ADICIÓN, MODIFICACIÓN DE LOS CONTRATOS ESTATALES, REGISTRO PRESUPUESTAL

Texto del concepto

ADICIÓN – Concepto – Distintos supuestos – Prohibición – Adición en más del 50% ¶

Lo importante es que, frente a cualquier incremento del valor inicial del contrato por cualquiera de los dos supuestos señalados previamente, e independiente del nombre que se le dé al acuerdo -otrosí, adición, modificación o cualquier denominación- aplica el límite previsto en el parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993: “Los contratos no podrán adicionarse en más del cincuenta por ciento (50%) de su valor inicial, expresado éste en salarios mínimos legales mensuales”. De manera que, aunque es posible celebrar todos los tipos de acuerdos indicados, siempre debe observarse esta última disposición que aplica a los contratos estatales, cuyos destinatarios son entidades sujetas al EGCAP.¶

Dicha norma además de consagrar una prohibición trae implícita una autorización, consistente en la posibilidad de adicionar los contratos estatales, siempre que no se supere el tope establecido. Debe tenerse en cuenta que el límite debe establecerse en salarios mínimos para que el cálculo del tope sea preciso. Para tales efectos, para adicionar un contrato debe dividirse el valor inicial por el salario mínimo legal mensual vigente – en adelante SMLMV – al momento de la suscripción del contrato, y luego dividirlo por dos (2); el resultado obtenido constituirá el número de SMLMV por los cuales podrá adicionarse el contrato. ¶

ADICIÓN – Prohibición – Monto – Cálculo – Parágrafo artículo 40 – Ley 80 de 1993 ¶

El razonamiento anterior se fundamenta en la forma como la Ley 80 de 1993 estableció el tope para las adiciones, acudiendo a una forma de actualización del valor, de acuerdo con los incrementos que tenga el salario mínimo, lo que resulta especialmente relevante en contratos de larga duración. De esta manera, el inciso segundo del parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993 establece que los contratos estatales no podrán adicionarse en más del cincuenta por ciento (50%) de su valor inicial expresada en SMLMV, y valga la redundancia, el valor inicial es el contemplado en el contrato originario y cualquier alteración a ese valor constituirá, técnicamente, una adición, independientemente de cuál sea su causa. ¶

MODIFICACIÓN DE LOS CONTRATOS ESTATALES – Procedencia – Condiciones – Limites ¶

Ahora bien, también es importante mencionar que fuera de los límites cuantitativos señalados en el parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993 y de la cláusula excepcional de modificación de los contratos estatales, no existe un desarrollo legal o reglamentario sobre las reglas aplicables a la modificación del contrato estatales. Han sido los aportes de la jurisprudencia, de la función consultiva del Consejo de Estado, y de la doctrina comparada, los que han permitido estructurar los límites y requisitos de orden temporal, formal, material y axiológico para la modificación de un contrato estatal. Estos límites deben ser respetados por la entidad contratante a preservar los principios de origen legal como es el principio de planeación, de selección objetiva de libertad de concurrencia, de transparencia, de igualdad, entre otros, tal y como se explicará a continuación.¶

MODIFICACIÓN DE LOS CONTRATOS ESTATALES – Condiciones – Registro Presupuestal ¶

En el ámbito de las adiciones contractuales, el Registro Presupuestal conserva su carácter de requisito de ejecución y no de perfeccionamiento. La adición en valor se perfecciona con la suscripción del acto modificatorio -llámese otrosí, adición, entre otros- que cumpla las solemnidades legales, pero para que pueda desplegar efectos prácticos es indispensable que se expida el RP que comprometa los recursos adicionales. De esta manera, se asegura la coherencia entre el acto jurídico de modificación y la disponibilidad real de recursos, evitando que la entidad asuma obligaciones sin respaldo presupuestal. ¶

REGISTRO PRESUPUESTAL – Ausencia de RP – Responsabilidad del Servidor – Alternativas¶

Ahora bien, cuando el acto modificatorio se ha perfeccionado y existe apropiación presupuestal disponible que lo respalde, la expedición del Registro Presupuestal no es un acto de mera liberalidad ni una facultad discrecional de la entidad, sino un acto debido o reglado que concreta el compromiso ya asumido y hace posible el pago. En esa medida, no puede calificarse como un simple trámite administrativo: constituye un deber de ejecución presupuestal cuya omisión o negativa injustificada contraría los principios de legalidad del gasto, buena fe, confianza legítima y responsabilidad, y compromete la responsabilidad disciplinaria y fiscal del servidor que la causa. Cuestión distinta es que, de no existir previamente la disponibilidad presupuestal, la irregularidad no se ubica solo en la falta del registro, sino en haber suscrito la modificación y permitido su ejecución sin el respaldo presupuestal exigido por los artículos 25, numeral 6, y 41 de la Ley 80 de 1993 y 71 del Decreto 111 de 1996, hipótesis en la cual la entidad debe acudir a las alternativas de reconocimiento que se exponen más adelante.¶

Ahora bien, en los casos en que el contratista ejecuta efectivamente las obligaciones derivadas de una modificación contractual sin que la entidad haya expedido el Registro Presupuestal (RP), es pertinente señalar que, aunque el RP es requisito de ejecución y no de perfeccionamiento, la administración no puede desconocer la realidad de la prestación efectivamente cumplida, pues ello vulneraría principios como la buena fe, la confianza legítima. En consecuencia, la ausencia del RP no exonera a la entidad de reconocer el valor de los servicios recibidos, aunque sí genera responsabilidades internas por la omisión administrativa.¶

En este escenario, la entidad cuenta con diferentes alternativas para solucionar la omisión en la expedición del Registro Presupuestal (RP). La primera consiste en expedir el RP con fundamento en que las obligaciones ya estaban contenidas en la modificación contractual debidamente perfeccionada y publicada —sea adición, otrosí o cualquier otra figura—. Esta expedición tardía no exime de responsabilidad a los servidores públicos que omitieron el deber de registrar oportunamente el compromiso presupuestal, pero sí permite dar soporte legal al pago de las prestaciones ejecutadas, evitando que la administración se beneficie indebidamente de la labor del contratista.¶

La segunda alternativa se materializa en el acta de liquidación, en la cual las partes pueden llegar a un acuerdo para reconocer las prestaciones efectivamente cumplidas, pese a la omisión en la expedición del RP. Este mecanismo, sustentado en la autonomía de la voluntad y en la necesidad de realizar un ajuste de cuentas desde el punto de vista jurídico, económico, financiero y administrativo para el cierre del contrato, permite que la entidad reconozca y pague las obligaciones derivadas de la modificación contractual. ¶

Para ello, es necesario precisar que la liquidación del contrato ya sea que se derive de cualquiera de sus manifestaciones -liquidación bilateral, liquidación unilateral o liquidación judicial- debe contar con el Certificado de Disponibilidad Presupuestal –CDP- y el Registro Presupuestal, ya que dichos documentos se constituyen en requisitos para la ejecución y pago de las obligaciones que se estipularon y reconocieron en esta. De esta forma, se asegura un balance técnico, administrativo, económico y jurídico que respete tanto los derechos del contratista como los principios de transparencia y responsabilidad en la gestión pública.¶

Bogotá D.C., 13 de octubre de 2026

Señor

Ciudadano

Bogotá D.C.

Estimado Ciudadano:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en la Resolución 469 de 2025 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta del 4 de septiembre de 2026, en la cual manifiesta: ¶

”1. ¿Es legalmente procedente que una entidad estatal se abstenga o niegue de manera injustificada la expedición del Registro Presupuestal (RP) de una modificación contractual (prórroga/adición) que ya ha sido perfeccionada, suscrita por las partes, con póliza aprobada y publicada en estado "En Ejecución" en SECOP II?¶

2. ¿Surtidos todos los trámites de perfeccionamiento y aprobación de garantías en la plataforma SECOP II, constituye la expedición del Registro Presupuestal un acto de mero trámite administrativo o un deber de la administración para garantizar la legalidad de la ejecución que ya se encuentra en marcha?¶

3. ¿Puede la falta de expedición del Registro Presupuestal por causas imputables a la entidad configurar una vulneración a los principios de buena fe contractual, confianza legítima, planeación y responsabilidad previstos en el estatuto general de contratación pública?¶

4. En los eventos en que el contratista ha prestado efectivamente el servicio en virtud de la prórroga cargada y aprobada en SECOP II, pero no se expidió el RP por omisión de la entidad, ¿cuál es el mecanismo o figura idónea para garantizar el reconocimiento económico y pago de los servicios efectivamente ejecutados?” ¶

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales, ni a determinar grados de responsabilidad por las actuaciones de los diferentes participes del sistema de compra pública.¶

Conforme a lo expuesto, y con el propósito de dar cumplimiento al derecho fundamental de petición, la presente consulta se resolverá dentro de los límites de la competencia consultiva que corresponde a esta instancia. Ello implica que el análisis se realizará en términos generales, sin entrar en la valoración de hechos particulares ni en la definición de responsabilidades específicas, pues tales aspectos exceden el alcance de este pronunciamiento. En ese sentido, las consideraciones aquí planteadas se circunscriben a señalar el marco normativo y doctrinal aplicable a los problemas jurídicos relacionados con la gestión contractual de las entidades públicas, en especial lo referente a las adiciones contractuales y la expedición del Registro Presupuestal (RP). Se trata, por tanto, de orientaciones de carácter general que buscan ilustrar el alcance de las disposiciones legales y los principios que rigen la contratación estatal.¶

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, se presentan los siguientes problemas jurídicos: i) ¿Cuál es la naturaleza jurídica y el alcance del Registro Presupuestal (RP) en las modificaciones contractuales —como es el caso de las adiciones— ya perfeccionadas y publicadas en SECOP II, y puede la entidad abstenerse de expedirlo sin vulnerar los principios de legalidad, buena fe y confianza legítima?; ii) En los casos en que el contratista ejecuta efectivamente las obligaciones derivadas de una modificación contractual sin que la entidad haya expedido el RP, ¿cuál es el mecanismo idóneo para garantizar el reconocimiento económico y el pago de los servicios prestados, evitando afectaciones a la planeación y responsabilidad de la administración pública? ¶

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones: ¶

i. Una de las manifestaciones de modificación de los contratos es mediante la adición. Al respecto, es oportuno explicar que la palabra adición significa “acción y efecto de añadir o agregar”. Los contratos estatales pueden ser objeto de situaciones que impliquen la necesidad de adicionar o modificar las condiciones inicialmente pactadas, conforme lo prescribe el artículo 40 de la Ley 80 de 1993, pudiendo incluirse las modalidades, condiciones y, en general las cláusulas o estipulaciones que las partes consideren necesarias para el cabal cumplimiento del objeto contractual. ¶

La ejecución de los contratos estatales está sujeta a los cambios propios del paso del tiempo. Así, durante la etapa de planeación, las entidades públicas estiman y determinan las prestaciones que demanda la satisfacción de la necesidad de interés colectivo que pretende satisfacer. No obstante, durante la ejecución del contrato, las partes identifican alguna de las siguientes situaciones: i) la necesidad de mayores cantidades de bienes o actividades inicialmente previstos, a lo que se le conoce como “mayores cantidades de obra”, “obras adicionales” o adición de “ítems contractuales”; y ii) la necesidad de ampliar las prestaciones contractuales, mediante la ejecución de nuevos ítems o actividades, no incluidos en el contrato inicial, para lo que en la práctica las entidades ejecutan “obras extra” o “amplían el alcance” del contrato mediante la celebración de un “contrato adicional”. No obstante, estos términos –algunos de ellos usualmente empleados en contratos de obra– son nociones doctrinarias que se utilizan en la práctica por las entidades estatales, que actualmente no tienen un fundamento particular en el ordenamiento jurídico, el cual no le asigna efectos específicos a cada uno de ellos. ¶

Lo importante es que, frente a cualquier incremento del valor inicial del contrato por cualquiera de los dos supuestos señalados previamente, e independiente del nombre que se le dé al acuerdo -otrosí, adición, modificación o cualquier denominación- aplica el límite previsto en el parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993: “Los contratos no podrán adicionarse en más del cincuenta por ciento (50%) de su valor inicial, expresado éste en salarios mínimos legales mensuales”. De manera que, aunque es posible celebrar todos los tipos de acuerdos indicados, siempre debe observarse esta última disposición que aplica a los contratos estatales, cuyos destinatarios son entidades sujetas al EGCAP.¶

Dicha norma además de consagrar una prohibición trae implícita una autorización, consistente en la posibilidad de adicionar los contratos estatales, siempre que no se supere el tope establecido. Debe tenerse en cuenta que el límite debe establecerse en salarios mínimos para que el cálculo del tope sea preciso. Para tales efectos, para adicionar un contrato debe dividirse el valor inicial por el salario mínimo legal mensual vigente – en adelante SMLMV – al momento de la suscripción del contrato, y luego dividirlo por dos (2); el resultado obtenido constituirá el número de SMLMV por los cuales podrá adicionarse el contrato. ¶

En este sentido, para evitar equivocaciones, lo ideal es que cada vez que se efectúe una adición, se estime su valor en SMLMV, que se calcularán con base en el vigente al momento de la adición, de manera que se descuenten estos de los salarios mínimos que restan por adicionar, ya que las adiciones podrían hacerse en diferentes vigencias fiscales, porque si el contrato se ejecuta sin existir variación en el valor del SMMLV la operación sería la misma si se toma el monto en pesos. ¶

A modo ilustrativo, y con fines netamente pedagógicos, exponemos a continuación el siguiente ejemplo: la entidad estatal celebra un contrato de prestación de servicios por un valor de $10.000.000 en vigencia 2022. Para esa vigencia el valor del SMLMV era de $1.000.000. Para efectos del cálculo del 50% límite para llevar a cabo la adición del contrato, necesariamente debemos dividir el valor del contrato (10.000.000) por el salario mínimo vigente al momento de la suscripción del contrato (1.000.000). El resultado de la operación anterior (10) pasa a dividirse por 2, por cuanto es claro que la adición debe ser por, máximo, el 50 % del valor del contrato. En ese orden, el resultado de la segunda operación (5) constituye el número de salarios mínimos por los cuales podrá adicionarse el contrato. Supongamos que, en nuestro ejemplo, la adición se llevará a cabo en la vigencia 2026 y el valor será de $6.500.000. En el año 2026, el SMLMV es de $ 1.750.905^[1], lo que supone que la adición corresponde a 3,71 SMLMV al momento de la adición, en la medida en que la división del valor de la adición 6.500.000 y el valor del SMLMV al momento de la adición arroja 3,71 SMLMV. Por lo tanto, la adición que se pretende en el contrato ejemplo es válida y se ajusta a la prohibición contenida en el parágrafo del artículo 40, toda vez que será de 3,71 SMLMV, sin superar el 50% del valor inicialmente pactado que fue de 5 SMLMV en el año 2022.¶

El razonamiento anterior se fundamenta en la forma como la Ley 80 de 1993 estableció el tope para las adiciones, acudiendo a una forma de actualización del valor, de acuerdo con los incrementos que tenga el salario mínimo, lo que resulta especialmente relevante en contratos de larga duración. De esta manera, el inciso segundo del parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993 establece que los contratos estatales no podrán adicionarse en más del cincuenta por ciento (50%) de su valor inicial expresada en SMLMV, y valga la redundancia, el valor inicial es el contemplado en el contrato originario y cualquier alteración a ese valor constituirá, técnicamente, una adición, independientemente de cuál sea su causa. ¶

Sin perjuicio de lo anterior, actualmente existe una posibilidad para adicionar contratos en más del cincuenta por ciento (50%) del valor inicial del contrato expresado en SMLMV y es la contenida en el artículo 85 de la Ley 1474 de 2011, para los contratos de interventoría que, por su naturaleza de seguimiento técnico, deberá someterse al plazo en que haya sido prorrogado el contrato objeto de vigilancia. Esta disposición, cumple con el objetivo de fortalecer la figura de la interventoría, como una herramienta integral, para proteger los intereses públicos y no causar un daño antijurídico al abandonar la vigilancia del contrato principal, por limitaciones presupuestales. ¶

Así las cosas, la regla establecida en el parágrafo de dicha norma aplica a todos los contratos estatales regidos por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública – EGCAP –, independientemente de la modalidad de selección, de la tipología contractual del negocio jurídico que se considere necesario adicionar o del sistema de precios pactados. Lo anterior, salvo lo prescrito por la Ley 1474 de 2011 en su artículo 85 sobre los contratos de interventoría.¶

ii. Ahora bien, también es importante mencionar que fuera de los límites cuantitativos señalados en el parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993 y de la cláusula excepcional de modificación de los contratos estatales, no existe un desarrollo legal o reglamentario sobre las reglas aplicables a la modificación del contrato estatales. Han sido los aportes de la jurisprudencia, de la función consultiva del Consejo de Estado, y de la doctrina comparada, los que han permitido estructurar los límites y requisitos de orden temporal, formal, material y axiológico para la modificación de un contrato estatal. Estos límites deben ser respetados por la entidad contratante a preservar los principios de origen legal como es el principio de planeación, de selección objetiva de libertad de concurrencia, de transparencia, de igualdad, entre otros, tal y como se explicará a continuación^[2]. ¶

Dentro de los límites de orden temporal están comprendidos: i) la vigencia del contrato, pues no podría modificarse un contrato cuyo plazo ha culminado y; ii) la prohibición de consagrar prórrogas automáticas, sucesivas o indefinidas, en tanto resultan contrarias al derecho esencial de la libertad de competencia. En torno a los límites de orden formal, debe señalarse que, por un lado, es necesario que, la modificación de los contratos conste por escrito, dado el carácter solemne del contrato estatal y que sea suscrito por el jefe o representante legal o su delegado, de conformidad con los artículos 11^[3] y 12 de la Ley 80 de 1993^[4]. Asimismo, resulta indispensable la existencia de las disponibilidades presupuestales que respalden el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la modificación, así como la expedición del respectivo compromiso presupuestal.¶

En este sentido, el artículo 25, numeral 6, de la Ley 80 de 1993 establece que “las entidades estatales abrirán licitaciones o concursos e iniciarán procesos de suscripción de contratos, cuando existan las respectivas partidas o disponibilidades presupuestales”. De allí se desprende que el Certificado de Disponibilidad Presupuestal (CDP) debe expedirse de manera previa al inicio del proceso de selección o de la negociación en los casos de contratación directa. En consecuencia, tanto la disponibilidad como el registro presupuestal son necesarios para poder ejecutar las actividades propias que justifiquen la adición contractual^[5]. ¶

Por su parte, el artículo 71 del Decreto 111 de 1996 – Estatuto Orgánico del Presupuesto dispone que todos los actos que afecten apropiaciones “deberán contar con certificados de disponibilidad previos”. En consecuencia, “ninguna autoridad podrá contraer obligaciones” sin que exista previamente el respaldo presupuestal correspondiente, lo cual reafirma el principio de legalidad del gasto público^[6] y la necesidad de que toda modificación contractual esté acompañada de los soportes presupuestales pertinentes. En este sentido, no es posible ejecutar las obligaciones que se amparan en la adición contractual si no se ha expedido las disponibilidades presupuestales y el respectivo registro presupuestal. ¶

Conforme al artículo 41 de la Ley 80 de 1993, el Registro Presupuestal (RP) constituye un requisito indispensable para iniciar la ejecución del contrato, una vez se haya definido su valor y plazo. En aplicación del mismo principio, dicho registro resulta igualmente necesario frente a una eventual adición contractual, pues esta implica la asunción de nuevas obligaciones económicas por parte de la entidad. Esta es, además, la posición consolidada de esta Agencia, que ha señalado que, a partir del año 2006—en la sentencia de la Sección Tercera del 28 de septiembre de 2006, Exp. 15.307, C.P. Ramiro Saavedra Becerra—, el Consejo de Estado modificó su primera posición jurisprudencial, que consideraba al RP como requisito de perfeccionamiento, para en adelante considerarlo un requisito de ejecución –en línea con los Conceptos C-1039 del 23 de diciembre de 2024 y C-844 del 9 de diciembre de 2024 de esta Agencia–. En armonía con lo anterior, el Consejo de Estado ha precisado que tanto la disponibilidad presupuestal (CDP) como el compromiso presupuestal (RP) son condiciones esenciales para la legalidad del gasto público y la eficacia de la ejecución de los contratos estatales, mas no para su perfeccionamiento o validez, en la medida en que garantizan la existencia de recursos suficientes para respaldar las obligaciones a cargo de la entidad. Al respecto, el Consejo de Estado expresa: ¶

“En virtud de la expedición del certificado de disponibilidad presupuestal la entidad imprime fe de que existen los fondos necesarios para contraer determinadas obligaciones. Sin embargo, en virtud del certificado no se afecta de manera inmediata la respectiva apropiación, simplemente la aparta de forma transitoria mientras se lleva a cabo el perfeccionamiento del compromiso presupuestal, lo cual se logra a través del registro presupuestal. En otras palabras, el registro presupuestal es el mecanismo mediante el cual se afecta la apropiación de forma definitiva, acto que si bien a su turno se traduce en el perfeccionamiento del compromiso presupuestal no es lo mismo que el perfeccionamiento del contrato en tanto el registro se obtiene luego de que el contrato nace a la vida jurídica y no antes y además no consulta un consenso entre las partes.¶

[…]

Conviene recordarse que el certificado de disponibilidad presupuestal, en el terreno de lo contratos estatales sometidos al imperio de la Ley 80, no corresponde a un requisito de perfeccionamiento del negocio jurídico, pues su exigencia se circunscribe a una etapa previa a su ocurrencia, esto es, debe obtenerse con anterioridad a la apertura al procedimiento de selección que habrá de dar origen a la relación contractual. Lo mismo puede decirse del registro presupuestal en el ámbito de cobertura del Estatuto de Contratación Estatal, habida consideración de que su implementación constituye una exigencia para la ejecución del contrato y no para su existencia”^[7].¶

En el ámbito de las adiciones contractuales, el Registro Presupuestal conserva su carácter de requisito de ejecución y no de perfeccionamiento. La adición en valor se perfecciona con la suscripción del acto modificatorio -llámese otrosí, adición, entre otros- que cumpla las solemnidades legales, pero para que pueda desplegar efectos prácticos es indispensable que se expida el RP que comprometa los recursos adicionales. De esta manera, se asegura la coherencia entre el acto jurídico de modificación y la disponibilidad real de recursos, evitando que la entidad asuma obligaciones sin respaldo presupuestal. En torno a la ausencia de Registro Presupuestal, el Consejo de Estado en sentencia del 6 de julio de 2022, señaló:¶

“En efecto, la ausencia de la disponibilidad o registro presupuestal no denota un juicio de invalidez por la constatación de irregularidades o vicios que inciden en el valor del acto o contrato, pues su carencia lo que produce es una afectación a la viabilidad y legalidad del pago y puede comprometer la responsabilidad disciplinaria de los funcionarios por los perjuicios que se ocasionen con el desconocimiento de las normas presupuestales y contractuales antes citadas. De modo que, es evidente que la falta de dicho requisito de ejecución genera una alteración que puede perjudicar el pago del negocio jurídico, en términos de su determinación presupuestal –lo que además sería imputable exclusivamente a la autoridad pública contratante–, mas no da lugar a la declaración de nulidad absoluta del contrato estatal”^[8].¶

Por lo tanto, la expedición tardía o la omisión del RP no afecta la validez de la adición ni suspende, por sí misma, la ejecución material de las prestaciones adicionales, la cual depende de las condiciones reales en que se desenvuelve la relación contractual. Lo que la falta de RP compromete es la legalidad de la actuación de la entidad, ya que si esta celebra la adición o permite la ejecución de las prestaciones adicionales sin contar previamente con el respaldo presupuestal, podría dar lugar a la configuración de los denominados hechos cumplidos, esto es, la asunción de obligaciones o la materialización de prestaciones sin el previo cumplimiento de las apropiaciones presupuestales,^[9] lo cual no afecta, en principio, la validez del negocio jurídico, pero que genera consecuencias de orden fiscal, disciplinario y, eventualmente, contractual para los servidores y para la entidad que adelanten la ejecución sin contar con el registro. ¶

El Registro Presupuestal, al ser un requisito de ejecución del contrato, normalmente se expide después de celebrado el contrato, tal como se desprende de lo establecido en el inciso segundo del artículo 41 de la Ley 80 de 1993. Aplicado este razonamiento a las adiciones contractuales, la oportunidad del RP adquiere especial importancia: debe estar expedido antes de que la entidad celebre el acto modificatorio y dé inicio o permita la ejecución de las obligaciones adicionales derivadas de él. De esta forma, se garantiza que la entidad cuente con el respaldo presupuestal suficiente para atender las nuevas cargas económicas, se evita la configuración de hechos cumplidos^[10] y se preserva la legalidad del gasto público, sin que la ausencia inicial del RP afecte la validez de la adición.¶

Ahora bien, cuando el acto modificatorio se ha perfeccionado y existe apropiación presupuestal disponible que lo respalde, la expedición del Registro Presupuestal no es un acto de mera liberalidad ni una facultad discrecional de la entidad, sino un acto debido o reglado que concreta el compromiso ya asumido y hace posible el pago. En esa medida, no puede calificarse como un simple trámite administrativo: constituye un deber de ejecución presupuestal cuya omisión o negativa injustificada contraría los principios de legalidad del gasto, buena fe, confianza legítima y responsabilidad, y compromete la responsabilidad disciplinaria y fiscal del servidor que la causa. Cuestión distinta es que, de no existir previamente la disponibilidad presupuestal, la irregularidad no se ubica solo en la falta del registro, sino en haber suscrito la modificación y permitido su ejecución sin el respaldo presupuestal exigido por los artículos 25, numeral 6, y 41 de la Ley 80 de 1993 y 71 del Decreto 111 de 1996, hipótesis en la cual la entidad debe acudir a las alternativas de reconocimiento que se exponen más adelante.¶

Ahora bien, en los casos en que el contratista ejecuta efectivamente las obligaciones derivadas de una modificación contractual sin que la entidad haya expedido el Registro Presupuestal (RP), es pertinente señalar que, aunque el RP es requisito de ejecución y no de perfeccionamiento, la administración no puede desconocer la realidad de la prestación efectivamente cumplida, pues ello vulneraría principios como la buena fe, la confianza legítima. En consecuencia, la ausencia del RP no exonera a la entidad de reconocer el valor de los servicios recibidos, aunque sí genera responsabilidades internas por la omisión administrativa.¶

En este escenario, la entidad cuenta con diferentes alternativas para solucionar la omisión en la expedición del Registro Presupuestal (RP). La primera consiste en expedir el RP con fundamento en que las obligaciones ya estaban contenidas en la modificación contractual debidamente perfeccionada y publicada —sea adición, otrosí o cualquier otra figura—. Esta expedición tardía no exime de responsabilidad a los servidores públicos que omitieron el deber de registrar oportunamente el compromiso presupuestal, pero sí permite dar soporte legal al pago de las prestaciones ejecutadas, evitando que la administración se beneficie indebidamente de la labor del contratista.¶

La segunda alternativa se materializa en el acta de liquidación, en la cual las partes pueden llegar a un acuerdo para reconocer las prestaciones efectivamente cumplidas, pese a la omisión en la expedición del RP. Este mecanismo, sustentado en la autonomía de la voluntad y en la necesidad de realizar un ajuste de cuentas desde el punto de vista jurídico, económico, financiero y administrativo para el cierre del contrato, permite que la entidad reconozca y pague las obligaciones derivadas de la modificación contractual. ¶

Para ello, es necesario precisar que la liquidación del contrato ya sea que se derive de cualquiera de sus manifestaciones -liquidación bilateral, liquidación unilateral o liquidación judicial- debe contar con el Certificado de Disponibilidad Presupuestal –CDP- y el Registro Presupuestal, ya que dichos documentos se constituyen en requisitos para la ejecución y pago de las obligaciones que se estipularon y reconocieron en esta. De esta forma, se asegura un balance técnico, administrativo, económico y jurídico que respete tanto los derechos del contratista como los principios de transparencia y responsabilidad en la gestión pública.¶

Sin perjuicio de lo anterior, el contratista conserva la facultad de presentar una reclamación formal ante la entidad para exigir el pago de las prestaciones ejecutadas. En caso de persistir la negativa, puede acudir al medio de control de controversias contractuales^[11], solicitando que se declare el incumplimiento de las obligaciones y, en consecuencia, el deber de la entidad de efectuar el pago. Este camino judicial garantiza la protección de los derechos del contratista y refuerza la obligación de la administración de actuar conforme a la legalidad, la buena fe y la prohibición del enriquecimiento sin causa, preservando al mismo tiempo la planeación y responsabilidad en el manejo de los recursos públicos.¶

Conviene precisar el deslinde entre estos mecanismos. Como en el supuesto consultado existe un título contractual —la modificación perfeccionada y publicada—, el cauce idóneo para el reconocimiento y pago es el propio de la relación contractual: la expedición del registro, el acta de liquidación o el medio de control de controversias contractuales. La acción de enriquecimiento sin causa (actio de in rem verso), que se tramita por la vía de la reparación directa, tiene carácter excepcional y subsidiario: según la jurisprudencia de unificación de la Sección Tercera del Consejo de Estado (sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012), solo procede de manera residual, cuando el desplazamiento patrimonial carece de una causa jurídica que lo justifique —esto es, ante la ausencia de título contractual— y no puede emplearse para sortear las exigencias de la contratación estatal ni como vía alterna al título existente. Por ello, cuando la modificación se ha perfeccionado, el reconocimiento se gobierna por las reglas del contrato y no por el enriquecimiento sin causa.¶

En todo caso, la solución que tome la entidad debe armonizar la responsabilidad fiscal y disciplinaria de los servidores públicos con la garantía de los derechos del contratista. Por ello, además de los mecanismos judiciales y administrativos mencionados, resulta fundamental que la entidad adopte medidas de planeación y control interno que eviten la ejecución de obligaciones sin respaldo presupuestal. De este modo, se asegura tanto la legalidad del gasto público como la confianza en la contratación estatal, preservando la responsabilidad de la administración y la seguridad jurídica de los contratistas.¶

Por otro lado, dentro de los límites de orden formal, también se encuentra que la entidad debe motivar y justificar la modificación. Al respecto el Consejo de Estado ha señalado:¶

“El expediente de contratación y la actuación administrativa inicial que comprende los estudios previos, el análisis de riesgos y el presupuesto oficial o estimativo de costos necesario para la modificación del contrato, deberán dar cuenta de las razones de interés público que hacen necesario afectar lo inicialmente pactado. Como regla general, las mismas razones del deber de planeación para el contrato inicial se imponen como requisito previo del contrato modificatorio. ¶

La motivación del contrato modificatorio resulta un elemento esencial que permita determinar su juridicidad, la justificación de su necesidad, su racionalidad y la proporcionalidad de su contenido, en especial cuando se alteran los aspectos técnicos y financieros iniciales. Se trata de un requisito indispensable para el control de legalidad del contrato o del acto de modificación.¶

La modificación no es una facultad discrecional, cuyo ejercicio penda de criterios de mera conveniencia o de utilidad para la entidad estatal o para su contratista, ni puede servir como instrumento ilegal para mejorar o hacer más favorables las condiciones económicas del adjudicatario. A diferencia del contrato privado, solo procederá por necesidades de interés general que sustenten y justifiquen la legalidad de la modificación”^[12].¶

Los límites materiales corresponden a la prohibición de modificar las condiciones sustanciales del contrato, que se presentará en los casos en que se incluyan elementos que, “habiendo figurado en el procedimiento inicial, hubiera permitido la participación de otros interesados aparte de los inicialmente admitidos, o seleccionar una oferta distinta de la inicialmente seleccionada”^[13]. Finalmente, se encuentran los límites axiológicos, los cuales se fundan en la necesidad de preservar los principios de igualdad, transparencia, libertad de concurrencia, selección objetiva y planeación. Lo anterior, con la finalidad de realizar la escogencia diligente de la mejor oferta, para beneficiar los intereses y fines públicos inmersos en la contratación de las Entidades Estatales. A modo de ejemplo, la concepción de mayores cantidades de obra, como expresión del contrato original sin valor determinado, aunque determinable, no puede dar lugar a una ampliación ilimitada de estos contratos, pues no se encuentran exentos de la aplicación de los principios de la contratación estatal. ¶

Este límite encuentra sustento en el hecho de que, para celebrar contratos estatales las Entidades Públicas eligen, dentro de un “régimen de concurrencia y de igualdad, las mejores condiciones de costo, calidad e idoneidad de la prestación requerida”. Esto supone que la selección objetiva de la oferta más favorable se dirige a salvaguardar el interés público y, por lo tanto, celebrado el contrato en esas condiciones, su eventual modificación debe asegurar que lo adjudicado, y posteriormente alterado, consulte la mejor opción para el servicio público. ¶

En virtud de la aplicación de los principios de transparencia, libertad de concurrencia e igualdad, consagrados en el EGCAP, y las reglas sustanciales del Pliego de Condiciones, que permitieron elegir la mejor oferta, previo cumplimiento de unos requisitos con base en los cuales la oferta del contratista fue considerada la más favorable, estos deben ser de estricta observancia y deben mantenerse durante la ejecución del contrato y en su liquidación, como garantía de inalterabilidad de lo pactado y de acatamiento a la legalidad de las reglas aplicadas en la actuación previa. ¶

iii. Al margen de la explicación precedente, es necesario advertir que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la gestión contractual de las entidades públicas —en particular sobre las adiciones contractuales y la expedición del Registro Presupuestal (RP)— debe ser realizado por quienes tengan interés directo en el asunto. Tal como se indicó en la aclaración preliminar del presente oficio, las consideraciones expuestas tienen un carácter general y no pueden entenderse como pronunciamientos vinculantes sobre situaciones concretas. En tal sentido, las afirmaciones aquí desarrolladas no constituyen juicios de valor sobre hechos determinados, sino orientaciones de carácter doctrinal y normativo que buscan ilustrar el alcance de las reglas aplicables. La solución de casos particulares corresponde a los interesados, quienes deben evaluar las circunstancias específicas con el apoyo de sus asesores jurídicos y financieros, garantizando que las decisiones adoptadas se ajusten a la legalidad y a los principios de la contratación estatal.¶

Por lo anterior, cualquier decisión sobre la expedición tardía del RP, el reconocimiento de obligaciones en el acta de liquidación o la eventual reclamación judicial debe ser asumida por los responsables de la gestión contractual de la entidad, previa valoración técnica y jurídica. De igual forma, en caso de conflicto, la competencia para dirimir las controversias recae en las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias, quienes cuentan con las herramientas para determinar responsabilidades y efectos jurídicos.¶

Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones. ¶

1. Referencias normativas:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:¶

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se ha pronunciado, a través de diversos conceptos, sobre las modificaciones y adiciones a los contratos estatales, entre los que se encuentran los Conceptos Nro. C-277 del 21 de junio de 2021, C-644 del 18 de noviembre de 2021, C-755 del 21 de enero de 2022, C-152 del 1 de abril de 2022, C-267 del 5 de mayo de 2022, C-432 del 13 de julio de 2022, C-630 del 29 de septiembre de 2022, C-784 del 21 de noviembre de 2022, C-398 del 27 de septiembre de 2023, C-452 del 7 de noviembre de 2023, C-463 del 22 de noviembre de 2023, C-471 del 25 de enero de 2024, C-903 del 2 de enero de 2024, C-329 del 22 de agosto de 2024, C-563 del 21 de octubre de 2024, C-844 del 9 de diciembre de 2024, C-1039 del 23 de diciembre de 2024, C-1008 del 30 de enero de 2025, C-308 del 28 de abril de 2025, C-451 del 19 de mayo de 2025, C-491 del 3 de junio de 2025 y C-165 del 26 de febrero de 2026, C-1172 del 27 de agosto de 2026, entre otros. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también se puede acceder a jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y normativa de contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual, a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.¶

Las garantías no son un requisito formal: son el instrumento con el que se protege el patrimonio público frente a los riesgos del contrato. Por ello, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– te invita a consultar la nueva versión de la Guía para la Exigencia y Constitución de Garantías en los Procesos de Contratación, dirigida a las entidades sometidas al EGCAP y a las de regímenes exceptuados, así como a proveedores y órganos de control. Encontrarás orientaciones sobre las clases de garantías admisibles, la correspondencia entre riesgos asignados y amparos exigidos, su suficiencia y vigencia, y el procedimiento para hacerlas efectivas. Consúltala aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/manual/guia-de-garantias-en-procesos-de-contratacion¶

De otro lado, te contamos que el Decreto 287 del 19 de marzo de 2026 sustituyó los artículos 2.2.1.2.4.2.6., 2.2.1.2.4.2.7. y 2.2.1.2.4.2.8. del Decreto 1082 de 2015 y estructuró el Sistema Integral de Preferencias en favor de las personas con discapacidad, en cumplimiento del artículo 13 de la Ley Estatutaria 1618 de 2013. Para orientar su aplicación, esta Agencia expidió la Circular Externa 003 del 12 de mayo de 2026, en la que precisa quiénes son los beneficiarios, las cinco medidas que integran el sistema y su obligatoriedad según la modalidad de selección, y el régimen de transición aplicable a los procesos en curso. Consúltala aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/circular/circular-externa-003-de-2026¶

Recuerda también que la información sobre sanciones e inhabilidades solo cumple su función preventiva si llega oportunamente a los registros públicos. Sobre este deber, esta Agencia expidió la Circular Externa 002 del 5 de mayo de 2026, dirigida a todas las entidades del Estado sin distinción de su régimen contractual, en la que reitera la obligatoriedad de reportar caducidades, multas, sanciones, declaratorias de incumplimiento e inhabilidades ante las Cámaras de Comercio, la Procuraduría General de la Nación y el SECOP, e indica los responsables, los portales dispuestos para el efecto y las consecuencias disciplinarias de omitir este deber. Consúltala aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/circular/circular-externa-002-de-2026¶

Finalmente, si quieres seguir de cerca la actividad de la Agencia, la tercera edición de 2026 del Radar de la Compra Pública reúne, entre otros contenidos, la Circular Externa 003 de 2026, el Decreto 552 de 2026, un estudio sobre inteligencia artificial en la compra pública, los avances de la Relatoría, análisis jurisprudencial, conceptos jurídicos destacados y la oferta de la Escuela Virtual ANCP-CCE. Descárgalo aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/boletin/boletin-edicion-n-3-de-2026-radar-de-la-compra-publica¶

Por último, aprovechamos la oportunidad de manifestar la entera disposición de la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– para atender las peticiones o solicitudes, así como para brindar el apoyo que se requiera en el marco de nuestras funciones a través de nuestros diferentes canales de atención: ¶

• Línea nacional gratuita o servicio a la ciudadanía (Mesa de servicio): 01800 0520808¶
• Línea en Bogotá (Mesa de servicio):+57 601 7456788¶
• Correo de radicación de correspondencia: ventanilladeradicacion@colombiacompra.gov.co¶
• Formulario web para PQRSD: https://www.colombiacompra.gov.co/pqrsd/informacion-importante-antes-de-formular-una-pqrsd¶

Evalúa el servicio que ofrece la Agencia por el canal de atención de PQRSD en el siguiente enlace :https://forms.office.com/r/pPHyWVs2SZ .¡Ayúdanos a mejorar porque el compromiso es de todos!¶

Por último, lo invitamos a seguirnos en las redes sociales en las cuales se difunde información institucional: ¶

Twitter: @colombiacompra

Facebook: ColombiaCompraEficiente

LinkedIn: Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente Instagram: @colombiacompraeficiente_cce¶

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015.¶

Atentamente,

1. Debe tenerse en cuenta que de conformidad con el Decreto 0159 del 19 de febrero de 2026 se fijó transitoriamente el SMLMV en $ 1.750.905, el cual se encontrará vigente hasta que se dicte sentencia en el proceso de nulidad radicado 11001-03-25-000-2026-00004-00 (0004-2026) que cursa en la Sección Segunda, Subsección A, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. ↑¶

2. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. C.P.: Óscar Darío Amaya Navas. Concepto del 06 de junio 2018. Rad. 2369. ↑¶

3. ARTICULO 11. DE LA COMPETENCIA PARA DIRIGIR LICITACIONES O CONCURSOS Y PARA CELEBRAR CONTRATOS ESTATALES. En las entidades estatales a que se refiere el artículo 2o.: ¶

   1o. La competencia para ordenar y dirigir la celebración de licitaciones o concursos y para escoger contratistas será del jefe o representante de la entidad, según el caso. ¶

   2o. Tiene competencia para celebrar contratos a nombre de la Nación, el Presidente de la República. ¶

   3o. Tienen competencia para celebrar contratos a nombre de la entidad respectiva: ¶

   a) Los ministros del despacho, los directores de departamentos administrativos, los superintendentes, los jefes de unidades administrativas especiales, el Presidente del Senado de la República, el Presidente de la Cámara de Representantes, los Presidentes de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y de sus Consejos Seccionales, el Fiscal General de la Nación, el Contralor General de la República, el Procurador General de la Nación, y el Registrador Nacional del Estado Civil. ¶

   b) A nivel territorial, los gobernadores de los departamentos, los alcaldes municipales y de los distritos capital y especiales, los contralores departamentales, distritales y municipales, y los representantes legales de las regiones, las provincias, las áreas metropolitanas, los territorios indígenas y las asociaciones de municipios, en los términos y condiciones de las normas legales que regulen la organización y el funcionamiento de dichas entidades. ¶

   c) Los representantes legales de las entidades descentralizadas en todos los órdenes y niveles.  ↑¶

4. ARTICULO 12. DE LA DELEGACION PARA CONTRATAR. Los jefes y los representantes legales de las entidades estatales podrán delegar total o parcialmente la competencia para celebrar contratos y desconcentrar la realización de licitaciones o concursos en los servidores públicos que desempeñen cargos del nivel directivo o ejecutivo o en sus equivalentes. ¶

   En ningún caso, los jefes y representantes legales de las entidades estatales quedarán exonerados por virtud de la delegación de sus deberes de control y vigilancia de la actividad precontractual y contractual.  ¶

   Parágrafo. Para los efectos de esta ley, se entiende por desconcentración la distribución adecuada del trabajo que realiza el jefe o representante legal de la entidad, sin que ello implique autonomía administrativa en su ejercicio. En consecuencia, contra las actividades cumplidas en virtud de la desconcentración administrativa no procederá ningún recurso.   ↑¶

5. AGENCIA NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA – COLOMBIA COMPRA EFICIENTE. Concepto C-566 del 19 de junio de 2025: la regla presupuestal del numeral 6 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993 “aplica incluso en los contratos que tienen la modalidad de pago de cuota litis, primas o comisiones de éxito, toda vez que la Ley no hizo ninguna exclusión”; en el mismo sentido, Concepto C-641 del 11 de octubre de 2024. ↑¶

6. Constitución Política, artículos 345, 346 y 347. Véase también CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-073 de 1993. M.P. Alejandro Martínez Caballero, que identifica la disponibilidad presupuestal como instrumento protector del principio de legalidad del gasto público. ↑¶

7. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del del 24 de febrero de 2016. Exp. 46.185. C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. ↑¶

8. Consejo de Estado. Sección tercera. Sentencia del 6 de julio de 2022. Exp. 54.711. C.P. José Roberto Sáchica Méndez. ↑¶

9. CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Concepto 2013EE0066330 del 12 de julio de 2013, Oficina Jurídica: “aquellos negocios jurídicos materializados y que pueden generar obligaciones o erogaciones que afecten recursos públicos, sin que previamente hayan cumplido de lleno con las apropiaciones presupuestales”. En el mismo sentido, Decreto 1068 de 2015, artículos 2.6.6.2.10, 2.10.1.5.3.10 y 2.8.3.2.9, que prohíben tramitar o legalizar actos administrativos u obligaciones que afecten el presupuesto de gastos cuando no reúnan los requisitos legales o se configuren como hechos cumplidos, y hacen responder disciplinaria, fiscal y penalmente a los ordenadores del gasto que incurran en ella. ↑¶

10. AGENCIA NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA – COLOMBIA COMPRA EFICIENTE. Concepto C-1140 del 11 de agosto de 2026: “el hecho cumplido tiene un origen eminentemente presupuestal, aunque produzca efectos directos en la contratación estatal”. ↑¶

11. ARTÍCULO 141. CONTROVERSIAS CONTRACTUALES. Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas. Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley.¶

    Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, podrán demandarse en los términos de los artículos 137 y 138 de este Código, según el caso.¶

    El Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo podrán pedir que se declare la nulidad absoluta del contrato. El juez administrativo podrá declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso, siempre y cuando en él hayan intervenido las partes contratantes o sus causahabientes. ↑¶

12. CONSEJO DE ESTADO. Sala de Consulta y Servicio Civil. C.P.: Óscar Darío Amaya Navas. Concepto del 6 de junio de 2018. Rad. 2369. ↑¶

13. Ibidem. ↑