PLIEGO DE CONDICIONES, MINUTA DEL CONTRATO, MÍNIMA CUANTÍA, DOCUMENTOS TIPO, PROCESO DE CONTRATACIÓN, CONTRATO ESTATAL

Texto del concepto

PLIEGO DE CONDICIONES – Contenido mínimo – Minuta del contrato – Decreto 997 de 2026¶

El artículo 8 del Decreto 997 del 4 de agosto de 2026 modificó ese artículo y dejó el numeral así: “11. Los términos, condiciones y minuta del contrato, incluyendo las cláusulas anticorrupción que deberá cumplir el contratista”. […] el numeral 11 reúne dos cosas distintas: i) Los términos y condiciones del contrato son las reglas sobre su objeto, plazo, valor, forma de pago, obligaciones, garantías y supervisión, varias de las cuales se exigen también en otros numerales del mismo artículo; y ii) La minuta que es el texto del contrato, es decir, el documento en el que esas reglas se redactan como cláusulas y que suscribirá quien resulte adjudicatario. Al exigirla, el reglamento busca que el negocio quede definido antes de que se presenten las ofertas y no después de escogido el contratista.¶

MINUTA DEL CONTRATO – Prevalencia del pliego de condiciones – Modificación¶

Como parte del pliego, la minuta está subordinada a sus reglas. De acuerdo con la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, las reglas de los pliegos de condiciones deben prevalecer sobre los demás documentos del contrato e incluso sobre la minuta, la cual se limita a formalizar el acuerdo de voluntades; por ello, ante una contradicción, primará lo señalado en el pliego de condiciones. […] hacer parte del pliego no convierte a la minuta en un texto inmodificable. Durante el procedimiento puede ajustarse con ocasión de las observaciones al proyecto de pliego y mediante adendas expedidas antes del vencimiento del plazo para presentar ofertas […].¶

MINUTA DEL CONTRATO – Antecedentes normativos – Modalidades de selección¶

La incorporación de la minuta al pliego tiene antecedentes que preceden a los Documentos Tipo. […] Con la Ley 1150 de 2007 el reglamento volvió a ser explícito. El artículo 6 del Decreto 066 de 2008, y luego el artículo 6 del Decreto 2474 de 2008, dispusieron que “Al pliego se anexará el proyecto de minuta del contrato a celebrarse y los demás documentos que sean necesarios”. El artículo 2.2.3 del Decreto 734 de 2012 reprodujo esa regla; el numeral 11 del artículo 22 del Decreto 1510 de 2013 la formuló como “Los términos, condiciones y minuta del contrato”, texto que pasó al Decreto 1082 de 2015 y que el Decreto 997 de 2026 conserva. […] Por estar ligada al pliego, la exigencia –de la minuta– aplica en las modalidades que se adelantan con este documento, esto es, la licitación pública, selección abreviada y concurso de méritos.¶

MÍNIMA CUANTÍA – CONTRATACIÓN DIRECTA – Minuta del contrato – Pliego de condiciones¶

[…] la mínima cuantía se tramita con una invitación pública y no con pliego, y […] la oferta y su aceptación constituyen el contrato estatal, de modo que la comunicación de aceptación lo perfecciona sin requisitos adicionales, no hay entonces, minuta que anexar. De igual forma, en la contratación directa tampoco se expide pliego.¶

DOCUMENTOS TIPO – Fundamento normativo – Anexo Minuta del contrato – Estandarización¶

[…] la ley no creó un régimen de pliegos paralelo al general. Los Documentos Tipo se adoptan dentro del Estatuto General de Contratación y vuelven uniforme y obligatorio, para ciertos objetos y modalidades, lo que cada entidad antes redactaba por su cuenta, incluidas las condiciones del contrato. […] Si la minuta fuera una creación de los Documentos Tipo, no habría razón para que estuviera en unos y faltara en otros, por lo que, esta se establece donde el reglamento la exige.¶

DOCUMENTOS TIPO – Anexo Minuta del contrato – Configuración – Inalterabilidad – Naturaleza¶

[…] el “Anexo 5 – Minuta del contrato” es un documento cuyo margen de configuración es bastante amplio, con el fin de que la Entidad Estatal estructure el contrato en atención a las particularidades del proceso de contratación que vaya a adelantar […]. La estandarización determina quién define la estructura del documento, que es esta Agencia en ejercicio del parágrafo 7 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, y limita el margen de configuración de la Entidad Estatal por la regla de inalterabilidad, pero no cambia el momento en que la minuta se expide ni su función. […] Su condición de documento tipo explica que su contenido sea uniforme y obligatorio; su condición de parte del pliego explica su naturaleza precontractual.¶

PROCESO DE CONTRATACIÓN – Etapas – Minuta del contrato – Naturaleza precontractual¶

[…] la ubicación de la minuta es clara, es decir: i) se elabora en la estructuración del proceso, junto con los estudios previos y el proyecto de pliego; ii) se publica con este para que los interesados formulen observaciones, como lo ordena el artículo 8 de la Ley 1150 de 2007; iii) se integra al pliego definitivo con el acto de apertura y puede modificarse mediante adendas; y iv) rige el procedimiento hasta la adjudicación. Todo esto ocurre antes de que exista contrato y bajo instrumentos que solo operan en el procedimiento de selección, como las observaciones, las respuestas motivadas y las adendas. La minuta publicada con el pliego es, por tanto, un documento de la etapa precontractual.¶

CONTRATO ESTATAL – Perfeccionamiento – Minuta del contrato – Diferencias con el contrato suscrito¶

[…] que la minuta anticipe el contenido del contrato no la convierte en un documento contractual, considerando que, mientras dura el procedimiento su fuerza vinculante deriva del pliego del que hace parte, no de un acuerdo de voluntades. […] Hasta ese momento la minuta es el texto propuesto de un negocio que todavía no existe; con la firma, su contenido, ajustado a la oferta adjudicada y sin contrariar el pliego, se convierte en el contrato y pasa a regir la ejecución. Por eso el contrato firmado puede no coincidir palabra por palabra con la minuta publicada.¶

Bogotá D.C., 29 de octubre de 2026

Señora

Danna Alejandra Martínez Aguilar

Bogotá D.C

Estimada señora Martínez Aguilar:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido por la Resolución 469 de 2025 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta radicada el 18 de septiembre de 2026, en la cual manifiesta lo siguiente:¶

“(…) Con fundamento en lo anterior, respetuosamente solicito absolver las siguientes preguntas:¶

1. ¿La elaboración e incorporación de un proyecto de minuta del contrato dentro de los documentos que se publican durante el proceso de selección constituye una exigencia introducida con la adopción de los Documentos Tipo o, por el contrario, corresponde a una actividad propia de la estructuración de los procesos de contratación que ya se encontraba prevista en el régimen de contratación estatal con anterioridad a dichos Documentos Tipo?¶

2. En caso de tratarse de una exigencia preexistente, ¿podría esa Agencia precisar los principales antecedentes normativos que han establecido la incorporación o publicación del proyecto de minuta junto con los pliegos de condiciones y señalar las modalidades de selección respecto de las cuales ha resultado aplicable?¶

3. Desde el punto de vista de las etapas del proceso de contratación, el documento denominado proyecto de minuta o de “Anexo-Minuta del contrato” utilizados en los procesos que deben adelantarse con pliegos tipo, cuando se elabora y publica con el pliego de condiciones definitivo o “Documento Base” y antes de la celebración del contrato; ¿es un documento de naturaleza precontractual?¶

4. ¿El proyecto de minuta o “Anexo-Minuta del contrato” que hace parte de los documentos publicados en un proceso de selección adelantado conforme con pliegos tipo debe ser considerado un documento de la etapa precontractual, por cuanto se incorpora al proceso antes de la expedición del acto administrativo de adjudicación y está sujeto a observaciones, aclaraciones y eventuales modificaciones durante dicho procedimiento?¶

5. ¿La circunstancia de que los Documentos Tipo incorporen una “Minuta del Contrato” como uno de sus anexos que debe publicarse junto con el “Documento Base” definitivo, modifica la naturaleza precontractual de dicho documento?”.¶

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad sólo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias ni a brindar asesorías sobre casos puntuales. ¶

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas que menciona en las preguntas de la solicitud, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta. ¶

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá los siguientes problemas jurídicos: i) ¿La incorporación de la minuta del contrato al pliego de condiciones es una exigencia del régimen general de contratación estatal anterior a los Documentos Tipo y, en tal caso, cuáles son sus antecedentes normativos y en qué modalidades de selección se aplica?; ii) ¿Qué alcance tienen los Documentos Tipo frente a esa exigencia y la adopción de la minuta como uno de sus anexos modifica la naturaleza de ese documento?; y iii) ¿En qué etapa del Proceso de Contratación se ubica la minuta que se publica con el pliego de condiciones o con el “Documento Base” de los Documentos Tipo antes de la celebración del contrato?¶

2. Respuestas:

3. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones: ¶

i. La Ley 80 de 1993 no concibió el pliego de condiciones solo como el reglamento de la escogencia del contratista. El numeral 2 de su artículo 30 ordenó elaborarlo “(…) de conformidad con lo previsto en el numeral 5o. del artículo 24 de esta ley, en los cuales se detallarán especialmente los aspectos relativos al objeto del contrato, su regulación jurídica, los derechos y obligaciones de las partes, la determinación y ponderación de los factores objetivos de selección y todas las demás circunstancias de tiempo, modo y lugar que se consideren necesarias para garantizar reglas objetivas, claras y completas”. Es así como, desde la ley, el pliego también debe describir el contrato que se va a celebrar.¶

Sobre esa base, el artículo 2.2.1.1.2.1.3 del Decreto 1082 de 2015 enumera la información mínima que debe contener el pliego de condiciones y, en su numeral 11, incluyó desde su expedición “Los términos, condiciones y minuta del contrato”. El artículo 8 del Decreto 997 del 4 de agosto de 2026 modificó ese artículo y dejó el numeral así:¶

“11. Los términos, condiciones y minuta del contrato, incluyendo las cláusulas anticorrupción que deberá cumplir el contratista”.¶

La reforma agregó un numeral 12, sobre “La declaración, pacto o compromiso anticorrupción que deberán presentar los proponentes con la oferta”, y un parágrafo que ordena redactar esas cláusulas y declaraciones en coherencia con las políticas antilavado de activos, antisoborno y antifraude de la entidad y con su Programa de Transparencia y Ética Pública. La exigencia de la minuta no se atenuó, se reforzó, porque el reglamento señala ahora un contenido que necesariamente debe figurar en ella.¶

Ahora bien, el numeral 11 reúne dos cosas distintas: i) Los términos y condiciones del contrato son las reglas sobre su objeto, plazo, valor, forma de pago, obligaciones, garantías y supervisión, varias de las cuales se exigen también en otros numerales del mismo artículo; y ii) La minuta que es el texto del contrato, es decir, el documento en el que esas reglas se redactan como cláusulas y que suscribirá quien resulte adjudicatario. Al exigirla, el reglamento busca que el negocio quede definido antes de que se presenten las ofertas y no después de escogido el contratista.¶

En este sentido, esta Agencia ha explicado que el contenido de los pliegos de condiciones se encuentra determinado por su triple función de disciplinar tanto la escogencia del contratista como la ejecución contractual y regir la interpretación del contrato, sobre el cual priman en caso de incompatibilidad. Por eso los pliegos contienen normas relativas a la selección del contratista y normas relativas al contenido concreto y específico del contrato que se celebrará, toda vez que, el principio de planeación y la igualdad en el acceso a los contratos públicos exigen que la selección del contratista se realice a partir de un contrato concreto, por lo que debe existir congruencia entre los pliegos y el contrato finalmente celebrado. De ahí que uno de los contenidos mínimos de los pliegos de condiciones sea la minuta misma del contrato que se celebrará por la adhesión de quien resulte seleccionado como contratista.¶

La doctrina define el pliego como una manifestación de voluntad que señala a los oferentes los requisitos de la propuesta “e integra normativamente el contrato que se desprende del proceso de selección”^[1], y el Consejo de Estado ha dicho que el pliego regula las actuaciones del procedimiento de selección “a la vez que define las reglas del contrato respectivo”^[2]. La razón de fondo está en la igualdad y en la selección objetiva, considerando que, los proponentes solo compiten en igualdad de condiciones si conocen de antemano las obligaciones, los riesgos, las garantías y la forma de pago del contrato, porque todo ello incide en el precio y en la decisión de participar. Es por esto que, González López advierte que, si el contrato es resultado de un proceso de selección, “su contenido debe corresponder al pliego de condiciones. No podría el contenido del contrato incorporar aspectos o cláusulas que contradigan el pliego de condiciones, pues estaría violando el proceso de selección y los principios y normas que lo orientan”^[3].¶

Como parte del pliego, la minuta está subordinada a sus reglas. De acuerdo con la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, las reglas de los pliegos de condiciones deben prevalecer sobre los demás documentos del contrato e incluso sobre la minuta, la cual se limita a formalizar el acuerdo de voluntades; por ello, ante una contradicción, primará lo señalado en el pliego de condiciones. Por la misma razón, la Entidad Estatal no puede ejercer la autonomía de la voluntad para incluir en la minuta disposiciones que contravengan las reglas o elementos esenciales del negocio jurídico que debe perfeccionarse como resultado del Proceso de Contratación.¶

Una parte de la doctrina ha cuestionado el fundamento legal de esta exigencia. Dávila Vinueza sostiene que la Ley 80 de 1993 “se limitó a exigir el objeto del contrato, su regulación jurídica y las obligaciones de las partes” y que la exigencia reglamentaria de la minuta “implica un claro desborde de la norma inferior”, aunque reconoce la presunción de legalidad del reglamento, “en cuya virtud debe acatarse hasta tanto no sea cambiada, suspendida o anulada”^[4]. No le corresponde a esta Agencia resolver ese debate por vía consultiva. Basta señalar que el numeral 11 está vigente, que el Decreto 997 de 2026 lo reiteró y que obliga a las Entidades Estatales en los procesos que se adelantan con pliego de condiciones.¶

Ahora bien, hacer parte del pliego no convierte a la minuta en un texto inmodificable. Durante el procedimiento puede ajustarse con ocasión de las observaciones al proyecto de pliego y mediante adendas expedidas antes del vencimiento del plazo para presentar ofertas, conforme a los artículos 2.2.1.1.2.1.4 y 2.2.1.1.2.2.1 del Decreto 1082 de 2015. Después de la adjudicación, el Consejo de Estado ha sostenido que “la regla general es que adjudicatario y entidad se sometan a lo dispuesto en el pliego de condiciones, incluso respecto del contenido del contrato que han de celebrar”, y solo ha admitido cambios por situaciones sobrevinientes no imputables a las partes que no vulneren los principios de la selección^[5]. En palabras de Rodríguez Tamayo, “la modificación de la minuta del contrato, es la excepción y opera cuando se presenten situaciones sobrevinientes”^[6].¶

ii. La incorporación de la minuta al pliego tiene antecedentes que preceden a los Documentos Tipo. El artículo 30 del Decreto Ley 222 de 1983, que regulaba la licitación pública, exigía que el pliego contuviera en forma expresa y completa –en el literal h del numeral 2 – “La minuta del contrato que se pretende celebrar con inclusión de las cláusulas forzosas de ley”, regla que el artículo 32 extendía a la licitación privada.¶

La Ley 80 de 1993 derogó ese estatuto y no nombró la minuta, aunque exigió detallar en el pliego el objeto, la regulación jurídica y los derechos y obligaciones de las partes. Con la Ley 1150 de 2007 el reglamento volvió a ser explícito. El artículo 6 del Decreto 066 de 2008, y luego el artículo 6 del Decreto 2474 de 2008, dispusieron que “Al pliego se anexará el proyecto de minuta del contrato a celebrarse y los demás documentos que sean necesarios”. El artículo 2.2.3 del Decreto 734 de 2012 reprodujo esa regla; el numeral 11 del artículo 22 del Decreto 1510 de 2013 la formuló como “Los términos, condiciones y minuta del contrato”, texto que pasó al Decreto 1082 de 2015 y que el Decreto 997 de 2026 conserva. Como la minuta se anexa al pliego, su publicación ha seguido la del proyecto de pliego y la del pliego definitivo, ordenada por el artículo 8 de la Ley 1150 de 2007. Incluso su estandarización es anterior a la Ley 1882 de 2018: el artículo 159 del Decreto 1510 de 2013 encargó a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente diseñar “Minutas tipo de contratos”, aparte que el Consejo de Estado anuló por considerar que esa competencia no podía trasladarse por vía reglamentaria^[7].¶

Por estar ligada al pliego, la exigencia –de la minuta– aplica en las modalidades que se adelantan con este documento, esto es, la licitación pública, selección abreviada y concurso de méritos. Rodríguez Tamayo lo expresa así: “La administración tiene el deber, por regla general, de diseñar, elaborar y publicar la minuta del futuro contrato administrativo (licitación pública, selección abreviada y concurso de méritos)”^[8]. ¶

Considerando que, la mínima cuantía se tramita con una invitación pública y no con pliego, y que la oferta y su aceptación constituyen el contrato estatal, de modo que la comunicación de aceptación lo perfecciona sin requisitos adicionales, no hay entonces, minuta que anexar. De igual forma, en la contratación directa tampoco se expide pliego. Al respecto, el numeral 12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993 exige elaborarlo “según corresponda”, y el Decreto 2474 de 2008 “expresamente exoneraba del requisito del pliego de condiciones cuando se seleccionaba al contratista bajo alguna de las causales de contratación directa”^[9].¶

iii. El artículo 1 de la Ley 2022 de 2020, que modificó el parágrafo 7 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, dispone que la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente “(…) adoptará documentos tipo que serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública” y que en ellos “se establecerán los requisitos habilitantes, factores técnicos, económicos y otros factores de escogencia, así como aquellos requisitos que, previa justificación, representen buenas prácticas contractuales”. ¶

Conforme con lo anterior, debe indicarse que, la ley no creó un régimen de pliegos paralelo al general. Los Documentos Tipo se adoptan dentro del Estatuto General de Contratación y vuelven uniforme y obligatorio, para ciertos objetos y modalidades, lo que cada entidad antes redactaba por su cuenta, incluidas las condiciones del contrato.¶

Los Documentos Tipo no se reducen al “Documento Base”. Los integran también anexos, formatos, matrices y formularios, y esta Agencia ha descrito los anexos como los documentos que las entidades pueden adaptar según el proceso bajo la estructura y parámetros establecidos por Colombia Compra Eficiente, entre ellos la minuta del contrato^[10]. Dávila Vinueza advierte que “no puede incurrirse en el yerro de considerar que los documentos tipo se reducen exclusivamente a los pliegos de condiciones”^[11].¶

La manera en que los Documentos Tipo tratan la minuta confirma que siguen el reglamento. Por ejemplo, la Resolución 540 del 21 de agosto de 2025, que adoptó los de selección abreviada de menor cuantía de obra pública de infraestructura social, incluye el “Anexo número 5 - Minuta del Contrato”, porque esa modalidad se adelanta con pliego. La Resolución 541 de la misma fecha, que adoptó los de mínima cuantía, no contiene minuta; en su lugar está el “Anexo 2 - Comunicación de aceptación de la oferta”. Si la minuta fuera una creación de los Documentos Tipo, no habría razón para que estuviera en unos y faltara en otros, por lo que, esta se establece donde el reglamento la exige.¶

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, particularmente, en diferentes conceptos donde se ha pronunciado sobre el alcance de los documentos tipo, ha precisado que el “Anexo 5 – Minuta del contrato”^[12] es un documento cuyo margen de configuración es bastante amplio, con el fin de que la Entidad Estatal estructure el contrato en atención a las particularidades del proceso de contratación que vaya a adelantar, y que los proponentes deberán observar las condiciones que se establezcan en la minuta y podrán presentar observaciones en la oportunidad prevista para ese propósito; en todo caso, las entidades solo pueden modificar los aspectos que los documentos tipo permitan de manera expresa, que corresponden a los señalados entre corchetes y resaltados en gris. Las cláusulas escogidas en ese anexo deben, además, guardar armonía con las reglas establecidas en el Documento Base.¶

Ahora bien, la adopción de la “Minuta del Contrato” como anexo de los Documentos Tipo no altera lo anterior. Los anexos forman parte del pliego tipo y se publican con el “Documento Base” como un mismo conjunto de reglas del procedimiento. La estandarización determina quién define la estructura del documento, que es esta Agencia en ejercicio del parágrafo 7 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, y limita el margen de configuración de la Entidad Estatal por la regla de inalterabilidad, pero no cambia el momento en que la minuta se expide ni su función. La minuta tipo se publica con el Documento Base antes de la adjudicación, admite observaciones en las oportunidades previstas y, al suscribirse el contrato, se convierte en él. Su condición de documento tipo explica que su contenido sea uniforme y obligatorio; su condición de parte del pliego explica su naturaleza precontractual.¶

iv. El artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015 define el Proceso de Contratación como el “conjunto de actos y actividades, y su secuencia, adelantadas por la Entidad Estatal desde la planeación” hasta el vencimiento de las garantías o del plazo, lo que ocurra más tarde, y señala como Documentos del Proceso, entre otros, los estudios previos, el aviso de convocatoria, los pliegos de condiciones, las adendas, la oferta, el informe de evaluación y el contrato. La ley, la jurisprudencia y la doctrina distinguen dentro de ese proceso una etapa precontractual, que comprende la planeación y el procedimiento de selección hasta la adjudicación o la declaratoria de desierta; una etapa contractual, que comienza con el perfeccionamiento del contrato; y una etapa poscontractual, en la que se ubica la liquidación.¶

La doctrina sitúa la minuta en la estructuración del proceso. Al respecto, Rodríguez Tamayo distingue en la planeación una dimensión relacionada con autorizaciones, estudios, permisos y recursos, y otra:¶

“la etapa de estructuración del contrato estatal como tal, integrada por el montaje de los documentos jurídicos que soportan la contratación tales como los estudios previos, análisis del Sector […], los pliegos de condiciones y la minuta del respectivo contrato, en los casos en que sea procedente”^[13]. ¶

González López precisa que el proceso de selección “inicia con el acto que ordena la apertura del proceso y culmina con la adjudicación o la declaratoria de desierta”^[14], y Palacio Hincapié ubica el proyecto de pliego en “la etapa de estudios, previsiones y planeación previos a la decisión de contratar”^[15].¶

Con estos elementos, la ubicación de la minuta es clara, es decir: i) se elabora en la estructuración del proceso, junto con los estudios previos y el proyecto de pliego; ii) se publica con este para que los interesados formulen observaciones, como lo ordena el artículo 8 de la Ley 1150 de 2007; iii) se integra al pliego definitivo con el acto de apertura y puede modificarse mediante adendas; y iv) rige el procedimiento hasta la adjudicación. Todo esto ocurre antes de que exista contrato y bajo instrumentos que solo operan en el procedimiento de selección, como las observaciones, las respuestas motivadas y las adendas. La minuta publicada con el pliego es, por tanto, un documento de la etapa precontractual.¶

Ahora bien, que la minuta anticipe el contenido del contrato no la convierte en un documento contractual, considerando que, mientras dura el procedimiento su fuerza vinculante deriva del pliego del que hace parte, no de un acuerdo de voluntades. El Consejo de Estado ha definido el pliego como “un acto jurídico mixto que nace como un acto administrativo de contenido general, y que, con la adjudicación y suscripción del contrato estatal, algunos de sus contenidos se transforman para incorporarse al texto del negocio jurídico y, por consiguiente, se convierten en cláusulas vinculantes del mismo”^[16]. En el mismo sentido, esta Agencia ha reiterado que, una vez se celebre el contrato, el pliego de condiciones pasa a hacer parte del marco jurídico de la relación contractual, determinando el contenido y el alcance del negocio jurídico. ¶

De acuerdo con el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, el contrato estatal solo se perfecciona “cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito”. Hasta ese momento la minuta es el texto propuesto de un negocio que todavía no existe; con la firma, su contenido, ajustado a la oferta adjudicada y sin contrariar el pliego, se convierte en el contrato y pasa a regir la ejecución. Por eso el contrato firmado puede no coincidir palabra por palabra con la minuta publicada. En este sentido, el Consejo de Estado ha reconocido que las observaciones recibidas en el procedimiento y los acuerdos posteriores a la adjudicación “pueden llevar a que existan diferencias, sin que ello implique que el contrato o sus cláusulas sean inválidos”^[17], siempre que no se altere el objeto ni las reglas de la selección.¶

v. Al margen de la explicación precedente debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la gestión contractual de las entidades públicas debe ser realizado por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado en la aclaración preliminar del presente oficio. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.¶

Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.¶

4. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:¶

5.Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:¶

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se pronunció sobre la naturaleza y el contenido del pliego de condiciones y su relación con la minuta del contrato en los conceptos C-346 del 25 de agosto de 2023, C-969 de 2024, C-526 del 9 de junio de 2025, C-678 del 9 de julio de 2025, C-872 del 12 de agosto de 2025 y C-943 de 2025, entre otros. ¶

Igualmente, se pronunció sobre el alcance del “Anexo 5 – Minuta del Contrato” de los Documentos Tipo en los conceptos C-193 de 2021, C-450 del 31 de agosto de 2021 y C-570 del 13 de octubre de 2021, entre otros, y sobre el perfeccionamiento del contrato en la modalidad de mínima cuantía en el concepto C-246 del 1 de abril de 2025.¶

Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrás encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual. Accede a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/ .¶

Las garantías no son un requisito formal: son el instrumento con el que se protege el patrimonio público frente a los riesgos del contrato. Por ello, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– te invita a consultar la nueva versión de la Guía para la Exigencia y Constitución de Garantías en los Procesos de Contratación, dirigida a las entidades sometidas al EGCAP y a las de regímenes exceptuados, así como a proveedores y órganos de control. Encontrarás orientaciones sobre las clases de garantías admisibles, la correspondencia entre riesgos asignados y amparos exigidos, su suficiencia y vigencia, y el procedimiento para hacerlas efectivas. Consúltala aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/manual/guia-de-garantias-en-procesos-de-contratacion¶

De otro lado, te contamos que el Decreto 287 del 19 de marzo de 2026 sustituyó los artículos 2.2.1.2.4.2.6., 2.2.1.2.4.2.7. y 2.2.1.2.4.2.8. del Decreto 1082 de 2015 y estructuró el Sistema Integral de Preferencias en favor de las personas con discapacidad, en cumplimiento del artículo 13 de la Ley Estatutaria 1618 de 2013. Para orientar su aplicación, esta Agencia expidió la Circular Externa 003 del 12 de mayo de 2026, en la que precisa quiénes son los beneficiarios, las cinco medidas que integran el sistema y su obligatoriedad según la modalidad de selección, y el régimen de transición aplicable a los procesos en curso. Consúltala aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/circular/circular-externa-003-de-2026¶

Recuerda también que la información sobre sanciones e inhabilidades solo cumple su función preventiva si llega oportunamente a los registros públicos. Sobre este deber, esta Agencia expidió la Circular Externa 002 del 5 de mayo de 2026, dirigida a todas las entidades del Estado sin distinción de su régimen contractual, en la que reitera la obligatoriedad de reportar caducidades, multas, sanciones, declaratorias de incumplimiento e inhabilidades ante las Cámaras de Comercio, la Procuraduría General de la Nación y el SECOP, e indica los responsables, los portales dispuestos para el efecto y las consecuencias disciplinarias de omitir este deber. Consúltala aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/circular/circular-externa-002-de-2026¶

Finalmente, si quieres seguir de cerca la actividad de la Agencia, la tercera edición de 2026 del Radar de la Compra Pública reúne, entre otros contenidos, la Circular Externa 003 de 2026, el Decreto 552 de 2026, un estudio sobre inteligencia artificial en la compra pública, los avances de la Relatoría, análisis jurisprudencial, conceptos jurídicos destacados y la oferta de la Escuela Virtual ANCP-CCE. Descárgalo aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/boletin/boletin-edicion-n-3-de-2026-radar-de-la-compra-publica"¶

Por último, lo invitamos a seguirnos en las redes sociales en las cuales se difunde información institucional: ¶

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LinkedIn: Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente Instagram: @colombiacompraeficiente_cce¶

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015.¶

Atentamente,

1. DÁVILA VINUEZA, Luis Guillermo. Régimen jurídico de la contratación estatal. 4.ª ed. Bogotá: Tirant lo Blanch, 2026, p. 504. ↑¶

2. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 1 de octubre de 2014. Exp. 34.778. C.P. Hernán Andrade Rincón. ↑¶

3. GONZÁLEZ LÓPEZ, Edgar. El pliego de condiciones en la contratación estatal. La reforma consagrada en la Ley 1150 de 2007 y sus decretos reglamentarios. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2010, p. 65. ↑¶

4. DÁVILA VINUEZA, Luis Guillermo. Régimen jurídico de la contratación estatal. 4.ª ed. Bogotá: Tirant lo Blanch, 2026, pp. 514 y 515. ↑¶

5. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 29 de enero de 2004. Exp. 10.779. C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Citada en: RODRÍGUEZ TAMAYO, Mauricio Fernando. Los contratos estatales en Colombia. 3.ª ed. Bogotá: Tirant lo Blanch, 2022, p. 344. ↑¶

6. RODRÍGUEZ TAMAYO, Mauricio Fernando. Los contratos estatales en Colombia. 3.ª ed. Bogotá: Tirant lo Blanch, 2022, p. 344. ↑¶

7. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 11 de abril de 2019. Rad. 11001-03-26-000-2014-00135-00 (52.055). C.P. María Adriana Marín. La providencia declaró la nulidad del literal a) del numeral 2 y de los numerales 3 y 4 del artículo 159 del Decreto 1510 de 2013. ↑¶

8. RODRÍGUEZ TAMAYO, Mauricio Fernando. Los contratos estatales en Colombia. 3.ª ed. Bogotá: Tirant lo Blanch, 2022, p. 344. ↑¶

9. PALACIO HINCAPIÉ, Juan Ángel. La contratación de las entidades estatales. 8.ª ed. Medellín: Librería Jurídica Sánchez R., 2020, p. 316. ↑¶

10. Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente. Documentos tipo. Preguntas frecuentes. Disponible en: https://www.colombiacompra.gov.co/documentos-tipo/preguntas-frecuentes. ↑¶

11. DÁVILA VINUEZA, Luis Guillermo. Régimen jurídico de la contratación estatal. 4.ª ed. Bogotá: Tirant lo Blanch, 2026, p. 553. ↑¶

12. La numeración del anexo varía según el documento tipo y su versión, pero su función es la misma. ↑¶

13. RODRÍGUEZ TAMAYO, Mauricio Fernando. Los contratos estatales en Colombia. 3.ª ed. Bogotá: Tirant lo Blanch, 2022, pp. 113 y 114. ↑¶

14. GONZÁLEZ LÓPEZ, Edgar. El pliego de condiciones en la contratación estatal. La reforma consagrada en la Ley 1150 de 2007 y sus decretos reglamentarios. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2010, pp. 54 y 55. ↑¶

15. PALACIO HINCAPIÉ, Juan Ángel. La contratación de las entidades estatales. 8.ª ed. Medellín: Librería Jurídica Sánchez R., 2020, p. 312. ↑¶

16. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 24 de junio de 2013. Exp. 25.642. C.P. Enrique Gil Botero. ↑¶

17. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 17 de marzo de 2021. Exp. 41.752. C.P. Alberto Montaña Plata. Citada en: RODRÍGUEZ TAMAYO, Mauricio Fernando. Los contratos estatales en Colombia. 3.ª ed. Bogotá: Tirant lo Blanch, 2022, p. 345. ↑¶