PRECIOS UNITARIOS, AIU, ESTAMPILLAS, VALOR DEL CONTRATO, MODIFICACIÓN DEL CONTRATO

Texto del concepto

PRECIOS UNITARIOS – APU – AIU

Pues bien, en los contratos cuyo precio se estructura a partir del sistema de precios unitarios, ha hecho parte de la práctica de los negocios que el contratante le solicite al potencial contratista que separe en su propuesta los costos directos –es decir, los que están directamente implicados en la ejecución del objeto–, de los costos indirectos –que equivalen a los rubros que no tienen que ver de manera inmediata con la ejecución de las actividades contractuales, pero que integran también el precio, bien porque constituyen erogaciones administrativas o contingentes para el contratista o bien porque se dirigen a salvaguardar su ganancia–. En tal sentido, mientras que los costos directos se evidencian en el análisis de precios unitarios –APU–, como la sumatoria de los valores de los ítems según su unidad de medida, los costos indirectos se suelen abreviar en las variables que integran el acrónimo AIU –Administración, Imprevistos y Utilidad–. ¶

La jurisprudencia ha señalado que “[…] en la conformación de dichos precios unitarios, se tienen en cuenta todos los gastos que se requieren para realizar la unidad de medida respectiva –el metro lineal, el metro cúbico, el metro cuadrado, etc.-. Y lo que comúnmente se denomina análisis de precios unitarios, corresponde a la descomposición de los mismos para determinar los costos que los conforman: la maquinaria que se utilizará, calculando el valor por el tiempo que se requiera; la mano de obra, teniendo en cuenta el costo hora-hombre, y cuántas personas se requieren para la ejecución de esa unidad de medida; la cantidad de los materiales necesarios, etc.”.¶

AIU – Costos indirectos – Discrecionalidad ¶

De este modo, el AIU, como metodología de pacto del precio que proviene de la costumbre mercantil, puede utilizarse en principio en cualquier tipología contractual, aunque lo más común es que se use en los contratos de tracto sucesivo, especialmente, en los que se distinguen los precios unitarios. La determinación de este sistema de estipulación del valor debe ser el resultado de los estudios previos, y en especial, del análisis del sector. Solo a partir de tales estudios la entidad estatal podrá concluir si es oportuno y conveniente establecer que el precio del contrato y, por tanto, la propuesta del oferente se deberá establecer distinguiendo los costos directos respecto de los costos indirectos; estos últimos representados en el AIU. ¶

En consecuencia, no hay a priori tipologías contractuales en las que la ley o el reglamento establezcan que se debe utilizar el AIU, así como tampoco hay una determinación única y específica de la forma en la que el AIU debe ser establecido en contratos que involucra diferentes tipos de actividades como sería la ejecución de obra y la prestación de servicios conexos, ya que tal decisión obedece a lo que resulte más conveniente a la entidad estatal, en cumplimiento del principio de planeación. ¶

AIU – APU – Determinación

Así pues, ni el sistema de precios unitarios –como metodología de estipulación del valor contractual–, ni el concepto de AIU, ni mucho menos la forma de calcularlo –es decir, su porcentaje–, son aspectos regulados en el conjunto de las disposiciones legales y reglamentarias que integran la normativa contractual del Estado: “La justificación de esta manera de cotizar el precio procede, incluso, de la formación universitaria que reciben los ingenieros, a quienes les enseñan esta metodología para elaborar las ofertas. En fin, lo que se quiere indicar con estos comentarios es que la necesidad de presentar una propuesta desglosando en forma intensa su precio no procede de la ley, ni del reglamento, sino de la costumbre, […]”. De otro lado, quien define el valor de cada letra –AIU– es el proponente, pues goza de libertad empresarial para hacerlo en la elaboración de su oferta.¶

AIU – Estudios del sector – Tipología contractual – Actividades ¶

En este contexto, si con base en los estudios del sector la entidad estatal estableció la necesidad de estructurar el valor bajo el sistema de precios unitarios y con el desglose del AIU, independientemente que el contrato de obra involucre actividades conexas de prestación de servicios, el precio se debería pagar con base en el valor de los costos directos incrementados por el porcentaje del AIU, en relación con todas las actividades calculadas bajo este sistema. En otras palabras, cuando el valor en el contrato de obra se estructuró utilizando el sistema de AIU para todas las actividades incluidas, sin hacer distinción entre los diferentes tipos de actividades, el pago del AIU debe aplicarse a todas las actividades del contrato, a menos que se haya acordado lo contrario. Ahora bien, nada obstaría para que las partes le dieran otros efectos particulares a la forma en que pagan el precio estructurado con AIU. Por ejemplo, podrían incluir cláusulas o reglas bajo las cuales se estableciera que el valor de alguno o de todos los componentes de la Administración o los Imprevistos sólo se pagan si el contratista demuestra que incurrió en algunas situaciones específicas y bajo el monto que este logre demostrar.¶

Sin embargo, una regulación como la anterior no es la que suele emplearse en los contratos estatales. Lo usual, que se advierte en la práctica de las Entidades Estatales, es que acuden al AIU con la finalidad de establecer un precio más estable, de manera que el valor del contrato consistirá en lo que resulte de afectar los costos directos por el porcentaje, en principio, invariable del AIU, de manera que al valor de los costos directos se le sume el AIU. ¶

AIU – Modificación – Procedencia – Prórroga¶

En este asunto, hay que recordar que el AIU integra los costos indirectos y que su estructuración depende de las condiciones del contrato. No obstante, la Agencia reconoció en el Concepto C-624 de 2025 que pueden existir circunstancias excepcionales, como una prórroga que exceda el riesgo normal del negocio y genere mayores costos de administración debidamente acreditados. Al respecto, señaló que le corresponde al contratista determinar el porcentaje o valor del componente de Administración, de acuerdo con las reglas que para ello establezcan los documentos del proceso. En este sentido, el proponente tiene la carga de determinar el porcentaje o valor fijo, cuando así lo requiere la entidad, según las condiciones del proyecto y su experticia y modelo de negocio. Al presentar su propuesta, el oferente asume los riesgos inherentes a esta forma de pactar el precio, según las condiciones específicas que al respecto se establezcan en el pliego de condiciones y en el contrato. Con lo anterior, el contratista acepta que el AIU se mantenga invariable, pues cubre la ejecución de las actividades pactadas. ¶

Sin embargo, existen circunstancias particulares en las que el AIU puede verse afectado por una prórroga del contrato que exceda el alea normal del negocio, por ejemplo, cuando las ampliaciones en el plazo eleven los costos de administración como resultado de una mayor permanencia en la obra. El Consejo de Estado se ha referido a estos supuestos aclarando que no toda prórroga del contrato puede dar lugar al reconocimiento de mayores valores asociados al componente de Administración del AIU. Para lo anterior, es necesario determinar si en la prórroga confluyen causas atribuibles a la entidad contratante que den lugar a un retraso de las obras. Tal sería el caso, por ejemplo, cuando el contrato se prorrogue como resultado de un cambio de diseños por deficiencias en los que la entidad entregó al contratista.¶

AIU – Análisis particular – Procedencia

En efecto, de acuerdo con lo explicado en el Concepto C-624 de 2025 la configuración del AIU depende de las particularidades del negocio y de las reglas establecidas en los documentos del proceso. Sin embargo, esa autonomía para estructurar el precio no implica una facultad irrestricta para modificarlo después de celebrado el contrato. Al formular su propuesta, el contratista determina los componentes económicos necesarios para ejecutar las obligaciones y asume los riesgos inherentes a las condiciones pactadas, según lo definido en la matriz de riesgos. Por ello, el AIU permanece, por regla general, invariable. La diferencia entre los gastos estimados y los efectivamente realizados no genera, por sí sola, un derecho a modificar los porcentajes ofrecidos.¶

No obstante, la estabilidad de las condiciones económicas debe armonizarse con la posibilidad de introducir modificaciones necesarias para satisfacer el interés público y asegurar la ejecución del objeto contractual. De acuerdo con esto es posible que se plantean varias opciones, los cuales dependen de las circunstancias particulares del contrato. En este aspecto, adquieren relevancia las circunstancias sobrevinientes que excedan los riesgos normales o expresamente asumidos, a modo de ejemplo una prórroga del contrato puede generar mayores costos de administración asociados a la permanencia en obra. Sin embargo, la prórroga no produce de forma automática un derecho a incrementar el AIU, ni el reconocimiento de mayores costos exige necesariamente modificar sus porcentajes dentro del contrato. Debe identificarse la causa de la prolongación, su imputabilidad, la asignación de riesgos, los gastos adicionales efectivamente ocasionados y el mecanismo contractual de revisión del precio, evitando en todo caso, duplicar reconocimientos.¶

Ahora bien, cuando la solicitud se fundamente en el restablecimiento del equilibrio económico, el contratista debe acreditar los presupuestos de esa figura y cuantificar la afectación. En este aspecto, la creación o el incremento de una carga tributaria no demuestra por sí mismo la ruptura de la ecuación contractual: es necesario probar una afectación grave y anormal que exceda el riesgo ordinario del negocio. Por tanto, los soportes técnicos, financieros y contables deben permitir establecer el vínculo entre el hecho invocado y los mayores costos, así como verificar que estos no estaban comprendidos en el precio, en los riesgos asumidos o en otros pagos reconocidos.¶

ESTAMPILLAS – Características – Condiciones ¶

La incorporación en nuestro ordenamiento jurídico de las denominadas “estampillas” tan sólo puede darse por disposición legal o por prescripción expresa de ordenanzas departamentales o acuerdos distritales o municipales, en las que debe indicarse a detalle las condiciones de su emisión o pago o adherencia, y si dicha estampilla, se concibe como una tasa parafiscal, o como impuesto con destinación específica. Sobre el tema, es importante indicar que tanto la naturaleza de cada estampilla, como las condiciones que deben tenerse en cuenta para su recaudo, así como su causación y objetivos pueden diferir en función de las decisiones que en su configuración adoptó el Legislador y, de manera complementaria, de aquellas que aprueben los órganos colegiados de las autoridades territoriales en ejercicio de sus competencias en la estructuración de cuerpos normativos que contienen política fiscal.¶

VALOR DEL CONTRATO – Interventoría – Estampillas – Ajustes – Modificación del contrato¶

Bajo este contexto, el tributo debe liquidarse conforme a la norma aplicable, aunque el presupuesto contractual lo haya estimado incorrectamente. Una cuestión distinta es determinar quién soporta esa diferencia y si procede ajustar la estructura económica del contrato, lo cual implicará si es del caso la procedencia de una posible modificación del contrato. Así pues, es procedente ajustar el presupuesto de la interventoría para reflejar el valor real de las estampillas, siempre que se garantice la legalidad del gasto y no se afecte la ejecución integral del objeto contractual. Este tipo de corrección busca que el contrato se adecúe a las condiciones económicas efectivas, evitando inconsistencias en la aplicación de los recursos y asegurando que el valor destinado a las estampillas corresponda al costo real exigido por la normativa. Sin embargo, dicho ajuste implica una modificación contractual, ya que supone la redistribución de valores entre ítems y la alteración de la estructura económica inicialmente pactada. Por tanto, debe adelantarse mediante el procedimiento de modificación, con la debida motivación y soportes técnicos, financieros y jurídicos que acrediten la necesidad del cambio, en especial, cuando se trate de un error de cálculo en el valor de las estampillas. ¶

MODIFICACIÓN DEL CONTRATO – Procedencia – Condiciones – Límites. ¶

Teniendo en cuenta lo expuesto respecto de la modificación contractual, debe precisarse que los límites cuantitativos señalados en el parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993 no resultan aplicables a los contratos de interventoría, en virtud de lo dispuesto por el artículo 85 de la Ley 1474 de 2011. Esta disposición reconoce la naturaleza particular de la interventoría y la necesidad de que su régimen se ajuste a las condiciones propias de control y supervisión de la ejecución contractual. De igual manera, más allá de la cláusula excepcional de modificación de los contratos estatales, no existe un desarrollo legal o reglamentario específico que regule de manera detallada las reglas aplicables a la modificación de los contratos de interventoría. En tal sentido, han sido los aportes de la jurisprudencia, de la función consultiva del Consejo de Estado, y de la doctrina comparada, los que han permitido estructurar los límites y requisitos de orden temporal, formal, material y axiológico para la modificación de un contrato estatal. Estos límites deben ser respetados por la entidad contratante a preservar los principios de origen legal como es el principio de planeación, de selección objetiva de libertad de concurrencia, de transparencia, de igualdad, entre otros, tal y como se explicará a continuación¶

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Dentro de los límites de orden temporal están comprendidos: i) la vigencia del contrato, pues no podría modificarse un contrato cuyo plazo ha culminado y; ii) la prohibición de consagrar prórrogas automáticas, sucesivas o indefinidas, en tanto resultan contrarias al derecho esencial de la libertad de competencia. En torno a los límites de orden formal, debe señalarse que, por un lado, es necesario que, la modificación de los contratos conste por escrito, dado el carácter solemne del contrato estatal y que sea suscrito por el jefe o representante legal o su delegado, de conformidad con los artículos 11 y 12 de la Ley 80 de 1993, así como el deber de la existencia de las disponibilidades presupuestales para el cumplimiento de las obligaciones. Por otro lado, la entidad debe motivar y justificar la modificación. Al respecto el Consejo de Estado ha señalado:¶

Los límites materiales corresponden a la prohibición de modificar las condiciones sustanciales del contrato, que se presentará en los casos en que se incluyan elementos que, “habiendo figurado en el procedimiento inicial, hubiera permitido la participación de otros interesados aparte de los inicialmente admitidos, o seleccionar una oferta distinta de la inicialmente seleccionada”. Finalmente, se encuentran los límites axiológicos, los cuales se fundan en la necesidad de preservar los principios de igualdad, transparencia, libertad de concurrencia, selección objetiva y planeación. Lo anterior, con la finalidad de realizar la escogencia diligente de la mejor oferta, para beneficiar los intereses y fines públicos inmersos en la contratación de las Entidades Estatales. A modo de ejemplo, la concepción de mayores cantidades de obra, como expresión del contrato original sin valor determinado, aunque determinable, no puede dar lugar a una ampliación ilimitada de estos contratos, pues no se encuentran exentos de la aplicación de los principios de la contratación estatal. ¶

Bogotá D.C., 15 de octubre de 2026

Señor

Marlon Alain Mosquera Tejada

marlonmosqueratejada@gmail.com

Florencia, Caquetá

Concepto C–1407 de 2026

Estimado Señor Mosquera:

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente –, en ejercicio de las competencias otorgadas por los Decretos 4170 de 2011 y 1822 de 2019 y de conformidad con las modalidades del derecho de petición contempladas en la Ley 1755 de 2015, así como lo establecido en la Resolución N° 469 del 2025 expedida por esta Agencia, responde la solicitud de consulta del 8 de septiembre de 2026, en la cual manifiesta: ¶

[…] cual es el análisis jurídico con relación a la modificación de los porcentajes del AIU en un contrato de obra; estos se pueden modificar su porcentaje después de contratados;¶

Y con relación a la interventoría es posible modificar el presupuesto, teniendo en cuenta que dentro de este mismo contemplan estampillas como un ítem contractual, pero al momento de ejecutar el contrato se dan cuenta que estas estampillas son mayores; y quieren modificar el contrato por el porcentaje de estampilla real, y disminuir los presupuestos de los otros ítems¶

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales, ni a determinar grados de responsabilidad por las actuaciones de los diferentes participes del sistema de compra pública.¶

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta. ¶

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de sus solicitudes, la Agencia procede a resolver los siguientes problemas jurídicos: i) ¿Es procedente modificar los porcentajes del AIU en un contrato de obra una vez celebrado, considerando los principios de la contratación estatal?; ii) ¿Resulta procedente ajustar el presupuesto de la interventoría para reflejar el valor real de las estampillas, disminuyendo proporcionalmente otros ítems contractuales, sin afectar la legalidad del gasto ni la ejecución integral del objeto contractual?¶

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:¶

i. Como es sabido, uno de los elementos más comunes en los contratos estatales es el precio, también conocido como valor. Aunque no todo contrato lo incluye –pues también existen negocios gratuitos– lo usual es que los contratos estatales se perfeccionen como onerosos y, la mayoría de las veces, como conmutativos. Adicionalmente, el precio suele ser el elemento más importante para el contratista, porque equivale a la remuneración que la entidad contratante le pagará por la ejecución del objeto contractual.¶

Desde la etapa de planeación, en la fase precontractual, las entidades estatales deben calcular el presupuesto oficial, mediante la realización del análisis del sector –que incluye el estudio del mercado– y definir la metodología con la cual estructurarán el precio del contrato. Dicho de otro modo, hace parte de los estudios previos la definición del esquema que la Administración usará para estipular el precio. Tal metodología generalmente depende del tipo de contrato, pues hay algunas modalidades más comunes en los de obra pública; otras más utilizadas en los de prestación de servicios y otras más indicadas para los de concesión, por mencionar algunos ejemplos^[2]. No hay, pues, una sola metodología para pactar el precio y, en gran medida, la manera de hacerlo ha obedecido a la costumbre mercantil y a la influencia de disciplinas técnicas, como la ingeniería o la administración de empresas, en la contratación estatal. Dentro de tales esquemas de establecimiento del precio pueden citarse, entre otros: i) los precios unitarios –calculados de acuerdo con las unidades que componen el objeto del contrato–, ii) el precio global –que equivale al monto total, sin discriminar unidades–, y iii) la administración delegada de recursos –en la que se distinguen los costos de inversión de los honorarios del administrador–.¶

Pues bien, en los contratos cuyo precio se estructura a partir del sistema de precios unitarios, ha hecho parte de la práctica de los negocios que el contratante le solicite al potencial contratista que separe en su propuesta los costos directos –es decir, los que están directamente implicados en la ejecución del objeto–, de los costos indirectos –que equivalen a los rubros que no tienen que ver de manera inmediata con la ejecución de las actividades contractuales, pero que integran también el precio, bien porque constituyen erogaciones administrativas o contingentes para el contratista o bien porque se dirigen a salvaguardar su ganancia–. En tal sentido, mientras que los costos directos se evidencian en el análisis de precios unitarios –APU–, como la sumatoria de los valores de los ítems según su unidad de medida, los costos indirectos se suelen abreviar en las variables que integran el acrónimo AIU –Administración, Imprevistos y Utilidad–. ¶

La jurisprudencia ha señalado que “[…] en la conformación de dichos precios unitarios, se tienen en cuenta todos los gastos que se requieren para realizar la unidad de medida respectiva –el metro lineal, el metro cúbico, el metro cuadrado, etc.-. Y lo que comúnmente se denomina análisis de precios unitarios, corresponde a la descomposición de los mismos para determinar los costos que los conforman: la maquinaria que se utilizará, calculando el valor por el tiempo que se requiera; la mano de obra, teniendo en cuenta el costo hora-hombre, y cuántas personas se requieren para la ejecución de esa unidad de medida; la cantidad de los materiales necesarios, etc.”^[3]. En concordancia, la doctrina explica que en la estructuración de los precios unitarios se tendrán en cuenta todos los costos directos necesarios para la ejecución del objeto contractual que se multiplicará por al AIU, lo que determina el valor unitario:¶

“Cada uno de los valores unitarios resultan de un análisis de los componentes requeridos para su elaboración, estudio que se denomina comúnmente ‘análisis de precios unitarios’. Así, se examinará, por ejemplo, que para la construcción de un metro cuadrado de muro se requieren 50 ladrillos, que tienen un valor de $50.000; 15 kilos de cemento, que tienen un valor de $5.000; 30 kilos de arena, que tienen un valor de $500; 5 litros de agua, que tienen un valor de 100, y la mano de obra que tiene un valor de $5.000. La sumatoria de cada uno de estos insumos básicos arroja el costo directo que debe cancelar el contratista para la construcción de un metro de muro.¶

El costo directo se multiplica por el AIU, es decir, por los gastos de administración, que incluye los gastos de personal que dirige la obra; los gastos de imprevistos, que pretende cubrir imprevistos y la utilidad. El resultado de la multiplicación anterior determina el valor unitario que deberá cancelar la entidad estatal. Dentro del valor unitario, entonces, están incorporados la totalidad de los gastos en los que incurre el contratista y la utilidad que espera recibir”^[4]. ¶

Por su parte, de acuerdo con la Sección Tercera del Consejo de Estado, el AIU, concepto de común utilización en los contratos de tracto sucesivo –entre ellos, los contratos de obra– no cuenta con una definición normativa, pero hay elementos que permiten precisar su alcance, así: ¶

“[…] el AIU propuesto para el contrato, corresponde a: ¶

i) los costos de administración o costos indirectos para la operación del contrato, tales como los gastos de disponibilidad de la organización del contratista, esto es: A; ¶

ii) los imprevistos, que es el porcentaje destinado a cubrir los gastos con los que no se contaba y que se presenten durante la ejecución del contrato, esto es, el álea normal del contrato: I; ¶

iii) la utilidad o el beneficio económico que pretende percibir el contratista por la ejecución del contrato, esto es: U. ¶

Ahora, teniendo en cuenta que no existe ninguna reglamentación que establezca porcentajes mínimos o máximos para determinar el A.I.U., cada empresa o comerciante de acuerdo con su infraestructura, experiencia, las condiciones del mercado, la naturaleza del contrato a celebrar, entre otros factores, establece su estructura de costos conforme a la cual se compromete a ejecutar cabalmente un contrato en el caso de que le sea adjudicado”^[5].¶

A su turno, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado sostuvo en concepto del 5 de septiembre de 2018^[6] que “el concepto del A.I.U. comprende la Administración (costos indirectos) imprevistos y utilidades, y en algunos contratos este valor aparece cuantificado en forma independiente al valor de la obra y como un porcentaje de esta^[7], sin perjuicio que en otros contratos este valor no aparezca discriminado y se incorpore en el valor de los precios unitarios”^[8]. ¶

Así pues, ni el sistema de precios unitarios –como metodología de estipulación del valor contractual–, ni el concepto de AIU, ni mucho menos la forma de calcularlo –es decir, su porcentaje–, son aspectos regulados en el conjunto de las disposiciones legales y reglamentarias que integran la normativa contractual del Estado: “La justificación de esta manera de cotizar el precio procede, incluso, de la formación universitaria que reciben los ingenieros, a quienes les enseñan esta metodología para elaborar las ofertas. En fin, lo que se quiere indicar con estos comentarios es que la necesidad de presentar una propuesta desglosando en forma intensa su precio no procede de la ley, ni del reglamento, sino de la costumbre, […]”^[9]. De otro lado, quien define el valor de cada letra –AIU– es el proponente, pues goza de libertad empresarial para hacerlo en la elaboración de su oferta^[10].¶

De este modo, el AIU, como metodología de pacto del precio que proviene de la costumbre mercantil, puede utilizarse en principio en cualquier tipología contractual, aunque lo más común es que se use en los contratos de tracto sucesivo, especialmente, en los que se distinguen los precios unitarios. La determinación de este sistema de estipulación del valor debe ser el resultado de los estudios previos, y en especial, del análisis del sector. Solo a partir de tales estudios la entidad estatal podrá concluir si es oportuno y conveniente establecer que el precio del contrato y, por tanto, la propuesta del oferente se deberá establecer distinguiendo los costos directos respecto de los costos indirectos; estos últimos representados en el AIU. ¶

En consecuencia, no hay a priori tipologías contractuales en las que la ley o el reglamento establezcan que se debe utilizar el AIU, así como tampoco hay una determinación única y específica de la forma en la que el AIU debe ser establecido en contratos que involucra diferentes tipos de actividades como sería la ejecución de obra y la prestación de servicios conexos, ya que tal decisión obedece a lo que resulte más conveniente a la entidad estatal, en cumplimiento del principio de planeación. ¶

En este contexto, si con base en los estudios del sector la entidad estatal estableció la necesidad de estructurar el valor bajo el sistema de precios unitarios y con el desglose del AIU, independientemente que el contrato de obra involucre actividades conexas de prestación de servicios, el precio se debería pagar con base en el valor de los costos directos incrementados por el porcentaje del AIU, en relación con todas las actividades calculadas bajo este sistema. En otras palabras, cuando el valor en el contrato de obra se estructuró utilizando el sistema de AIU para todas las actividades incluidas, sin hacer distinción entre los diferentes tipos de actividades, el pago del AIU debe aplicarse a todas las actividades del contrato, a menos que se haya acordado lo contrario. Ahora bien, nada obstaría para que las partes le dieran otros efectos particulares a la forma en que pagan el precio estructurado con AIU. Por ejemplo, podrían incluir cláusulas o reglas bajo las cuales se estableciera que el valor de alguno o de todos los componentes de la Administración o los Imprevistos sólo se pagan si el contratista demuestra que incurrió en algunas situaciones específicas y bajo el monto que este logre demostrar.¶

Sin embargo, una regulación como la anterior no es la que suele emplearse en los contratos estatales. Lo usual, que se advierte en la práctica de las Entidades Estatales, es que acuden al AIU con la finalidad de establecer un precio más estable, de manera que el valor del contrato consistirá en lo que resulte de afectar los costos directos por el porcentaje, en principio, invariable del AIU, de manera que al valor de los costos directos se le sume el AIU. ¶

En este sentido, cuando las Entidades Estatales incluyen esta forma de desglosar el precio, en los últimos términos indicados, al realizar el estudio de mercado elaboran un presupuesto estimado del valor de la ejecución del contrato. Dicho presupuesto estimado incluye los costos genéricos indirectos en que incurren los contratistas, entre ellos, los de la Administración y los Imprevistos, para efectos de definir el porcentaje con el que calculan el presupuesto, pese a que el monto de estos componentes varía ostensiblemente de un proponente a otro, pues su valor real depende de circunstancias particulares de los oferentes^[11]. ¶

Así las cosas, las partes asumen los riesgos inherentes a esta forma de pactar el precio, entendiendo aceptados los aleas normales que se presenten en la ejecución del contrato, de manera que, aunque el contratista incurra en mayores costos de los ítems incluidos en la Administración o en más gastos de Imprevistos al presentar su oferta, o que estos disminuyan, aparezcan algunos nuevos o desaparezcan algunos de ellos, el valor se mantenga invariable¶

De manera que las entidades calculan un valor estimado que, a su vez, sirve de guía para que los proponentes formulen sus ofertas, pero bajo la premisa de que pagarán un porcentaje fijo incluido por los interesados en sus propuestas, dado lo variable que resulta este valor, y lo complejo y gravoso de realizar un seguimiento minucioso a los costos en que incurren los contratistas por este componente en particular. Además, que estos podrían ser mayores a los inicialmente pactados con el contratista, de manera que la fijación de un porcentaje fijo y estable también puede resultar favorable a la entidad estatal, pues su contraparte no le podrá exigir un monto superior, bajo el argumento de que incurrió en costos o gastos adicionales asociados al componente Administración o de Imprevistos^[12].¶

ii. Ahora bien, es preciso recordar que, en principio, los contratos deben ejecutarse en las condiciones pactadas inicialmente, pues tales condiciones fueron convenidas luego de que la entidad pública surtiera todos los procedimientos previstos para la selección de su contratista y definiera los aspectos, técnicos, legales y financieros propios de cada caso. En tal sentido, en principio, el precio pactado en el contrato de obra es invariable, y en consecuencia también lo son los porcentajes correspondientes al AIU. ¶

Por ello, la modificación de dichos porcentajes una vez celebrado el contrato no puede entenderse como una simple renegociación del precio. No obstante, de manera excepcional podría admitirse una variación, siempre que exista una justificación suficiente, debidamente soportada en estudios técnicos, jurídicos y financieros, y que se respete el marco normativo y los límites propios de la contratación estatal.¶

En este asunto, hay que recordar que el AIU integra los costos indirectos y que su estructuración depende de las condiciones del contrato. No obstante, la Agencia reconoció en el Concepto C-624 de 2025 que pueden existir circunstancias excepcionales, como una prórroga que exceda el riesgo normal del negocio y genere mayores costos de administración debidamente acreditados. Al respecto, señaló que le corresponde al contratista determinar el porcentaje o valor del componente de Administración, de acuerdo con las reglas que para ello establezcan los documentos del proceso. En este sentido, el proponente tiene la carga de determinar el porcentaje o valor fijo, cuando así lo requiere la entidad, según las condiciones del proyecto y su experticia y modelo de negocio. Al presentar su propuesta, el oferente asume los riesgos inherentes a esta forma de pactar el precio, según las condiciones específicas que al respecto se establezcan en el pliego de condiciones y en el contrato. Con lo anterior, el contratista acepta que el AIU se mantenga invariable, pues cubre la ejecución de las actividades pactadas. ¶

Sin embargo, existen circunstancias particulares en las que el AIU puede verse afectado por una prórroga del contrato que exceda el alea normal del negocio, por ejemplo, cuando las ampliaciones en el plazo eleven los costos de administración como resultado de una mayor permanencia en la obra. El Consejo de Estado se ha referido a estos supuestos aclarando que no toda prórroga del contrato puede dar lugar al reconocimiento de mayores valores asociados al componente de Administración del AIU. Para lo anterior, es necesario determinar si en la prórroga confluyen causas atribuibles a la entidad contratante que den lugar a un retraso de las obras. Tal sería el caso, por ejemplo, cuando el contrato se prorrogue como resultado de un cambio de diseños por deficiencias en los que la entidad entregó al contratista. En estos casos:¶

“[…] la falta de estudios y diseños o su deficiencia afecta el adecuado desarrollo de las obras, además de que puede elevar su valor por el cambio en las cantidades de obra y en las especificaciones técnicas pactadas. Por tal razón, la Jurisprudencia ha sostenido que la inobservancia de esta obligación a cargo de las entidades del Estado quebranta el deber de planeación cuyo cumplimiento compete en primer término a la entidad estatal, comprometiendo la responsabilidad contractual de la administración, siempre y cuando se acrediten los daños efectivamente causados por dicho incumplimiento. Ello no significa que al proponente no le asistan deberes de diligencia, cuidado y seriedad en la etapa previa a la celebración del contrato, pues su participación en el proceso de selección parte de la premisa de la experiencia y conocimiento que ostenta, pero no puede dejarse de lado que el deber de planeación en materia de contratación estatal le es exigible en primera medida a la entidad estatal, en tanto es quien elabora los estudios, análisis y documentos requeridos para la futura contratación”^[13].¶

Cuando la ampliación del plazo contractual ocurra por una causa imputable a la entidad, es posible que sea necesario el reconocimiento de perjuicios a favor del contratista que se ve obligado a permanecer en la obra por un tiempo superior al previsto. En estos casos “procede, en principio, el reajuste de los precios, con el objeto de reparar los perjuicios derivados del transcurso del tiempo, en consideración a la pérdida del poder adquisitivo de la moneda o a la desuetud de los mismos”^[14]. Sin embargo, el Consejo de Estado ha reiterado que, incluso si la prórroga del contrato es imputable a una indebida planeación de la entidad, es necesario que el contratista acredite que la ampliación del plazo le generó perjuicios por causa de la mayor permanencia. Al respecto señaló que:¶

“[…] como lo ha sostenido la jurisprudencia de esta Corporación, debían demostrarse los perjuicios ocasionados, sin que sea de recibo, como lo pretendió la parte actora, entender causados los costos administrativos en el porcentaje pactado dentro del A.I.U del contrato por el solo transcurso del tiempo […] concluye la Sala que no puede prosperar la pretensión de la demandante por cuanto el reconocimiento de perjuicios por la mayor permanencia en la obra requiere que se demuestren los costos adicionales en los que se aduce haber incurrido”^[15].¶

En este sentido, el contratista debe “demostrar la existencia de perjuicios adicionales, no cubiertos con el pago de mayores cantidades de obra u obras adicionales, ni con el reajuste de precios”^[16]. Para acreditar esos perjuicios, es indispensable que pruebe los sobrecostos reales en los que incurrió, de manera que corresponde al contratista acreditar los costos administrativos que se deriven de una mayor permanencia en la obra por causas ajenas a su voluntad y que exceden el alea normal del negocio. De cualquier modo, no es posible afirmar que el simple paso del tiempo ocasione gastos administrativos no contemplados en el AIU propuesto por el contratista y que le corresponde solventar según las condiciones del contrato. Por tanto, la simple prórroga del contrato no da lugar al reconocimiento de valores adicionales relacionados con el componente de administración del AIU.¶

Ahora bien, teniendo en cuenta este escenario, en principio, los porcentajes de administración, imprevistos y utilidad —AIU— incorporados en la oferta adjudicada y en el contrato de obra deben mantenerse durante su ejecución, pues forman parte de las condiciones económicas bajo las cuales se adelantó la selección del contratista. Su ajuste no puede fundarse de forma exclusiva en el acuerdo de las partes ni en la conveniencia de reorganizar el presupuesto, dado que la autonomía contractual está limitada por los principios de planeación, transparencia, economía y responsabilidad. En este aspecto, permitir una renegociación injustificada de estos componentes podría alterar las condiciones que sustentaron la adjudicación y conceder al contratista ventajas que los demás participantes no tuvieron oportunidad de considerar.¶

En efecto, de acuerdo con lo explicado en el Concepto C-624 de 2025 la configuración del AIU depende de las particularidades del negocio y de las reglas establecidas en los documentos del proceso. Sin embargo, esa autonomía para estructurar el precio no implica una facultad irrestricta para modificarlo después de celebrado el contrato. Al formular su propuesta, el contratista determina los componentes económicos necesarios para ejecutar las obligaciones y asume los riesgos inherentes a las condiciones pactadas, según lo definido en la matriz de riesgos. Por ello, el AIU permanece, por regla general, invariable. La diferencia entre los gastos estimados y los efectivamente realizados no genera, por sí sola, un derecho a modificar los porcentajes ofrecidos.¶

No obstante, la estabilidad de las condiciones económicas debe armonizarse con la posibilidad de introducir modificaciones necesarias para satisfacer el interés público y asegurar la ejecución del objeto contractual. De acuerdo con esto es posible que se plantean varias opciones, los cuales dependen de las circunstancias particulares del contrato. En este aspecto, adquieren relevancia las circunstancias sobrevinientes que excedan los riesgos normales o expresamente asumidos, a modo de ejemplo una prórroga del contrato puede generar mayores costos de administración asociados a la permanencia en obra. Sin embargo, la prórroga no produce de forma automática un derecho a incrementar el AIU, ni el reconocimiento de mayores costos exige necesariamente modificar sus porcentajes dentro del contrato. Debe identificarse la causa de la prolongación, su imputabilidad, la asignación de riesgos, los gastos adicionales efectivamente ocasionados y el mecanismo contractual de revisión del precio, evitando en todo caso, duplicar reconocimientos.¶

Ahora bien, cuando la solicitud se fundamente en el restablecimiento del equilibrio económico, el contratista debe acreditar los presupuestos de esa figura y cuantificar la afectación. En este aspecto, la creación o el incremento de una carga tributaria no demuestra por sí mismo la ruptura de la ecuación contractual: es necesario probar una afectación grave y anormal que exceda el riesgo ordinario del negocio. Por tanto, los soportes técnicos, financieros y contables deben permitir establecer el vínculo entre el hecho invocado y los mayores costos, así como verificar que estos no estaban comprendidos en el precio, en los riesgos asumidos o en otros pagos reconocidos.¶

Asimismo, debe distinguirse varios escenarios i) entre mayor valor del AIU por aumento de la base de cálculo, esto es, si se conserva el porcentaje y aumenta el valor de las actividades ejecutadas conforme al contrato basado en el Sistema de Precios Unitarios, no necesariamente existe modificación del porcentaje; ii) redistribución entre administración, imprevistos y utilidad, en el que se señala que, aunque se conserve el AIU total, debe verificarse si cambia derechos económicos, bases tributarias, riesgos o condiciones determinantes de la adjudicación; iii) Cambio efectivo del porcentaje pactado, en el que se requiere una causa excepcional acreditada, análisis de su impacto sobre la selección objetiva y formalización contractual. En este último, la mera conveniencia o una estimación insuficiente del oferente no justifican automáticamente el ajuste.¶

Así las cosas, la modificación o ajuste de los porcentajes del AIU únicamente podría admitirse de manera excepcional, previa justificación técnica, jurídica y financiera que demuestre su necesidad, razonabilidad y compatibilidad con los principios de la contratación estatal. Corresponde a la entidad verificar que la medida no desnaturalice el objeto, altere indebidamente las condiciones sustanciales de competencia ni traslade injustificadamente riesgos que debe asumir, en principio, el contratista. En todo caso, es deber del contratista demostrar la necesidad de la variación, aportando estudios técnicos y financieros que acrediten la razonabilidad de la solicitud, y a la entidad verificar que dicha modificación no implique una alteración sustancial del objeto contractual ni un desconocimiento de los límites legales. En este aspecto, deberá revisar si el ajuste resulta procedente, deberá analizar la procedencia de una modificación del contrato, una revisión del precio o del restablecimiento del contrato.¶

iii. La incorporación en nuestro ordenamiento jurídico de las denominadas “estampillas” tan sólo puede darse por disposición legal o por prescripción expresa de ordenanzas departamentales o acuerdos distritales o municipales, en las que debe indicarse a detalle las condiciones de su emisión o pago o adherencia, y si dicha estampilla, se concibe como una tasa parafiscal^[17], o como impuesto con destinación específica^[18]. Sobre el tema, es importante indicar que tanto la naturaleza de cada estampilla, como las condiciones que deben tenerse en cuenta para su recaudo, así como su causación y objetivos pueden diferir en función de las decisiones que en su configuración adoptó el Legislador y, de manera complementaria, de aquellas que aprueben los órganos colegiados de las autoridades territoriales en ejercicio de sus competencias en la estructuración de cuerpos normativos que contienen política fiscal.¶

Conforme a lo anterior, en lo que respecta al descuento por concepto de estampillas, su inclusión depende de las condiciones establecidas por la Ley para estos tributos. En efecto, la Corte Constitucional, Sentencia C-768 de 23 de septiembre de 2010. M.P. Juan Carlos Henao Pérez indicó:¶

“Para explicar esta afirmación conviene señalar que las estampillas han sido definidas por la jurisprudencia del Consejo de Estado (…) como tributos dentro de la especie de “tasas parafiscales”, en la medida en que participan de la naturaleza de las contribuciones parafiscales, pues constituyen un gravamen cuyo pago obligatorio deben realizar los usuarios de algunas operaciones o actividades que se realizan frente a organismos de carácter público; son de carácter excepcional en cuanto al sujeto pasivo del tributo; los recursos se revierten en beneficio de un sector específico; y están destinados a sufragar gastos en que incurran las entidades que desarrollan o prestan un servicio público, como función propia del Estado.¶

// La “tasa” si bien puede corresponder a la prestación directa de un servicio público, del cual es usuario el contribuyente que se beneficia efectivamente, también puede corresponder al beneficio potencial por la utilización de servicios de aprovechamiento común, como la educación, la salud, el deporte, la cultura, es decir, que el gravamen se revierte en beneficio social. Las primeras se definen como tasas administrativas en cuanto equivalen a la remuneración pagada por los servicios administrativos y, las segundas, como tasas parafiscales que son las percibidas en beneficio de organismos públicos o privados, per o no por la prestación de un servicio propiamente dicho, sino por contener un carácter social”.¶

De la misma manera la Corte Constitucional, Sentencia C-221 de 22 de mayo de 2019. M.P. Carlos Bernal Pulido, indicó frente a la estampilla Pro- Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales: “se trataba de un impuesto con destinación específica pues se trata de una imposición obligatoria y definitiva que no guarda relación directa e inmediata con la prestación de un bien o un servicio por parte del Estado al ciudadano”.¶

Al respecto, es importante indicar que tanto la naturaleza de cada estampilla, como las condiciones que deben tenerse en cuenta para su recaudo, así como su causación y objetivos pueden diferir en función de las decisiones que en su configuración adoptó el Legislador y, de manera complementaria, de aquellas que aprueben los órganos colegiados de las autoridades territoriales en ejercicio de sus competencias en la estructuración de cuerpos normativos que contienen política fiscal. De esta manera, la procedencia y aplicación de determinada estampilla está sujeta al hecho generador establecido en la ley, ordenanza o acuerdo.¶

Así las cosas, las estampillas constituyen tributos de carácter departamental, distrital o municipal, y su exigibilidad frente a los contratos de interventoría depende de lo que dispongan las respectivas ordenanzas o acuerdos territoriales que las hayan creado. Particularmente, para establecer su procedencia deberá analizarse lo relativo al hecho generador del tributo, a los sujetos obligados al pago y a las condiciones de su aplicación. En esta línea, no existe una obligación general o automática de incluir el impuesto de estampilla en los contratos de interventoría celebrados por las entidades estatales. Su exigencia solo procede cuando la norma territorial correspondiente incluya expresamente la suscripción o ejecución de contratos con entidades públicas dentro del hecho generador del tributo. Por tanto, la procedencia del descuento por concepto de estampillas en contratos de interventoría debe verificarse caso por caso, de conformidad con el contenido de la ordenanza departamental o acuerdo municipal o distrital aplicable, así como con la ley que autoriza la creación del respectivo tributo.¶

Bajo este contexto, el tributo debe liquidarse conforme a la norma aplicable, aunque el presupuesto contractual lo haya estimado incorrectamente. Una cuestión distinta es determinar quién soporta esa diferencia y si procede ajustar la estructura económica del contrato, lo cual implicará si es del caso la procedencia de una posible modificación del contrato. Así pues, es procedente ajustar el presupuesto de la interventoría para reflejar el valor real de las estampillas, siempre que se garantice la legalidad del gasto y no se afecte la ejecución integral del objeto contractual. Este tipo de corrección busca que el contrato se adecúe a las condiciones económicas efectivas, evitando inconsistencias en la aplicación de los recursos y asegurando que el valor destinado a las estampillas corresponda al costo real exigido por la normativa. Sin embargo, dicho ajuste implica una modificación contractual, ya que supone la redistribución de valores entre ítems y la alteración de la estructura económica inicialmente pactada. Por tanto, debe adelantarse mediante el procedimiento de modificación, con la debida motivación y soportes técnicos, financieros y jurídicos que acrediten la necesidad del cambio, en especial, cuando se trate de un error de cálculo en el valor de las estampillas. ¶

Teniendo en cuenta lo expuesto respecto de la modificación contractual, debe precisarse que los límites cuantitativos señalados en el parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993 no resultan aplicables a los contratos de interventoría, en virtud de lo dispuesto por el artículo 85 de la Ley 1474 de 2011. Esta disposición reconoce la naturaleza particular de la interventoría y la necesidad de que su régimen se ajuste a las condiciones propias de control y supervisión de la ejecución contractual. De igual manera, más allá de la cláusula excepcional de modificación de los contratos estatales, no existe un desarrollo legal o reglamentario específico que regule de manera detallada las reglas aplicables a la modificación de los contratos de interventoría. En tal sentido, han sido los aportes de la jurisprudencia, de la función consultiva del Consejo de Estado, y de la doctrina comparada, los que han permitido estructurar los límites y requisitos de orden temporal, formal, material y axiológico para la modificación de un contrato estatal. Estos límites deben ser respetados por la entidad contratante a preservar los principios de origen legal como es el principio de planeación, de selección objetiva de libertad de concurrencia, de transparencia, de igualdad, entre otros, tal y como se explicará a continuación^[19]. ¶

Dentro de los límites de orden temporal están comprendidos: i) la vigencia del contrato, pues no podría modificarse un contrato cuyo plazo ha culminado y; ii) la prohibición de consagrar prórrogas automáticas, sucesivas o indefinidas, en tanto resultan contrarias al derecho esencial de la libertad de competencia. En torno a los límites de orden formal, debe señalarse que, por un lado, es necesario que, la modificación de los contratos conste por escrito, dado el carácter solemne del contrato estatal y que sea suscrito por el jefe o representante legal o su delegado, de conformidad con los artículos 11^[20] y 12 de la Ley 80 de 1993^[21], así como el deber de la existencia de las disponibilidades presupuestales para el cumplimiento de las obligaciones. Por otro lado, la entidad debe motivar y justificar la modificación. Al respecto el Consejo de Estado ha señalado:¶

“El expediente de contratación y la actuación administrativa inicial que comprende los estudios previos, el análisis de riesgos y el presupuesto oficial o estimativo de costos necesario para la modificación del contrato, deberán dar cuenta de las razones de interés público que hacen necesario afectar lo inicialmente pactado. Como regla general, las mismas razones del deber de planeación para el contrato inicial se imponen como requisito previo del contrato modificatorio. ¶

La motivación del contrato modificatorio resulta un elemento esencial que permita determinar su juridicidad, la justificación de su necesidad, su racionalidad y la proporcionalidad de su contenido, en especial cuando se alteran los aspectos técnicos y financieros iniciales. Se trata de un requisito indispensable para el control de legalidad del contrato o del acto de modificación.¶

La modificación no es una facultad discrecional, cuyo ejercicio penda de criterios de mera conveniencia o de utilidad para la entidad estatal o para su contratista, ni puede servir como instrumento ilegal para mejorar o hacer más favorables las condiciones económicas del adjudicatario. A diferencia del contrato privado, solo procederá por necesidades de interés general que sustenten y justifiquen la legalidad de la modificación”^[22].¶

Los límites materiales corresponden a la prohibición de modificar las condiciones sustanciales del contrato, que se presentará en los casos en que se incluyan elementos que, “habiendo figurado en el procedimiento inicial, hubiera permitido la participación de otros interesados aparte de los inicialmente admitidos, o seleccionar una oferta distinta de la inicialmente seleccionada”^[23]. Finalmente, se encuentran los límites axiológicos, los cuales se fundan en la necesidad de preservar los principios de igualdad, transparencia, libertad de concurrencia, selección objetiva y planeación. Lo anterior, con la finalidad de realizar la escogencia diligente de la mejor oferta, para beneficiar los intereses y fines públicos inmersos en la contratación de las Entidades Estatales. A modo de ejemplo, la concepción de mayores cantidades de obra, como expresión del contrato original sin valor determinado, aunque determinable, no puede dar lugar a una ampliación ilimitada de estos contratos, pues no se encuentran exentos de la aplicación de los principios de la contratación estatal. ¶

Este límite encuentra sustento en el hecho de que, para celebrar contratos estatales las Entidades Públicas eligen, dentro de un “régimen de concurrencia y de igualdad, las mejores condiciones de costo, calidad e idoneidad de la prestación requerida”. Esto supone que la selección objetiva de la oferta más favorable se dirige a salvaguardar el interés público y, por lo tanto, celebrado el contrato en esas condiciones, su eventual modificación debe asegurar que lo adjudicado, y posteriormente alterado, consulte la mejor opción para el servicio público. ¶

En virtud de la aplicación de los principios de transparencia, libertad de concurrencia e igualdad, consagrados en el EGCAP, y las reglas sustanciales del Pliego de Condiciones, que permitieron elegir la mejor oferta, previo cumplimiento de unos requisitos con base en los cuales la oferta del contratista fue considerada la más favorable, estos deben ser de estricta observancia y deben mantenerse durante la ejecución del contrato y en su liquidación, como garantía de inalterabilidad de lo pactado y de acatamiento a la legalidad de las reglas aplicadas en la actuación previa. ¶

En este aspecto, la entidad contratante debe verificar que la modificación no altere las condiciones sustanciales que dieron lugar a la adjudicación ni desconozca los principios de planeación, transparencia y selección objetiva. Asimismo, el contratista debe aportar los estudios que acrediten la necesidad y proporcionalidad del ajuste, de manera que se preserve el equilibrio contractual y la correcta destinación de los recursos públicos. De este modo, no es admisible disminuir proporcionalmente otros ítems mediante una operación exclusivamente aritmética: debe acreditarse que los recursos restantes permiten cumplir todas las obligaciones y que la redistribución no modifica sustancialmente las condiciones de adjudicación, traslada injustificadamente riesgos a la entidad ni reconozca dos veces un mismo costo.¶

iv. Al margen de la explicación precedente debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la variación del precio del contrato debe realizarse por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado la aclaración preliminar del presente oficio. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.¶

Dentro de este marco, la entidad pública definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.¶

1. Referencias normativas:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:¶

Esta Subdirección se ha pronunciado en varias ocasiones sobre el AIU en los Conceptos 4201714000005136 del 14 de noviembre de 2017; 4201714000006401 del 23 de noviembre de 2017; 4201813000004155 del 9 de mayo de 2018; 4201814000008069 del 27 de septiembre de 2018; 4201814000007383 del 18 de octubre de 2018; 4201814000008069 del 13 de noviembre de 2018; 4201912000004214 del 26 de junio de 2019; 4201912000006455 y 4201912000006463 del 19 de septiembre de 2019; 4201912000007375 del 28 de octubre de 2019; 4201912000007092 del 29 de noviembre de 2019; 4202012000000093, C–037 del 28 de enero de 2020, 4202012000000664 del 30 de enero de 2020, C-191 del 16 de marzo de 2020, C-211 del 8 de abril de 2020, C-714 del 9 de diciembre de 2020, C-059 del 10 de marzo de 2021, C-613 del 6 de octubre de 2022, C-716 de 15 de noviembre de 2022, C-802 de 23 de noviembre de 2022, C-854 del 9 de diciembre de 2022, C-914 del 27 de diciembre de 2022, C-361 de septiembre de 2023, C-401 del 27 de septiembre de 2023 y C-455 del 18 de septiembre de 2024, C-248 del 3 de abril de 2025 y C-460 del 18 de junio de 2025, C-180 del 24 de febrero de 2026, C-148 del 10 de marzo de 2026, C-1351 del 6 de octubre de 2026, entre otros. Al respecto, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se ha pronunciado, a través de diversos conceptos, sobre las modificaciones y adiciones a los contratos estatales, entre los que se encuentran los Conceptos Nro. C-277 del 21 de junio de 2021, C-644 del 18 de noviembre de 2021, C-755 del 21 de enero de 2022, C-152 del 1 de abril de 2022, C-267 del 5 de mayo de 2022, C-432 del 13 de julio de 2022, C-630 del 29 de septiembre de 2022, C-784 del 21 de noviembre de 2022, C-398 del 27 de septiembre de 2023, C-452 del 7 de noviembre de 2023, C-463 del 22 de noviembre de 2023, C-471 del 25 de enero de 2024, C-903 del 2 de enero de 2024, C-329 del 22 de agosto de 2024, C-563 del 21 de octubre de 2024, C-844 del 9 de diciembre de 2024, C-1039 del 23 de diciembre de 2024, C-1008 del 30 de enero de 2025, C-308 del 28 de abril de 2025, C-451 del 19 de mayo de 2025, C-491 del 3 de junio de 2025 y C-165 del 26 de febrero de 2026, C-1172 del 27 de agosto de 2026, entre otros. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrás encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual, accede a través del siguiente enlace:¶

https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos. ¶

Las garantías no son un requisito formal: son el instrumento con el que se protege el patrimonio público frente a los riesgos del contrato. Por ello, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– te invita a consultar la nueva versión de la Guía para la Exigencia y Constitución de Garantías en los Procesos de Contratación, dirigida a las entidades sometidas al EGCAP y a las de regímenes exceptuados, así como a proveedores y órganos de control. Encontrarás orientaciones sobre las clases de garantías admisibles, la correspondencia entre riesgos asignados y amparos exigidos, su suficiencia y vigencia, y el procedimiento para hacerlas efectivas. Consúltala aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/manual/guia-de-garantias-en-procesos-de-contratacion¶

De otro lado, te contamos que el Decreto 287 del 19 de marzo de 2026 sustituyó los artículos 2.2.1.2.4.2.6., 2.2.1.2.4.2.7. y 2.2.1.2.4.2.8. del Decreto 1082 de 2015 y estructuró el Sistema Integral de Preferencias en favor de las personas con discapacidad, en cumplimiento del artículo 13 de la Ley Estatutaria 1618 de 2013. Para orientar su aplicación, esta Agencia expidió la Circular Externa 003 del 12 de mayo de 2026, en la que precisa quiénes son los beneficiarios, las cinco medidas que integran el sistema y su obligatoriedad según la modalidad de selección, y el régimen de transición aplicable a los procesos en curso. Consúltala aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/circular/circular-externa-003-de-2026¶

Recuerda también que la información sobre sanciones e inhabilidades solo cumple su función preventiva si llega oportunamente a los registros públicos. Sobre este deber, esta Agencia expidió la Circular Externa 002 del 5 de mayo de 2026, dirigida a todas las entidades del Estado sin distinción de su régimen contractual, en la que reitera la obligatoriedad de reportar caducidades, multas, sanciones, declaratorias de incumplimiento e inhabilidades ante las Cámaras de Comercio, la Procuraduría General de la Nación y el SECOP, e indica los responsables, los portales dispuestos para el efecto y las consecuencias disciplinarias de omitir este deber. Consúltala aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/circular/circular-externa-002-de-2026¶

Finalmente, si quieres seguir de cerca la actividad de la Agencia, la tercera edición de 2026 del Radar de la Compra Pública reúne, entre otros contenidos, la Circular Externa 003 de 2026, el Decreto 552 de 2026, un estudio sobre inteligencia artificial en la compra pública, los avances de la Relatoría, análisis jurisprudencial, conceptos jurídicos destacados y la oferta de la Escuela Virtual ANCP-CCE. Descárgalo aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/boletin/boletin-edicion-n-3-de-2026-radar-de-la-compra-publica¶

Por último, aprovechamos la oportunidad de manifestar la entera disposición de la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– para atender las peticiones o solicitudes, así como para brindar el apoyo que se requiera en el marco de nuestras funciones a través de nuestros diferentes canales de atención: ¶

• Línea nacional gratuita o servicio a la ciudadanía (Mesa de servicio): 01800 0520808¶
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Por último, lo invitamos a seguirnos en las redes sociales en las cuales se difunde información institucional: ¶

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015.¶

Atentamente,

1. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. C.P.: Óscar Daría Amaya Navas. Concepto del 06 de junio 2018. Radicación número: 2369. ↑¶

2. “La manera como las ofertas presentan el precio varía demasiado, incluso por razón de la costumbre que se impone en determinados negocios. Por ejemplo, tratándose de la compraventa, del suministro o la prestación de servicios profesionales –entre otros contratos, que de hecho son la mayoría– el valor que se ofrece no se desglosa para revelar al destinatario su estructura de costos. El proponente se limita a establecer una cifra por la que está dispuesto a asumir ciertas obligaciones, pero el comprador desconoce cómo se compone internamente, es decir, no sabe –ni usualmente le interesa conocerlo– qué parte del valor corresponde a gastos de mano de obra, de transporte, de energía, cuál es la utilidad esperada, entre otros conceptos. En estos casos se limita a conocer con claridad absoluta cuánto le costará el bien o el servicio, porque es lo que pagará.¶

   Sin embargo, en otros negocios, como la obra pública, la concesión y la consultoría, el Estado está acostumbrado a que se desglosen intensamente los costos, exigiendo no sólo el precio total sino una distinción entre los costos directos y los costos indirectos. Los primeros son los gastos imprescindibles para ejecutar la obra, entre los que se encuentra: la adquisición de materiales, insumos y suministros, la inversión en equipos, el pago de la mano de obra de las cuadrillas de trabajadores obreros y otros gastos afines –representados en los ítems que componen el contrato–. Los costos indirectos aluden a los gastos que también son necesarios para la obra, pero que no hacen parte de los elementos mismos con los que se construye, es decir, se trata de los costos de administración de la obra, los imprevistos que se presentan durante su ejecución y la utilidad esperada” (MARÍN CORTÉS, Fabián. El precio. Serie: Las cláusulas del contrato estatal. Medellín: Librería Jurídica Sánchez y Centro de Estudios de Derecho Administrativo –CEDA–, 2012. pp. 63-64). ↑¶

3. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 29 de febrero de 2012. Exp. 16371, C.P. Danilo Rojas Betancourth. ↑¶

4. PINO RICCI, Jorge. El régimen jurídico de los contratos estatales. Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 2005. pp. 416. ↑¶

5. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 14 de octubre de 2011. Exp. 20811, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. ↑¶

6. CONSEJO DE ESTADO. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 5 de septiembre de 2018, radicado No. 11001-03-06-000-2018-00124-00 C.P. Édgar González López. ↑¶

7. “Los costos indirectos incorporados en el A, corresponden como regla general a gastos de la oficina central, honorarios del director de obra, y de personal especializado. Generalmente estos costos pueden estar compartidos con los diversos contratos de obra que en forma simultánea esté ejecutando el contratista. Un ejemplo corresponde a los costos de la oficina central, y de los asesores de proyectos”. ↑¶

8. “[…] la utilidad es el beneficio económico que pretende percibir el contratista por la ejecución del contrato y por costos de administración se han tenido como tales los que constituyen costos indirectos para la operación del contrato, tales como los gastos de disponibilidad de la organización del contratista; el porcentaje para imprevistos, como su nombre lo indica, está destinado a cubrir los gastos con los que no se contaba y que se presenten durante la ejecución del contrato” (Consejo de Estado. Sección Tercera. Consejero Ponente: Ramiro Saavedra Becerra. Sentencia del 28 de agosto de 2003. Radicado: 17.554). ↑¶

9. MARÍN, Op. Cit., pp. 64-65. ↑

10. Ibíd., p. 66. ↑

11. “Que el porcentaje sea superior o inferior, o que para una empresa sea mayor o menor que para otra, depende de muchas razones, por ejemplo: del personal que se requiera en la obra –unas empresas emplean más o menos que otras–; de la magnitud del trabajo; de las cargas administrativas que cada empresa tienen –pensionados, convenciones colectivas y otros; del tamaño de la misma –mientras más grande es la A tiende a ser mayor; del costo de los campamentos; del transporte del personal; del sitio de las obras –si la empresa tiene un domicilio en el lugar del trabajo su A tiende a ser menor, y si se encuentra en otra ciudad tiende a subir, por ejemplo porque el salario de los ingenieros se incrementa por los viáticos–”. (Ibíd, p. 76) ↑¶

12. Lo anterior, sin perjuicio de las fórmulas de reajuste que se establezcan en el contrato y lo establecido en el artículo 27 de la Ley 80 de 1993. En tal sentido, en los casos de desequilibrio económico, porque los costos indirectos en los que incurre el contratista exceden el alea normal, es decir, le causan una afectación grave de su economía, podría exigirle a la entidad que le pague más de lo que se estipuló en la A o en la I, siendo esta una circunstancia extraordinaria. ↑¶

13. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del veintiocho (28) de febrero de dos mil veintidós (2022). C.P. Nicolás Yepes Corrales. Rad. 65483. ↑¶

14. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 29 de enero de 2004. Rad. 10779. ↑¶

15. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del veintiocho (28) de febrero de dos mil veintidós (2022). C.P. Nicolás Yepes Corrales. Rad. 65483. ↑¶

16. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 29 de enero de 2004. Rad. 10779. ↑¶

17. Corte Constitucional, Sentencia C-768 de 23 de septiembre de 2010. M.P.: Juan Carlos Henao Pérez indicó: “Para explicar esta afirmación conviene señalar que las estampillas han sido definidas por la jurisprudencia del Consejo de Estado (…) como tributos dentro de la especie de “tasas parafiscales”, en la medida en que participan de la naturaleza de las contribuciones parafiscales, pues constituyen un gravamen cuyo pago obligatorio deben realizar los usuarios de algunas operaciones o activida des que se realizan frente a organismos de carácter público; son de carácter excepcional en cuanto al sujeto pasivo del tributo; los recursos se revierten en beneficio de un sector específico; y están destinados a sufragar gastos en que incurran las entida des que desarrollan o prestan un servicio público, como función propia del Estado. // La “tasa” si bien puede corresponder a la prestación directa de un servicio público, del cual es usuario el contribuyente que se beneficia efectivamente, también puede corresponder al beneficio potencial por la utilización de servicios de aprovechamiento común, como la educación, la salud, el deporte, la cultura, es decir, que el gravame n se revierte en beneficio social. Las primeras se definen como tasas administrativas en cuanto equivalen a la remuneración pagada por los servicios administrativos y, las segundas, como tasas parafiscales que son las percibidas en beneficio de organismos públicos o privados, pero no por la prestación de un servicio propiamente dicho, sino por contener un carácter social”. ↑¶

18. Corte Constitucional, Sentencia C-221 de 22 de mayo de 2019. M.P. Carlos Bernal Pulido. En la sentencia se indicó que la estampilla ‘Pro-Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de Colombia’ indicó que se trataba de un impuesto con destinación específica “pues se trata de una “imposición obligatoria y definitiva que no guarda relación directa e inmediata con la prestación de un bien o un servicio por parte del Estado al ciudadano” (…)” ↑¶

19. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. C.P.: Óscar Daría Amaya Navas. Concepto del 06 de junio 2018. Radicación número: 2369. ↑¶

20. ARTICULO 11. DE LA COMPETENCIA PARA DIRIGIR LICITACIONES O CONCURSOS Y PARA CELEBRAR CONTRATOS ESTATALES. En las entidades estatales a que se refiere el artículo 2o.: ¶

    1o. La competencia para ordenar y dirigir la celebración de licitaciones o concursos y para escoger contratistas será del jefe o representante de la entidad, según el caso. ¶

    2o. Tiene competencia para celebrar contratos a nombre de la Nación, el Presidente de la República. ¶

    3o. Tienen competencia para celebrar contratos a nombre de la entidad respectiva: ¶

    a) Los ministros del despacho, los directores de departamentos administrativos, los superintendentes, los jefes de unidades administrativas especiales, el Presidente del Senado de la República, el Presidente de la Cámara de Representantes, los Presidentes de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y de sus Consejos Seccionales, el Fiscal General de la Nación, el Contralor General de la República, el Procurador General de la Nación, y el Registrador Nacional del Estado Civil. ¶

    b) A nivel territorial, los gobernadores de los departamentos, los alcaldes municipales y de los distritos capital y especiales, los contralores departamentales, distritales y municipales, y los representantes legales de las regiones, las provincias, las áreas metropolitanas, los territorios indígenas y las asociaciones de municipios, en los términos y condiciones de las normas legales que regulen la organización y el funcionamiento de dichas entidades. ¶

    c) Los representantes legales de las entidades descentralizadas en todos los órdenes y niveles.  ↑¶

21. ARTICULO 12. DE LA DELEGACION PARA CONTRATAR. Los jefes y los representantes legales de las entidades estatales podrán delegar total o parcialmente la competencia para celebrar contratos y desconcentrar la realización de licitaciones o concursos en los servidores públicos que desempeñen cargos del nivel directivo o ejecutivo o en sus equivalentes. ¶

    En ningún caso, los jefes y representantes legales de las entidades estatales quedarán exonerados por virtud de la delegación de sus deberes de control y vigilancia de la actividad precontractual y contractual.  ¶

    Parágrafo. Para los efectos de esta ley, se entiende por desconcentración la distribución adecuada del trabajo que realiza el jefe o representante legal de la entidad, sin que ello implique autonomía administrativa en su ejercicio. En consecuencia, contra las actividades cumplidas en virtud de la desconcentración administrativa no procederá ningún recurso.   ↑¶

22. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. C.P.: Óscar Daría Amaya Navas. Concepto del 6 de junio de 2018. Radicación número: 2369. ↑¶

23. Ibidem. ↑