PRECIOS UNITARIOS, AIU, COSTOS DIRECTOS

Texto del concepto

PRECIOS UNITARIOS – APU – AIU

[…] en los contratos cuyo precio se estructura a partir del sistema de precios unitarios, ha hecho parte de la práctica de los negocios que el contratante le solicite al potencial contratista que separe en su propuesta los costos directos –es decir, los que están directamente implicados en la ejecución del objeto–, de los costos indirectos –que equivalen a los rubros que no tienen que ver de manera inmediata con la ejecución de las actividades contractuales, pero que integran también el precio, bien porque constituyen erogaciones administrativas o contingentes para el contratista o bien porque se dirigen a salvaguardar su ganancia–. En tal sentido, mientras que los costos directos se evidencian en el análisis de precios unitarios –APU–, como la sumatoria de los valores de los ítems según su unidad de medida, los costos indirectos se suelen abreviar en las variables que integran el acrónimo AIU –Administración, Imprevistos y Utilidad–.¶

AIU – Costos indirectos – Discrecionalidad¶

De manera que las entidades calculan un valor estimado que, a su vez, sirve de guía para que los proponentes formulen sus ofertas, pero bajo la premisa de que pagarán un porcentaje fijo incluido por los interesados en sus propuestas, dado lo variable que resulta este valor, y lo complejo y gravoso de realizar un seguimiento minucioso a los costos en que incurren los contratistas por este componente en particular. Además, que estos podrían ser mayores a los inicialmente pactados con el contratista, de manera que la fijación de un porcentaje fijo y estable también puede resultar favorable a la entidad estatal, pues su contraparte no le podrá exigir un monto superior, bajo el argumento de que incurrió en costos o gastos adicionales asociados al componente Administración o de Imprevistos.¶

En consecuencia, tanto las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, como las excluidas de este –es decir, las que tienen un régimen especial– gozan de autonomía para configurar el precio y para establecer el sistema de pago más apropiado para satisfacer los fines de la contratación, respetando los límites previstos en el ordenamiento. En tal perspectiva, cuentan con discrecionalidad para establecer en el pliego de condiciones o en su documento equivalente, así como en el contrato, el sistema de precios unitarios y la figura del AIU; modelo que, como se indicó, es más pertinente para los contratos de tracto sucesivo, como el de obra. ¶

AIU – APU – Determinación

Así pues, ni el sistema de precios unitarios –como metodología de estipulación del valor contractual–, ni el concepto de AIU, ni mucho menos la forma de calcularlo –es decir, su porcentaje–, son aspectos regulados en el conjunto de las disposiciones legales y reglamentarias que integran la normativa contractual del Estado: “La justificación de esta manera de cotizar el precio procede, incluso, de la formación universitaria que reciben los ingenieros, a quienes les enseñan esta metodología para elaborar las ofertas. En fin, lo que se quiere indicar con estos comentarios es que la necesidad de presentar una propuesta desglosando en forma intensa su precio no procede de la ley, ni del reglamento, sino de la costumbre, […]”. De otro lado, quien define el valor de cada letra –AIU– es el proponente, pues goza de libertad empresarial para hacerlo en la elaboración de su oferta. De este modo, el AIU, como metodología de pacto del precio que proviene de la costumbre mercantil, puede utilizarse en principio en cualquier tipología contractual, aunque lo más común es que se use en los contratos de tracto sucesivo, especialmente, en los que se distinguen los precios unitarios. La determinación de este sistema de estipulación del valor debe ser el resultado de los estudios previos, y en especial, del análisis del sector. Solo a partir de tales estudios la entidad estatal podrá concluir si es oportuno y conveniente establecer que el precio del contrato y, por tanto, la propuesta del oferente, se deberá establecer distinguiendo los costos directos respecto de los costos indirectos; estos últimos representados en el AIU. ¶

AIU – Estudios del sector – Tipología contractual – Actividades ¶

De este modo, el AIU, como metodología de pacto del precio que proviene de la costumbre mercantil, puede utilizarse en principio en cualquier tipología contractual, aunque lo más común es que se use en los contratos de tracto sucesivo, especialmente, en los que se distinguen los precios unitarios. La determinación de este sistema de estipulación del valor debe ser el resultado de los estudios previos, y en especial, del análisis del sector. Solo a partir de tales estudios la entidad estatal podrá concluir si es oportuno y conveniente establecer que el precio del contrato y, por tanto, la propuesta del oferente, se deberá establecer distinguiendo los costos directos respecto de los costos indirectos; estos últimos representados en el AIU. ¶

En consecuencia, no hay a priori tipologías contractuales en las que la ley o el reglamento establezcan que se debe utilizar el AIU, así como tampoco hay una determinación única y específica de la forma en la que el AIU debe ser establecido en contratos que involucra diferentes tipos de actividades como sería la ejecución de obra y la prestación de servicios conexos, ya que tal decisión obedece a lo que resulte más conveniente a la entidad estatal, en cumplimiento del principio de planeación. ¶

COSTOS DIRECTOS – Definición – Alcance

Los costos directos son aquellos que están directamente implicados en la ejecución del objeto o imprescindibles para ejecutar la obra, entre los que se encuentra: la adquisición de materiales, insumos y suministros, la inversión en equipos, el pago de la mano de obra de las cuadrillas de trabajadores obreros y otros gastos afines –representados en los ítems que componen el contrato–. Desde una perspectiva técnica y jurídica, los costos directos de obra constituyen aquellos gastos que pueden identificarse y asignarse de manera específica a una partida o actividad concreta dentro del proyecto constructivo. En este aspecto, dichos costos hacen parte del precio del contrato, igual que los costos indirectos. En el ámbito de la contratación estatal, estos costos son determinantes porque permiten establecer con precisión el precio unitario de cada concepto y, en consecuencia, asegurar la transparencia y la trazabilidad del presupuesto.¶

COSTOS DIRECTOS – Deber de seguimiento – Supervisión – Interventoría. ¶

En el marco del seguimiento contractual, la supervisión tiene como función inseparable el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable y jurídico del contrato vigilado, mientras que a la interventoría le es inherente el seguimiento técnico de la correcta ejecución del contrato vigilado. Con todo, el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011 permite que en el contrato de interventoría también se pacten obligaciones para que el contratista realice el seguimiento administrativo, financiero, contable o jurídico.¶

Sin embargo, dicha facultad de seguimiento debe ejercerse dentro del marco contractual y funcional, por lo que no puede confundirse con las competencias de fiscalización tributaria que corresponden exclusivamente a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, señalando que la supervisión contractual busca garantizar la transparencia y la protección del patrimonio público, sin que ello implique sustituir funciones de otras autoridades, especialmente, las tributarias. ¶

En este aspecto se ha sostenido que la supervisión contractual incluye el seguimiento y control financiero del contrato, a fin de que haya una debida ejecución financiera del contrato y que haya un equilibrio económico del contrato. Ahora bien, exigir que los costos coincidan con los reportes a la DIAN puede operar como un instrumento de verificación y de alerta frente a eventuales sobrecostos o riesgos de evasión, mas no como una condición de pago ni como una competencia de fiscalización tributaria. El alcance de la supervisión de la entidad, en este caso, se restringe a garantizar la transparencia y el correcto uso de los recursos públicos, sin invadir las competencias de fiscalización tributaria que corresponden a la DIAN.¶

Así pues, el alcance de la supervisión de la entidad se restringe a garantizar la correcta ejecución financiera del contrato y el uso adecuado de los recursos públicos. La posibilidad de exigir que los valores cobrados coincidan con los reportes transmitidos a la DIAN depende del sistema con el que se haya estructurado y pactado el precio. Cuando el valor se acordó bajo el sistema de precios unitarios —con o sin discriminación del AIU—, el contratista se remunera con el producto de las cantidades de obra efectivamente ejecutadas por el precio unitario pactado, de modo que lo que cobra no son los costos en que realmente incurrió, sino el precio convenido, que es ley para las partes. ¶

Bogotá D.C., 6 de octubre de 2026

Señores

INSTITUTO PARA EL DESARROLLO URBANO -IDU-¶

sistemagestiondocumental@idu.gov.co;

correocertificadonotificaciones@4-72.com.co ¶

La ciudad

Concepto C–1351 de 2026

Estimados Señores de la IDU:

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente –, en ejercicio de las competencias otorgadas por los Decretos 4170 de 2011 y 1822 de 2019 y de conformidad con las modalidades del derecho de petición contempladas en la Ley 1755 de 2015, así como lo establecido en la Resolución N° 469 del 2025 expedida por esta Agencia, responde la solicitud de consulta del 28 de agosto de 2026, en la cual manifiesta: ¶

“En virtud de lo expuesto, de manera respetuosa se solicita a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente (CCE) emitir concepto frente a la viabilidad legal y procedimental de exigir a los contratistas de la Entidad que los valores cobrados por concepto de costos, sean coincidentes de manera estricta con el reporte de costos transmitidos por éstos a la DIAN, precisando el alcance de las facultades de supervisión del IDU en este caso”.¶

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales, ni a determinar grados de responsabilidad por las actuaciones de los diferentes participes del sistema de compra pública.¶

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta. ¶

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de sus solicitudes, la Agencia procede a resolver el siguiente problema jurídico: ¿Es procedente que la entidad exija a sus contratistas que los valores cobrados por concepto de costos directos en un contrato de obra coincidan estrictamente con los reportes transmitidos por éstos a la DIAN, y en este sentido cuál es el alcance de las facultades de supervisión de la Entidad en este escenario? ¶

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:¶

i. Como es sabido, uno de los elementos más comunes en los contratos estatales es el precio, también conocido como valor. Aunque no todo contrato lo incluye –pues también existen negocios gratuitos– lo usual es que los contratos estatales se perfeccionen como onerosos y, la mayoría de las veces, como conmutativos. Adicionalmente, el precio suele ser el elemento más importante para el contratista, porque equivale a la remuneración que la entidad contratante le pagará por la ejecución del objeto contractual.¶

Desde la etapa de planeación, en la fase precontractual, las entidades estatales deben calcular el presupuesto oficial, mediante la realización del análisis del sector –que incluye el estudio del mercado– y definir la metodología con la cual estructurarán el precio del contrato. Dicho de otro modo, hace parte de los estudios previos la definición del esquema que la Administración usará para estipular el precio. Tal metodología generalmente depende del tipo de contrato, pues hay algunas modalidades más comunes en los de obra pública; otras más utilizadas en los de prestación de servicios y otras más indicadas para los de concesión, por mencionar algunos ejemplos^[1]. No hay, pues, una sola metodología para pactar el precio y, en gran medida, la manera de hacerlo ha obedecido a la costumbre mercantil y a la influencia de disciplinas técnicas, como la ingeniería o la administración de empresas, en la contratación estatal. Dentro de tales esquemas de establecimiento del precio pueden citarse, entre otros: i) los precios unitarios –calculados de acuerdo con las unidades que componen el objeto del contrato–, ii) el precio global –que equivale al monto total, sin discriminar unidades–, y iii) la administración delegada de recursos –en la que se distinguen los costos de inversión de los honorarios del administrador–.¶

Pues bien, en los contratos cuyo precio se estructura a partir del sistema de precios unitarios, ha hecho parte de la práctica de los negocios que el contratante le solicite al potencial contratista que separe en su propuesta los costos directos –es decir, los que están directamente implicados en la ejecución del objeto–, de los costos indirectos –que equivalen a los rubros que no tienen que ver de manera inmediata con la ejecución de las actividades contractuales, pero que integran también el precio, bien porque constituyen erogaciones administrativas o contingentes para el contratista o bien porque se dirigen a salvaguardar su ganancia–. En tal sentido, mientras que los costos directos se evidencian en el análisis de precios unitarios –APU–, como la sumatoria de los valores de los ítems según su unidad de medida, los costos indirectos se suelen abreviar en las variables que integran el acrónimo AIU –Administración, Imprevistos y Utilidad–. ¶

La jurisprudencia ha señalado que “[…] en la conformación de dichos precios unitarios, se tienen en cuenta todos los gastos que se requieren para realizar la unidad de medida respectiva –el metro lineal, el metro cúbico, el metro cuadrado, entre otros-. Y lo que comúnmente se denomina análisis de precios unitarios, corresponde a la descomposición de los mismos para determinar los costos que los conforman: la maquinaria que se utilizará, calculando el valor por el tiempo que se requiera; la mano de obra, teniendo en cuenta el costo hora-hombre, y cuántas personas se requieren para la ejecución de esa unidad de medida; la cantidad de los materiales necesarios, entre otros.”^[2]. En concordancia, la doctrina explica que en la estructuración de los precios unitarios se tendrán en cuenta todos los costos directos necesarios para la ejecución del objeto contractual que se multiplicará por al AIU, lo que determina el valor unitario:¶

“Cada uno de los valores unitarios resultan de un análisis de los componentes requeridos para su elaboración, estudio que se denomina comúnmente ‘análisis de precios unitarios’. Así, se examinará, por ejemplo, que para la construcción de un metro cuadrado de muro se requieren 50 ladrillos, que tienen un valor de $50.000; 15 kilos de cemento, que tienen un valor de $5.000; 30 kilos de arena, que tienen un valor de $500; 5 litros de agua, que tienen un valor de 100, y la mano de obra que tiene un valor de $5.000. La sumatoria de cada uno de estos insumos básicos arroja el costo directo que debe cancelar el contratista para la construcción de un metro de muro.¶

El costo directo se multiplica por el AIU, es decir, por los gastos de administración, que incluye los gastos de personal que dirige la obra; los gastos de imprevistos, que pretende cubrir imprevistos y la utilidad. El resultado de la multiplicación anterior determina el valor unitario que deberá cancelar la entidad estatal. Dentro del valor unitario, entonces, están incorporados la totalidad de los gastos en los que incurre el contratista y la utilidad que espera recibir”^[3]. ¶

Por su parte, de acuerdo con la Sección Tercera del Consejo de Estado, el AIU, concepto de común utilización en los contratos de tracto sucesivo –entre ellos, los contratos de obra– no cuenta con una definición normativa, pero hay elementos que permiten precisar su alcance, así: ¶

“[…] el AIU propuesto para el contrato, corresponde a: ¶

i) los costos de administración o costos indirectos para la operación del contrato, tales como los gastos de disponibilidad de la organización del contratista, esto es: A; ¶

ii) los imprevistos, que es el porcentaje destinado a cubrir los gastos con los que no se contaba y que se presenten durante la ejecución del contrato, esto es, el álea normal del contrato: I; ¶

iii) la utilidad o el beneficio económico que pretende percibir el contratista por la ejecución del contrato, esto es: U. ¶

Ahora, teniendo en cuenta que no existe ninguna reglamentación que establezca porcentajes mínimos o máximos para determinar el A.I.U., cada empresa o comerciante de acuerdo con su infraestructura, experiencia, las condiciones del mercado, la naturaleza del contrato a celebrar, entre otros factores, establece su estructura de costos conforme a la cual se compromete a ejecutar cabalmente un contrato en el caso de que le sea adjudicado”^[4].¶

A su turno, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado sostuvo en concepto del 5 de septiembre de 2018^[5] que “el concepto del A.I.U. comprende la Administración (costos indirectos) imprevistos y utilidades, y en algunos contratos este valor aparece cuantificado en forma independiente al valor de la obra y como un porcentaje de la misma^[6], sin perjuicio que en otros contratos este valor no aparezca discriminado y se incorpore en el valor de los precios unitarios”^[7]. ¶

Así pues, ni el sistema de precios unitarios –como metodología de estipulación del valor contractual–, ni el concepto de AIU, ni mucho menos la forma de calcularlo –es decir, su porcentaje–, son aspectos regulados en el conjunto de las disposiciones legales y reglamentarias que integran la normativa contractual del Estado: “La justificación de esta manera de cotizar el precio procede, incluso, de la formación universitaria que reciben los ingenieros, a quienes les enseñan esta metodología para elaborar las ofertas. En fin, lo que se quiere indicar con estos comentarios es que la necesidad de presentar una propuesta desglosando en forma intensa su precio no procede de la ley, ni del reglamento, sino de la costumbre, […]”^[8]. De otro lado, quien define el valor de cada letra –AIU– es el proponente, pues goza de libertad empresarial para hacerlo en la elaboración de su oferta^[9].¶

De este modo, el AIU, como metodología de pacto del precio que proviene de la costumbre mercantil, puede utilizarse en principio en cualquier tipología contractual, aunque lo más común es que se use en los contratos de tracto sucesivo, especialmente, en los que se distinguen los precios unitarios. La determinación de este sistema de estipulación del valor debe ser el resultado de los estudios previos, y en especial, del análisis del sector. Solo a partir de tales estudios la entidad estatal podrá concluir si es oportuno y conveniente establecer que el precio del contrato y, por tanto, la propuesta del oferente, se deberá establecer distinguiendo los costos directos respecto de los costos indirectos; estos últimos representados en el AIU. ¶

En consecuencia, no hay a priori tipologías contractuales en las que la ley o el reglamento establezcan que se debe utilizar el AIU, así como tampoco hay una determinación única y específica de la forma en la que el AIU debe ser establecido en contratos que involucra diferentes tipos de actividades como sería la ejecución de obra y la prestación de servicios conexos, ya que tal decisión obedece a lo que resulte más conveniente a la entidad estatal, en cumplimiento del principio de planeación. ¶

En este contexto, si con base en los estudios del sector la entidad estatal estableció la necesidad de estructurar el valor bajo el sistema de precios unitarios y con el desglose del AIU, independientemente que el contrato de obra involucre actividades conexas de prestación de servicios, el precio se debería pagar con base en el valor de los costos directos incrementados por el porcentaje del AIU, en relación con todas las actividades calculadas bajo este sistema. En otras palabras, cuando el valor en el contrato de obra se estructuró utilizando el sistema de AIU para todas las actividades incluidas, sin hacer distinción entre los diferentes tipos de actividades, el pago del AIU debe aplicarse a todas las actividades del contrato, a menos que se haya acordado lo contrario.¶

Ahora bien, nada obstaría para que las partes le dieran otros efectos particulares a la forma en que pagan el precio estructurado con AIU. Por ejemplo, podrían incluir cláusulas o reglas bajo las cuales se estableciera que el valor de alguno o de todos los componentes de la Administración o los Imprevistos sólo se pagan si el contratista demuestra que incurrió en algunas situaciones específicas y bajo el monto que este logre demostrar.¶

Sin embargo, una regulación como la anterior no es la que suele emplearse en los contratos estatales. Lo usual, que se advierte en la práctica de las Entidades Estatales, es que acuden al AIU con la finalidad de establecer un precio más estable, de manera que el valor del contrato consistirá en lo que resulte de afectar los costos directos por el porcentaje, en principio, invariable del AIU, de manera que al valor de los costos directos se le sume el AIU. ¶

En este sentido, cuando las Entidades Estatales incluyen esta forma de desglosar el precio, en los últimos términos indicados, al realizar el estudio de mercado elaboran un presupuesto estimado del valor de la ejecución del contrato. Dicho presupuesto estimado incluye los costos genéricos indirectos en que incurren los contratistas, entre ellos, los de la Administración y los Imprevistos, para efectos de definir el porcentaje con el que calculan el presupuesto, pese a que el monto de estos componentes varía ostensiblemente de un proponente a otro, pues su valor real depende de circunstancias particulares de los oferentes^[10]. ¶

Así las cosas, las partes asumen los riesgos inherentes a esta forma de pactar el precio, entendiendo aceptadas las áleas normales que se presenten en la ejecución del contrato, de manera que, aunque el contratista incurra en mayores costos de los ítems incluidos en la Administración o en más gastos de Imprevistos al presentar su oferta, o que estos disminuyan, aparezcan algunos nuevos o desaparezcan algunos de ellos, el valor se mantenga invariable.¶

De manera que las entidades calculan un valor estimado que, a su vez, sirve de guía para que los proponentes formulen sus ofertas, pero bajo la premisa de que pagarán un porcentaje fijo incluido por los interesados en sus propuestas, dado lo variable que resulta este valor, y lo complejo y gravoso de realizar un seguimiento minucioso a los costos en que incurren los contratistas por este componente en particular. Además, que estos podrían ser mayores a los inicialmente pactados con el contratista, de manera que la fijación de un porcentaje fijo y estable también puede resultar favorable a la entidad estatal, pues su contraparte no le podrá exigir un monto superior, bajo el argumento de que incurrió en costos o gastos adicionales asociados al componente Administración o de Imprevistos^[11].¶

En consecuencia, tanto las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, como las excluidas de este –es decir, las que tienen un régimen especial– gozan de autonomía para configurar el precio y para establecer el sistema de pago más apropiado para satisfacer los fines de la contratación, respetando los límites previstos en el ordenamiento. En tal perspectiva, cuentan con discrecionalidad para establecer en el pliego de condiciones o en su documento equivalente, así como en el contrato, el sistema de precios unitarios y la figura del AIU; modelo que, como se indicó, es más pertinente para los contratos de tracto sucesivo, como el de obra. ¶

ii. Los costos directos son aquellos que están directamente implicados en la ejecución del objeto o imprescindibles para ejecutar la obra, entre los que se encuentra: la adquisición de materiales, insumos y suministros, la inversión en equipos, el pago de la mano de obra de las cuadrillas de trabajadores obreros y otros gastos afines –representados en los ítems que componen el contrato–^[12]. Desde una perspectiva técnica y jurídica, los costos directos de obra constituyen aquellos gastos que pueden identificarse y asignarse de manera específica a una partida o actividad concreta dentro del proyecto constructivo. En este aspecto, dichos costos hacen parte del precio del contrato, igual que los costos indirectos. En el ámbito de la contratación estatal, estos costos son determinantes porque permiten establecer con precisión el precio unitario de cada concepto y, en consecuencia, asegurar la transparencia y la trazabilidad del presupuesto. Al respecto, la doctrina expresa frente a los costos directos lo siguiente:¶

"[...]

a) la mano de obra, con sus pluses y cargas y seguros sociales, que intervienen directamente en la ejecución de la unidad de la obra;¶

b) los materiales a los precios resultantes a pie de obra, que quedan integrados en la unidad de que se trate o que sean necesarios para su ejecución;¶

c) Jos gastos de personal, energía, combustible, etc. que tengan lugar en el accionamiento o funcionamiento de la maquinaria e instalaciones utilizadas en la ejecución de la unidad de la obra,¶

d) los gastos de amortización y conservación de la maquinaria e instalaciones anteriormente citadas'^[13]¶

Así mismo, La doctrina especializada en contratación estatal y en contabilidad de la construcción ha señalado que los costos directos constituyen el núcleo esencial del análisis de precios unitarios, en tanto permiten asignar de manera precisa los recursos materiales, humanos y técnicos a cada partida de obra. Al respecto, la doctrina expresa:¶

Así pues, el costo directo total de una obra equivale a la suma de los costos directos parciales, a los que se llega multiplicando el precio unitario ofertado por el contratista para cada actividad o partida por la cantidad de trabajo a ejecutar. Normalmente la cantidad de trabajo a ejecutar está definida en el expediente técnico en la medida que esto sea posible, pero para la determinación de los precios unitarios si bien es cierto se parte de los valores referenciales propuestos por la Entidad en el Presupuesto Base son fijados por los propios postores quienes se las ingeniarán para obtener los mejores precios en el mercado tanto respecto de la mano de obra, como de los materiales y equipos a emplear.^[14]¶

Ahora bien, para garantizar que los costos directos reflejen la realidad de la ejecución contractual, resulta indispensable el ejercicio de un seguimiento riguroso por parte de la supervisión o la interventoría. Para ello, hay que señalar que la exigencia de que los valores cobrados por concepto de costos directos coincidan estrictamente con los reportes transmitidos a la DIAN plantea un problema de alcance de las facultades de supervisión o interventoría de la entidad contratante. En principio, la entidad estatal sí tiene la obligación de verificar la correcta ejecución del contrato y la razonabilidad de los costos directos, sustentado en el artículo 26 numeral 1 de la Ley 80 de 1993 para entidades sometidas a este sobre el principio de responsabilidad: “[…] En virtud de este principio: 1o. Los servidores públicos están obligados a buscar el cumplimiento de los fines de la contratación, a vigilar la correcta ejecución del objeto contratado y a proteger los derechos de la entidad, del contratista y de los terceros que puedan verse afectados por la ejecución del contrato”.¶

Quien ejerza la vigilancia de la ejecución del contrato, ya sea mediante la supervisión o mediante la interventoría, puede hacer uso de las facultades previstas en el artículo 84 de la Ley 1474 de 2011 para efectuar el seguimiento al cumplimiento obligacional del contrato y estará sometido a los deberes y responsabilidades que implica el ejercicio de dicha actividad. En este contexto, tanto los supervisores como los interventores “están facultados para solicitar informes, aclaraciones y explicaciones sobre el desarrollo de la ejecución contractual, y serán responsables por mantener informada a la entidad contratante de los hechos o circunstancias que puedan constituir actos de corrupción tipificados como conductas punibles, o que puedan poner o pongan en riesgo el cumplimiento del contrato, o cuando tal incumplimiento se presente”. En otras palabras, quienes ejercen funciones de seguimiento contractual tienen la potestad de pedir al contratista toda la información necesaria —informes, aclaraciones y explicaciones— para verificar cómo avanza la ejecución del contrato. Además, se les impone un deber especial: deben mantener informada a la entidad contratante sobre cualquier hecho, situación o indicio que pueda constituir un acto de corrupción o que genere riesgo de incumplimiento contractual, e incluso reportar cuando dicho incumplimiento ya se haya producido. ¶

Incluso, aun cuando el contrato de interventoría se celebra con un tercero a quien se le confía la labor de vigilar la ejecución idónea de otro contrato, por lo general un contrato de obra pública, aquel actúa con facultades similares a las que tiene la entidad estatal cuando ejerce la supervisión por su propia cuenta. Lo anterior, en la medida en que ambos son mecanismos a través de los cuales las entidades cumplen el deber de vigilar la correcta ejecución de los contratos, por lo que comparten una finalidad común. ¶

En el marco del seguimiento contractual, la supervisión tiene como función inseparable el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable y jurídico del contrato vigilado, mientras que a la interventoría le es inherente el seguimiento técnico de la correcta ejecución del contrato vigilado. Con todo, el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011 permite que en el contrato de interventoría también se pacten obligaciones para que el contratista realice el seguimiento administrativo, financiero, contable o jurídico.¶

Sin embargo, dicha facultad de seguimiento debe ejercerse dentro del marco contractual y funcional, por lo que no puede confundirse con las competencias de fiscalización tributaria que corresponden exclusivamente a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, señalando que la supervisión contractual busca garantizar la transparencia y la protección del patrimonio público, sin que ello implique sustituir funciones de otras autoridades, especialmente, las tributarias. ¶

En este aspecto se ha sostenido que la supervisión contractual incluye el seguimiento y control financiero del contrato, a fin de que haya una debida ejecución financiera del contrato y que haya un equilibrio económico del contrato. Ahora bien, exigir que los costos coincidan con los reportes a la DIAN puede operar como un instrumento de verificación y de alerta frente a eventuales sobrecostos o riesgos de evasión, mas no como una condición de pago ni como una competencia de fiscalización tributaria. El alcance de la supervisión de la entidad, en este caso, se restringe a garantizar la transparencia y el correcto uso de los recursos públicos, sin invadir las competencias de fiscalización tributaria que corresponden a la DIAN.¶

Así pues, el alcance de la supervisión de la entidad se restringe a garantizar la correcta ejecución financiera del contrato y el uso adecuado de los recursos públicos. La posibilidad de exigir que los valores cobrados coincidan con los reportes transmitidos a la DIAN depende del sistema con el que se haya estructurado y pactado el precio. Cuando el valor se acordó bajo el sistema de precios unitarios —con o sin discriminación del AIU—, el contratista se remunera con el producto de las cantidades de obra efectivamente ejecutadas por el precio unitario pactado, de modo que lo que cobra no son los costos en que realmente incurrió, sino el precio convenido, que es ley para las partes.^[15] Según se explicó, en esa modalidad las partes asumen las áleas normales de la ejecución y el precio permanece invariable aunque los costos reales del contratista resulten mayores o menores a los estimados, sin que estos deban legalizarse o soportarse ante la entidad.^[16] Por esa razón, exigir una coincidencia estricta entre los costos cobrados y los reportados a la DIAN, como condición para el pago, desnaturalizaría el sistema de precios unitarios y trasladaría a la ejecución una discusión que la entidad definió, en la etapa de planeación, al fijar la metodología de estructuración del valor.¶

En consecuencia, en los contratos pactados por precios unitarios el cotejo con la información tributaria no habilita a la entidad para condicionar el pago ni para rehacer el precio convenido. Ese cotejo opera, a lo sumo, como un instrumento de verificación y de alerta temprana frente a eventuales sobrecostos, simulaciones o riesgos de evasión, cuyos hallazgos deben ponerse en conocimiento de las autoridades competentes —entre ellas la DIAN y los organismos de control—, sin que la supervisión pueda sustituir sus funciones. La exigencia de una coincidencia estricta solo resulta procedente cuando el pago se estructuró sobre el reembolso de los costos efectivamente causados —como en la administración delegada de recursos—, caso en el cual la verificación documental de esos costos es no solo admisible sino necesaria, o cuando tal condición se estipuló de manera expresa en los documentos del proceso y en el contrato desde la etapa de planeación.¶

iii. Al margen de la explicación precedente, debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la gestión contractual de las entidades públicas debe ser realizado por quienes tengan interés en ello. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.¶

Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.¶

1. Referencias normativas

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:¶

Esta Subdirección se ha pronunciado en varias ocasiones sobre el AIU en los Conceptos 4201714000005136 del 14 de noviembre de 2017; 4201714000006401 del 23 de noviembre de 2017; 4201813000004155 del 9 de mayo de 2018; 4201814000008069 del 27 de septiembre de 2018; 4201814000007383 del 18 de octubre de 2018; 4201814000008069 del 13 de noviembre de 2018; 4201912000004214 del 26 de junio de 2019; 4201912000006455 y 4201912000006463 del 19 de septiembre de 2019; 4201912000007375 del 28 de octubre de 2019; 4201912000007092 del 29 de noviembre de 2019; 4202012000000093, C–037 del 28 de enero de 2020, 4202012000000664 del 30 de enero de 2020, C-191 del 16 de marzo de 2020, C-211 del 8 de abril de 2020, C-714 del 9 de diciembre de 2020, C-059 del 10 de marzo de 2021, C-613 del 6 de octubre de 2022, C-716 de 15 de noviembre de 2022, C-802 de 23 de noviembre de 2022, C-854 del 9 de diciembre de 2022, C-914 del 27 de diciembre de 2022, C-361 de septiembre de 2023, C-401 del 27 de septiembre de 2023 y C-455 del 18 de septiembre de 2024, C-248 del 3 de abril de 2025 y C-460 del 18 de junio de 2025, C-180 del 24 de febrero de 2026, C-148 del 10 de marzo de 2026, entre otros. En todo caso, se hace un análisis sobre los costos administrativos en los procesos de contratación estatal. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrás encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual, accede a través del siguiente enlace:¶

https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos. ¶

Las garantías no son un requisito formal: son el instrumento con el que se protege el patrimonio público frente a los riesgos del contrato. Por ello, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– te invita a consultar la nueva versión de la Guía para la Exigencia y Constitución de Garantías en los Procesos de Contratación, dirigida a las entidades sometidas al EGCAP y a las de regímenes exceptuados, así como a proveedores y órganos de control. Encontrarás orientaciones sobre las clases de garantías admisibles, la correspondencia entre riesgos asignados y amparos exigidos, su suficiencia y vigencia, y el procedimiento para hacerlas efectivas. Consúltala aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/manual/guia-de-garantias-en-procesos-de-contratacion¶

De otro lado, te contamos que el Decreto 287 del 19 de marzo de 2026 sustituyó los artículos 2.2.1.2.4.2.6., 2.2.1.2.4.2.7. y 2.2.1.2.4.2.8. del Decreto 1082 de 2015 y estructuró el Sistema Integral de Preferencias en favor de las personas con discapacidad, en cumplimiento del artículo 13 de la Ley Estatutaria 1618 de 2013. Para orientar su aplicación, esta Agencia expidió la Circular Externa 003 del 12 de mayo de 2026, en la que precisa quiénes son los beneficiarios, las cinco medidas que integran el sistema y su obligatoriedad según la modalidad de selección, y el régimen de transición aplicable a los procesos en curso. Consúltala aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/circular/circular-externa-003-de-2026¶

Recuerda también que la información sobre sanciones e inhabilidades solo cumple su función preventiva si llega oportunamente a los registros públicos. Sobre este deber, esta Agencia expidió la Circular Externa 002 del 5 de mayo de 2026,dirigida a todas las entidades del Estado sin distinción de su régimen contractual, en la que reitera la obligatoriedad de reportar caducidades, multas, sanciones, declaratorias de incumplimiento e inhabilidades ante las Cámaras de Comercio, la Procuraduría General de la Nación y el SECOP, e indica los responsables, los portales dispuestos para el efecto y las consecuencias disciplinarias de omitir este deber. Consúltala aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/circular/circular-externa-002-de-2026¶

Finalmente, si quieres seguir de cerca la actividad de la Agencia, la tercera edición de 2026 del Radar de la Compra Pública reúne, entre otros contenidos, la Circular Externa 003 de 2026, el Decreto 552 de 2026, un estudio sobre inteligencia artificial en la compra pública, los avances de la Relatoría, análisis jurisprudencial, conceptos jurídicos destacados y la oferta de la Escuela Virtual ANCP-CCE. Descárgalo aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/boletin/boletin-edicion-n-3-de-2026-radar-de-la-compra-publica¶

Aprovechamos la oportunidad de manifestar la entera disposición de la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– para atender las peticiones o solicitudes, así como para brindar el apoyo que se requiera en el marco de nuestras funciones a través de nuestros diferentes canales de atención: ¶

• Línea nacional gratuita o servicio a la ciudadanía (Mesa de servicio): 01800 0520808¶
• Línea en Bogotá (Mesa de servicio):+57 601 7456788¶
• Correo de radicación de correspondencia: ventanilladeradicacion@colombiacompra.gov.co¶
• Formulario web para PQRSD: https://www.colombiacompra.gov.co/pqrsd/informacion-importante-antes-de-formular-una-pqrsd¶

Evalúa el servicio que ofrece la Agencia por el canal de atención de PQRSD en el siguiente enlace :https://forms.office.com/r/pPHyWVs2SZ .¡Ayúdanos a mejorar porque el compromiso es de todos!¶

Por último, lo invitamos a seguirnos en las redes sociales en las cuales se difunde información institucional: ¶

Twitter: @colombiacompra

Facebook: ColombiaCompraEficiente

LinkedIn: Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente Instagram: @colombiacompraeficiente_cce¶

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.¶

Atentamente,

1. “La manera como las ofertas presentan el precio varía demasiado, incluso por razón de la costumbre que se impone en determinados negocios. Por ejemplo, tratándose de la compraventa, del suministro o la prestación de servicios profesionales –entre otros contratos, que de hecho son la mayoría– el valor que se ofrece no se desglosa para revelar al destinatario su estructura de costos. El proponente se limita a establecer una cifra por la que está dispuesto a asumir ciertas obligaciones, pero el comprador desconoce cómo se compone internamente, es decir, no sabe –ni usualmente le interesa conocerlo– qué parte del valor corresponde a gastos de mano de obra, de transporte, de energía, cuál es la utilidad esperada, entre otros conceptos. En estos casos se limita a conocer con claridad absoluta cuánto le costará el bien o el servicio, porque es lo que pagará.¶

   Sin embargo, en otros negocios, como la obra pública, la concesión y la consultoría, el Estado está acostumbrado a que se desglosen intensamente los costos, exigiendo no sólo el precio total sino una distinción entre los costos directos y los costos indirectos. Los primeros son los gastos imprescindibles para ejecutar la obra, entre los que se encuentra: la adquisición de materiales, insumos y suministros, la inversión en equipos, el pago de la mano de obra de las cuadrillas de trabajadores obreros y otros gastos afines –representados en los ítems que componen el contrato–. Los costos indirectos aluden a los gastos que también son necesarios para la obra, pero que no hacen parte de los elementos mismos con los que se construye, es decir, se trata de los costos de administración de la obra, los imprevistos que se presentan durante su ejecución y la utilidad esperada” (MARÍN CORTÉS, Fabián. El precio. Serie: Las cláusulas del contrato estatal. Medellín: Librería Jurídica Sánchez y Centro de Estudios de Derecho Administrativo –CEDA–, 2012. pp. 63-64). ↑¶

2. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 29 de febrero de 2012. Exp. 16371, C.P. Danilo Rojas Betancourth. ↑¶

3. PINO RICCI, Jorge. El régimen jurídico de los contratos estatales. Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 2005. pp. 416. ↑¶

4. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 14 de octubre de 2011. Exp. 20811, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. ↑¶

5. CONSEJO DE ESTADO. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 5 de septiembre de 2018, radicado No. 11001-03-06-000-2018-00124-00 C.P. Édgar González López. ↑¶

6. “Los costos indirectos incorporados en el A, corresponden como regla general a gastos de la oficina central, honorarios del director de obra, y de personal especializado. Generalmente estos costos pueden estar compartidos con los diversos contratos de obra que en forma simultánea esté ejecutando el contratista. Un ejemplo corresponde a los costos de la oficina central, y de los asesores de proyectos”. ↑¶

7. “[…] la utilidad es el beneficio económico que pretende percibir el contratista por la ejecución del contrato y por costos de administración se han tenido como tales los que constituyen costos indirectos para la operación del contrato, tales como los gastos de disponibilidad de la organización del contratista; el porcentaje para imprevistos, como su nombre lo indica, está destinado a cubrir los gastos con los que no se contaba y que se presenten durante la ejecución del contrato” (Consejo de Estado. Sección Tercera. Consejero Ponente: Ramiro Saavedra Becerra. Sentencia del 28 de agosto de 2003. Radicado: 17.554). ↑¶

8. MARÍN, Op. Cit., pp. 64-65. ↑

9. Ibíd., p. 66. ↑

10. “Que el porcentaje sea superior o inferior, o que para una empresa sea mayor o menor que para otra, depende de muchas razones, por ejemplo: del personal que se requiera en la obra –unas empresas emplean más o menos que otras–; de la magnitud del trabajo; de las cargas administrativas que cada empresa tienen –pensionados, convenciones colectivas y otros; del tamaño de la misma –mientras más grande es la A tiende a ser mayor; del costo de los campamentos; del transporte del personal; del sitio de las obras –si la empresa tiene un domicilio en el lugar del trabajo su A tiende a ser menor, y si se encuentra en otra ciudad tiende a subir, por ejemplo porque el salario de los ingenieros se incrementa por los viáticos–”. (Ibíd, p. 76) ↑¶

11. Lo anterior, sin perjuicio de las fórmulas de reajuste que se establezcan en el contrato y lo establecido en el artículo 27 de la Ley 80 de 1993. En tal sentido, en los casos de desequilibrio económico, porque los costos indirectos en los que incurre el contratista exceden el alea normal, es decir, le causan una afectación grave de su economía, podría exigirle a la entidad que le pague más de lo que se estipuló en la A o en la I, siendo esta una circunstancia extraordinaria. ↑¶

12. MARÍN CORTÉS, Fabián. El precio. Op. cit. p. 64. ↑¶

13. JURISTO SÁNCHEZ. Rafael. El Contrato de Obra Pública. Madrid: Universidad Complutense de Madrid, 1997. p.17. ↑¶

14. VELÁSQUEZ VELA, Víctor. Variación de Precio en los Contratos de ejecución de obra pública. Derecho & sociedad, 2011, vol. 36, p. 31. ↑¶

15. COLOMBIA COMPRA EFICIENTE, Subdirección de Gestión Contractual. Concepto con radicado 2201913000003074 del 9 de mayo de 2019, en el que se reitera que la vigilancia de la ejecución no habilita al supervisor o interventor para objetar o modificar los precios unitarios pactados, que son ley para las partes. En el mismo sentido, el Consejo de Estado, Sección Tercera, en sentencia del 31 de agosto de 2011, Exp. 18080, señaló que “en el contrato a precios unitarios la forma de pago es por unidades o cantidades de obra”. ↑¶

16. COLOMBIA COMPRA EFICIENTE. Concepto con radicado 4201813000008707 del 3 de diciembre de 2018, en el que se precisa que los componentes de Administración e Imprevistos integran el AIU y, por consiguiente, el valor total del contrato, de modo que “no hay lugar a soportarlos en la ejecución del contrato”. ↑¶