PRECIO, DISPONIBILIDAD Y REGISTRO PRESUPUESTAL, COMISIÓN DE ÉXITO, COBRO DE CARTERA, ESQUEMAS DE REMUNERACIÓN, MODALIDADES DE SELECCIÓN

Texto del concepto

PRECIO – Elemento – Contrato estatal

Como es sabido, uno de los elementos más comunes en los contratos estatales es el precio, también conocido como valor. Aunque no todo contrato lo incluye –pues también existen negocios gratuitos– lo usual es que los contratos estatales se perfeccionen como onerosos y, la mayoría de las veces, como conmutativos. Adicionalmente, el precio suele constituir el factor de mayor relevancia para el contratista, en tanto representa la remuneración que la entidad contratante le reconocerá por la ejecución del contrato estatal.

Desde la etapa de planeación, en la fase precontractual, las entidades estatales deben calcular el presupuesto oficial, mediante la realización del análisis del sector –que incluye el estudio del mercado– y definir la metodología con la cual estructurarán el precio del contrato. Dicho de otro modo, hace parte de los estudios previos la definición del esquema que la Administración usará para estipular el precio. Tal metodología generalmente depende del tipo de contrato, pues hay algunas modalidades más comunes en los de obra pública; otras más utilizadas en los de prestación de servicios y otras más indicadas para los de concesión, por mencionar algunos ejemplos. No hay, pues, una sola metodología para pactar el precio y, en gran medida, la manera de hacerlo ha obedecido a la costumbre mercantil y a la influencia de disciplinas técnicas, como la ingeniería o la administración de empresas, en la contratación estatal. Dentro de tales esquemas de establecimiento del precio pueden citarse, entre otros: i) los precios unitarios –calculados de acuerdo con las unidades que componen el objeto del contrato–, ii) el precio global –que equivale al monto total, sin discriminar unidades–, y iii) la administración delegada de recursos –en la que se distinguen los costos de inversión de los honorarios del administrador–.

PRECIO – Determinable – Estructuración – Remuneración por comisiones o porcentajes sobre el resultado de la gestión

En este marco, resulta procedente celebrar contratos en los que no exista una erogación directa de recursos públicos, sino una remuneración basada en comisiones, porcentajes u otros mecanismos económicos vinculados al resultado de la gestión en la prestación de bienes o servicios. Esta estructura es propia, por ejemplo, de la intermediación de seguros, en la cual la contraprestación depende de la labor desarrollada y de los parámetros previamente definidos por las partes, siendo la comisión del intermediario asumida por la compañía aseguradora conforme a la regulación aplicable. La forma de remuneración del corredor constituye un elemento característico de este tipo de contratos, pero no altera la naturaleza de la relación jurídica entre las partes ni implica subordinación del contrato de intermediación frente al contrato de seguro, pues cada uno conserva su autonomía funcional y normativa.

Estos esquemas de remuneración basados en comisiones, porcentajes o resultados de gestión no desnaturalizan el contrato estatal ni afectan su validez, siempre que su estructuración y ejecución observen los principios de transparencia, responsabilidad, economía y eficiencia que rigen la actividad contractual de las entidades públicas. No obstante, es preciso distinguir la fuente de la remuneración: cuando la comisión la asume un tercero ajeno al Tesoro —como ocurre en la intermediación de seguros, en la que paga la compañía aseguradora—, la entidad no efectúa erogación de recursos públicos; en cambio, cuando la remuneración se paga con cargo a los recursos que el contratista recauda por cuenta de la entidad, tales sumas conservan su naturaleza pública y la comisión constituye un gasto público. Por ello, el carácter determinable del precio no releva a la entidad del deber de contar con el respaldo presupuestal correspondiente, en los términos que se precisan más adelante.

DISPONIBILIDAD Y REGISTRO PRESUPUESTAL – Contratos con pago condicionado al resultado – Comisión de éxito- cuota litis – Previsión de los posibles pagos – Vigencias futuras – Anualidad

Ahora bien, el carácter determinable de la remuneración y su pago con cargo al recaudo obtenido por el contratista no desplazan el régimen presupuestal. El numeral 6 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 71 del Estatuto Orgánico del Presupuesto exigen contar con disponibilidad presupuestal previa, exigencia que —como lo ha precisado esta Agencia en los conceptos C-641 del 11 de octubre de 2024 y C-566 del 19 de junio de 2025— aplica también a los contratos con pago condicionado al resultado, tales como las comisiones, primas de éxito o cuota litis, pues la ley no estableció excepción alguna. En consecuencia, la disponibilidad y el registro presupuestal deben incorporar la previsión de los posibles pagos de la remuneración, aun cuando no lleguen a causarse, calculada sobre las actuaciones que la Entidad estime ejecutar dentro de la respectiva vigencia; y cuando la ejecución supere la anualidad, deberá acudirse a los mecanismos de vigencias futuras.

COMISIÓN DE ÉXITO – Límites – Recursos de destinación específica – Improcedencia – Nulidad absoluta por objeto ilícito

Adicionalmente, cuando los recursos objeto de recaudo tengan destinación específica, no resulta procedente pactar la remuneración como un porcentaje sobre ellos, pues ello supondría fijar una destinación no autorizada por el legislador, con riesgo de nulidad absoluta por objeto ilícito, según lo precisó el Consejo de Estado en sentencia del 7 de marzo de 2025. Este límite resulta especialmente relevante cuando la cartera objeto de cobro corresponde a rentas con destinación legal, evento en el cual la Entidad deberá verificar el régimen de la fuente antes de estructurar la remuneración.

COBRO DE CARTERA – Remuneración por comisión o porcentaje – Naturaleza pública del recaudo

Por lo expuesto, no es jurídicamente viable prescindir de la disponibilidad presupuestal por el solo hecho de que la remuneración se financie con recaudo externo y futuro: la Entidad debe estimar y respaldar presupuestalmente el pago probable de la comisión, mediante los vehículos presupuestales del caso, sin perjuicio de que su causación efectiva dependa del resultado. Corresponderá a cada Entidad, con fundamento en criterios jurídicos, técnicos y financieros, determinar en el caso concreto la procedencia y las condiciones de la modificación o de la ejecución de valores superiores al estimado, dentro del marco de los principios y reglas del sistema de compras públicas, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.

ESQUEMAS DE REMUNERACIÓN – Remuneración por comisión o porcentaje – Naturaleza pública del recaudo

Ahora bien, el carácter determinable de la remuneración y su pago con cargo al recaudo obtenido por el contratista no desplazan el régimen presupuestal. El numeral 6 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 71 del Estatuto Orgánico del Presupuesto exigen contar con disponibilidad presupuestal previa, exigencia que —como lo ha precisado esta Agencia en los conceptos C-641 del 11 de octubre de 2024, C-566 del 19 de junio de 2025 y C-1076 del 18 de agosto de 2026— aplica también a los contratos con pago condicionado al resultado, tales como las comisiones, primas de éxito o cuota litis, pues la ley no estableció excepción alguna. En consecuencia, la disponibilidad y el registro presupuestal deben incorporar la previsión de los posibles pagos de la remuneración, aun cuando no lleguen a causarse, calculada sobre las actuaciones que la Entidad estime ejecutar dentro de la respectiva vigencia; y cuando la ejecución supere la anualidad, deberá acudirse a los mecanismos de vigencias futuras.

Adicionalmente, cuando los recursos objeto de recaudo tengan destinación específica, no resulta procedente pactar la remuneración como un porcentaje sobre ellos, pues ello supondría fijar una destinación no autorizada por el legislador, con riesgo de nulidad absoluta por objeto ilícito, según lo precisó el Consejo de Estado en sentencia del 7 de marzo de 2025. Este límite resulta especialmente relevante cuando la cartera objeto de cobro corresponde a rentas con destinación legal, evento en el cual la Entidad deberá verificar el régimen de la fuente antes de estructurar la remuneración. En el escenario de la consulta este límite es directamente pertinente, pues las multas por infracciones de tránsito son, por disposición legal, rentas de destinación específica: el artículo 160 de la Ley 769 de 2002 ordena que su recaudo se destine a planes de tránsito, educación, dotación de equipos, combustible y seguridad vial. Por consiguiente, sobre el producto de tales multas no resulta procedente pactar la remuneración del contratista como un porcentaje de lo recaudado, pues ello desviaría, en la proporción de la comisión, una renta que el legislador afectó a fines específicos. La remuneración de las labores de apoyo lícitamente contratables debe estructurarse, entonces, como un valor o una tarifa que la entidad presupueste y pague con cargo a sus apropiaciones, y no como una participación en la renta de destinación específica.

MODALIDADES DE SELECCIÓN – Regla General – Licitación Pública – Excepciones

En este sentido, para determinar la modalidad de selección, la entidad debe tener en cuenta el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, el cual establece que la escogencia del contratista se efectuará con arreglo a las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos y contratación directa […]La escogencia del contratista se efectuará por regla general a través de licitación pública, con las excepciones que se señalan en los numerales 2, 3 y 4 del citado artículo. Ahora bien, para fijar la modalidad de selección según la cuantía es preciso identificar correctamente el valor del contrato. En los contratos remunerados por comisión, el valor del contrato —y, por tanto, la cuantía que define la modalidad— corresponde al monto estimado de la remuneración a cargo de la entidad, esto es, de la comisión u honorarios que esta se obliga a pagar al contratista, y no al monto total del recaudo gestionado, el cual constituye renta pública en tránsito y no contraprestación del contratista. Por ello, la circunstancia de que el recaudo pueda superar la menor cuantía del municipio no determina, por sí sola, la modalidad de selección, pues lo relevante es el valor estimado de la comisión, que la entidad debe calcular en los estudios previos y respaldar presupuestalmente. Además, la afirmación de que se trata de un contrato «sin erogación presupuestal» es imprecisa, pues la comisión es un gasto público que exige apropiación y respaldo presupuestal. Por tanto, es importante que las entidades estatales atiendan debidamente los principios de planeación y selección objetiva asegurando que las decisiones sean oportunas, bien fundamentadas y que contribuyan a la optimización de los recursos disponibles.

En relación con los contratos cuyo valor es determinable, debe revisar su objeto, lo cual impide la existencia de un procedimiento de selección exclusivo o predeterminado. En esta línea, no es procedente establecer un criterio uniforme que obligue a utilizar siempre la misma modalidad de selección. La entidad, en ejercicio del principio de planeación, debe analizar el objeto, las condiciones del mercado, la urgencia y la disponibilidad presupuestal para determinar si procede la licitación pública, el concurso de méritos o incluso la contratación directa cuando se configure una causal legal, como ocurre con los contratos interadministrativos, conforme al artículo 2.4. literal c de la Ley 1150 de 2007. En este sentido, en su segundo inciso, establece una excepción a dicha regla, al prohibir que determinados contratos interadministrativos se celebren con ciertas entidades -Instituciones de Educación Superior y Sociedades de Economía Mixta con participación mayoritaria del Estado o las personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas, o las federaciones de entidades territoriales sean las ejecutoras- si no se ha adelantado antes el correspondiente proceso de licitación pública o selección abreviada. Estos objetos, se recuerda, son “los contratos de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia pública”.

Bogotá D.C., 10 de septiembre de 2026

Doctor

Javier Araujo Ramírez

personeria@bosconia-cesar.gov.co

Bosconia-César

Estimado Doctor Ramírez:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en la Resolución 469 de 2025 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de 1 de septiembre de 2026, en la cual manifiesta:

“1. ¿Cuál es monto de porcentaje máximo permitido por recaudo a favor del contratista por el acompañamiento y asesoría en el recaudo por cobro coactivo sobre las multas a favor del Municipio?

2. ¿Cuál es la modalidad de selección dentro de la normatividad contractual permitida para la escogencia del contratista; toda vez que podríamos estar frente a un posible recaudo por conceptos de multas a favor del Municipio que pueden llegar a superar la menor cuantía de un Municipio de sexta categoría a pesar de ser un contrato sin erogación presupuestal?

3. ¿Dentro del desarrollo del contrato de la referencia es legal y permitido que el infractor al realizar los respectivos pagos por conceptos de multas e infracciones de tránsito a favor del Municipio o consigne de forma directa a cuentas bancarias del contratista la suma correspondiente al porcentaje pactado en el contrato por sus servicios o en su defecto el total del pago debe ingresar a las cuentas y presupuesto del Municipio y este último luego girar el pago de honorarios al contratista?”

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales, ni a determinar grados de responsabilidad por las actuaciones de los diferentes participes del sistema de compra pública.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero señalando algunas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con los problemas jurídicos de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, se resolverán los siguientes problemas jurídicos: i) ¿Cuáles son las condiciones y límites aplicables a la remuneración del contratista en contratos de acompañamiento y asesoría para el recaudo de multas e infracciones, teniendo en cuenta aspectos, como el porcentaje máximo permitido y a la forma en que deben canalizarse los pagos —ya sea directamente a las cuentas del contratista o mediante el presupuesto municipal— para garantizar la legalidad y transparencia del proceso?; ii) ¿Cuál es la modalidad de selección prevista en la normativa de contratación estatal que resulta aplicable para la escogencia del contratista, cuando se trata de contratos sin erogación presupuestal pero que pueden generar ingresos a favor de la entidad territorial —por ejemplo, por concepto de multas u otros recaudos—?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

i. Como es sabido, uno de los elementos más comunes en los contratos estatales es el precio, también conocido como valor. Aunque no todo contrato lo incluye –pues también existen negocios gratuitos– lo usual es que los contratos estatales se perfeccionen como onerosos y, la mayoría de las veces, como conmutativos. Adicionalmente, el precio suele constituir el factor de mayor relevancia para el contratista, en tanto representa la remuneración que la entidad contratante le reconocerá por la ejecución del contrato estatal.

Desde la etapa de planeación, en la fase precontractual, las entidades estatales deben calcular el presupuesto oficial, mediante la realización del análisis del sector –que incluye el estudio del mercado– y definir la metodología con la cual estructurarán el precio del contrato. Dicho de otro modo, hace parte de los estudios previos la definición del esquema que la Administración usará para estipular el precio. Tal metodología generalmente depende del tipo de contrato, pues hay algunas modalidades más comunes en los de obra pública; otras más utilizadas en los de prestación de servicios y otras más indicadas para los de concesión, por mencionar algunos ejemplos^[1]. No hay, pues, una sola metodología para pactar el precio y, en gran medida, la manera de hacerlo ha obedecido a la costumbre mercantil y a la influencia de disciplinas técnicas, como la ingeniería o la administración de empresas, en la contratación estatal. Dentro de tales esquemas de establecimiento del precio pueden citarse, entre otros: i) los precios unitarios –calculados de acuerdo con las unidades que componen el objeto del contrato–, ii) el precio global –que equivale al monto total, sin discriminar unidades–, y iii) la administración delegada de recursos –en la que se distinguen los costos de inversión de los honorarios del administrador–.

En el régimen de contratación estatal, las partes pueden incorporar todas las modalidades, condiciones y estipulaciones que estimen necesarias para la adecuada satisfacción del interés público, siempre que dichas cláusulas respeten la Constitución, la ley, el orden público y los principios que orientan la función administrativa y la buena gestión contractual. Esta flexibilidad normativa —derivada de los artículos 13 y 32 de la Ley 80 de 1993— permite estructurar acuerdos con esquemas de remuneración diversos, incluidos aquellos en los que el precio es determinado o determinable a partir de parámetros objetivos definidos por las partes, sin que ello implique desconocer los límites propios del derecho público contractual.

En este marco, resulta procedente celebrar contratos en los que no exista una erogación directa de recursos públicos, sino una remuneración basada en comisiones, porcentajes u otros mecanismos económicos vinculados al resultado de la gestión en la prestación de bienes o servicios. Esta estructura es propia, por ejemplo, de la intermediación de seguros, en la cual la contraprestación depende de la labor desarrollada y de los parámetros previamente definidos por las partes, siendo la comisión del intermediario asumida por la compañía aseguradora conforme a la regulación aplicable. La forma de remuneración del corredor constituye un elemento característico de este tipo de contratos, pero no altera la naturaleza de la relación jurídica entre las partes ni implica subordinación del contrato de intermediación frente al contrato de seguro, pues cada uno conserva su autonomía funcional y normativa.

Estos esquemas de remuneración basados en comisiones, porcentajes o resultados de gestión no desnaturalizan el contrato estatal ni afectan su validez, siempre que su estructuración y ejecución observen los principios de transparencia, responsabilidad, economía y eficiencia que rigen la actividad contractual de las entidades públicas. No obstante, es preciso distinguir la fuente de la remuneración: cuando la comisión la asume un tercero ajeno al Tesoro —como ocurre en la intermediación de seguros, en la que paga la compañía aseguradora—, la entidad no efectúa erogación de recursos públicos; en cambio, cuando la remuneración se paga con cargo a los recursos que el contratista recauda por cuenta de la entidad, tales sumas conservan su naturaleza pública y la comisión constituye un gasto público. Por ello, el carácter determinable del precio no releva a la entidad del deber de contar con el respaldo presupuestal correspondiente, en los términos que se precisan más adelante.

Ahora bien, con carácter previo al análisis del esquema de remuneración, conviene delimitar qué actividades pueden ser objeto del contrato. El recaudo por vía de cobro coactivo de multas e infracciones supone el ejercicio de una potestad pública exorbitante —la jurisdicción coactiva— que la ley radica en cabeza de la autoridad y que, por su naturaleza, es indelegable en los particulares. En efecto, las autoridades de tránsito están investidas de jurisdicción coactiva para el cobro de las multas (artículo 159 de la Ley 769 de 2002), y las entidades públicas tienen el deber de adelantar el cobro coactivo de sus acreencias a través de sus funcionarios competentes (Ley 1066 de 2006). De este modo, un particular puede ser contratado para labores de apoyo a la gestión de cartera —cobro persuasivo o prejurídico, localización de deudores, depuración de la información, asesoría técnica e instrumentación de documentos—, pero no para adelantar los actos propios del procedimiento de cobro coactivo, como el mandamiento de pago, el decreto de medidas cautelares o la práctica de embargos, que corresponden exclusivamente al servidor público competente. Como lo ha precisado el Consejo de Estado, en ejercicio de la jurisdicción coactiva los particulares pueden adelantar actividades de instrumentación o de proyección de documentos, pero no gestiones para obtener el pago de lo debido, lo cual resulta ilegal. En consecuencia, la definición del objeto contractual y de la remuneración debe circunscribirse a las actividades de apoyo lícitamente contratables, sin que a su amparo se transfiera al contratista, de hecho, o de derecho, el ejercicio de la potestad coactiva.

Este esquema debe precisarse cuando se trata de contratos cuyo precio no es fijo, sino determinable a partir de variables objetivas, en los que la remuneración depende de comisiones, porcentajes o resultados de gestión. En tales casos, el valor inicialmente estimado tiene carácter indicativo. Ello, sin embargo, no significa que el contrato carezca de dimensión presupuestal: aun tratándose de pagos condicionados al resultado, la entidad debe prever y respaldar presupuestalmente el pago probable de la remuneración, conforme al régimen que se desarrolla más adelante, pues la ley no exceptuó a estos contratos de la exigencia de disponibilidad presupuestal previa.

En tales modalidades contractuales, la ausencia de un precio cierto no significa que el contrato carezca de parámetros económicos, pues las partes pueden establecer precios estimativos o fórmulas de determinación que permiten cuantificar la remuneración conforme a la actividad ejecutada. No obstante, estos valores estimados no constituyen el “precio del contrato” en el sentido estricto exigido por la regla de las adiciones, dado que no operan como base fija para el cálculo del tope de adición ni pueden incrementarse mediante un otrosí de adición, sin perjuicio de que la entidad deba prever y respaldar presupuestalmente el pago probable de la remuneración, conforme se precisa más adelante.

Por ello, en contratos con precios determinables, la aplicación del límite del 50% previsto en el parágrafo del artículo 40 no resulta procedente, pues el estimativo inicial no opera como base fija para el cálculo de dicho tope. En estos casos, la remuneración se ajusta conforme a la metodología pactada, sin que ello configure una adición contractual, y sin perjuicio de que la entidad deba observar los principios de planeación, transparencia y responsabilidad en la definición de los criterios económicos que rigen la ejecución del contrato. Ello opera sin perjuicio del respaldo presupuestal exigible, conforme se precisa a continuación.

Ahora bien, el carácter determinable de la remuneración y su pago con cargo al recaudo obtenido por el contratista no desplazan el régimen presupuestal. El numeral 6 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 71 del Estatuto Orgánico del Presupuesto exigen contar con disponibilidad presupuestal previa, exigencia que —como lo ha precisado esta Agencia en los conceptos C-641 del 11 de octubre de 2024, C-566 del 19 de junio de 2025 y C-1076 del 18 de agosto de 2026— aplica también a los contratos con pago condicionado al resultado, tales como las comisiones, primas de éxito o cuota litis, pues la ley no estableció excepción alguna. En consecuencia, la disponibilidad y el registro presupuestal deben incorporar la previsión de los posibles pagos de la remuneración, aun cuando no lleguen a causarse, calculada sobre las actuaciones que la Entidad estime ejecutar dentro de la respectiva vigencia; y cuando la ejecución supere la anualidad, deberá acudirse a los mecanismos de vigencias futuras.

Adicionalmente, cuando los recursos objeto de recaudo tengan destinación específica, no resulta procedente pactar la remuneración como un porcentaje sobre ellos, pues ello supondría fijar una destinación no autorizada por el legislador, con riesgo de nulidad absoluta por objeto ilícito, según lo precisó el Consejo de Estado en sentencia del 7 de marzo de 2025^[2]. Este límite resulta especialmente relevante cuando la cartera objeto de cobro corresponde a rentas con destinación legal, evento en el cual la Entidad deberá verificar el régimen de la fuente antes de estructurar la remuneración. En el escenario de la consulta este límite es directamente pertinente, pues las multas por infracciones de tránsito son, por disposición legal, rentas de destinación específica: el artículo 160 de la Ley 769 de 2002 ordena que su recaudo se destine a planes de tránsito, educación, dotación de equipos, combustible y seguridad vial. Por consiguiente, sobre el producto de tales multas no resulta procedente pactar la remuneración del contratista como un porcentaje de lo recaudado, pues ello desviaría, en la proporción de la comisión, una renta que el legislador afectó a fines específicos. La remuneración de las labores de apoyo lícitamente contratables debe estructurarse, entonces, como un valor o una tarifa que la entidad presupueste y pague con cargo a sus apropiaciones, y no como una participación en la renta de destinación específica.

En estrecha relación con lo anterior, y dado que el recaudo conserva en todo momento su naturaleza de recurso público, la forma de canalizar los pagos también está reglada. Los dineros que el contratista recaude por cuenta de la entidad deben ingresar íntegramente a la tesorería de esta, en aplicación del principio de unidad de caja consagrado en el artículo 16 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, sin que resulte admisible que el deudor —el infractor— pague o consigne directamente al contratista la suma correspondiente al porcentaje o comisión pactados. El pago de la remuneración del contratista solo puede efectuarse con posterioridad, con cargo a las apropiaciones presupuestales de la entidad y previo el agotamiento del trámite de ejecución del gasto, esto es, disponibilidad, registro presupuestal y programación en el PAC. Permitir que el contratista descuente su comisión directamente de lo recaudado, o que el infractor le pague de manera directa, elude el control presupuestal y fiscal sobre los recursos públicos, quebranta la unidad de caja y desconoce que la comisión constituye un gasto público sometido al principio de legalidad. En consecuencia, el total de lo recaudado debe ingresar a las cuentas de la entidad y esta, posteriormente, pagar los honorarios o la comisión al contratista.

En este contexto, la circunstancia de que determinados contratos estatales tengan un precio determinable, aunque inicialmente fijado como estimativo, no los exonera del cumplimiento estricto de las reglas, límites y principios del sistema de compras públicas. En particular, la posibilidad de que la remuneración final supere el valor inicialmente calculado —como ocurre en contratos basados en comisiones, porcentajes o esquemas de gestión— no puede utilizarse para inaplicar la modalidad de selección correspondiente según la cuantía, ni para desconocer los principios de transparencia, selección objetiva y planeación que rigen la contratación estatal.

Si bien en estos contratos el valor real solo se determina al finalizar la ejecución, el valor estimado debe derivarse de estudios previos serios y suficientes que permitan aproximar con la mayor exactitud posible el costo del servicio. En este contexto, el principio de planeación exige a las entidades estructurar el proceso contractual con rigor técnico, identificando la necesidad pública, las alternativas de solución, las condiciones del mercado, los precios, riesgos y demás elementos indispensables para evitar improvisaciones en la selección, celebración, ejecución y liquidación del contrato.

De igual modo, la planeación exige que todo proyecto adelantado por las Entidades Estatales esté precedido de estudios que permitan establecer su viabilidad económica y garantizar la racionalidad del gasto público. En este marco, resulta indispensable que dichos análisis contemplen de manera expresa los valores asociados a la remuneración del contratista, en particular el porcentaje de comisión, la prima de éxito o la cuota litis que le corresponda. Estos elementos deben definirse con base en criterios objetivos y verificables, de modo que se asegure la transparencia en la gestión contractual, en referencia a la proporcionalidad de la retribución frente al servicio prestado.

El hecho de que el precio sea determinable pero inicialmente estimativo no habilita a la Entidad Estatal para pactar plazos indeterminados ni para estructurar contratos de duración indefinida. Los contratos estatales deben contar con un plazo cierto, razonable y proporcional a la naturaleza del objeto, pues la contratación pública no admite vínculos perpetuos ni relaciones contractuales que se prolonguen indefinidamente sin justificación técnica, jurídica y financiera. La indeterminación del plazo afectaría la planeación, comprometería la competencia y podría desbordar la modalidad de selección aplicable, contrariando los principios del sistema de compras públicas.

En este contexto, el plazo pactado en el contrato tiene efectos extintivos, pues determina el momento en que cesan los efectos jurídicos del vínculo contractual. La administración no puede continuar ejecutando el contrato ni asumir obligaciones fuera del término establecido, salvo que se pacte una prórroga formal mediante otrosí. Esta característica garantiza seguridad jurídica y permite ejercer control sobre el uso de recursos que se gestionen por parte del contratista. De este modo, corresponde a cada Entidad Estatal evaluar, con fundamento en criterios jurídicos, técnicos y financieros, la procedencia de modificar el contrato o ejecutar valores superiores al estimado inicial cuando ello sea inherente a la modalidad de remuneración pactada. Esta decisión debe adoptarse respetando estrictamente el ordenamiento jurídico y garantizando que la flexibilidad propia de los contratos con precio determinable no se convierta en un mecanismo para alterar la modalidad de selección, desbordar la planeación, afectar la transparencia o extender indefinidamente la duración del contrato.

En este sentido, para determinar la modalidad de selección, la entidad debe tener en cuenta el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, el cual establece que la escogencia del contratista se efectuará con arreglo a las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos y contratación directa […]La escogencia del contratista se efectuará por regla general a través de licitación pública, con las excepciones que se señalan en los numerales 2, 3 y 4 del citado artículo. Ahora bien, para fijar la modalidad de selección según la cuantía es preciso identificar correctamente el valor del contrato. En los contratos remunerados por comisión, el valor del contrato —y, por tanto, la cuantía que define la modalidad— corresponde al monto estimado de la remuneración a cargo de la entidad, esto es, de la comisión u honorarios que esta se obliga a pagar al contratista, y no al monto total del recaudo gestionado, el cual constituye renta pública en tránsito y no contraprestación del contratista. Por ello, la circunstancia de que el recaudo pueda superar la menor cuantía del municipio no determina, por sí sola, la modalidad de selección, pues lo relevante es el valor estimado de la comisión, que la entidad debe calcular en los estudios previos y respaldar presupuestalmente. Además, la afirmación de que se trata de un contrato «sin erogación presupuestal» es imprecisa, pues la comisión es un gasto público que exige apropiación y respaldo presupuestal. Por tanto, es importante que las entidades estatales atiendan debidamente los principios de planeación y selección objetiva asegurando que las decisiones sean oportunas, bien fundamentadas y que contribuyan a la optimización de los recursos disponibles.

En relación con los contratos cuyo valor es determinable, debe revisar su objeto, lo cual impide la existencia de un procedimiento de selección exclusivo o predeterminado. En esta línea, no es procedente establecer un criterio uniforme que obligue a utilizar siempre la misma modalidad de selección. La entidad, en ejercicio del principio de planeación, debe analizar el objeto, las condiciones del mercado, la urgencia y la disponibilidad presupuestal para determinar si procede la licitación pública, el concurso de méritos o incluso la contratación directa cuando se configure una causal legal, como ocurre con los contratos interadministrativos, conforme al artículo 2.4. literal c de la Ley 1150 de 2007. En este sentido, en su segundo inciso, establece una excepción a dicha regla, al prohibir que determinados contratos interadministrativos se celebren con ciertas entidades -Instituciones de Educación Superior y Sociedades de Economía Mixta con participación mayoritaria del Estado o las personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas, o las federaciones de entidades territoriales sean las ejecutoras- si no se ha adelantado antes el correspondiente proceso de licitación pública o selección abreviada. Estos objetos, se recuerda, son “los contratos de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia pública”^[3].

Si bien están previstos en la Ley 80 de 1993, en la Ley 1150 de 2007 y en el Decreto en el 1082 de 2015, no quiere decir que solo puedan celebrarse entre entidades estatales que apliquen el régimen de contratación allí regulado, pues bien puede una entidad estatal sometida a la Ley 80 de 1993 celebrar esta clase de negocios con una entidad estatal de régimen especial y no por ello dejará de ser tal. De esta manera, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 56 de la Ley 2195 de 2022, el literal c) del artículo 2.4 de la Ley 1150 de 2007 dispone que “En aquellos eventos en que el régimen aplicable a la contratación de la entidad ejecutora no sea el de la Ley 80 de 1993, la ejecución de dichos contratos estará en todo caso sometida a esta ley, salvo que la entidad ejecutora desarrolle su actividad en competencia con el sector privado o cuando la ejecución del contrato interadministrativo tenga relación directa con el desarrollo de su actividad”.

Un contrato interadministrativo no está determinado por la modalidad de selección utilizada para celebrarlo. La Ley 1150 de 2007 establece que pueden celebrarse directamente, siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora, señalado en la ley o en sus reglamentos, a menos que, según las excepciones previstas en dicha ley, deba adelantarse un procedimiento con pluralidad de oferentes. Nótese que, en este caso, lo que cambia es la modalidad de selección y no la naturaleza de contrato interadministrativo. Con todo, en el caso consultado esta causal no resulta aplicable, pues la contratación directa solo opera por las causales taxativas del artículo 2, numeral 4, de la Ley 1150 de 2007, y el contrato interadministrativo presupone que el ejecutor sea otra entidad estatal, hipótesis ajena a la contratación de un particular para el apoyo a la gestión de cartera.

ii. Finalmente debe advertirse, que el análisis para resolver problemas específicos en torno a un contrato con valor determinable, pero no determinado debe ser realizado por quienes tengan interés en ello. De esta forma, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponderá a los interesados de adoptar la decisión y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.

Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Por tanto, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.

1. Referencias normativas:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, se ha pronunciado en diferentes conceptos sobre la exigencia de disponibilidad presupuestal en contratos con cláusula de comisión de éxito o cuota litis, ver los Conceptos C-641 del 11 de octubre de 2024, C-566 del 19 de junio de 2025, C-1076 del 18 de agosto de 2026, entre otros. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrás encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual, accede a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.

Las garantías no son un requisito formal: son el instrumento con el que se protege el patrimonio público frente a los riesgos del contrato. Por ello, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– te invita a consultar la nueva versión de la Guía para la Exigencia y Constitución de Garantías en los Procesos de Contratación, dirigida a las entidades sometidas al EGCAP y a las de regímenes exceptuados, así como a proveedores y órganos de control. Encontrarás orientaciones sobre las clases de garantías admisibles, la correspondencia entre riesgos asignados y amparos exigidos, su suficiencia y vigencia, y el procedimiento para hacerlas efectivas. Consúltala aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/manual/guia-de-garantias-en-procesos-de-contratacion

De otro lado, te contamos que el Decreto 287 del 19 de marzo de 2026 sustituyó los artículos 2.2.1.2.4.2.6., 2.2.1.2.4.2.7. y 2.2.1.2.4.2.8. del Decreto 1082 de 2015 y estructuró el Sistema Integral de Preferencias en favor de las personas con discapacidad, en cumplimiento del artículo 13 de la Ley Estatutaria 1618 de 2013. Para orientar su aplicación, esta Agencia expidió la Circular Externa 003 del 12 de mayo de 2026, en la que precisa quiénes son los beneficiarios, las cinco medidas que integran el sistema y su obligatoriedad según la modalidad de selección, y el régimen de transición aplicable a los procesos en curso. Consúltala aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/circular/circular-externa-003-de-2026

Recuerda también que la información sobre sanciones e inhabilidades solo cumple su función preventiva si llega oportunamente a los registros públicos. Sobre este deber, esta Agencia expidió la Circular Externa 002 del 5 de mayo de 2026, dirigida a todas las entidades del Estado sin distinción de su régimen contractual, en la que reitera la obligatoriedad de reportar caducidades, multas, sanciones, declaratorias de incumplimiento e inhabilidades ante las Cámaras de Comercio, la Procuraduría General de la Nación y el SECOP, e indica los responsables, los portales dispuestos para el efecto y las consecuencias disciplinarias de omitir este deber. Consúltala aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/circular/circular-externa-002-de-2026

Finalmente, si quieres seguir de cerca la actividad de la Agencia, la tercera edición de 2026 del Radar de la Compra Pública reúne, entre otros contenidos, la Circular Externa 003 de 2026, el Decreto 552 de 2026, un estudio sobre inteligencia artificial en la compra pública, los avances de la Relatoría, análisis jurisprudencial, conceptos jurídicos destacados y la oferta de la Escuela Virtual ANCP-CCE. Descárgalo aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/boletin/boletin-edicion-n-3-de-2026-radar-de-la-compra-publica

Por último, aprovechamos la oportunidad de manifestar la entera disposición de la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– para atender las peticiones o solicitudes, así como para brindar el apoyo que se requiera en el marco de nuestras funciones a través de nuestros diferentes canales de atención:

• Línea nacional gratuita o servicio a la ciudadanía (Mesa de servicio): 01800 0520808
• Línea en Bogotá (Mesa de servicio):+57 601 7456788
• Correo de radicación de correspondencia: ventanilladeradicacion@colombiacompra.gov.co
• Formulario web para PQRSD: https://www.colombiacompra.gov.co/pqrsd/informacion-importante-antes-de-formular-una-pqrsd

Evalúa el servicio que ofrece la Agencia por el canal de atención de PQRSD en el siguiente enlace :https://forms.office.com/r/pPHyWVs2SZ .¡Ayúdanos a mejorar porque el compromiso es de todos!

Por último, lo invitamos a seguirnos en las redes sociales en las cuales se difunde información institucional:

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. “La manera como las ofertas presentan el precio varía demasiado, incluso por razón de la costumbre que se impone en determinados negocios. Por ejemplo, tratándose de la compraventa, del suministro o la prestación de servicios profesionales –entre otros contratos, que de hecho son la mayoría– el valor que se ofrece no se desglosa para revelar al destinatario su estructura de costos. El proponente se limita a establecer una cifra por la que está dispuesto a asumir ciertas obligaciones, pero el comprador desconoce cómo se compone internamente, es decir, no sabe –ni usualmente le interesa conocerlo– qué parte del valor corresponde a gastos de mano de obra, de transporte, de energía, cuál es la utilidad esperada, entre otros conceptos. En estos casos se limita a conocer con claridad absoluta cuánto le costará el bien o el servicio, porque es lo que pagará.

   Sin embargo, en otros negocios, como la obra pública, la concesión y la consultoría, el Estado está acostumbrado a que se desglosen intensamente los costos, exigiendo no sólo el precio total sino una distinción entre los costos directos y los costos indirectos. Los primeros son los gastos imprescindibles para ejecutar la obra, entre los que se encuentra: la adquisición de materiales, insumos y suministros, la inversión en equipos, el pago de la mano de obra de las cuadrillas de trabajadores obreros y otros gastos afines –representados en los ítems que componen el contrato–. Los costos indirectos aluden a los gastos que también son necesarios para la obra, pero que no hacen parte de los elementos mismos con los que se construye, es decir, se trata de los costos de administración de la obra, los imprevistos que se presentan durante su ejecución y la utilidad esperada” (MARÍN CORTÉS, Fabián. El precio. Serie: Las cláusulas del contrato estatal. Medellín: Librería Jurídica Sánchez y Centro de Estudios de Derecho Administrativo –CEDA–, 2012. pp. 63-64). ↑

2. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Sentencia del 7 de marzo 2025, Exp. No. Rad: 66556. C.P. María Adriana Marín. En dicha sentencia se expresó: declaró la nulidad absoluta, por objeto ilícito, de un contrato que pactó comisión de éxito (20%) sobre excedentes del FONPET, por delegar una función indelegable y por recaer sobre recursos de destinación específica. Las entidades “no pueden pactar comisiones de éxito cuando su pago se realice con recursos que tienen una destinación específica”. ↑

3. “El literal c, del numeral 4, del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, prescribe: c) <Inciso 1o. modificado por el artículo 92 de la Ley 1474 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> Contratos interadministrativos, siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos».

   Se exceptúan los contratos de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia pública cuando las instituciones de educación superior públicas o las Sociedades de Economía Mixta con participación mayoritaria del Estado, o las personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas, o las federaciones de entidades territoriales sean las ejecutoras. Estos contratos podrán ser ejecutados por las mismas, siempre que participen en procesos de licitación pública o contratación abreviada de acuerdo con lo dispuesto por los numerales 1 y 2 del presente artículo”. ↑