1. Problema jurídico planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá los siguientes problemas jurídicos: ¿Debe una entidad estatal exigir el pago de aportes a salud y pensión como requisito previo para la firma de un contrato de prestación de servicios con una persona natural, o basta con verificar su afiliación al Sistema de Seguridad Social en el momento de su perfeccionamiento?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

De manera preliminar es pertinente indicar que la Seguridad Social es un servicio público obligatorio cuya dirección, coordinación y control están a cargo del Estado y es prestado por entidades públicas y privadas. Su finalidad es evitar desequilibrios económicos y sociales que, de no resolverse, significarían la reducción o la pérdida de los ingresos por causa de contingencias como la enfermedad, los accidentes, la maternidad o el desempleo, entre otras. De acuerdo con la Ley 100 de 1993, el Sistema de Seguridad Social Integral en Colombia se compone de los sistemas de pensiones, de salud y de riesgos laborales y de los servicios sociales complementarios.

El cumplimiento de las obligaciones con el Sistema de Seguridad Social por parte de quien desee celebrar contratos de cualquier naturaleza con entidades del sector público se establece en el artículo 50 de la Ley 789 de 2002, los siguiente:

“La celebración, renovación o liquidación por parte de un particular, de contratos de cualquier naturaleza con Entidades del sector público, requerirá para el efecto, del cumplimiento por parte del contratista de sus obligaciones con los sistemas de salud, riesgos profesionales, pensiones y aportes a las Cajas de Compensación Familiar, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y Servicio Nacional de Aprendizaje, cuando a ello haya lugar. Las Entidades públicas en el momento de liquidar los contratos deberán verificar y dejar constancia del cumplimiento de las obligaciones del contratista frente a los aportes mencionados durante toda su vigencia, estableciendo una correcta relación entre el monto cancelado y las sumas que debieron haber sido cotizadas.

En el evento en que no se hubieran realizado totalmente los aportes correspondientes, la Entidad pública deberá retener las sumas adeudadas al sistema en el momento de la liquidación y efectuará el giro directo de dichos recursos a los correspondientes sistemas con prioridad a los regímenes de salud y pensiones, conforme lo define el reglamento.

Cuando la contratación se realice con personas jurídicas, se deberá acreditar el pago de los aportes de sus empleados, a los sistemas mencionados mediante certificación expedida por el revisor fiscal, cuando este exista de acuerdo con los requerimientos de ley, o por el representante legal durante un lapso equivalente al que exija el respectivo régimen de contratación para que se hubiera constituido la sociedad, el cual en todo caso no será inferior a los seis (6) meses anteriores a la celebración del contrato. En el evento en que la sociedad no tenga mas de seis (6) meses de constituida, deberá acreditar los pagos a partir de la fecha de su constitución.

Para la presentación de ofertas por parte de personas jurídicas será indispensable acreditar el requisito señalado anteriormente. El funcionario que no deje constancia de la verificación del cumplimiento de este requisito incurrirá en causal de mala conducta.

Para poder ejercer el derecho de movilidad de Administradora de Riesgos Profesionales o Caja de Compensación, el empleador se debe encontrar al día con los sistemas de salud y pensiones”.

La anterior disposición fue analizada por la Sección Tercera del Consejo de Estado, que consideró que el artículo 50 de la Ley 789 de 2002 tiene por objeto evitar la evasión por parte de los empleadores de las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social y de los aportes parafiscales. Para lograr esa finalidad, el legislador impuso a las entidades estatales la obligación de verificar el cumplimiento de estas obligaciones, tanto en la selección de contratistas como durante la ejecución y liquidación de los contratos^[2]. Por lo tanto, la jurisprudencia reiteró la necesidad de que las entidades estatales, durante la ejecución de un contrato, verifiquen el cumplimiento de las obligaciones del Sistema de Seguridad Social por parte de los oferentes.

En concordancia, el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública – EGCAP- establece la obligación para proponentes y contratistas de estar a paz y salvo con los aportes parafiscales al Sistema de Seguridad Social Integral, a través del artículo 23 de la Ley 1150 de 2007 que modificó el inciso segundo del artículo 41 de la Ley 80 de 1993. Esta disposición señala:

“Para la ejecución se requerirá de la aprobación de la garantía y de la existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes, salvo que se trate de la contratación con recursos de vigencias fiscales futuras de conformidad con lo previsto en la ley orgánica del presupuesto. El proponente y el contratista deberán acreditar que se encuentran al día en el pago de aportes parafiscales relativos al Sistema de Seguridad Social Integral, así como los propios del Sena, ICBF y Cajas de Compensación Familiar, cuando corresponda.

PARÁGRAFO 1o. El requisito establecido en la parte final del inciso segundo de este artículo deberá acreditarse para la realización de cada pago derivado del contrato estatal.

El servidor público que sin justa causa no verifique el pago de los aportes a que se refiere el presente artículo, incurrirá en causal de mala conducta, que será sancionada con arreglo al régimen disciplinario vigente”.

Del artículo transcrito se concluye que, si bien los proponentes y los contratistas deben estar al día con sus aportes al Sistema de Seguridad Social, la verificación de este requisito, por parte de las entidades estatales, se exige como requisito para iniciar la ejecución de los contratos –inciso primero– y cuando realicen cada pago originado en el contrato estatal –parágrafo 1–, es decir, durante la ejecución del contrato. En estos términos, la obligación de estar al día en el pago al Sistema de Seguridad Social Integral es un requisito de ejecución de los contratos estatales. Tratándose de las personas naturales, la entidad estatal verificará el pago al Sistema de Seguridad Social Integral cuando se realicen los pagos del contrato, es decir, durante su ejecución. No obstante, esto no significa que no se solicite en momentos previos y posteriores a la celebración del contrato, teniendo en cuenta lo prescrito en el artículo 50 de la Ley 789 de 2002.

Adicionalmente, para los contratos de prestación de servicios se condiciona su celebración a la verificación por parte de la entidad contratante de la afiliación y pago de los aportes al Sistema de Seguridad Social, según el artículo 26 de la Ley 1393 de 2010 que establece:

“La celebración y cumplimiento de las obligaciones derivadas de contratos de prestación de servicios estará condicionada a la verificación por parte del contratante de la afiliación y pago de los aportes al sistema de protección social, conforme a la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional […]”.

Teniendo como marco normativo las disposiciones antes mencionadas, y en relación con la consulta es importante precisar lo siguiente: En virtud del artículo 26 de la Ley 1393 de 2010 y del artículo 50 de la Ley 789 de 2002, la afiliación -no el pago- al Sistema de Seguridad Social de salud y pensiones, se verificará al celebrar el contrato estatal, es decir, en el momento que se va a perfeccionar el contrato, siempre y cuando, el contrato se celebre con una persona natural, toda vez que las personas jurídicas no se afilian al Sistema de Seguridad Social. En otras palabras, el artículo 26 de la Ley 1393 de 2010 exige que la persona natural se “afilie” al Sistema de Seguridad Social Integral, como requisito para la celebración del contrato de prestación de servicios.

Al respecto, el artículo 2.1.6.3. del Decreto 780 de 2016, “por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social” dispone en su inciso primero: “[…] Los afiliados al régimen contributivo en calidad de independientes son responsables de realizar su afiliación y de registrar las novedades en el Sistema de Afiliación Transaccional”.

Por lo tanto, para celebrar contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, las entidades estatales deben verificar que las personas naturales estén afiliadas al Sistema de Seguridad Social Integral y, una vez perfeccionado el contrato hagan sus aportes en calidad de trabajadores independientes.

Por lo tanto, y en linea con lo previsto en el concepto C-700 del 14 de julio de 2025 expedido por esta Subdirección Contractual, para celebrar contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, las entidades estatales deben verificar que las personas naturales estén afiliadas al Sistema de Seguridad Social Integral y, una vez perfeccionado el contrato, que realicen sus aportes en calidad de independientes.

No obstante, la decisión de solicitar documentos específicos dependerá también del análisis consignado en los estudios previos y de lo que establezca el manual de contratación de cada entidad, los cuales deben estar en armonía con la Ley, por lo que el análisis en torno a los requisitos que se deben cumplir en torno a un proceso de contratación especifico debe ser realizado por quienes tengan interés en ello. De esta forma, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponderá a los interesados de adoptar la decisión y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.

En ese sentido, al tratarse de un análisis que debe realizarse en un procedimiento contractual específico, esta Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del Sistema de Compras y Contratación Pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, validar sus actuaciones.

1. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

Sobre las obligaciones con el Sistema de Seguridad Social y los contratos de prestación de servicios se pronunció esta Subdirección en los conceptos C-176 del 29 de julio de 2024, C-779 del 12 de noviembre de 2024, C-240 del 4 de abril de 2025, C-655 del 17 de junio de 2025, C-700 del 14 de julio de 2025. Estos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrás encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual, accede a través del siguiente enlace:

https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.

También, te contamos que ya publicamos la nueva Guía de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable. Esta guía es un instrumento clave para integrar buenas prácticas en la contratación estatal, promoviendo los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) a través de criterios y obligaciones ambientales y sociales en todas las etapas del proceso. Puede consultar la guía en el siguiente enlace: Guía de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable | Colombia Compra Eficiente | Agencia Nacional de Contratación Pública.

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 8 de junio de 2011. Exp. 20001-23-31-000-2005-00409-01(AP), C.P. Enrique Gil Botero. ↑

2. Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 8 de junio de 2011. Exp. 20001-23-31-000-2005-00409-01(AP), C.P. Enrique Gil Botero. ↑