FUNCIÓN CONSULTIVA, DOCUMENTOS TIPO, LEY 2195 DE 2022, INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN SUPERIOR PÚBLICAS, AUTONOMÍA UNIVERSITARIA, CONCEPTOS

Texto del concepto

FUNCIÓN CONSULTIVA – Colombia Compra Eficiente – Alcance – Conceptos – Artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 – Efectos no vinculantes¶

(…) los conceptos emitidos por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente en ejercicio de su función consultiva constituyen criterios de interpretación sobre normas de carácter general aplicables al Sistema de Compra Pública. No obstante, de conformidad con el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, los conceptos emitidos por las autoridades en respuesta a consultas no son de obligatorio cumplimiento o ejecución y, por tanto, carecen de efectos vinculantes. En esa medida, constituyen una posición jurídica institucional que orienta a los partícipes del sistema, sin perjuicio de la autonomía de las entidades para adoptar sus decisiones y de la competencia que corresponde a las autoridades judiciales para resolver definitivamente las controversias sobre interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico.¶

DOCUMENTOS TIPO – Fundamento normativo – Obligatoriedad – Ámbito de aplicación – Entidades sometidas ¶

(…) la Ley 2022 de 2020 (…) modificó el contenido del parágrafo 7 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, que había sido adicionado por la Ley 1882 de 2018. Con esta modificación, si bien se mantuvo el mandato de aplicación obligatoria de los Documentos Tipo por parte de las entidades sometidas al EGCAP, se atribuyó a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente la competencia para su expedición. ¶

De acuerdo con lo expuesto, los Documentos Tipo adoptados son obligatorios para las Entidades Estatales regidas por el EGCAP que adelanten Procesos de Contratación mediante las modalidades de selección y objetos contractuales cobijados por alguno de los Documentos Tipo vigentes en los diferentes sectores. Esta obligatoriedad implica, a su vez, que las Entidades Estatales tengan que adelantar los Procesos de Contratación bajo las condiciones establecidas en los Documentos Tipo que rijan para el objeto a contratar y el procedimiento de selección aplicables, sin que puedan variarse los requisitos fijados en ellos.¶

LEY 2195 DE 2022 – Artículo 56 – Personas jurídicas de derecho privado – Documentos tipo – Estatuto General de Contratación de la Administración Pública¶

(…) el primer inciso del artículo 56 de la Ley 2195 de 2022 surge como una disposición complementaria de la Ley 2022 de 2020, en la medida en que, según se desprende de su texto, de una parte, la norma busca extender la aplicación obligatoria de los documentos tipo a la celebración de contratos o convenios interadministrativos entre entidades regidas por EGCAP y otros sujetos cuyo régimen de contratación prevalente es el derecho privado. Esto de tal forma que cuando una entidad estatal regida por el EGCAP celebre contratos o convenios con otra i) entidad estatal de régimen especial o con ii) patrimonios autónomos o iii) con personas naturales o jurídicas de derecho privado, tenga que hacerlo aplicando documentos tipo. Los efectos del primer inciso del artículo 56 se proyectarían entonces a los contratos o convenios interadministrativos o de cualquier otra índole, que se deban celebrar con estos sujetos, cuyos objetos comprendan la adquisición de bienes, obras o servicios, que, al tenor de lo dispuesto en el apartado normativo bajo examen, deberán celebrarse mediante documentos tipo.¶

LEY 2195 DE 2022 – Artículo 56 – Parágrafo – Alcance ¶

En este contexto, de la lectura conjunta de los incisos primero y segundo del artículo 56 de la Ley 2195 de 2022, se desprende que cuando se celebre un contrato o convenio interadministrativo o de cualquier otra índole entre una entidad sometida al EGCAP y los sujetos allí mencionados, del cual se derive la ejecución de objetos contractuales incluidos dentro del ámbito de aplicación de los documentos tipo, su celebración deberá realizarse por parte del ejecutor o de quien tenga a su cargo el deber legal de materializar dicha contratación, haciendo uso obligatorio de dichos documentos siempre que exista documento tipo aplicable al objeto contractual que se planea contratar. Esto significa que los contratos no relacionados con los contratos y convenios adquiridos con la entidad sometida al EGCAP no tendrían que aplicar los documentos tipo, salvo que quieran hacerlo como una buena práctica de contratación. ¶

Sin perjuicio de lo anterior, es necesario precisar el alcance del parágrafo del artículo 56 de la Ley 2195 de 2022 y lo dispuesto en los dos primeros incisos del mencionado artículo, del cual se excluye, a cierto tipo de entidades, en lo relacionado con la contratación de su giro ordinario. Conforme se desprende del texto del referido parágrafo, se exceptúa de lo señalado en los dos primeros incisos a: i) las instituciones de educación superior públicas, ii) las empresas sociales del Estado, iii) las sociedades de economía mixta y iv) las empresas industriales y comerciales del Estado, únicamente, en la contratación relacionada con el giro ordinario. Esto significa que, en la contratación asociada a su giro ordinario, estos tipos de entidades no tendrían que aplicar, de manera obligatoria, los Documentos Tipo, ni tampoco el EGCAP. En este caso, la norma se limita a fomentar la implementación de Documentos Tipo a modo de buena práctica contractual, en los casos en los que se estime conveniente. ¶

INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN SUPERIOR PÚBLICAS – Excepciones – Artículo 56 – Clasificación – Interpretación ¶

(…) la Ley 30 de 1992 regula aspectos como la naturaleza jurídica de las universidades estatales y oficiales, la forma de organizarse y su régimen de contratación. En el artículo 57 se evidencia dos tipos de instituciones de educación superior públicas: i) las universidades estatales u oficiales que deben organizarse como entes universitarios autónomos, con régimen especial, vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo que se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo y ii) las instituciones estatales u oficiales de educación superior que no tengan el carácter de universidad, que deberán organizarse como establecimientos públicos del orden nacional, departamental, distrital o municipa. ¶

(…)

Las primeras, esto es, las universidades estatales u oficiales organizadas como entes autónomos cuentan con régimen especial. En particular, los contratos que para el cumplimiento de sus funciones celebren se regirán por las normas del derecho privado y sus efectos estarán sujetos a las normas civiles y comerciales, según la naturaleza de los contratos.¶

(…) Las segundas, es decir, las instituciones estatales u oficiales de educación superior que no tengan el carácter de universidad organizadas como establecimientos públicos, se rigen por las normas del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, de conformidad con lo señalado por el artículo 81 de la Ley 489 de 1998. ¶

Con base en estas consideraciones, es posible concluir que el parágrafo del artículo 56 de la Ley 2195 de 2022 únicamente resulta aplicable a las instituciones de educación superior públicas que cuentan con régimen especial y no a aquellas, como los establecimientos públicos, que tienen un régimen de contratación sometido a la Ley 80 de 1993. Esta postura se estima adecuada y se ajusta al propósito de la norma en la medida en que, como se explicó, un efecto importante de esta norma es la ampliación del ámbito de aplicación de los documentos tipo, al hacerlos obligatorios para unos sujetos que, en principio, de acuerdo con la Ley 2022 de 2020, no estarían sometidos a esos documentos, tal como se explicó con anterioridad, lo que incluso se deriva del título del artículo 56 de la Ley 2195 de 2022 denominado “aplicación de los documentos tipo a entidades de régimen especial”. ¶

DOCUMENTOS TIPO – Fuente de la obligación – Ley 2022 de 2020 – Resolución 539 de 2025 – Ámbito material – Sujetos obligados¶

(…) la fuerza obligatoria de los documentos tipo proviene de la Ley y no de un acto de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente. Es así como, las resoluciones expedidas por esta Agencia que adoptan documentos tipo –como la Resolución 539 de 2025–, definen el ámbito material, es decir, qué actividades y qué modalidad de selección quedan cubiertas por estos, pero no definen los sujetos obligados considerando que la Agencia no tiene habilitación legal para hacerlo.¶

LEY 2195 DE 2022 – Artículo 56 – Parágrafo – Instituciones de educación superior públicas – Establecimientos públicos – Ley 2022 de 2020¶

Una excepción no puede ir más allá de la regla de la que se separa, de modo que, para una entidad que ya estaba obligada por la Ley 2022 de 2020, el parágrafo no tiene nada de qué eximirla. Adicionalmente, tampoco existe entre las dos disposiciones una derogación expresa ni una incompatibilidad que permita hablar de derogación tácita, porque cada una regula un supuesto diferente.¶

(…) Si el parágrafo se aplicara a una institución organizada como establecimiento público, la exceptuaría también del inciso segundo, que es el que ordena aplicar el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública – EGCAP. Una entidad sometida a la Ley 80 de 1993 por el artículo 81 de la Ley 489 de 1998 quedaría, en su giro ordinario, fuera del EGCAP por obra de una norma que se expidió para extenderlo.¶

LEY 2195 DE 2022 – Artículo 56 – Parágrafo – Antecedentes legislativos – Interpretación histórica¶

El cambio de redacción no autoriza la conclusión que propone la solicitud elevada a esta Agencia. El texto de la ponencia hablaba de “las Universidades” sin calificarlas como públicas, de modo que podía comprender a las universidades privadas, que son personas jurídicas de derecho privado y caben en el inciso primero. El texto aprobado redujo la excepción a las instituciones públicas, y en ese aspecto restringió la categoría en lugar de ampliarla.¶

(…) Ninguna de estas intervenciones afirma que las instituciones de educación superior sometidas a la Ley 80 de 1993 dejarían de estar obligadas por la Ley 2022 de 2020. Todas se refieren a entidades con régimen especial de contratación, y el autor de la proposición precisó que no se estaban incluyendo nuevas entidades.¶

AUTONOMÍA UNIVERSITARIA – Instituciones de educación superior públicas no universitarias – Documentos tipo – Igualdad – Régimen de contratación¶

En este sentido, la Corte Constitucional estableció que la circunstancia de que en los documentos tipo se estandaricen los requisitos habilitantes y los factores de escogencia de los contratistas no vulnera la autonomía territorial, puesto que estos criterios son elementos propios del proceso de selección y, por tanto, gozan de reserva de ley. Más aun, este principio de autonomía de las entidades territoriales se garantiza teniendo en cuenta que conservan la discrecionalidad administrativa para identificar sus necesidades, ejecutar su presupuesto y definir los elementos propios del contrato.¶

(…) En cuanto a la igualdad, el trato diferente entre una universidad estatal y una institución universitaria pública proviene de decisiones del Constituyente y del Legislador, no de la Agencia.¶

CONCEPTOS – Seguridad jurídica – Vigencia – Conceptos C-246 y C-488 de 2026 – Ámbito material¶

Los conceptos no son normas y no tienen una fecha de vigencia propia. La obligación de las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública – EGCAP existe desde la Ley 2022 de 2020, y la cobertura material de las obras en instituciones de educación superior existe desde que la versión 2 de los documentos tipo empezó a regir, el 16 de febrero de 2026. Por eso el cambio práctico frente a la respuesta que, según indica el peticionario la Agencia dio al ITFIP el 6 de octubre de 2021 se explica por el ámbito material y no por el subjetivo, es decir que, la entidad ya estaba sometida a la Ley 2022 de 2020, y lo que varió fue la matriz.¶

DOCUMENTOS TIPO – Infraestructura social – Sector educativo – Resolución 539 de 2025 – Instituciones de educación superior – NSR-10¶

Lo anterior obedece a la forma en que se delimitan los documentos tipo. Su ámbito se define por el objeto de la obra y no por la naturaleza de la entidad que contrata. Quiénes están obligados a aplicarlos lo establece la ley, en concreto el artículo 1 de la Ley 2022 de 2020 y, dentro de su campo, el artículo 56 de la Ley 2195 de 2022. La Resolución 539 de 2025 no podía ampliar ni reducir ese conjunto de sujetos, y no lo hizo.¶

(…) Por esa razón, una edificación universitaria queda comprendida en la Matriz 1 – Experiencia del Sector Educativo cuando la contrata una entidad que la ley obliga a usar los documentos tipo.¶

Bogotá D.C., 29 de octubre de 2026

Señor

Mario Fernando Díaz Pava

Rector

Institución Universitaria de El Espinal – UNIESPINAL¶

El Espinal, Tolima

Estimado señor Díaz Pava:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido por la Resolución 469 de 2025 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta del 18 de septiembre de 2026, en la cual manifiesta lo siguiente: ¶

“I. ANTECEDENTES

1. La consulta de 2021 y el régimen que entonces se aplicaba al ITFIP El 13 de agosto de 2021, el entonces Instituto Tolimense de Formación Técnica Profesional - ITFIP consultó a Colombia Compra Eficiente si las Resoluciones 219 y 220 de 2021, relativas a documentos tipo de infraestructura social y del sector educativo, debían aplicarse a las obras que adelantara una institución de educación superior pública. La Agencia respondió el 6 de octubre de 2021. ¶

La respuesta partió de una distinción que hoy resulta indispensable recordar. De un lado, reconoció que el ITFIP era un establecimiento público y que, por ello, estaba sometido al Estatuto General de Contratación. De otro, explicó que la obligatoriedad de los documentos tipo dependía también de que el objeto de la obra estuviera incluido en la Matriz de Experiencia del Sector Educativo. ¶

En ese momento, las actividades principales de la matriz estaban referidas a obras “en instituciones educativas”. El glosario remitía al artículo 9 de la Ley 715 de 2001, cuya definición corresponde a establecimientos que prestan educación preescolar, básica y media. Por esa razón, Colombia Compra Eficiente concluyó expresamente que la matriz de 2021 “exclu[ía] las obras en instituciones de educación superior”. También precisó que, para el ITFIP, los documentos tipo sí podían resultar aplicables a bibliotecas públicas, porque esa actividad no estaba restringida a la categoría de “institución educativa”.¶

La consecuencia práctica era concreta: el ITFIP seguía sometido a la Ley 80 y debía adelantar la modalidad de selección legalmente procedente, pero las obras sobre su infraestructura de educación superior que no encajaran en la matriz no estaban obligadas a utilizar los documentos tipo. No se trataba de contratar sin pliego de condiciones; se trataba de contratar sin pliego tipo obligatorio. ¶

2. En 2022 el Congreso aprobó una excepción referida a las “Instituciones de Educación Superior públicas” ¶

Posteriormente fue expedida la Ley 2195 de 2022. Su artículo 56 reguló la aplicación de documentos tipo en determinados negocios con entidades de régimen especial y estableció en su parágrafo: ¶

“Se exceptúan del presente Artículo las Instituciones de Educación Superior públicas, las empresas sociales del Estado, las sociedades de economía mixta y las empresas industriales y comerciales del Estado, únicamente en cuanto a la contratación de su giro ordinario. En estos casos, en los manuales de contratación de estas entidades, se fomentará como buena práctica la aplicación de los pliegos tipo”. ¶

La redacción plantea dos preguntas que el Concepto C-1180 de 2026 debe resolver expresamente: primero, cuál es el alcance de la expresión “se exceptúan del presente artículo”; y segundo, qué significado tiene que la propia ley disponga que, en esos casos, la aplicación de los pliegos tipo se fomente como “buena práctica”, en lugar de formularla como una obligación. ¶

3. La historia legislativa demuestran que el Congreso amplió la excepción de “Universidades” a “Instituciones de Educación Superior” ¶

Este punto no se plantea a partir de una conjetura sobre el supuesto espíritu del legislador. Existen documentos oficiales que permiten reconstruir la modificación del texto y, además, existe el acta de la sesión plenaria en la que la modificación fue discutida.¶

(…)

A lo anterior se suma el Acta de Plenaria No. 289 del 6 de diciembre de 2021, publicada en la Gaceta del Congreso 519 de 2022. En la discusión del entonces artículo 55, el representante Juan Diego Echavarría dejó planteada expresamente la modificación de la referencia a universidades hacia una categoría de instituciones de educación superior. A continuación, el representante César Augusto Lorduy Maldonado, ponente del proyecto, explicó que, para las instituciones de educación superior comprendidas en el parágrafo, el uso de pliegos tipo “no es una obligación”, sino una práctica cuya utilización se fomentaría. En la misma discusión, el representante Gabriel Jaime Vallejo diferenció expresamente entre una universidad pública y una institución de educación superior pública al explicar el alcance de la disposición. (Gaceta 519 de 2022, p. 68).¶

Por ello, esta solicitud no sostiene que una intervención aislada equivalga por sí misma a la voluntad unánime del Congreso. El argumento es más sencillo: el texto cambió objetivamente durante el trámite, el cambio fue aprobado, conciliado y sancionado, y el debate de plenaria muestra que la diferencia entre universidades e instituciones de educación superior estuvo presente en la discusión. Si la interpretación administrativa actual conduce, en la práctica, a reservar la excepción únicamente a las universidades estatales con régimen especial, resulta necesario explicar qué efecto jurídico conserva aquella modificación legislativa.¶

4. La Resolución 539 de 2025 cambió el ámbito material de los documentos tipo del sector educativo ¶

La Resolución 539 del 21 de agosto de 2025 derogó las Resoluciones 219 y 220 de 2021 y adoptó la versión 2 de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura social. En el sector educativo, el artículo 9 incorporó la Matriz 1 - Experiencia Sector Educativo y dispuso que los documentos tipo se aplican a los procesos correspondientes a las actividades definidas en esa matriz. ¶

La diferencia con el régimen de 2021 es materialmente importante. La nueva matriz ya no restringe sus principales actividades a obras “en instituciones educativas” entendidas conforme a la Ley 715 de 2001, sino que utiliza el concepto de “infraestructura educativa” y ordena interpretar sus definiciones de acuerdo con la NSR-10 y el Anexo - Glosario del Sector Social. ¶

5. El Concepto C-246 de 2026 reconoció que la versión 2 amplió el ámbito a las instituciones de educación superior El Concepto C-246 del 12 de marzo de 2026 explicó el efecto del cambio de la matriz. Señaló que el Anexo 5 define las instituciones de educación superior incluyendo instituciones técnico-profesionales, tecnológicas, instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y universidades; y concluyó que sus instalaciones constituyen infraestructura educativa. El mismo concepto indicó expresamente que las obras que antes recaían sobre “Instituciones Educativas” pasaron a denominarse “Infraestructura Educativa”, “ampliando así el ámbito de aplicación” de los documentos tipo.¶

Por consiguiente, desde el 16 de febrero de 2026, una obra sobre un edificio, laboratorio, auditorio, zona de circulación, parqueadero u otra infraestructura propia de una Institución de Educación Superior puede quedar materialmente dentro de la Matriz 1, siempre que corresponda a las actividades y a la modalidad de selección reguladas. ¶

6. El mismo C-246 formuló una lectura amplia de la excepción del artículo 56 ¶

En otro apartado del C-246 de 2026, al estudiar el “giro ordinario”, la Agencia indicó que las instituciones de educación superior públicas mencionadas en el parágrafo no tendrían que implementar obligatoriamente documentos tipo para la contratación asociada a ese giro ordinario, salvo que sus manuales internos dispusieran lo contrario. Incluso señaló que ninguna entidad cuya naturaleza jurídica coincidiera con las categorías enunciadas en el parágrafo tendría que someterse obligatoriamente a los documentos tipo para obras o servicios asociados a su giro ordinario. ¶

7. El Concepto C-1180 de 2026 introdujo una delimitación distinta para las Instituciones de Educación Superior públicas no universitarias ¶

El Concepto C-1180 del 10 de septiembre de 2026 manifestó que aclaraba y complementaba los Conceptos C-246 y C-488. Su tesis consiste en que no todas las Instituciones de Educación Superior públicas son destinatarias de la excepción del parágrafo del artículo 56. Según el C-1180, la excepción solo opera respecto de IES públicas con régimen contractual especial, como las universidades estatales u oficiales organizadas como entes universitarios autónomos; por el contrario, las IES públicas no universitarias, organizadas como establecimientos públicos y sometidas a la Ley 80 de 1993, no quedarían cubiertas por esa excepción. La consecuencia para UNIESPINAL es sustancial. La Institución continúa siendo una IES pública no universitaria y, por ello, un establecimiento público. Al mismo tiempo, su infraestructura quedó materialmente incluida en la nueva Matriz 1. Bajo la tesis del C-1180, cuando adelante un proceso de licitación pública comprendido en la Resolución 539 para intervenir su propia infraestructura, deberá aplicar los documentos tipo; es decir, la situación práctica es hoy la opuesta a la que la Agencia explicó al suscrito Rector en 2021 para las obras de infraestructura superior que entonces quedaban fuera de la matriz. Lo anterior, conlleva, forzosamente, a plantear los siguientes interrogantes:¶

(…)

II. LAS CUESTIONES JURÍDICAS QUE EL C-1180 NO DEJA RESUELTAS, QUE SE SOLICITAN ACLARAR Y/O RESOLVER COMO RESPUESTA A LA PRESENTE CONSULTA¶

1. ¿Cuál es la fuente jurídica para agregar el requisito de “régimen contractual especial”? El texto del parágrafo del artículo 56 no dice “instituciones de educación superior públicas con régimen especial”. Dice “Instituciones de Educación Superior públicas”. El C-1180 reconoce que la expresión legal es genérica, pero concluye que, para aplicar la excepción, debe adicionarse el examen del régimen contractual específico de cada institución.¶

La Agencia tiene competencia legal para absolver consultas sobre la aplicación de normas generales en materia de contratación pública (artículo 3, numeral 5, del Decreto Ley 4170 de 2011), y tiene competencias legales para adoptar documentos tipo en los términos fijados por el legislador. Lo que se pregunta no es si puede interpretar la ley al responder una consulta: evidentemente debe hacerlo. Lo que se pide explicar es hasta dónde llega esa función interpretativa y en qué momento una interpretación deja de aclarar una norma y pasa a incorporar una condición que el legislador no escribió. ¶

Por ello, se requiere identificar con precisión si la exigencia de “tener régimen contractual especial” proviene de una disposición legal expresa, de una sentencia con fuerza vinculante, de una inferencia sistemática construida por la Agencia o de algún contenido normativo de la Resolución 539 de 2025. No son fuentes equivalentes y sus efectos jurídicos tampoco lo son.¶

2. ¿Cómo se concilian la Ley 2022 de 2020 y la excepción posterior de la Ley 2195 de 2022? ¶

Esta Institución conoce que la Ley 2022 de 2020 estableció la obligatoriedad de los documentos tipo para las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación cuando exista un documento tipo aplicable. Por tanto, la consulta no ignora la fuente general de obligatoriedad que recae sobre los establecimientos públicos. ¶

Precisamente por esa razón debe explicarse la relación entre esa regla general y el artículo 56 de la Ley 2195 de 2022, expedido con posterioridad. El C-1180 parece entender que la frase “se exceptúan del presente artículo” únicamente neutraliza la extensión que los dos primeros incisos del artículo 56 realizan frente a negocios con sujetos de régimen especial, pero no afecta la obligación que ya soportaban los establecimientos públicos por la Ley 2022 de 2020. Esa lectura es jurídicamente posible como hipótesis interpretativa, pero requiere responder preguntas que el concepto no desarrolla suficientemente.¶

En particular, si esa es la tesis definitiva de la Agencia, debe explicarse por qué el Congreso sustituyó “Universidades” por “Instituciones de Educación Superior”, qué utilidad normativa conserva esa ampliación y qué efecto tiene la frase según la cual, “en estos casos”, los pliegos tipo se fomentarán como buena práctica. También debe explicarse por qué durante la discusión plenaria el ponente indicó que, para las instituciones de educación superior comprendidas en el parágrafo, los pliegos tipo “no es una obligación”. ¶

3. ¿La Resolución 539 amplió solamente el objeto de los documentos tipo o también los sujetos obligados? ¶

La Resolución 539 y su Matriz 1 ampliaron inequívocamente el ámbito material: donde antes se hablaba de obras en “instituciones educativas”, ahora se habla de “infraestructura educativa”, categoría que la propia Agencia interpreta como comprensiva de las Instituciones de Educación Superior. Pero una cosa es definir qué obras están cubiertas materialmente por un documento tipo y otra distinta es definir qué sujetos están legalmente obligados a aplicarlo. ¶

Se requiere, por tanto, que la Agencia indique si, al expedir la Resolución 539, pretendió modificar también el ámbito subjetivo de la obligación frente a las IES públicas no universitarias. Si la respuesta es afirmativa, debe señalar la disposición legal que habilita a una resolución administrativa para delimitar o restringir la excepción del artículo 56. Si la respuesta es negativa, debe explicarse cuál es entonces la fuente vinculante que produce hoy, para UNIESPINAL, la obligación que no existía materialmente bajo la matriz de 2021. ¶

4. Autonomía de las instituciones universitarias: la discusión no puede reducirse a que UNIESPINAL es un establecimiento público ¶

No se desconoce que una institución universitaria pública y una universidad estatal tienen naturaleza y régimen contractual distintos. La Sentencia C-346 de 2021 recordó que las IES públicas no universitarias deben organizarse como establecimientos públicos y que no tienen la independencia orgánica y presupuestal plena propia de los entes universitarios autónomos.¶

Sin embargo, el artículo 29 de la Ley 30 de 1992 reconoce expresamente autonomía a las instituciones universitarias, de acuerdo con su campo de acción, y entre sus facultades incluye “arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional”. La misma Sentencia C-346 de 2021 reconoce que las IES públicas no universitarias son titulares de la garantía de autonomía universitaria en el ámbito académico. ¶

Por ello, si la interpretación de la Agencia conduce a que una institución universitaria pública deba someter la estructuración de su infraestructura académica propia a documentos obligatorios e inalterables en los términos previstos por la Resolución 539, se solicita explicar de qué manera se preserva la esfera de autonomía que la ley sí le reconoce y cuáles espacios concretos conserva la institución para responder a necesidades particulares de laboratorios, aulas especializadas, investigación, bienestar, accesibilidad, circulación y demás componentes propios de su misión educativa, en donde se compite con Universidades privadas y públicas. ¶

5. Igualdad y justificación del tratamiento diferente La presente consulta tampoco sostiene que una universidad estatal y una institución universitaria pública sean idénticas jurídicamente. La pregunta es más puntual: ambas prestan el servicio público de educación superior y pueden requerir exactamente la misma obra de infraestructura académica. Si una universidad estatal con régimen especial puede quedar cubierta por la excepción del giro ordinario, mientras una institución universitaria pública que presta el mismo servicio debe utilizar obligatoriamente los documentos tipo, se solicita identificar la razón constitucional y legal específica que justifica esa diferencia para esta materia concreta. ¶

Especialmente interesa establecer si ese tratamiento diferente fue decidido directamente por el Congreso o si es el resultado de la interpretación administrativa del C-1180. Esa precisión es indispensable para valorar su compatibilidad con el artículo 13 de la Constitución y con el diseño de la Ley 30 de 1992.¶

6. Seguridad jurídica y cambio de criterio La secuencia de pronunciamientos genera una dificultad práctica adicional. En 2021, la Agencia respondió al propio ITFIP, hoy UNIESPINAL, que la matriz excluía las obras de las IES; en marzo de 2026, el C-246 explicó que la nueva versión amplió el ámbito material a las IES y, al mismo tiempo, formuló una lectura amplia de la excepción por giro ordinario; en septiembre de 2026, el C-1180 precisó que esa excepción no cobija a las IES públicas organizadas como establecimientos públicos. ¶

Por razones de seguridad jurídica, la Agencia debe indicar con claridad qué apartados de los conceptos anteriores mantiene, cuáles considera aclarados o modificados, desde qué momento entiende aplicable el criterio actual y cómo deben proceder las entidades que estructuran procesos de contratación con base en los documentos tipo vigentes.¶

IV. SOLICITUDES CONCRETAS

Con fundamento en lo anterior, solicito responder de manera separada, directa y suficientemente motivada los siguientes puntos: ¶

a) Indicar si la Agencia ratifica la tesis del Concepto C-1180 de 2026 según la cual las instituciones de educación superior públicas organizadas como establecimientos públicos no están comprendidas en la excepción del parágrafo del artículo 56 de la Ley 2195 de 2022, aun cuando la contratación corresponda a su giro ordinario. ¶

b) Si la tesis se ratifica, individualizar la norma constitucional o legal que exige que una Institución de Educación Superior pública cuente con régimen contractual especial para acceder a la excepción. Si esa exigencia no está escrita expresamente en una norma, indicar con claridad que se trata de una conclusión interpretativa de la Agencia y exponer íntegramente el razonamiento que conduce a ella.¶

c) Precisar el alcance de la competencia que ejerce Colombia Compra Eficiente al llegar a esa conclusión. Diferenciar la facultad de absolver consultas prevista en el artículo 3.5 del Decreto Ley 4170 de 2011, el carácter no obligatorio de los conceptos en los términos del artículo 28 del CPACA y la competencia normativa para adoptar documentos tipo. Explicar cuál de esas competencias permite, en su criterio, delimitar el alcance subjetivo de una excepción establecida por el Congreso de la República. ¶

d) Explicar cómo se armoniza la obligación general de documentos tipo establecida por la Ley 2022 de 2020 con el parágrafo posterior del artículo 56 de la Ley 2195 de 2022. En particular, indicar si la frase “se exceptúan del presente artículo” significa que la excepción solo opera frente a los dos primeros incisos del artículo 56 y nunca frente a la obligación general que ya recaía sobre un establecimiento público. ¶

e) Si esa es la interpretación de la Agencia, explicar qué efecto jurídico conserva para las Instituciones de Educación Superior públicas no universitarias la segunda oración del parágrafo, según la cual en esos casos se fomentará como buena práctica la aplicación de los pliegos tipo, y por qué el legislador habría utilizado la categoría amplia “Instituciones de Educación Superior públicas” en vez de mantener la palabra “Universidades”. ¶

f) Pronunciarse expresamente sobre los antecedentes legislativos identificados: Gaceta 1677 de 2021 (texto que aún utilizaba “Universidades”); Gaceta 1828 de 2021, página 27 (texto definitivo aprobado por la Plenaria de la Cámara con “Instituciones de Educación Superior públicas”); Gacetas 1860 y 1861 de 2021, página 30 (conciliación que acogió el texto de Cámara); y Gaceta 519 de 2022, página 68, Acta de Plenaria 289 del 6 de diciembre de 2021. g) Frente a la Gaceta 519 de 2022, explicar cómo se concilia la tesis del C-1180 de 2026 con la intervención del ponente César Augusto Lorduy Maldonado, quien al referirse, en la discusión legislativa, a las Instituciones de Educación Superior incluidas en el parágrafo señaló que la utilización de los pliegos tipo “no es una obligación”, sino que se fomentaría su uso; así como con la discusión que distinguió entre universidades públicas e instituciones de educación superior públicas.¶

h) Indicar si la Agencia identifica alguna categoría de Institución de Educación Superior pública no universitaria que, bajo su interpretación actual, sí pueda beneficiarse de la excepción del artículo 56. En caso afirmativo, identificarla y explicar su fundamento jurídico. En caso negativo, explicar qué efecto útil conserva el cambio en el trámite legislativo de “Universidades” a “Instituciones de Educación Superior públicas”. i) Precisar si la Resolución 539 de 2025 y la Matriz 1 - Experiencia Sector Educativo tuvieron como propósito únicamente ampliar el ámbito material de los documentos tipo a la “infraestructura educativa” o si también pretendieron ampliar/modificar los sujetos obligados. Si se sostiene esto último, individualizar la habilitación legal concreta para hacerlo. ¶

j) Indicar cuál es, a juicio de la Agencia, la fuente normativa vinculante que obliga actualmente a UNIESPINAL a utilizar documentos tipo cuando adelante, mediante licitación pública, una obra sobre infraestructura propia comprendida en la Matriz 1: la Ley 2022 de 2020, la Resolución 539 de 2025, la Matriz, el C-1180 o una combinación de estas fuentes. Explicar el papel jurídico de cada una. ¶

k) Explicar de qué manera la interpretación ratificada considera la autonomía reconocida a las instituciones universitarias por el artículo 29 de la Ley 30 de 1992, particularmente la facultad de arbitrar y aplicar recursos para su misión social y función institucional, y qué margen real de configuración conservan frente a las reglas inalterables de los documentos tipo. ¶

l) Exponer la justificación jurídica del trato diferente, para este asunto específico, entre una universidad estatal y una institución universitaria pública que prestan el mismo servicio público de educación superior y pueden contratar obras de naturaleza materialmente idéntica. Precisar si esa diferencia proviene de una decisión legislativa expresa o de la interpretación adoptada por la Agencia.¶

m) Precisar qué apartados de los Conceptos C-246 y C-488 de 2026 se mantienen vigentes después del C-1180 de 2026, cuáles fueron aclarados o modificados y desde qué momento la Agencia entiende aplicable el criterio actual, con el fin de garantizar seguridad jurídica en la estructuración de procesos de contratación. ¶

n) Remitir o indicar el enlace oficial de los estudios, memorias, actas, observaciones ciudadanas, conceptos del Ministerio de Educación Nacional, documentos de trabajo y control de versiones que hayan servido para decidir que la versión 2 de los documentos tipo debía abarcar la infraestructura de las instituciones de educación superior y para analizar su relación con el artículo 56 de la Ley 2195 de 2022. Si no existen antecedentes específicos sobre este punto, indicarlo expresamente. o) Finalmente, si el examen de estos antecedentes conduce a una conclusión diferente, rectificar de forma expresa el Concepto C-1180 de 2026 e indicar el alcance subjetivo y material correcto de la excepción. Si se mantiene la tesis, ratificarla de forma motivada respondiendo uno por uno los anteriores interrogantes, sin limitarse a reproducir el texto del concepto cuya revisión se solicita.¶

IV. ALCANCE DE LA PETICIÓN

La presente solicitud se formula en ejercicio del derecho de petición y de consulta. No constituye un recurso contra un acto particular, no pretende que la Agencia autorice un proceso contractual concreto y no presupone que la Resolución 539 de 2025 se encuentre suspendida o carezca de fuerza obligatoria. Su finalidad es obtener una explicación completa, coherente y verificable sobre una interpretación que modifica de manera sustancial el tratamiento práctico de la infraestructura de una institución universitaria pública y que debe poder ser comprendida y aplicada sin depender de inferencias adicionales.¶

Precisamente por la importancia institucional del asunto, se solicita que la respuesta parta de los antecedentes aquí reseñados y no presuma que el lector conoce las consultas anteriores. La respuesta deberá distinguir con claridad: i) el ámbito material de la Matriz 1; ii) los sujetos obligados por la Ley 2022 de 2020; iii) e alcance de la excepción del artículo 56 de la Ley 2195 de 2022; iv) el carácter y efectos de los conceptos de la Agencia; y v) las consecuencias específicas de esa construcción para las IES públicas no universitarias”.¶

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad sólo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias ni a brindar asesorías sobre casos puntuales. ¶

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas que menciona en las preguntas de la solicitud, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta. ¶

1. Problemas planteados:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá los siguientes problemas jurídicos: i) ¿Cuál es el alcance de los conceptos que emite la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente en ejercicio de su función consultiva?; ii) ¿Debe una Institución de Educación Superior aplicar los documentos tipo expedidos por esta Agencia?; iii) ¿Todas las Instituciones de Educación Superior son destinatarias de la excepción del parágrafo del artículo 56 en razón a su naturaleza jurídica y, particularmente, a su régimen contractual?; iv) ¿Los antecedentes legislativos del parágrafo del artículo 56 de la Ley 2195 de 2022 permiten concluir que la excepción cobija a las instituciones de educación superior públicas sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública?; v) ¿La obligación de aplicar los documentos tipo desconoce la autonomía de las instituciones universitarias públicas o el principio de igualdad frente a las universidades estatales?; vi) ¿Qué apartados de los Conceptos C-246 y C-488 de 2026 se mantienen y desde qué momento es aplicable el criterio expuesto?, y vii) ¿Cuáles son los soportes de la inclusión de las edificaciones de las instituciones de educación superior en la versión 2 de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura social?¶

2. Respuestas:

3. Razones de la respuesta:

i. De forma preliminar a adentrarse en el estudio de los problemas jurídicos planteados, es necesario señalar que, en ejercicio de las competencias establecidas en los artículos 3.5 y 11.8 del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente resuelve las consultas sobre los asuntos de su competencia, esto es, sobre las temáticas de la contratación estatal y compras públicas relacionadas en los artículos citados^[1]. ¶

Esta competencia consultiva se relaciona con el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755, que dispone lo siguiente:¶

“Artículo 28. Alcance de los conceptos. Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”. ¶

La ley es clara cuando establece que los conceptos, emitidos por las autoridades al responder peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, en otras palabras, no tienen efectos vinculantes. Las respuestas emitidas como concepto, entonces, consisten en la posición hermenéutica que las entidades tienen respecto del ordenamiento jurídico. Esto explica por qué esta Agencia, reiteradamente, no resuelve controversias concretas ni brinda asesorías puntuales a los partícipes de la contratación estatal.¶

Esta posición es compartida por varias entidades públicas que ejercen la misma función. Por ejemplo, la Procuraduría General de la Nación aclaró que el concepto “sólo constituye un criterio auxiliar de interpretación y que no tiene carácter vinculante de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 230 de la Constitución Política, 5° de la Ley 153 de 1887 y 28 de la ley 1437 de 2011”^[2]. Igualmente, en concepto del año 2017^[3], la Contraloría General de la República precisó que los “(…) conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, son orientaciones de carácter general que (…) no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes (…)”.¶

En términos generales, lo que se busca con el ejercicio de la función consultiva es que la opinión jurídica de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente sea un criterio de orientación para los operadores jurídicos, sin que ello suponga resolver un problema entre partes o asumir la única posible interpretación de una disposición normativa. Esto no descarta que, en la práctica, al emitirse la opinión sobre la interpretación del ordenamiento jurídico, exista coincidencia con el criterio que expone alguna de las partes o la persona que solicita la consulta, circunstancia que no descarta interpretaciones diferentes^[4].¶

Las autoridades que ejercen funciones consultivas pueden expresar su interpretación de un precepto normativo que no excluye otras interpretaciones posibles, pues el derecho, como sistema normativo, es un lenguaje que, en ocasiones, se tiñe de vaguedad, en virtud de la utilización de conceptos jurídicos indeterminados. Así, puede pasar, por ejemplo, que un ministerio considere que una norma debe entenderse en un sentido, pero que otra entidad, vinculada o adscrita a ese ministerio, entienda que la misma norma debe interpretarse de otra manera. Eso hace parte de la lógica deliberativa y dialéctica del funcionamiento del Estado y refleja el principio democrático. De todos modos, esto no significa que el criterio de una u otra tenga validez o prevalencia sobre la otra, ya que se trata de opiniones emitidas a título de concepto, pese a que entre las entidades exista una jerarquía o de la naturaleza y competencias que se prediquen de una y otra. Incluso, aun cuando los jueces interpreten con autoridad el sentido de la disposición normativa, el concepto emitido por la entidad no deja de ser tal y no adquiere efectos vinculantes, por más que coincida con el de la autoridad judicial, pues, en esa hipótesis, lo que vincula es la decisión del juez, no el de la entidad que ejerció la función consultiva, pues, como se viene diciendo, dicha competencia se enmarca en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011. En otras palabras, los conceptos “no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”. ¶

En similares términos, el artículo 112 de la Ley 1437 de 2011 establece, en relación con la Sala de Consulta y Servicio Civil, que “los conceptos de la Sala no serán vinculantes, salvo que la ley disponga lo contrario”^[5]. Se trata, mutatis mutandis, del ejercicio de una función consultiva, cuyos efectos, por ende, serán los mismos: no vinculantes ni de obligatorio cumplimiento. En relación con el tema, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, se pronunció en los siguientes términos:¶

“De otra parte, recuerda la Sala que la función consultiva no constituye un trámite controversial de tipo judicial; se encuentra establecida como un mecanismo constitucional dirigido a asegurar que la actuación de la Administración se adecue al ordenamiento jurídico y al interés general por el que le corresponde velar en el ejercicio de sus funciones. La defensa del ordenamiento jurídico por esta vía se realiza a través de un órgano independiente y autónomo del poder judicial, que actúa por tanto con independencia de criterios, dentro de una lógica de colaboración armónica de poderes (art.113 C.P). ¶

No se trata entonces de dar la razón a una u otra posición en temas controvertibles, sino de rendir un concepto jurídico que sirva a la Administración en la búsqueda del cumplimiento de las finalidades esenciales del Estado”^[6].¶

Así las cosas, debe tenerse en cuenta que los conceptos emitidos por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente en ejercicio de su función consultiva constituyen criterios de interpretación sobre normas de carácter general aplicables al Sistema de Compra Pública. No obstante, de conformidad con el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, los conceptos emitidos por las autoridades en respuesta a consultas no son de obligatorio cumplimiento o ejecución y, por tanto, carecen de efectos vinculantes. En esa medida, constituyen una posición jurídica institucional que orienta a los partícipes del sistema, sin perjuicio de la autonomía de las entidades para adoptar sus decisiones y de la competencia que corresponde a las autoridades judiciales para resolver definitivamente las controversias sobre interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico.¶

ii. Para resolver los problemas jurídicos planteados en este concepto, la Agencia reitera en los numerales ii. a iv. las consideraciones del Concepto C–1180 de 2026, con la corrección de redacción indicada en la respuesta; en los numerales v. y vi. examina los argumentos con los que se pide su revisión, y en el numeral vii. atiende la solicitud relacionada con los antecedentes de la versión 2 de los documentos tipo.¶

La Ley 2022 de 2020, modificó el contenido del parágrafo 7 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, que había sido adicionado por la Ley 1882 de 2018^[7]. Con esta modificación, si bien se mantuvo el mandato de aplicación obligatoria de los Documentos Tipo por parte de las entidades sometidas al EGCAP, se atribuyó a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente la competencia para su expedición. ¶

Con sustento en esta competencia, esta Agencia ha expedido diversos grupos de Documentos Tipo aplicables principalmente a la contratación de obras públicas de infraestructura de transporte, agua potable, saneamiento básico y social, para interventoría y consultoría de estudios de ingeniería, pero también, para la celebración de convenios solidarios con Juntas de Acción Comunal y para los procesos de gestión catastral con enfoque multipropósito. De conformidad con las modalidades de selección establecidas en el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, estos Documentos Tipo se han expedido para las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada de menor cuantía, mínima cuantía, concurso de méritos y contratación directa. ¶

De acuerdo con lo expuesto, los Documentos Tipo adoptados son obligatorios para las Entidades Estatales regidas por el EGCAP que adelanten Procesos de Contratación mediante las modalidades de selección y objetos contractuales cobijados por alguno de los Documentos Tipo vigentes en los diferentes sectores^[8]. Esta obligatoriedad implica, a su vez, que las Entidades Estatales tengan que adelantar los Procesos de Contratación bajo las condiciones establecidas en los Documentos Tipo que rijan para el objeto a contratar y el procedimiento de selección aplicables, sin que puedan variarse los requisitos fijados en ellos. Lo anterior, por cuanto los Documentos Tipo se caracterizan por ser inalterables, es decir, que las Entidades Públicas carecen de la facultad de modificarlos, con excepción de aquellos aspectos que pueden diligenciar, que son las descripciones que están incluidas entre corchetes y resaltadas en gris en cada uno de los Documentos Tipo. ¶

En ese orden, las Entidades Estatales regidas por el EGCAP, de conformidad con el parágrafo 7 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, adicionado por la Ley 1882 de 2018 y modificado por la Ley 2022 de 2020, se encuentran obligadas a aplicar los Documentos Tipo implementados por esta Agencia para adelantar los Procesos de Contratación que se encuentren cobijados por los Documentos Tipo expedidos. Sin embargo, si el objeto contractual no se relaciona con actividades u objetos contractuales descritos en los Documentos Tipo que han sido expedidos por Colombia Compra Eficiente, o estos no aplican a la modalidad de escogencia aplicable, no será obligatorio aplicar los Pliegos Tipo. ¶

Además del objeto y la modalidad de escogencia aplicable, para delimitar de forma más precisa el ámbito de aplicación de cada uno de los Documentos Tipo será necesario analizar la matriz de experiencia asociada a cada uno de ellos, pues estos aplicarán a los proyectos y/o actividades específicas contempladas en cada una de dichas matrices de experiencia. En este sentido, la matriz de experiencia de cada uno de los Documentos Tipo, además de estandarizar este importante requisito en los procedimientos de selección, delimita o precisa el ámbito de aplicación de estos, por lo que aplicarán a las actividades establecidas en cada una de estas matrices^[9].¶

En conclusión, la definición de si a un Proceso de Contratación le aplican los Documentos Tipo radicará en si el contrato a ejecutar se enmarca dentro de las actividades establecidas en la matriz de experiencia del Documento Tipo, de modo que las Entidades Estatales sometidas al EGCAP deberán aplicar los Documentos Tipo en dichos supuestos. En todo caso, independientemente de la correspondencia entre el objeto a contratar y alguna de las actividades tipificadas en las matrices de experiencia, la aplicación del Documento Tipo solo será forzosa, si además el correspondiente Documento Tipo ha sido expedido para la modalidad de escogencia en la que se debe adelantar el proceso de selección. ¶

Conforme se explicó en los párrafos anteriores, en virtud de la Ley 2022 de 2020, los Documentos Tipo expedidos por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente son de aplicación obligatoria para las Entidades Estatales sometidas al EGCAP. En ese sentido, el contenido normativo de la Ley 2022 de 2020, y en su momento también de la Ley 1882 de 2018, excluyen del ámbito de aplicación de los Documentos Tipo la contratación de Entidades Estatales de régimen exceptuado, por lo general, sujetas al derecho privado. ¶

iii. No obstante, este panorama varió con la expedición de la Ley 2195 de 2022, “Por medio de la cual se adoptan medidas en materia de transparencia, prevención y lucha contra la corrupción y se dictan otras disposiciones”. De conformidad con su artículo 1, esta norma tiene por objeto la adopción de diferentes medidas tendientes a prevenir los actos de corrupción, reforzar la articulación de las entidades del Estado y a recuperar los daños ocasionados por la corrupción, promoviendo la cultura de la legalidad e integridad. ¶

Entre las medidas adoptadas por la Ley mencionada se destaca el artículo 56, norma sobre la que versa la presente consulta. Esta disposición se refiere de manera expresa a los documentos tipo y a su aplicabilidad a sujetos diferentes de las entidades estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública:¶

Artículo 56. Aplicación de los documentos tipo a entidades de régimen especial. Para la adquisición de bienes, obras o servicios, las entidades estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública que celebren contratos o convenios interadministrativos o de cualquier otra índole, con otra entidad estatal o con patrimonios autónomos o con personas naturales o jurídicas de derecho privado, cuyo régimen de contratación sea especial o de derecho privado, deberán aplicar los documentos tipo adoptados por la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente o quien haga sus veces, conforme al parágrafo 7 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 o las normas que lo modifiquen o sustituyan. ¶

Los procedimientos de selección y los contratos que realicen en desarrollo de los anteriores negocios jurídicos, donde apliquen los documentos tipo se regirán por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. ¶

Parágrafo. Se exceptúan del presente artículo las Instituciones de Educación Superior públicas, las empresas sociales del Estado, las sociedades de economía mixta y las empresas industriales y comerciales del Estado, únicamente en cuanto a la contratación de su giro ordinario. En estos casos, en los manuales de contratación de estas entidades, se fomentará como buena práctica la aplicación de los pliegos tipo.¶

Las implicaciones de lo establecido en esta norma son variadas y se presentan en múltiples ámbitos de la actividad contractual de las entidades estatales, que como consecuencia de la entrada en vigor de la disposición en cita, ven alterado su régimen jurídico. En tal sentido, para efectos de dar respuesta concreta al problema jurídico planteado y unificar el criterio de esta Subdirección, es importante tener en cuenta las posturas que se han sustentado en torno al alcance del artículo 56 de la Ley 2195 de 2022. ¶

Así, a partir del concepto C-066 del 28 de enero de 2022^[10], esta agencia consideró que el primer y principal mandato de la norma se encuentra dirigido a las Entidades Estatales sometidas al EGCAP, para que, en la adquisición de bienes, obras o servicios, apliquen los Documentos Tipo expedidos por esta Agencia, cuando celebren contratos o convenios interadministrativos o de cualquier otra índole con otra Entidad Estatal, o con patrimonios autónomos o con personas naturales o jurídicas, cuyo régimen de contratación sea especial o de derecho privado. En ese sentido, el primer inciso de la norma reafirma el deber de las entidades sometidas al EGCAP de aplicar los Documentos Tipo. ¶

De acuerdo con esto, se sostuvo que el artículo 56 de la Ley 2195 de 2022 es una norma que complementa al parágrafo 7 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, modificado por la Ley 2022 de 2020, que establece el mandato de aplicación obligatoria de los Documentos Tipo para las entidades sometidas al EGCAP. Si bien el texto de la Ley 2022 de 2020 establece con claridad la regla de aplicación obligatoria de los documentos tipo en los Procesos de Contratación adelantados por las entidades estatales regidas por el EGCAP, lo cierto es que sus efectos no eran los mismos en los procesos de selección adelantados por entidades exceptuadas o con regímenes especiales. ¶

Antes de la expedición del artículo 56 ibídem, la Ley 2022 de 2020 ya había establecido el mandato de aplicación obligatoria de los Documentos Tipo, atribuyendo a esta a Agencia la competencia para expedirlos. Dicha Ley restringe su aplicación en los Procesos de Contratación a través de los que una entidad estatal regida por el EGCAP debe adquirir una obra o servicio, por supuesto siempre que el objeto a contratar, al igual que la modalidad que se requiere emplear, estén cobijados por algún documento tipo vigente. Por el contrario, la aplicación de Documentos Tipo por parte de entidades con regímenes especiales o de derecho privado era un asunto que escapaba del ámbito de aplicación de lo establecido por la Ley 2022 de 2020, incluso tratándose de obras o servicios para cuya contratación les resultaba aplicable los Documentos Tipo vigentes, comoquiera que la aplicación de estos solo era procedente cuando el régimen de la entidad contratante fuera el EGCAP, toda vez que el parágrafo 7 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 solo se refiere a la obligación de aplicar los Documentos Tipo en los Procesos de Contratación que adelanten las entidades sometidas al EGCAP. ¶

Por tanto, la norma, por el hecho de estar dirigida únicamente a las entidades sometidas a la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007, solo permitía que los Documentos Tipo tuvieran que aplicarse de manera obligatoria cuando este era el régimen general de la contratación de la entidad que adelantaba el Proceso de Contratación. En estos términos, si bien la Ley 2022 de 2020 no limitó la aplicabilidad de los Documentos Tipo expedidos por esta Agencia a una modalidad en específico, sí estableció que su implementación debía hacerse en el marco del EGCAP.¶

En este escenario, el primer inciso del artículo 56 de la Ley 2195 de 2022 surge como una disposición complementaria de la Ley 2022 de 2020, en la medida en que, según se desprende de su texto, de una parte, la norma busca extender la aplicación obligatoria de los documentos tipo a la celebración de contratos o convenios interadministrativos entre entidades regidas por EGCAP y otros sujetos cuyo régimen de contratación prevalente es el derecho privado. Esto de tal forma que cuando una entidad estatal regida por el EGCAP celebre contratos o convenios con otra i) entidad estatal de régimen especial o con ii) patrimonios autónomos o iii) con personas naturales o jurídicas de derecho privado, tenga que hacerlo aplicando documentos tipo. Los efectos del primer inciso del artículo 56 se proyectarían entonces a los contratos o convenios interadministrativos o de cualquier otra índole, que se deban celebrar con estos sujetos, cuyos objetos comprendan la adquisición de bienes, obras o servicios, que, al tenor de lo dispuesto en el apartado normativo bajo examen, deberán celebrarse mediante documentos tipo. ¶

Sin perjuicio de lo anterior, solo es posible comprender los efectos de lo dispuesto en el artículo 56 de la Ley 2195 de 2022 cuando se interpretan en conjunto todos sus componentes. Esto comoquiera que, a lo anterior se le suman las implicaciones de lo ordenado por el segundo inciso de la norma en estudio cuando usa la expresión “los procedimientos de selección y contratos que realicen en desarrollo de los anteriores negocios jurídicos”, a los que se refiere el primer inciso, en los que, además de la aplicación de los Documentos Tipo, se dispone la aplicación del EGCAP. ¶

De acuerdo con esto, el cambio normativo que supone el artículo en comento no se agota con el mandato de aplicación obligatoria de los Documentos Tipo en los convenios o contratos que celebren las entidades estatales regidas por el EGCAP con otras entidades de régimen especial, patrimonios autónomos, personas naturales o jurídicas de derecho privado, pues, según se desprende del segundo inciso de la norma, esta además ordena la aplicación del EGCAP a los Procesos de Contratación que se adelanten y a los contratos que se celebren con ocasión de los contratos o convenios a los que se refiere el primer inciso. Esto significa que, ya sea una entidad estatal de régimen especial, un patrimonio autónomo o una persona natural o jurídica de derecho privado, en virtud de lo dispuesto en los incisos primero y segundo del artículo 56 ejusdem, si, en efecto, deben subcontratar bienes, obras o servicios, en cumplimiento de un contrato o convenio interadministrativo o de cualquier otra índole, con una entidad estatal sometida a la Ley 80 de 1993, deberá adelantar el procedimiento de selección, así como celebrar el respectivo contrato, implementando los Documentos Tipo y aplicando las disposiciones del EGCAP. ¶

Esta, además, es la interpretación que se desprende de la justificación del proyecto normativo que se convirtió en la Ley 2195 de 2022, en la que, respecto de los contratos ejecutados por entidades de derecho privado, se refirió a la “[..] obligatoriedad de aplicar los Documentos Tipo, aun si son ejecutados con entidades de régimen especial”, como uno de los propósitos de la Ley. Conforme se indica en la justificación jurídica del proyecto ley, este: ¶

“[…] determina la aplicación de documentos tipo, en los términos del parágrafo 7 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 o las normas que lo modifiquen o sustituyan, en los eventos en que entidades públicas sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública celebren contratos o convenios interadministrativos o de cualquier otra índole con otras entidades estatales, patrimonios autónomos o personas naturales o jurídicas de derecho privado. Así mismo, se determina que los procedimientos de selección y los contratos realizados en dichos negocios jurídicos deben regirse por las normas de contratación pública”^[11]. ¶

De lo anterior se evidencia que el propósito del legislador con la expedición de la norma objeto de consulta, tal como se ha explicado, es que las entidades estatales que tienen como régimen contractual el EGCAP no puedan eludir su aplicación, ni la de los Documentos Tipo que resulten obligatorios, celebrando convenios o contratos interadministrativo o de cualquier otra índole, con entidades exceptuadas o particulares sometidos al derecho privado, para que sean estos últimos quienes, en el marco de sus regímenes especiales o de derecho privado, realicen la subcontratación de los bienes, obras o servicios que demanda la entidad estatal, en una suerte de tercerización de la contratación. Lo anterior teniendo en cuenta que, a la luz de lo dispuesto en el artículo 56 de la Ley 2195 de 2022, tales entidades exceptuadas, patrimonios autónomos o particulares, que han suscrito convenios o contratos de cualquier índole con entidades sometidas al EGCAP, estarán obligadas a aplicar dicho estatuto para la subcontratación derivada de obras, bienes o servicios, siempre que exista Documentos Tipo en el sector en el que se adelanta la contratación. ¶

En este punto es necesario analizar los efectos del artículo 56 de la Ley 2195 de 2022, respecto de lo dispuesto en el artículo 2, numeral 4, de la Ley 1150 de 2007, particularmente, de lo establecido en el tercer inciso del literal c). Lo anterior por cuanto esta norma, al establecer como causal de contratación directa la celebración de convenios o contratos interadministrativos regulaba la normativa aplicable a estos cuando el régimen prevalente de la entidad encargada de la ejecución no fuera el de la Ley 80 de 1993, casos en los que la norma imponía la aplicación de esta normativa, a menos que la entidad ejecutora desarrollara su actividad en competencia con el sector privado, o cuando la ejecución del contrato tuviere relación directa con el desarrollo de su actividad, eventos en los que se imponía el derecho privado.¶

En ese sentido, en este último evento el tercer inciso del literal c) del artículo 2, numeral 4 de la Ley 1150 de 2007 daba pie a la aplicación de normas de derecho privado, lo que evidencia una supuesta o aparente tensión entre este y el artículo 56 de la Ley 2195 de 2022, en lo que se refiere al régimen aplicable en estas situaciones, comoquiera que, en estos eventos, al tenor de criterios interpretativos aplicados a lo dispuesto en esta última norma, se entendía que debía aplicarse el EGCAP y los Documentos Tipo. ¶

Lo anterior suponía una antinomia entre el literal c) del artículo 2, numeral 4, de la Ley 1150 de 2007 y el artículo 56 de la Ley 2195 de 2022, en la medida en que para un mismo supuesto de hecho –la celebración de un convenio interadministrativo entre una entidad sometida al EGCAP y otra exceptuada, en la que la última es la ejecutora y desarrolla su actividad en competencia con el sector privado–, se establecían diferentes consecuencias jurídicas, ya que mientras que la primera norma dispone la aplicación del derecho privado, la última impone la aplicación de Documentos Tipo y del EGCAP. Esta aparente contradicción, como se expuso en el numeral anterior, debe ser resuelta en favor del artículo 56 de la Ley 2195 de 2022.¶

En efecto, tratándose de disposiciones de igual jerarquía normativa –ambas son leyes ordinarias–, que coinciden en su ámbito de aplicación, debe colegirse que, en lo que respecta al régimen aplicable a los contratos con entidades exceptuadas ejecutoras de contratos o convenios interadministrativos, que desarrollen su actividad en competencia con el sector privado, el artículo 56 de la Ley 2195 de 2022 supuso una modificación tácita del artículo 2, numeral 4, literal c), de la Ley 1150 de 2007. ¶

En tales términos, de lo analizado hasta aquí es posible concluir que el efecto principal de la norma bajo estudio es la ampliación de los Documentos Tipo, al hacerlos obligatorios frente a unos sujetos que, en principio, de acuerdo con la Ley 2022 de 2020 y el literal c) del numeral 4 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, no estarían sometidos a esos documentos. Para complementar esta medida, la disposición además hace extensiva la aplicación del EGCAP a estos sujetos que, en virtud de su naturaleza jurídica, tienen, como regla general, un régimen de contratación diferente, tales como las entidades exceptuadas, los patrimonios autónomos y las personas naturales y jurídicas de derecho privado, a los que expresamente hace alusión el artículo 56. De esta forma, independientemente de que el inciso tercero del literal c) del artículo 2, numeral 4, de la Ley 1150 de 2007 parezca indicar que se debe aplicar el derecho privado, por ser este el régimen que por regla general aplica la entidad ejecutora, tratándose de objetos cobijados por Documentos Tipo, los mismos deberán ser contratados aplicando tales Pliegos Tipo y las disposiciones del EGCAP, por efecto del artículo 56 de la Ley 2195 de 2022. ¶

En este contexto, de la lectura conjunta de los incisos primero y segundo del artículo 56 de la Ley 2195 de 2022, se desprende que cuando se celebre un contrato o convenio interadministrativo o de cualquier otra índole entre una entidad sometida al EGCAP y los sujetos allí mencionados, del cual se derive la ejecución de objetos contractuales incluidos dentro del ámbito de aplicación de los Documentos Tipo, su celebración deberá realizarse por parte del ejecutor o de quien tenga a su cargo el deber legal de materializar dicha contratación, haciendo uso obligatorio de dichos documentos siempre que exista documento tipo aplicable al objeto contractual que se planea contratar. Esto significa que los contratos no relacionados con los contratos y convenios adquiridos con la entidad sometida al EGCAP no tendrían que aplicar los Documentos Tipo, salvo que quieran hacerlo como una buena práctica de contratación. ¶

Sin perjuicio de lo anterior, es necesario precisar el alcance del parágrafo del artículo 56 de la Ley 2195 de 2022 y lo dispuesto en los dos primeros incisos del mencionado artículo, del cual se excluye, a cierto tipo de entidades, en lo relacionado con la contratación de su giro ordinario. Conforme se desprende del texto del referido parágrafo, se exceptúa de lo señalado en los dos primeros incisos a: i) las instituciones de educación superior públicas, ii) las empresas sociales del Estado, iii) las sociedades de economía mixta y iv) las empresas industriales y comerciales del Estado, únicamente, en la contratación relacionada con el giro ordinario. Esto significa que, en la contratación asociada a su giro ordinario, estos tipos de entidades no tendrían que aplicar, de manera obligatoria, los Documentos Tipo, ni tampoco el EGCAP. En este caso, la norma se limita a fomentar la implementación de Documentos Tipo a modo de buena práctica contractual, en los casos en los que se estime conveniente. ¶

Es importante tener en cuenta que cuando la norma se refiere a la contratación del giro ordinario, emplea un concepto jurídico indeterminado^[12]. Un concepto adquiere esta denominación en el Derecho cuando se trata de un enunciado que goza de vaguedad y que debe materializarse en cada caso, atendiendo a las técnicas de la interpretación jurídica. De igual forma, se trata de un concepto para cuya concreción las Entidades Estatales gozan de cierto margen de apreciación en su aplicación, pero deben respetar los límites previstos en las normas de orden público. Por ejemplo, no podrán considerar que cualquier contrato que celebren hace parte del giro ordinario de sus negocios. ¶

La Corte Constitucional^[13] también ha reconocido que el Congreso de la República, dentro de su libertad de configuración legislativa, puede emplear este tipo de conceptos, que se caracterizan por tener un cierto halo de incertidumbre en su interpretación, quedando referida su determinación concreta a la actividad de los operadores jurídicos. ¶

Aunque, como se indicó, la expresión giro ordinario de los negocios es un concepto jurídico indeterminado, el Consejo de Estado ha tenido la oportunidad de pronunciarse en distintas ocasiones sobre su alcance, estableciendo algunos criterios de interpretación. En su momento, en relación con el alcance de la expresión giro ordinario incluida en la redacción original del parágrafo 1° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993^[14], la Sección Tercera manifestó lo siguiente: ¶

“[E]l giro ordinario de las actividades de una sociedad comercial no sólo comprende aquello que define en forma concreta su objeto social, sino todos los actos directamente relacionados con el mismo, lo que denota que entre éstos y aquéllas debe existir una relación de necesidad que los hace parte en el objeto de la sociedad. Siendo así las cosas, resulta que el concepto “giro ordinario de las actividades” […], hace relación tanto a las actividades o negocios realizados en cumplimiento del objeto social o de las funciones principales, expresamente definidas por la Ley, como también a todo aquello que es conexo con ellas y que se realiza para desarrollar la función principal, estableciéndose entre estos una relación de medio a fin, estrecha y complementaria”^[15].¶

En el mismo sentido se pronunció recientemente el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo, reiterando las anteriores consideraciones, al expresar que el concepto de “giro ordinario de los negocios” se refiere a aquellas actividades compatibles con el objeto social, funciones previstas en la ley, o en las normas de creación y en sus estatutos internos de las personas^[16] y la doctrina societaria^[17]. ¶

Conforme con lo expresado, el giro ordinario involucra los asuntos que integran el desarrollo del objeto social de una sociedad comercial, una empresa o Entidad Pública, lo cual comprende tanto unas actividades directamente relacionadas con dicho objeto social, así como otros actos conexos al mismo. Esta interpretación, en principio, es coherente con la regulación de la capacidad de las sociedades comerciales establecida en el Código de Comercio, cuyo artículo 99 dispone que “[S]e entenderán incluidos en el objeto social los actos directamente relacionados con el mismo y los que tengan como finalidad ejercer los derechos o cumplir las obligaciones, legal o convencionalmente derivados de la existencia y actividad de la sociedad.”^[18]¶

En relación con la aplicación de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 56 de la Ley 2195 de 2022, conviene aclarar que, a juicio de esta Agencia, la expresión giro ordinario se usa para designar a la contratación directamente relacionada con los asuntos de la gestión habitual u ordinaria de los tipos de entidades mencionadas en el parágrafo. No obstante, la determinación de las actividades que comprenden el giro ordinario es un asunto que debe establecerse en cada caso concreto por parte de las Entidades Estatales –analizando lo establecido en sus actos de creación y verificando los negocios habituales u ordinarios que desarrollan–, pues el parágrafo del artículo 56 ejusdem se limita a enunciar algunos tipos de Entidades Estatales, las cuales no solo difieren en su naturaleza jurídica, sino también en las actividades que realizan. ¶

Esto impide que la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, en sede consultiva, pueda determinar, con un criterio universal y absoluto, qué actividades específicas hacen parte del giro ordinario de los negocios de dichas entidades y cuáles escapan de este, pues, como se indicó, al explicar la naturaleza de los conceptos jurídicos indeterminados, la concreción del alcance de la expresión giro ordinario debe hacerse en el caso concreto, empleando un criterio de interpretación restrictiva. Ello en la medida en que el parágrafo del artículo 56 consagra una excepción a una regla general. Además, cada una de las entidades estatales señaladas en dicho parágrafo se encuentra circunscrita, hermenéuticamente –para acotar aquel concepto–, a lo que establezcan sus normas estatutarias –actos de creación y demás reglamentos–, así como a la realidad de los negocios que hacen parte de su dinámica habitual.¶

En tales términos, lo dispuesto en el parágrafo del artículo 56 implica que las instituciones de educación superior públicas –con las precisiones que se desarrollaran en el punto iv. de este concepto–, las empresas sociales del Estado, las sociedades de economía mixta y las empresas industriales y comerciales del Estado, no tendrán que implementar Documentos Tipo por virtud del artículo 56 en los casos en los que la contratación esté relacionada con el giro ordinario de sus asuntos, salvo que los manuales internos de contratación de estas entidades dispongan la obligación de tener en cuenta los Documentos Tipo como una buena práctica contractual. De acuerdo con este entendimiento, estas entidades, en virtud de su enunciación en este parágrafo, quedan, en principio, exceptuadas de los Documentos Tipo, incluso para la contratación de obras o servicios cubiertos por documentos tipo, en el marco del cumplimiento de contratos o convenios con entidades sometidas al EGCAP y de los negocios jurídicos que se deriven de ellos, exclusivamente en lo que se refiere a su giro ordinario, entendido este conforme a los criterios jurisprudenciales y doctrinarios aquí explicados. En otras palabras, ninguna entidad cuya naturaleza jurídica coincida con las mencionadas en el parágrafo del artículo 56, tendrá que someterse de manera obligatoria a los Documentos Tipo o el EGCAP para la contratación de obras o servicios asociadas a su giro ordinario, a menos que su manual de contratación establezca lo contrario. De hacerlo, primará el principio de inderogabilidad singular del reglamento, que obliga a aplicarlo en las actuaciones concretas. ¶

iv. En relación con la implementación de los documentos tipo expedidos por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, por parte de las instituciones de educación superior públicas, esta Agencia aclara y complementa la postura señalada en los Conceptos C-246 del 12 de marzo de 2026 y C-488 del 18 de junio de 2026, en el sentido de precisar algunos aspectos relativos a su clasificación, puesto que, a juicio de esta Agencia, no todas las instituciones dentro de esta categoría son destinatarias de la excepción del parágrafo del artículo 56, en razón de su naturaleza jurídica y, particularmente, de su régimen contractual.¶

En efecto, en el Concepto C-246 del 12 de marzo de 2026, al resolver la pregunta relativa a si una Institución de Educación Superior debe aplicar los documentos tipo expedidos por esta Agencia de conformidad con el artículo 56 de la Ley 2195 de 2022, esta Agencia señaló que “(…) se encuentran exceptuadas de dicha obligación las Instituciones de Educación Superior públicas, las empresas sociales del Estado, las sociedades de economía mixta y las empresas industriales y comerciales del Estado, únicamente en cuanto a la contratación de su giro ordinario, conforme a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 56 de la Ley 2195 de 2022”.¶

Por su parte, en el Concepto C-488 del 18 de junio de 2026 –cuya postura fue retomada del concepto de unificación CU-870 del 13 de agosto de 2026–, esta Agencia reiteró y profundizó dicha interpretación, señalando que el parágrafo del artículo 56 de la Ley 2195 de 2022, al constituir una norma de carácter excepcional, debe ser objeto de interpretación restrictiva, esto es, apegada a lo que literalmente se desprende de su texto. Bajo esa lógica, se concluyó que la excepción allí prevista se formula: “(…) respecto de ciertos tipos de Entidades Estatales, las cuales son mencionadas por su naturaleza jurídica, sin que se incluya consideración alguna relacionada con el régimen jurídico al que se encuentren sometidas (…) De acuerdo con este criterio interpretativo y comoquiera que la norma determina las excepciones en consideración a la naturaleza jurídica de los sujetos que menciona, sin hacer distinción alguna respecto de su régimen contractual, es posible concluir que la excepción predicable de las instituciones de educación superior públicas (…) no resulta extensible a entidades que no cuenten con dicha naturaleza”. ¶

No obstante lo anterior, esta Agencia advierte que tanto el Concepto C-246 de 2026 como el Concepto C-488 de 2026 centraron su análisis en la denominación o naturaleza jurídica genérica de las entidades mencionadas en el parágrafo del artículo 56 –esto es, en el hecho de que se trate, formalmente, de una “Institución de Educación Superior pública”–, sin detenerse a examinar si, dentro de dicha categoría genérica, existen tipos de instituciones sometidas a regímenes de contratación distintos entre sí. En esa medida, si bien ambos conceptos acertaron al identificar que la excepción del parágrafo del artículo 56 opera en función de la naturaleza jurídica de los sujetos allí enunciados y no en función de un régimen contractual autónomamente considerado, dicha conclusión no puede entenderse en el sentido de que toda entidad que ostente la denominación genérica de “Institución de Educación Superior pública” resulte, por esa sola razón, cobijada por la excepción del parágrafo del artículo 56 de la Ley 2195 de 2022, con independencia de su régimen de contratación.¶

Lo anterior, por cuanto, como se desarrollará a continuación, la categoría “Instituciones de Educación Superior públicas” no es jurídicamente homogénea, sino que comprende, cuando menos, dos tipos de instituciones con naturaleza jurídica y régimen de contratación claramente diferenciados, de una parte: i) las universidades estatales u oficiales organizadas como entes universitarios autónomos, sometidas a un régimen especial de derecho privado; y, de otra, ii) las instituciones estatales u oficiales de educación superior que no ostentan el carácter de universidad, organizadas como establecimientos públicos y sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. Es esta distinción, ausente en los Conceptos C-246 y C-488 de 2026, la que en esta oportunidad la Subdirección de Gestión Contractual de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente estima necesario precisar, en la medida en que la naturaleza jurídica de “Institución de Educación Superior pública” no resulta, por sí sola, un criterio suficiente para determinar la procedencia de la excepción prevista en el parágrafo del artículo 56 de la Ley 2195 de 2022, sino que debe complementarse con el examen del régimen de contratación específico al que cada tipo de institución se encuentre sometido. Precisamente, este fue el análisis que esta Agencia realizó en el concepto C-160 del 5 de abril de 2022, el cual se reitera en lo pertinente a continuación. ¶

La Ley 30 de 1992 regula aspectos como la naturaleza jurídica de las universidades estatales y oficiales, la forma de organizarse y su régimen de contratación. En el artículo 57 se evidencia dos tipos de instituciones de educación superior públicas: i) las universidades estatales u oficiales que deben organizarse como entes universitarios autónomos, con régimen especial, vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo que se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo y ii) las instituciones estatales u oficiales de educación superior que no tengan el carácter de universidad, que deberán organizarse como establecimientos públicos del orden nacional, departamental, distrital o municipal^[19]. ¶

Las primeras, esto es, las universidades estatales u oficiales organizadas como entes autónomos cuentan con régimen especial. En particular, los contratos que para el cumplimiento de sus funciones celebren se regirán por las normas del derecho privado y sus efectos estarán sujetos a las normas civiles y comerciales, según la naturaleza de los contratos^[20]. La Ley 489 de 1998, al desarrollar la estructura y organización de la Administración Pública, establece que los entes universitarios hacen parte integral de esta^[21], catalogándolos como entidades públicas de carácter autónomo a las que aplica un régimen especial^[22]. Al respecto, en la sentencia C-1019 de 2012, la Corte Constitucional señaló:¶

“El régimen especial de las universidades públicas y oficiales se justifica en el hecho de que estas instituciones manejan recursos públicos y a que a través suyo se promueve directamente el servicio público de la educación, por lo cual es fundamental establecer canales de articulación con el Estado y la sociedad en aras de que esta misión se cumpla adecuadamente. Además, como entes públicos, a las universidades se les exige el cumplimiento de la obligación de colaboración armónica consagrado en el artículo 113 de la C.P. para el cumplimiento de las funciones del Estado.¶

Aunque se establezca la participación de representantes del Estado en sus órganos de gobierno, la normatividad y la jurisprudencia han reconocido que lo anterior no significa que dichas instituciones hagan parte de la administración central o descentralizada, o se conviertan por ello en órganos dependientes y bajo el control de tutela del Estado, “pues las universidades estatales por su carácter de entes autónomos no conforman ninguna de las ramas del poder ni pueden formar parte de la administración nacional”^[23]. De esta manera se pretende preservar a las universidades públicas y oficiales, de las injerencias e interferencias arbitrarias e indebidas del poder político^[24]”.¶

En armonía con lo anterior, se ha considerado que los entes universitarios no son entidades que hagan parte de la rama ejecutiva, ni pueden, por tanto, considerarse entidades descentralizadas, sino que gozan de un régimen especial. Lo anterior fue señalado por el Consejo de Estado de la siguiente manera^[25]:¶

“Ahora bien, en la disposición legal [art. 57 de la Ley 30/92] se menciona que las universidades estatales u oficiales están vinculadas al Ministerio de Educación Nacional en lo que se refiere a las políticas y planeación del sector educativo, en donde la jurisprudencia constitucional ha dejado en claro que es únicamente para efectos de coordinar y planear el desarrollo de directrices educativas, y no como organismos supeditados al poder ejecutivo, de manera que deben actuar con independencia del mismo, sin estar sujetas a un control de tutela como el concebido para los establecimientos públicos, concepto que por sí mismo niega la autonomía.¶

[…]

La situación se modificó con el actual marco constitucional en donde se estableció [art. 69] la garantía a la autonomía universitaria, para que pudieran darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con el régimen especial que previera la Ley para las universidades del Estado, por lo cual se despojaban del control de tutela que ejercía el ejecutivo sobre ellas, con el fin de garantizar la independencia académica en la educación superior, sin ningún tipo de injerencia del poder público.¶

Lo anterior hizo que dejaran de pertenecer a la rama ejecutiva y por supuesto no hicieran parte de las demás [legislativa y judicial], al convertirse en organismos autónomos que cumplen funciones estatales de trascendental importancia para la nación, sin perder la calidad de entidades públicas […]”. ¶

Las segundas, es decir, las instituciones estatales u oficiales de educación superior que no tengan el carácter de universidad organizadas como establecimientos públicos^[26], se rigen por las normas del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, de conformidad con lo señalado por el artículo 81 de la Ley 489 de 1998^[27]. Esto significa que los establecimientos públicos son entidades estatales para efectos del EGCAP^[28], por lo que cualquier contrato que celebren deben sujetarse a las normas de la Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2007 y demás normas concordantes. ¶

Con base en estas consideraciones, es posible concluir que el parágrafo del artículo 56 de la Ley 2195 de 2022 únicamente resulta aplicable a las instituciones de educación superior públicas que cuentan con régimen especial y no a aquellas, como los establecimientos públicos, que tienen un régimen de contratación sometido a la Ley 80 de 1993. Esta postura se estima adecuada y se ajusta al propósito de la norma en la medida en que, como se explicó, un efecto importante de esta norma es la ampliación del ámbito de aplicación de los documentos tipo, al hacerlos obligatorios para unos sujetos que, en principio, de acuerdo con la Ley 2022 de 2020, no estarían sometidos a esos documentos, tal como se explicó con anterioridad, lo que incluso se deriva del título del artículo 56 de la Ley 2195 de 2022 denominado “aplicación de los documentos tipo a entidades de régimen especial”. ¶

En tal sentido, como se señaló con anterioridad, la finalidad de esta norma consiste precisamente en extender la aplicación de los documentos tipo a las entidades con régimen de contratación especial o privado, cuando se celebren contratos o convenios o de cualquier índole entre estas y las entidades sometidas al EGCAP. Por tanto, la aplicación de este parágrafo debe partir de la base de que los sujetos allí referidos cuenten con un régimen especial de contratación que permite aplicar la excepción de lo dispuesto en los dos incisos del artículo 56. De lo contrario, es decir, de no contar con régimen de contratación especial o de derecho privado, estarían sometidos al EGCAP y tendrían que aplicar los documentos tipo de manera obligatoria, de conformidad con lo establecido en el artículo 1 de la Ley 2022 de 2020, que modificó el parágrafo 7 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, conforme se explicó en el numeral (ii.) de este concepto. Una interpretación distinta incluso supondría exceptuar a estas entidades del EGCAP en cuanto a la contratación de su giro ordinario, lo que evidentemente sería un contrasentido con la finalidad de la norma. ¶

De este modo, cuando el parágrafo del artículo 56 de la Ley 2195 de 2022 se refiere a las instituciones de educación superior públicas, debe interpretarse que su aplicación procede en relación con aquellas entidades que cuenten con régimen especial de contratación, como las universidades estatales u oficiales organizadas como entes autónomos, debido a su régimen de contratación de derecho privado conforme lo disponen los artículos 57 y 93 de la Ley 30 de 1992. En contraste, aquellas instituciones de educación superior públicas que no cuentan con un régimen especial, como los establecimientos públicos, deben aplicar la Ley 80 de 1993 y la Ley 2022 de 2020, por lo que no resultaría aplicable el parágrafo del artículo 56 de la Ley 2195 de 2022. ¶

Así las cosas, conforme al artículo 56, cuando se celebra un contrato o convenio interadministrativo o de cualquier otra índole entre una entidad sometida al EGCAP y una institución de educación superior pública organizada como ente universitario autónomo con régimen especial, deberán aplicar los documentos tipo en los procedimientos de selección y los contratos que realicen en desarrollo de los anteriores negocios jurídico. Sin embargo, en este caso aplicará la excepción contemplada en el parágrafo del artículo 56, de manera que estas instituciones de educación superior pública no tendrán que implementar documentos tipo únicamente para la contratación relacionada con el giro ordinario de sus asuntos, sin perjuicio de que incluso en los casos en que aplique la excepción los manuales internos de contratación de estas entidades dispongan la obligación de tener en cuenta los documentos tipo o parte de ellos como una buena práctica contractual. ¶

En conclusión, a juicio de esta Agencia lo dispuesto en el parágrafo del artículo 56 de la Ley 2195 de 2022, es una manifestación de la voluntad del Legislador de relevar a las instituciones de educación superior públicas que cuentan con un régimen especial, y las demás entidades allí mencionadas, de la implementación de documentos tipo y de la aplicación del EGCAP, únicamente en lo que tiene que ver con su giro ordinario. Esto significa que tales entidades, cuando en desarrollo de un contrato o un convenio con una entidad sometida al EGCAP, requieran contratar un objeto cobijado por algún documento tipo, que no esté comprendido dentro de su giro ordinario, deberán regirse por lo establecido en los dos incisos del referido artículo. Esta interpretación encuentra sustento en el principio del efecto útil del artículo 56 de la Ley 2195 de 2022, pues refleja el alcance que el Legislador quiso darle a la norma en comento. ¶

Concretamente, para efectos de su solicitud, le indicamos que, para efectos de responder su consulta es pertinente indicar que el parágrafo del artículo 56 de la Ley 2195 de 2022 se refiere de forma genérica a las instituciones de educación superior públicas. Por tanto, como se indicó en el desarrollo de este concepto, para su aplicación lo importante es determinar que la entidad cuente con la naturaleza de institución de educación superior pública con régimen de contratación especial, esto es, exceptuado del EGCAP. De este modo, será cada entidad la que, en ejercicio de su competencia, debe determinar si resulta procedente la aplicación del parágrafo del artículo 56 teniendo en cuenta la naturaleza jurídica de esta y lo que establezcan sus normas estatutarias –actos de creación y demás reglamentos–. Al tratarse de un análisis que se debe realizar en cada caso concreto, la Agencia, por vía consultiva, no puede definir un criterio universal y absoluto, sino que brinda elementos hermenéuticos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad.¶

v. Particularmente, en relación con su solicitud debe indicarse que, como se explicó en el numeral ii. de las consideraciones de este concepto, la obligación de aplicar los documentos tipo tiene su fuente en el parágrafo 7 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, que se reitera, señala lo siguiente:¶

“La Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente o quien haga sus veces, adoptará documentos tipo que serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”^[29].¶

En este sentido, la fuerza obligatoria de los documentos tipo proviene de la Ley y no de un acto de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente^[30]. Es así como, las resoluciones expedidas por esta Agencia que adoptan documentos tipo –como la Resolución 539 de 2025–, definen el ámbito material, es decir, qué actividades y qué modalidad de selección quedan cubiertas por estos, pero no definen los sujetos obligados considerando que la Agencia no tiene habilitación legal para hacerlo. ¶

En el numeral iv. se señaló que, las instituciones estatales de educación superior que no tienen carácter de universidad se organizan como establecimientos públicos y se rigen por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública – EGCAP, mientras que las universidades estatales, como entes universitarios autónomos, contratan con sujeción al derecho privado. De esto se sigue que, una institución universitaria organizada como establecimiento público está dentro del grupo al que se dirige la Ley 2022 de 2020, es decir, su obligación de aplicar los documentos tipo nace de esa ley, de las normas que fijan su naturaleza y de la resolución que delimita el objeto cubierto, y no del artículo 56 de la Ley 2195 de 2022. Por el contrario, las universidades estatales, no estaban obligadas a usar documentos tipo antes de esa Ley, porque la Ley 2022 de 2020 no se dirige a estas. ¶

Precisamente, el anterior fue el “vacío” que llenó el artículo 56 de la Ley 2195 de 2022, que como se indicó en el numeral iii. de estas consideraciones, la norma extendió los documentos tipo y Estatuto General de Contratación de la Administración Pública – EGCAP a los negocios que las entidades sometidas a este celebran con sujetos de régimen especial o de derecho privado, y a los procesos que estas adelanten en desarrollo de esos negocios. La exposición de motivos del proyecto lo explicó así:¶

“Finalmente, se permite que en los contratos del Programa de Alimentación Escolar se puedan pactar cláusulas excepcionales a favor de la administración pública y la obligatoriedad de aplicar los documentos tipo, aun si son ejecutados con entidades de régimen especial”^[31] (énfasis fuera del texto original). ¶

Precisamente, esa ha sido la posición reiterada de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, en el sentido de indicar que, el mandato principal del artículo 56 de la Ley 2195 de 2022 se dirige a las entidades sometidas el EGCAP, con el propósito de que no eludan el estatuto ni los documentos tipo celebrando contratos o convenios con entidades exceptuadas o con particulares sometidos al derecho privado. Así, el parágrafo del artículo en mención, exceptuó a cuatro clases de entidades “del presente artículo”, únicamente en cuanto a la contratación de su giro ordinario, por lo que, la expresión debe leerse en su sentido literal, es decir que, opera frente a los dos incisos del artículo 56 y no alcanza una obligación que proviene de otra Ley.¶

Una excepción no puede ir más allá de la regla de la que se separa, de modo que, para una entidad que ya estaba obligada por la Ley 2022 de 2020, el parágrafo no tiene nada de qué eximirla. Adicionalmente, tampoco existe entre las dos disposiciones una derogación expresa ni una incompatibilidad que permita hablar de derogación tácita, porque cada una regula un supuesto diferente. ¶

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente considera que, el siguiente ejemplo fundamenta el criterio expuesto en el párrafo precedente. Si un municipio celebra un convenio con una universidad estatal para construir una sede educativa, el artículo 56 obligaría a la universidad a usar documentos tipo y el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública – EGCAP en los procesos derivados del convenio. Ahora bien, si la obra hace parte de su giro ordinario, el parágrafo la exceptúa. Por otra parte, si una institución universitaria organizada como establecimiento público licita una obra en su propia sede, el artículo 56 no interviene, considerando que, la obligación viene de la Ley 2022 de 2020, siempre que el objeto y la modalidad estén cubiertos por un documento tipo.¶

La lectura contraria conduce a un resultado que no se puede sostener. Si el parágrafo se aplicara a una institución organizada como establecimiento público, la exceptuaría también del inciso segundo, que es el que ordena aplicar el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública – EGCAP. Una entidad sometida a la Ley 80 de 1993 por el artículo 81 de la Ley 489 de 1998 quedaría, en su giro ordinario, fuera del EGCAP por obra de una norma que se expidió para extenderlo. La coherencia de la lista del parágrafo confirma la conclusión, esto es que, las otras tres clases de entidades que nombra –empresas sociales del Estado, sociedades de economía mixta y empresas industriales y comerciales del Estado– tienen, por regla general, un régimen de contratación distinto del EGCAP^[32][33].¶

De lo anterior se sigue que el criterio del régimen especial de contratación no se añade al sujeto de la excepción, aunque el parágrafo mencione a las instituciones de educación superior públicas sin distinguir, esto resulta de su objeto. ¶

La excepción recae sobre las obligaciones que crea el artículo 56 la Ley 2195 de 2022, y esas obligaciones solo tienen sentido frente a quien no estaba obligado antes. Ahora bien, ninguna norma enuncia ese criterio con esas palabras; sin embargo, esta es una conclusión interpretativa de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, construida a partir del texto del artículo 56, de su relación con la Ley 2022 de 2020 y de las normas que fijan el régimen de cada clase de institución. Por la misma razón, la segunda oración del parágrafo, según la cual en los casos exceptuados los manuales de contratación fomentarán como buena práctica la aplicación de los pliegos tipo, no produce efecto propio para una institución sometida al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública – EGCAP, porque esa institución ya tiene el deber legal de usarlos, y una recomendación no reemplaza un deber legal.¶

Así entendido, el criterio no deja sin efecto la expresión “Instituciones de Educación Superior públicas”. La excepción comprende a toda institución de educación superior pública que, por disposición legal, tenga un régimen de contratación distinto del EGCAP, sea o no universidad. Lo determinante no es la denominación sino que la entidad no esté sometida a la Ley 2022 de 2020 y que, por tanto, el artículo 56 sea la norma que le impondría los documentos tipo. La Agencia no lleva un registro del régimen de cada institución, de modo que cada una debe establecerlo a partir de su acto de creación, sus estatutos y la ley que la rige.¶

Como su solicitud se apoya principalmente en los antecedentes legislativos del parágrafo de lo que hoy es el artículo 56 de la Ley 2195 de 2022, la Agencia considera pertinente pronunciarse sobre esos documentos. Así, le indicamos que, la redacción del parágrafo cambió a lo largo del trámite. En la ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes decía:¶

“Parágrafo. Se exceptúan del presente artículo las Universidades, las empresas sociales del estado, las sociedades de economía mixta y las empresas industriales y comerciales del Estado en cuanto a las actividades propias del servicio que prestan o de su objeto social. En estas entidades se fomentará como buena práctica la aplicación de los pliegos tipo”^[34]. ¶

En la sesión plenaria del 6 de diciembre de 2021 se leyó una proposición avalada sobre ese artículo. El acta de esa sesión, publicada meses después en la Gaceta del Congreso 519 del 16 de mayo de 2022, la registra en los siguientes términos: ¶

“Artículo 55. Aplicación de los documentos tipo a entidades de régimen especial, propone que en el parágrafo de este artículo, donde dice se exceptúan del presente artículo las, propone que se elimine “universidades” y quede las instituciones de educación superior públicas y continúa las empresas sociales del Estado, las sociedades de economía mixta y las empresas industriales y comerciales del Estado y se agregue y se agregue únicamente en cuanto a las contratación de su giro ordinario y se elimina actividades propias del servicio que prestan o de su objeto social y quedaría, de su giro ordinario, en estos casos en los manuales de contratación de estas entidades, se elimina también en estas entidades, se fomentará como buena práctica la aplicación de los pliegos, entonces quedaría la aplicación de los documentos tipo”^[35].¶

La proposición fue aprobada en esa misma sesión, y el texto definitivo aprobado por la Plenaria de la Cámara el 6 de diciembre de 2021, publicado en la Gaceta del Congreso 1828 del 10 de diciembre de 2021, quedó así:¶

“Parágrafo. Se exceptúan del presente artículo las Instituciones de Educación Superior púbicas, las empresas sociales del estado, las sociedades de economía mixta y las empresas industriales y comerciales del Estado, únicamente en cuanto a las contratación de su giro ordinario. En estos casos, en los manuales de contratación de estas entidades, se fomentará como buena práctica la aplicación de los pliegos tipo^[36]”.¶

Pocos días después, en el informe de conciliación publicado el 14 de diciembre de 2021, se acogió el texto de la Cámara de Representantes y se modificó el número del artículo, que pasó a ser el 56^[37].¶

El cambio de redacción no autoriza la conclusión que propone la solicitud elevada a esta Agencia. El texto de la ponencia hablaba de “las Universidades” sin calificarlas como públicas, de modo que podía comprender a las universidades privadas, que son personas jurídicas de derecho privado y caben en el inciso primero. El texto aprobado redujo la excepción a las instituciones públicas, y en ese aspecto restringió la categoría en lugar de ampliarla. La expresión “instituciones de educación superior” es, además, la que usa la Ley 30 de 1992 para todas las clases de instituciones. Y la proposición se limitó a indicar las palabras que se eliminaban y las que se agregaban, sin una justificación que permita afirmar que su propósito fue liberar a las instituciones sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública – EGCAP de la Ley 2022 de 2020, ley que no se mencionó en la discusión.¶

La discusión que siguió a la lectura de la proposición confirma esa lectura. La pregunta que la abrió partía de entidades con régimen privado a las que, según quien intervino, el proyecto les imponía obligaciones que antes no tenían. Al respecto se señaló:¶

“Gracias Presidenta, es para que el doctor (…), nos clarifique lo del artículo 53 y 55, sobre el cual hice la presentación al inicio cuando estábamos en el informe de ponencia, toda vez que en Colombia hay unas empresas del nivel de central, unas entidades del nivel descentralizado por servicios, allá tenemos pues las industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta, que tienen un régimen privado, aquí con esta norma, se les está obligando a que publiquen en el Secop y también en principio en Secop II y también en principio se habla de los pliegos tipo, cuando ella no tenían la obligación, pero a lo último hay una excepción y en esa excepción incluyen las industriales y comerciales del Estado, las de economía mixta, las empresas sociales del Estado y las Universidades, resulta que la Ley 489 en su artículo 38, consagraba también otras entidades, como por ejemplo, las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios y los institutos científicos y tecnológicos^[38]”.¶

El ponente respondió que el artículo 53 del proyecto se refería a las entidades exceptuadas del Estatuto General de Contratación y el artículo 55 tanto a esas entidades como a las sometidas a él. En este sentido se indicó:¶

“Gracias, si uno lee el artículo 53, el artículo 53 lo que hace es Modificar el artículo 13 de la Ley 1150 del año 2017 y ese artículo de la Ley 1157 habla de las entidades estatales, que están exceptuadas del Estatuto General de contratación y esas entidades estatales, estatales exceptuadas del Estatuto General de Contratación, son las que hoy basado en lo que precisamente establece el mismo artículo, son las que hoy se les solicita publicar unos documentos en el Secop, es decir, reitero es a las entidades estatales, que estaban anteriormente exceptuadas al Estatuto General de Contratación y siguen exceptuadas, solo que ahora a ellas como consecuencia del de proceso de transparencia, de seguimiento, de llegar al beneficiario último, etcétera, etcétera, incluyendo el conocimiento de su actividad contractual, se le solicita vincularse al Secop II o a la plataforma transaccional, que haga sus veces, con su parte el artículo 55 refiriéndose a esa misma entidades estatales, pero también a las sometidas al estatuto general de contratación, también se le solicita que ajusten sus procedimientos, esa es, una las que no las que estaban exceptuadas y las del 55 que no están exceptuadas”^[39]. ¶

El mismo representante insistió en su pregunta, y en esa intervención hizo dos afirmaciones que la solicitud no menciona. Por una parte, entendió que la excepción comprendía a las “universidades que ya están cambiando la frase por instituciones universitarias”. Por otra, precisó que la preocupación se refería a entidades a las que, hasta entonces, no les aplicaban los pliegos tipo, indicando lo siguiente:¶

“Sí, doctor (…), es que la norma que usted invoca, es la que permite los convenios interadministrativos y hace unas excepciones pues porque se estaban utilizando de una forma inadecuada, con respecto a las universidades, pero la que permite la excepción de contratación de régimen público, es la Ley 489 en su artículo 38. ¶

Entonces la pregunta concreta es ¿por qué se dejan por fuera las empresas oficiales de servicios públicos? ¿por qué se dejan por fuera los institutos científicos y tecnológicos? Esa, esa, esa sería la pregunta puntual y concreta y que usted me aclare, para que quede en las actas de, del Congreso, si estoy interpretando como se debe y como se debe es, para todas las entidades, para todas, absolutamente todas, está la obligación de publicar en el Secop y los pliegos tipo, se aplican en términos generales, excepto en industriales y comerciales del Estado, en economía mixta, en universidades que ya están cambiando la frase por instituciones universitarias y en empresas sociales del Estado, según la proposición que presenta el doctor (…), que también le pediría que me explicara, porque están cambiando como venía en la ponencia inicial, se abra, se habla según su objeto social. ¶

En la proposición se habla solo de giro ordinario, entonces tenemos que dejar claro, ¿qué es giro ordinario? y ¿qué es objeto social? porque es que cuando hablamos de objeto social, yo entiendo como ese giro ordinario que pueden desarrollar todas las entidades, ¿por qué hago esta pregunta? y ¿por qué quiero dejar claridad? porque con ello habría ha lugar a procesos penales, en contra de funcionarios públicos que malinterpreten la norma, porque no da la claridad suficiente, reitero porque hoy, a esas entidades hablando de industriales y comerciales del Estado, hablando de economía mixta, hablando de las promotoras, hablando de las ESES, a esas entidades no les aplica, ni los pliegos tipo, ni les aplica la publicación en Secop II, entonces por eso es que soy reiterativo, en las preguntas y también que nos, que nos contesten la proposición del doctor (…) . Gracias Presidente”^[40].¶

A esa intervención respondió el ponente con la frase que cita la solicitud:¶

“Yo creo que el doctor (…), tal como él mismo lo explicó, exactamente es así, yo lo único que le agregaría a la intervención de la interpretación, que hace el doctor, el doctor (…), es la, el parágrafo del artículo 55, en donde dice que el caso de los pliegos tipo, para este tipo de entidades y las instituciones de educación superior, empresas de Colombia mixta y empresas industriales, no es una obligación, sino como lo dice el artículo se fomentará que se utilicen esos pliegos tipo”^[41].¶

La respuesta debe leerse junto con la pregunta a la que contesta. Las entidades de las que se hablaba eran aquellas a las que, según la propia intervención, “no les aplica, ni los pliegos tipo”, y “este tipo de entidades” eran las exceptuadas del EGCAP a las que el ponente se había referido antes. Es así como, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente considera que, la mención de las instituciones universitarias se hizo dentro de ese marco, y no hay en la discusión una referencia a instituciones que ya estuvieran obligadas por la Ley 2022 de 2020.¶

El autor de la proposición intervino a continuación y explicó la excepción a partir del régimen especial de contratación de ciertas entidades públicas. Al respecto señaló:¶

“Presidente muchas gracias, buenas noches para usted y para todos los compañeros, los ciudadanos en general, doctor (…) muy importante esa pregunta, o esas preguntas que usted plantea, varias cosas importantes, aquí hay que recordar que en Colombia existen entidades estatales, digamos entidades públicas mejor, que tienen régimen especial de contratación, una de ellas las empresas de Servicios Públicos, por expresa disposición de la Ley 142, cierto, una de ellas las entidades que hacen parte del sistema de ciencia y tecnología, eso significa que esas entidades, por expresa disposición legal, porque tienen su régimen especial, pues están excluidas del Régimen de Contratación Pública o Ley 80, no significa que no tengan que respetar los principios de la contratación pública, que es lo que estamos reiterando en el parágrafo”.¶

Aquí el hecho de que una universidad pública o que una institución de educación superior pública o que una empresa industrial y comercial del Estado, que eventualmente pueda tener para entrar como usted bien lo decía, no significa que no tengan, que no tengan la obligatoriedad, uno de respetar los principios de contratación pública y dos en el caso de ese parágrafo que mencionaba el doctor (…), obviamente una especie de recomendación, de buena práctica para implementar los documentos tipo, ese frente, frente a esa, esa primera inquietud”^[42].¶

Ante la réplica sobre el alcance del inciso segundo, el ponente aclaró que el artículo no cambiaba el régimen de contratación de ninguna entidad:¶

“Doctor (…) la, el hecho de que se incluyan algunas actividades exceptuadas de régimen de contratación general, no significa que a partir de la fecha, esas entidades están sometidas a ese régimen de contratación, lo que está diciendo el artículo, es que esas entidades que estaban exceptuadas, deben cumplir con la obligación, exceptuadas tienen que cumplir con la obligación de publicar los pliegos en Secop, es decir, no se está diciendo que se le cambia el régimen de contratación, es lo único que habría que agregar y yo sí creo que está bien utilizado, digamos la palabra giro ordinario, porque acuérdate que estamos hablando de un estatuto de anticorrupción o digamos de un proyecto que tiene muchos elementos de constituirse como un estatuto de anticorrupción y entonces lo que interesa para efecto de ese estatuto y en términos de transparencia es el giro ordinario. Gracias Presidenta”^[43].¶

Y el autor de la proposición cerró la discusión sobre ese punto así:¶

“Muchas gracias, no muy rápido, doctor (…), yo entiendo su inquietud, pero usted no puede leer él, ese inciso no puede leer aisladamente ¿por qué? porque el inciso se está refiriendo a las entidades del régimen del estatuto de contratación pública, en ese sentido aquí no estamos modificando, digamos no estamos incluyendo nuevas entidades como tal, lo que estamos diciendo es reiterando el tema de la adopción, digamos, digamos del objeto del contrato, pero ese inciso a quién se está refiriendo, no a todas las entidades, sino a las del inciso anterior que son las entidades del régimen de contratación pública, en donde claramente esas dos entidades que usted menciona, tienen un régimen especial de contratación, porque así lo dispone su régimen y en esto no lo estamos modificando y eso es muy importante que esta Plenaria lo tenga en cuenta”^[44].¶

Ninguna de estas intervenciones afirma que las instituciones de educación superior sometidas a la Ley 80 de 1993 dejarían de estar obligadas por la Ley 2022 de 2020. Todas se refieren a entidades con régimen especial de contratación, y el autor de la proposición precisó que no se estaban incluyendo nuevas entidades. El debate, por tanto, no contradice la tesis expuesta por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente en el Concepto C–1180 de 2026. Sin embargo, el criterio histórico sirve para aclarar una expresión oscura^[45], y las opiniones expresadas en la plenaria son un criterio auxiliar que no prevalece sobre el texto aprobado. Aquí ese texto dice que la excepción es “del presente artículo”, y nada en el trámite indica que el Congreso quisiera que el parágrafo modificara la Ley 2022 de 2020.¶

La solicitud invoca también la autonomía de las instituciones universitarias, en este sentido, esta Agencia considera importante indicarle que, el artículo 29 de la Ley 30 de 1992 les reconoce autonomía según su campo de acción y en los términos de esa ley. Al respecto, la Corte Constitucional ha explicado que las instituciones de educación superior públicas no universitarias son titulares de la autonomía universitaria en el ámbito académico, pero no tienen la autonomía presupuestal propia de las universidades públicas, al respecto la Corte indicó:¶

“104. El parágrafo 1 de este mismo artículo aclara que las instituciones estatales de educación superior que no tengan el carácter de universidad, es decir, las instituciones técnicas profesionales, las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y las instituciones tecnológicas, deberán organizarse como establecimientos públicos del orden nacional, departamental, distrital o municipal. Las instituciones públicas de educación superior que no son universidades son titulares de la garantía de la autonomía universitaria en el ámbito académico, en concordancia con lo prescrito en el artículo 29 de la Ley 30 de 1992. No obstante, debido a su naturaleza jurídica, no se encuentran autorizadas a «establecer» sus recursos. Esta característica solo se predica de las universidades oficiales y responde a su condición de órganos autónomos^[46]”. ¶

El régimen de contratación tampoco es materia de autonomía institucional, este lo fija el Congreso al expedir el estatuto general de contratación, además, la Corte también ha concluido que la obligatoriedad de los pliegos tipo no desconoce la autonomía de las entidades territoriales, al respecto indicó que:¶

“(…) Encontró la Corte en el control abstracto de constitucionalidad, que de la norma no surge vulneración alguna de la autonomía de los entes territoriales, en cuanto que la estandarización se predica únicamente de los requisitos habilitantes y los criterios de escogencia, elementos propios del procedimiento de selección de contratistas, materia en la que existe reserva de ley, el Legislador goza de un amplio margen de configuración normativa y que no se encuentra atribuida a la regulación de las entidades territoriales. Resaltó que la norma cuestionada no interfiere en la facultad de las entidades territoriales para gestionar sus propios intereses, la que, en materia contractual, se predica particularmente de la identificación autónoma de sus necesidades y la configuración de los elementos del contrato. Finalmente, indicó que el respeto de la autonomía de las entidades territoriales, así como del principio constitucional de eficacia de la función administrativa, se garantiza a través de los mecanismos institucionales de control abstracto de validez de actos administrativos, ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y concreto, mediante la excepción de inconstitucionalidad la que exige la expedición de un acto administrativo motivado e involucra la responsabilidad por su adopción”^[47]. ¶

En este sentido, la Corte Constitucional estableció que la circunstancia de que en los documentos tipo se estandaricen los requisitos habilitantes y los factores de escogencia de los contratistas no vulnera la autonomía territorial, puesto que estos criterios son elementos propios del proceso de selección y, por tanto, gozan de reserva de ley. Más aun, este principio de autonomía de las entidades territoriales se garantiza teniendo en cuenta que conservan la discrecionalidad administrativa para identificar sus necesidades, ejecutar su presupuesto y definir los elementos propios del contrato. Mediante el precedente judicial mencionado se dio lugar a la declaratoria de exequibilidad del artículo 4 de la Ley 1882 de 2018, no obstante, estas razones también son aplicables al artículo 1 de la Ley 2022 de 2020.¶

En cuanto a la igualdad, el trato diferente entre una universidad estatal y una institución universitaria pública proviene de decisiones del Constituyente y del Legislador, no de la Agencia. El artículo 69 de la Constitución ordena a la ley establecer un régimen especial para las universidades del Estado. La Ley 30 de 1992 desarrolló ese mandato con dos formas de organización: i) entes universitarios autónomos con contratación de derecho privado –artículos 57 y 93–, y ii) establecimientos públicos para las demás instituciones –parágrafo 1 del artículo 57–. Es así como, la Ley 489 de 1998 sometió a los establecimientos públicos a la Ley 80 de 1993, y la Ley 2022 de 2020 obliga a todas las entidades del EGCAP a usar documentos tipo. En este sentido, la interpretación de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente dada en el Concepto C-1180 de 2026 se limita a no extender el parágrafo del artículo 56 a un supuesto que no regula. Valorar si esa diferencia de régimen es compatible con el artículo 13 de la Constitución corresponde a la Corte Constitucional y no a la Agencia en sede consultiva.¶

vi. Queda por precisar la relación entre los pronunciamientos de la Agencia, que la solicitud plantea como un problema de seguridad jurídica. El Concepto C-1180 de 2026 no es obligatorio, conforme al artículo 28 del CPACA, mientras que la Resolución 539 de 2025 es un acto administrativo general que obliga mientras no sea anulado o suspendido^[48]. Del Concepto C-246 de 2026 se mantiene lo dicho sobre el ámbito material de la versión 2, según el cual las obras en la infraestructura de las instituciones de educación superior pueden estar cubiertas por la Matriz 1, y su análisis sobre el giro ordinario. En ese concepto se afirmó:¶

“En otras palabras, ninguna entidad cuya naturaleza jurídica coincida con las mencionadas en el parágrafo del artículo 56, tendrá que someterse de manera obligatoria a los Documentos Tipo o el EGCAP para la contratación de obras o servicios asociadas a su giro ordinario, a menos que su manual de contratación establezca lo contrario”^[49].¶

Esa afirmación se entiende con la precisión del Concepto C–1180 de 2026, cuando se refiere a las entidades a las que el artículo 56 les impondría la obligación. Del Concepto C–488 de 2026 se mantiene que el parágrafo es una norma excepcional de interpretación restrictiva, y esa misma interpretación restrictiva impide extenderlo más allá del artículo 56. ¶

Los conceptos no son normas y no tienen una fecha de vigencia propia. La obligación de las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública – EGCAP existe desde la Ley 2022 de 2020, y la cobertura material de las obras en instituciones de educación superior existe desde que la versión 2 de los documentos tipo empezó a regir, el 16 de febrero de 2026^[50]. Por eso el cambio práctico frente a la respuesta que, según indica el peticionario la Agencia dio al ITFIP el 6 de octubre de 2021 se explica por el ámbito material y no por el subjetivo, es decir que, la entidad ya estaba sometida a la Ley 2022 de 2020, y lo que varió fue la matriz. Para estructurar un proceso, la entidad debe verificar si el objeto está en la Matriz 1, si el documento tipo existe para la modalidad que corresponde y si la entidad está sometida al EGCAP.¶

Es así como, examinados los antecedentes aportados, la Agencia ratifica la tesis expuesta en el Concepto C–1180 de 2026 por las razones expuestas. Rectifica únicamente el error de redacción del numeral ii. de sus razones, señalado en la respuesta de este concepto, y precisa que el criterio del régimen especial es una conclusión interpretativa basada en el alcance del artículo 56 de la Ley 2195 de 2022 y no un requisito expreso del parágrafo. Con este análisis quedan atendidos los puntos de su solicitud.¶

viii. En atención al literal n) de su solicitud, esta Agencia le informa que la inclusión de las edificaciones de las instituciones de educación superior en la versión 2 de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura social tiene soporte técnico y jurídico en los documentos que integran el trámite de la Resolución 539 de 2025. Esa inclusión es consecuencia de la delimitación técnica del sector educativo, que se hizo con base en el Reglamento NSR-10 y pasó por mesas de trabajo con las entidades del sector, consulta ciudadana y el trámite de abogacía de la competencia ante la Superintendencia de Industria y Comercio.¶

Lo anterior obedece a la forma en que se delimitan los documentos tipo. Su ámbito se define por el objeto de la obra y no por la naturaleza de la entidad que contrata. Quiénes están obligados a aplicarlos lo establece la ley, en concreto el artículo 1 de la Ley 2022 de 2020^[51] y, dentro de su campo, el artículo 56 de la Ley 2195 de 2022. La Resolución 539 de 2025 no podía ampliar ni reducir ese conjunto de sujetos, y no lo hizo. Su artículo 3 se remite a las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y a los patrimonios autónomos o personas naturales o jurídicas de derecho público o privado “que por mandato legal estén obligadas a su aplicación”^[52]. ¶

En cuanto al objeto, la Agencia delimitó el sector educativo con base en el Reglamento NSR-10. Su subgrupo de ocupación institucional de educación (I-3) incluye, a título indicativo, universidades, colegios, escuelas, centros de educación, academias y jardines infantiles^[53]. Por esa razón, una edificación universitaria queda comprendida en la Matriz 1 – Experiencia del Sector Educativo cuando la contrata una entidad que la ley obliga a usar los documentos tipo^[54]. Esta Agencia ya se había pronunciado en ese sentido en el Concepto C-246 de 2026^[55].¶

La relación de estos documentos tipo con el artículo 56 de la Ley 2195 de 2022 se analizó en el numeral 10 de la memoria justificativa, al definir los sujetos a los que se dirigen^[56]. El Ministerio de Educación Nacional participó en la mesa de trabajo del sector educación^[57] y presentó observaciones al proyecto^[58]. No obstante, no emitió un concepto formal sobre las instituciones de educación superior, porque la determinación de los sujetos obligados corresponde a la ley y no a ese Ministerio ni a esta Agencia.¶

Los soportes mencionados pueden consultarse en la sección de documentos tipo del portal de la Agencia (https://www.colombiacompra.gov.co/normativa-y-relatoria/documentos-tipo). Son los siguientes:¶

1. Resolución 539 del 21 de agosto de 2025: artículo 2 (parágrafo 2), artículo 3, artículo 9 y artículo 23^[59].¶
2. Memoria justificativa, versión 02 del 21 de agosto de 2025, numeral 10, “Ámbito de aplicación y sujetos a los que se dirige” (páginas 73 y 74). Ese numeral fija los destinatarios de los documentos tipo. Su nota al pie 45 transcribe la tesis de los conceptos C-066 de 2022 y C-155 de 2025, entre otros, sobre el artículo 56 de la Ley 2195 de 2022 y la excepción de su parágrafo^[60].¶
3. Anexo de la memoria justificativa (informe sectorial):
   1. Página 148: explica que el ámbito del sector educación se enmarca en el subgrupo I-3 de la NSR-10, que incluye universidades.¶
   2. Página 34: analiza las veinte entidades con mayor valor contratado en el sector educación entre 2021 y el primer semestre de 2024^[61].¶
   3. Tabla 26 (páginas 72 y 73): registra la mesa de trabajo del sector educación del 25 de marzo de 2025, convocada con el Ministerio de Educación Nacional, el SENA, el ICBF y las universidades distritales.¶
4. Anexo 5 – Glosario: el numeral 109 del glosario técnico general define el grupo de ocupación institucional de educación y menciona la universidad. El numeral 74 del glosario específico del sector educativo define las instituciones de educación superior conforme al artículo 16 de la Ley 30 de 1992 y a los artículos 1 y 2 de la Ley 749 de 2002^[62].¶
5. Matriz de respuestas a las observaciones ciudadanas:
   1. El Ministerio de Educación Nacional hizo observaciones sobre el numeral 3.5.1 del documento base y sobre la matriz de experiencia (actividades 3.6 y 4.1, y una nota sobre los ambientes tipo D y F de la NTC 4595). Ninguna se refirió a las instituciones de educación superior ni al artículo 56.¶
   2. La Cámara Colombiana de la Construcción (CAMACOL) sí señaló que las entidades de régimen exceptuado, entre ellas las instituciones de educación superior, concentran más del 40 % de la contratación de obras de infraestructura social, y que el artículo 56 no ha bastado para que apliquen los documentos tipo. La Agencia respondió remitiéndose al artículo 3 de la resolución y aclaró que la observación excedía el alcance del proyecto^[63].¶
6. Informe global de participación ciudadana del 2 de septiembre de 2025^[64].¶
7. Pronunciamiento de abogacía de la competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio, radicado 25-247334-1-0 del 11 de junio de 2025^[65].¶

En cuanto al control de versiones, los documentos tipo publicados corresponden a la versión 2 del 21 de agosto de 2025 y la memoria justificativa, a su versión 02 de la misma fecha.¶

viii. Al margen de la explicación precedente debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la gestión contractual de las entidades públicas debe ser realizado por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado en la aclaración preliminar del presente oficio. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.¶

Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones. ¶

4. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:¶

4. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:¶

5.Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:¶

La Agencia Nacional de Contratación Pública − Colombia Compra Eficiente, se ha pronunciado sobre el alcance del artículo 56 de la Ley 2195 de 2022, específicamente, a partir del concepto C-066 del 28 de enero de 2022, cuya tesis se desarrolló y complementó los conceptos C-320 del 20 de mayo de 2022, C-160 del 5 de abril de 2022, C-333 del 24 de mayo de 2022, C-404 del 26 de mayo de 2023, C-382 del 27 de mayo de 2022, C-388 del 15 de junio de 2022, C-423 del 5 de julio de 2022, C-435 del 6 de julio de 2023, C-453 del 15 de julio de 2022, C-483 del 5 de agosto de 2022, C-556 del 3 de agosto de 2022, C-532 del 22 de agosto de 2022, C-341 del 27 de mayo de 2022, C-382 del 27 de mayo de 2022, C-449 del 25 de julio de 2022, C-453 del 14 de julio de 2022, C-488 del 29 de julio de 2022, C-501 del 29 de julio de 2022, C-155 del 7 de marzo de 2025, C-202 del 26 de marzo de 2025, C-298 del 16 de abril de 2025, C-808 del 30 de julio de 2025,CU-870 del 13 de agosto de 2026, C-246 del 12 de marzo de 2026, C-464 del 5 de mayo de 2026, C-488 del 18 de junio de 2026, C-095 del 19 de junio de 2024, C-1326 del 23 de octubre de 2025, C-1871 del 5 de febrero de 2026 y C-1180 del 7 de septiembre de 2026.¶

Sobre la función consultiva de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente y el alcance de sus conceptos, de conformidad con el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, esta Agencia se ha pronunciado, entre otros, en los conceptos C-152 del 17 de marzo de 2025, C-483 del 20 de mayo de 2025, C-1089 del 17 de septiembre de 2025, C-1696 del 1 de diciembre de 2025, C-1125 del 25 de agosto de 2026 y C-1430 del 21 de octubre de 2026.¶

Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrás encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual. Accede a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/ .¶

Las garantías no son un requisito formal: son el instrumento con el que se protege el patrimonio público frente a los riesgos del contrato. Por ello, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– te invita a consultar la nueva versión de la Guía para la Exigencia y Constitución de Garantías en los Procesos de Contratación, dirigida a las entidades sometidas al EGCAP y a las de regímenes exceptuados, así como a proveedores y órganos de control. Encontrarás orientaciones sobre las clases de garantías admisibles, la correspondencia entre riesgos asignados y amparos exigidos, su suficiencia y vigencia, y el procedimiento para hacerlas efectivas. Consúltala aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/manual/guia-de-garantias-en-procesos-de-contratacion¶

De otro lado, te contamos que el Decreto 287 del 19 de marzo de 2026 sustituyó los artículos 2.2.1.2.4.2.6., 2.2.1.2.4.2.7. y 2.2.1.2.4.2.8. del Decreto 1082 de 2015 y estructuró el Sistema Integral de Preferencias en favor de las personas con discapacidad, en cumplimiento del artículo 13 de la Ley Estatutaria 1618 de 2013. Para orientar su aplicación, esta Agencia expidió la Circular Externa 003 del 12 de mayo de 2026, en la que precisa quiénes son los beneficiarios, las cinco medidas que integran el sistema y su obligatoriedad según la modalidad de selección, y el régimen de transición aplicable a los procesos en curso. Consúltala aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/circular/circular-externa-003-de-2026¶

Recuerda también que la información sobre sanciones e inhabilidades solo cumple su función preventiva si llega oportunamente a los registros públicos. Sobre este deber, esta Agencia expidió la Circular Externa 002 del 5 de mayo de 2026, dirigida a todas las entidades del Estado sin distinción de su régimen contractual, en la que reitera la obligatoriedad de reportar caducidades, multas, sanciones, declaratorias de incumplimiento e inhabilidades ante las Cámaras de Comercio, la Procuraduría General de la Nación y el SECOP, e indica los responsables, los portales dispuestos para el efecto y las consecuencias disciplinarias de omitir este deber. Consúltala aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/circular/circular-externa-002-de-2026¶

Finalmente, si quieres seguir de cerca la actividad de la Agencia, la tercera edición de 2026 del Radar de la Compra Pública reúne, entre otros contenidos, la Circular Externa 003 de 2026, el Decreto 552 de 2026, un estudio sobre inteligencia artificial en la compra pública, los avances de la Relatoría, análisis jurisprudencial, conceptos jurídicos destacados y la oferta de la Escuela Virtual ANCP-CCE. Descárgalo aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/boletin/boletin-edicion-n-3-de-2026-radar-de-la-compra-publica"¶

Por último, lo invitamos a seguirnos en las redes sociales en las cuales se difunde información institucional: ¶

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LinkedIn: Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente Instagram: @colombiacompraeficiente_cce¶

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015.¶

Atentamente,

1. La Agencia Nacional de Contratación Pública ‒ Colombia Compra Eficiente fue creada por el Decreto Ley 4170 de 2011. Su objetivo es servir como ente rector de la política de compras y contratación del Estado. Para tales fines, como órgano técnico especializado, le corresponde formular políticas públicas y normas y unificar los procesos de contratación estatal, con el fin de lograr una mayor eficiencia, transparencia y optimización de los recursos del Estado. El artículo 3 ibídem señala, de manera precisa, las funciones de Colombia Compra Eficiente. Concretamente, el numeral 5º de este artículo establece que le corresponde a esta entidad: “[a]bsolver consultas sobre la aplicación de normas de carácter general y expedir circulares externas en materia de compras y contratación pública”. Esta se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. ↑¶

2. Procuraduría General de la Nación. Concepto del 15 de octubre de 2014. Procuraduría Delegada para Asuntos Disciplinarios. Radicado PAD C-114-2014. ↑¶

3. Contraloría General de la República. Oficina Jurídica. Concepto 80112-OJ-008 2017. ↑¶

4. ARBOLEDA PERDONO, Enrique José. Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (2ª ed.). Editorial Legis. Bogotá. 2012. p. 59. ↑¶

5. Cfr. HERNÁNDEZ BECERRA, Augusto. Función Consultiva y Consejo de Estado en Colombia. Ponencia presentada en las III Jornadas Internacionales de la Función Consultiva, organizadas por el Instituto de Investigaciones Jurídicas y el programa de Postgrado en Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México – UNAM. México. 2012. Pág. 9. Texto disponible para ser consultado en el siguiente hipervínculo: https://issuu.com/estudiolegalhernandez/docs/ahb._funci__n_consultiva_y_consejo_. ↑¶

6. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 5 de octubre de 2009. Expediente 11001-03-06-000-2009-00049-00(1966). C.P. William Zambrano Cetina. ↑¶

7. Ley 2022 de 2020: “Artículo 1º. Modifíquese el artículo 4º de la Ley 1882 de 2018, el cual quedará así:¶

   “Artículo 4º. Adiciónese el siguiente parágrafo al artículo 2º de la Ley 1150 de 2007.¶

   Parágrafo 7º. La Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente o quien haga sus veces, adoptará documentos tipo que serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.¶

   Dentro de estos documentos tipo, se establecerán los requisitos habilitantes, factores técnicos, económicos y otros factores de escogencia, así como aquellos requisitos que, previa justificación, representen buenas prácticas contractuales que procuren el adecuado desarrollo de los principios que rigen la contratación pública.¶

   Con el ánimo de promover la descentralización, el empleo local, el desarrollo, los servicios e industria local, en la adopción de los documentos tipo, se tendrá en cuenta las características propias de las regiones, la cuantía, el fomento de la economía local y la naturaleza y especialidad de la contratación. Para tal efecto se deberá llevar a cabo un proceso de capacitación para los municipios.¶

   La Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente fijará un cronograma, y definirá en coordinación con las entidades técnicas o especializadas correspondientes el procedimiento para implementar gradualmente los documentos tipo, con el propósito de facilitar la incorporación de estos en el sistema de compra pública y deberá establecer el procedimiento para recibir y revisar comentarios de los interesados, así como un sistema para la revisión constante de los documentos tipo, que expida.¶

   En todo caso, serán de uso obligatorio los documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de obras públicas, interventoría para las obras públicas interventoría para consultoría de estudios y diseños para obras públicas, consultoría en ingeniería para obras, que lleven a cabo todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, en los términos fijados mediante la reglamentación correspondiente”. ↑¶

8. Los Documentos Tipo expedidos por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente pueden ser consultados en el siguiente enlace: https://www.colombiacompra.gov.co/documentos-tipo/documentos-tipo ↑¶

9. En este sentido, a modo de ejemplo, en el «documento base» del documento tipo de licitación se establece lo siguiente: “Los Documentos Tipo aplica a los procesos de licitación de obra pública de infraestructura de transporte (versión 3), que correspondan a las actividades definidas en la Matriz 1 – Experiencia. En consecuencia, las actividades de infraestructura de transporte no contempladas en la Matriz 1 – Experiencia no tienen que aplicar los documentos tipo; sin perjuicio de lo previsto en el artículo 2.2.1.2.6.1.5. del Decreto 1082 de 2015”. ↑¶

10. Esta tesis se desarrolló y complementó, entre otros, en los siguientes conceptos C-320 del 20 de mayo de 2022, C-333 del 24 de mayo de 2022, C-404 del 26 de mayo de 2023, C-382 del 27 de mayo de 2022, C-388 del 15 de junio de 2022, C-423 del 5 de julio de 2022, C-435 del 6 de julio de 2023, C-453 del 15 de julio de 2022, C-483 del 5 de agosto de 2022, C-556 del 3 de agosto de 2022, C-532 del 22 de agosto de 2022, C-341 del 27 de mayo de 2022, C-382 del 27 de mayo de 2022, C-449 del 25 de julio de 2022, C-453 del 14 de julio de 2022, C-488 del 29 de julio de 2022, C-501 del 29 de julio de 2022, C-155 del 7 de marzo de 2025, C-202 del 26 de marzo de 2025, C-298 del 16 de abril de 2025 y C-808 del 30 de julio de2025 ↑¶

11. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Gaceta Nº 1677 del 23 de noviembre de 2021. Justificación jurídica del Proyecto de Ley No. 226 de 2021 Cámara. p. 15. ↑¶

12. Según García de Enterría: “Estos conceptos jurídicos indeterminados, o que se contienen en lo que también se llaman las normas flexibles, son consustanciales a toda la técnica jurídica y no constituyen una particularidad del Derecho público […], son conceptos jurídicos indeterminados, en el sentido de que la medida concreta para la aplicación de los mismos en un caso particular no nos la resuelve o determina con exactitud la propia Ley que los ha creado y de cuya aplicación se trata”. (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. La lucha contra las inmunidades del poder en el derecho administrativo. 3ª ed. Madrid: Civitas, 1983. pp. 33-34). ↑¶

13. CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C-382 de 2019, M.P. Alejandro Linares Cantillo. ↑¶

14. La redacción original del parágrafo primero del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, incluía la expresión giro ordinario, la cual servía de elemento calificante para la determinación del régimen aplicable a los contratos de los establecimientos de crédito público, las compañías de seguros y las demás entidades financieras públicas. Dicho parágrafo establecía “Sin perjuicio de lo dispuesto en esta ley sobre fiducia y encargo fiduciario, los contratos que celebren los establecimientos de crédito, las compañías de seguros y las demás entidades financieras de carácter estatal, que correspondan al giro ordinario de las actividades propias de su objeto social, no estarán sujetos a las disposiciones del presente estatuto y se regirán por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a dichas actividades” [Énfasis fuera de texto]. ↑¶

15. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 12 de octubre de 2011. Exp. No. 20070. C.P. Danilo Rojas Betancourt. ↑¶

16. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 3 de marzo de 2021. Exp. No. 51373. C.P. José Roberto Sáchica Méndez. “[E]l elemento central para la determinación de este concepto jurídico, remite al objeto social –cuando se trata de empresas públicas o privadas constituidas bajo alguno de los tipos societarios definidos en la ley– pero también se refiere, mutatis mutandis, al objeto y funciones expresamente definidas en los actos de creación de entidades públicas que, por su naturaleza, se orientan al desarrollo de actividades industriales y comerciales. De forma que, el giro ordinario de los negocios se explica a partir del objeto social o, también, de las funciones expresamente fijadas por ley, según se trate de una persona jurídica pública o privada, pues ambas categorías, para estos efectos, resultan equivalentes.” ↑¶

17. La Superintendencia de Sociedades, citando doctrina autorizada en la materia, ha señalado: “Si bien el llamado giro ordinario de los negocios se encuentra determinado por las actividades que constituyen el objeto social, resultan oportunas algunas precisiones conceptuales en torno al empleo constante en la práctica mercantil de la referida expresión "giro ordinario de los negocios". Partiendo de las anteriores consideraciones en cuanto al tema del objeto social, se concluye que éste alude a las actividades que desarrolla o se propone realizar el ente social, al paso que solamente quedan cobijadas por "giro ordinario" aquellas actividades que, en forma habitual u ordinaria, ejecuta la sociedad. ↑¶

18. El Consejo de Estado ha precisado que: “Según esta norma, el giro ordinario de las actividades de una sociedad comercial no sólo comprende aquello que define en forma concreta su objeto social, sino todos los actos directamente relacionados con el mismo, lo que denota que entre éstos y aquéllas debe existir una relación de necesidad que los hace parte del objeto de la sociedad. Tal es el caso de la contratación de la publicidad para promocionar la empresa o sus productos, o la contratación de profesionales para que realicen una consultoría o asesoría relacionada con las actividades de la empresa, etc.¶

    “En estos casos, mal podría decirse que la sociedad no puede realizar este tipo de actos necesarios para el buen desempeño de sus actividades comerciales. Lo propio cabe decir de las entidades financieras. De manera que la norma comercial citada es perfectamente trasladable al campo financiero”. (Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 6 de julio de 2005. Exp. No. 11575. C.P. Alier E. Hernández Enríquez). ↑¶

19. Artículo 57. Las universidades estatales u oficiales deben organizarse como entes universitarios autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo que se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo.¶

    Los entes universitarios autónomos tendrán las siguientes características: Personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente y podrán elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con las funciones que le corresponden.¶

    El carácter especial del régimen de las universidades estatales u oficiales, comprenderá la organización y elección de directivas, del personal docente y administrativo, el sistema de las universidades estatales u oficiales, el régimen financiero, el régimen de contratación y control fiscal y su propia seguridad social en salud, de acuerdo con la presente ley¶

    Parágrafo 1°. Las instituciones estatales u oficiales de Educación Superior que no tengan el carácter de universidad según lo previsto en la presente Ley, deberán organizarse como Establecimientos Públicos del orden Nacional, Departamental, Distrital o Municipal (…)”. ↑¶

20. “Artículo 93. Salvo las excepciones consagradas en la presente ley, los contratos que para el cumplimiento de sus funciones celebren las universidades estatales u oficiales, se regirán por las normas del derecho privado y sus efectos estarán sujetos a las normas civiles y comerciales, según la naturaleza de los contratos”. ↑¶

21. “Artículo 39. Integración de la Administración Pública. La Administración Pública se integra por los organismos que conforman la Rama Ejecutiva del Poder Público y por todos los demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado Colombiano”. ↑¶

22. “Artículo 40. Entidades y organismos estatales sujetos a régimen especial. El Banco de la República, los entes universitarios autónomos, las corporaciones autónomas regionales, la Comisión Nacional de Televisión y los demás organismos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política se sujetan a las disposiciones que para ellos establezcan las respectivas leyes”. ↑¶

23. Corte Constitucional. Sentencia C-121 de 2003. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. ↑¶

24. Corte Constitucional. Sentencia C-1019 del 28 de noviembre de 2012. M.P. Mauricio González. ↑¶

25. CONSEJO DE ESTADO. Sección Cuarta. Sentencia del 16 de diciembre de 2008. Exp. 16.297. C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. ↑¶

26. Así lo establece el parágrafo del artículo 57 de la Ley 30 de 1992: «Parágrafo 1°. Las instituciones estatales u oficiales de Educación Superior que no tengan el carácter de universidad según lo previsto en la presente Ley, deberán organizarse como Establecimientos Públicos del orden Nacional, Departamental, Distrital o Municipal». ↑¶

27. “Articulo 81.- Régimen de los actos y contratos. Los actos unilaterales que expidan los establecimientos públicos en ejercicio de funciones administrativas son actos administrativos y se sujetan a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo.¶

    Los contratos que celebren los establecimientos públicos se rigen por las normas del Estatuto Contractual de las entidades estatales contenido en la Ley 80 de 1993 y las disposiciones que lo complementen, adicionen o modifiquen, sin perjuicio de lo dispuesto en las normas especiales”. ↑¶

28. Conforme al literal a) del artículo 2.1 de la Ley 80 de 1993, se consideran entidades estatales “La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el Distrito Capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles” (Énfasis fuera de texto). ↑¶

29. Ley 2022 de 2020, artículo 1, que modificó el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018, el cual adicionó el parágrafo 7 al artículo 2 de la Ley 1150 de 2007. ↑¶

30. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Sentencia del 11 de abril de 2019. Exp. 52.055. La Sala anuló parcialmente el artículo 159 del Decreto 1510 de 2013, que atribuía a Colombia Compra Eficiente la elaboración de pliegos y minutas tipo, por carecer de soporte legal. Desde entonces la fuerza obligatoria de los documentos tipo depende de la ley que la otorga, hoy el parágrafo 7 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, modificado por la Ley 2022 de 2020. ↑¶

31. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Gaceta del Congreso 1677 del 23 de noviembre de 2021. Informe de ponencia para primer debate al Proyecto de Ley 369 de 2021 Cámara – 341 de 2020 Senado, p. 8. ↑¶

32. Ley 100 de 1993, artículo 195, numeral 6, según el cual las empresas sociales del Estado se rigen en materia contractual por el derecho privado, con la facultad de utilizar discrecionalmente las cláusulas excepcionales del estatuto general de contratación. ↑¶

33. Ley 1150 de 2007, artículo 14, modificado por el artículo 93 de la Ley 1474 de 2011, según el cual las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta con participación estatal superior al 50 % se someten al EGCAP, salvo cuando desarrollen actividades comerciales en competencia con el sector privado o público, nacional o internacional, o en mercados regulados. ↑¶

34. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Gaceta del Congreso 1677 del 23 de noviembre de 2021. Texto propuesto para primer debate al Proyecto de Ley 369 de 2021 Cámara – 341 de 2020 Senado, artículo 55, p. 34. ↑¶

35. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Gaceta del Congreso 519 del 16 de mayo de 2022. Acta de Plenaria 289 de la sesión ordinaria del 6 de diciembre de 2021, p. 66. Lectura, por el Secretario General, de la proposición avalada sobre el artículo 55, suscrita por los representantes Gabriel Jaime Vallejo Chujfi, Christian Garcés, José Daniel López y Jairo Cristancho. ↑¶

36. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Gaceta del Congreso 1828 del 10 de diciembre de 2021. Texto definitivo aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes el 6 de diciembre de 2021 al Proyecto de Ley 369 de 2021 Cámara – 341 de 2020 Senado, artículo 55, p. 27. ↑¶

37. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Gacetas del Congreso 1860 y 1861 del 14 de diciembre de 2021. Informe de conciliación al Proyecto de Ley 369 de 2021 Cámara – 341 de 2020 Senado, p. 30. ↑¶

38. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Gaceta del Congreso 519 de 2022, p. 67. Intervención del representante Juan Diego Echavarría Sánchez, dirigida al ponente, representante César Augusto Lorduy Maldonado. ↑¶

39. Gaceta del Congreso 519 de 2022, pp. 67 y 68. Intervención del representante César Augusto Lorduy Maldonado, ponente del proyecto. ↑¶

40. Gaceta del Congreso 519 de 2022, p. 68. Intervención del representante Juan Diego Echavarría Sánchez, quien se refiere al ponente, representante César Augusto Lorduy Maldonado, y al representante Gabriel Jaime Vallejo Chujfi, autor de la proposición. ↑¶

41. Gaceta del Congreso 519 de 2022, p. 68. Intervención del representante César Augusto Lorduy Maldonado, ponente, en respuesta al representante Juan Diego Echavarría Sánchez. ↑¶

42. Gaceta del Congreso 519 de 2022, pp. 68 y 69. Intervención del representante Gabriel Jaime Vallejo Chujfi, autor de la proposición, en respuesta al representante Juan Diego Echavarría Sánchez. ↑¶

43. Gaceta del Congreso 519 de 2022, p. 69. Intervención del representante César Augusto Lorduy Maldonado, ponente, en respuesta al representante Juan Diego Echavarría Sánchez. ↑¶

44. Gaceta del Congreso 519 de 2022, p. 70. Intervención del representante Gabriel Jaime Vallejo Chujfi, autor de la proposición, en respuesta al representante Juan Diego Echavarría Sánchez. ↑¶

45. Código Civil, artículo 27: “Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu. Pero bien se puede, para interpretar una expresión oscura de la ley, recurrir a su intención o espíritu, claramente manifestados en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento”. ↑¶

46. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-346 de 2021, párrafo 104. La Corte explicó que las instituciones de educación superior públicas que no son universidades deben organizarse como establecimientos públicos y, aunque son titulares de la autonomía universitaria en el ámbito académico, no tienen la facultad de establecer sus propios recursos, que corresponde a las universidades públicas como entes autónomos. ↑¶

47. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-119 de 2020. ↑¶

48. Ley 1437 de 2011 “Por la Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, artículo 88. “Presunción de legalidad del acto administrativo. Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Cuando fueren suspendidos, no podrán ejecutarse hasta tanto se resuelva definitivamente sobre su legalidad o se levante dicha medida cautelar”. ↑¶

49. AGENCIA NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA – COLOMBIA COMPRA EFICIENTE. Concepto C-246 del 12 de marzo de 2026. ↑¶

50. AGENCIA NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA – COLOMBIA COMPRA EFICIENTE. Concepto C-1871 del 5 de febrero de 2026. La Agencia indicó que, a partir del 16 de febrero de 2026, las entidades obligadas a utilizar los documentos tipo deben aplicar los documentos tipo complementarios del sector educativo adoptados mediante las Resoluciones 539, 540 y 541 de 2025 cuando el proyecto corresponda a las actividades de la matriz, y que la entidad contratante, en la planeación de cada proceso, determina si el contrato se enmarca en ellas. ↑¶

51. Ley 2022 de 2020, artículo 1: “[…] la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, adoptará documentos tipo que serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”. ↑¶

52. Resolución 539 de 2025, artículo 3: “Inalterabilidad de los documentos tipo. De conformidad con el artículo 1 de la Ley 2022 de 2020, los documentos tipo son obligatorios en la actividad contractual de las Entidades Estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, patrimonios autónomos o personas naturales o jurídicas de derecho público o privado que por mandato legal estén obligadas a su aplicación. En consecuencia, los obligados a su aplicación, al adelantar sus procedimientos de selección, solo podrán modificarlos en los aspectos en que los documentos tipo lo permitan”. ↑¶

53. Anexo de la memoria justificativa (informe sectorial), pág. 148: “Educación: Que de conformidad con La normativa vigente como la NSR-10, establece para el Subgrupo de Ocupación Institucional de Educación (I-3), las edificaciones o espacios empleados para la reunión de personas con propósitos educativos y de instrucción, presentando de manera indicativa las edificaciones que deberían clasificarse en este Subgrupo: así: i) Universidades, ii) Colegios, iii) Escuelas, iv) Centros de Educación, v) Academias, vi) Jardines Infantiles y vii) Otras instituciones docentes”. ↑¶

54. Anexo 5 – Glosario, numeral 109 del glosario técnico general del sector social: “Grupo de ocupación de Institucional de educación: En este grupo se clasifican las edificaciones o espacios empleados para la reunión de personas con propósitos educativos y de instrucción, entre los cuales se encuentran, entre otras universidad, colegio, escuela, centros de educación, jardín infantil, instituciones docentes, academias […] y otras instituciones docentes”. ↑¶

55. Concepto C-246 del 12 de marzo de 2026, radicado de entrada 1_2026_02_18_002113. Sobre el subgrupo de ocupación institucional de educación (I-3) de la NSR-10, la Agencia señaló que “la enumeración no es taxativa, sino enunciativa”, y concluyó que las instalaciones de las instituciones de educación superior, por su finalidad educativa, corresponden a infraestructura del sector educativo a la que se aplican los documentos tipo en los casos previstos por la ley. ↑¶

56. Memoria justificativa, versión 02 del 21 de agosto de 2025, numeral 10, págs. 73 y 74: “Las modificaciones a los documentos tipo de infraestructura social para procesos de obra pública adelantados bajo la modalidad de licitación pública, aplicables a los sectores educativo, salud, cultura, recreación y deporte, institucional y vivienda, deben ser observados por todas las entidades sometidas al Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública, patrimonios autónomos o personas naturales o jurídicas de derecho público o privado que por mandamiento legal estén obligadas a su aplicación”. ↑¶

57. Anexo de la memoria justificativa (informe sectorial), págs. 72 y 73: “Y durante la vigencia 2025 se llevaron a cabo las siguientes citaciones a mesas de trabajo con las entidades especializadas, para socializar las modificaciones propuestas a los Documentos Tipo del sector Social”. En la Tabla 26, bajo el título “Sector Educación”, se relacionan “Mineducación”, “Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena)”, “Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF)” y “Universidades distritales a nivel nacional” (…). ↑¶

58. Matriz de respuestas a las observaciones ciudadanas. Observación del Ministerio de Educación Nacional sobre la matriz de experiencia, aceptada por la Agencia: “Es necesario aclarar que si bien dentro de las actividades a contratar se menciona espacios como: Polideportivos, Coliseos, Conchas Acústicas, Espacios recreo deportivos y/o Bibliotecas, estos corresponden a ambientes al interior de instituciones educativas y son considerados como ambientes tipo D y F de acuerdo con la NTC 4595”. ↑¶

59. Resolución 539 de 2025, artículo 2, parágrafo 2: “Estos documentos tipo aplicarán a los proyectos de infraestructura social, enmarcados dentro del sector educativo, sector salud, sector cultura, recreación y deporte, sector institucional, y sector vivienda, de conformidad con los capítulos II, III, IV, V y VI de esta Resolución, donde se precisará el alcance concreto de estos documentos tipo […]”. Artículo 9: “Los documentos tipo contienen parámetros obligatorios para las entidades estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, que realicen procedimientos de licitación pública para celebrar contratos de obra relacionados con infraestructura social, asociada al sector educación”. Artículo 23: “La presente resolución rige a partir de su publicación y aplicará a los procedimientos de selección de licitación de obra pública de infraestructura social en los sectores educación, salud, cultura, recreación y deporte, institucional y vivienda, cuyo aviso de convocatoria sea publicado a partir del 16 de febrero de 2026”. ↑¶

60. Memoria justificativa, nota al pie 45, en la que se transcribe la tesis de los conceptos C-066 de 2022 y C-155 de 2025, entre otros: “[…] en atención a lo dispuesto en los dos primeros incisos del artículo 56 de la Ley 2195 de 2022, cuando las entidades estatales regidas por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública suscriban convenios o contratos de cualquier índole con entidades estatales de régimen exceptuado, patrimonios autónomos, personas naturales o jurídicas de derecho privado, el deber de aplicar documentos tipo y las disposiciones del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, se hace extensiva a tales sujetos sometidos por regla general al derecho privado. […] No obstante, se encuentran exceptuadas de dicha obligación las Instituciones de Educación Superior públicas, las empresas sociales del Estado, las sociedades de economía mixta y las empresas industriales y comerciales del Estado, únicamente en cuanto a la contratación de su giro ordinario”. ↑¶

61. Anexo de la memoria justificativa (informe sectorial), pág. 34: “Por otro lado, y con relación a las veinte (20) entidades que mayores cuantías acumulan en contratos celebrados durante las vigencias 2021, 2022, 2023 y 2024-I para el sector educación, se ubica la Secretaría de Educación del Distrito lidera con un valor contratado de $650,522 millones de pesos a través de 36 contratos”. ↑¶

62. Anexo 5 – Glosario, numeral 74 del glosario específico del sector educativo: “Instituciones de Educación Superior (IES): se refiere a aquellas instituciones de naturaleza oficial o privada, que están habilitadas para prestar el servicio público de educación superior, y que por su naturaleza jurídica no están destinadas a distribuir utilidades o beneficios entre sus miembros, sino a su reinversión en el desarrollo de la actividad social que les corresponde. En atención a su carácter académico y de acuerdo con los articulas 16 de la Ley 30 de 1992 y 1 y 2 de la Ley 749 de 2002, dichas instituciones pueden ser: i) instituciones técnico-profesionales, ii) instituciones tecnológicas, iii) instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y iv) universidades”. ↑¶

63. Matriz de respuestas a las observaciones ciudadanas. Observación de CAMACOL: “Actualmente, entidades fiduciarias, patrimonios autónomos, empresas sociales, industriales y comerciales del estado, instituciones de educación superior y sociedades de economía mixta de los diferentes ordenes territoriales representan más del cuarenta por ciento (40%) de la contratación de obras de infraestructura social. […] Aunque la Ley 2195 de 2022, en su artículo 56, intentó corregir el manejo de estas contrataciones, dicha disposición no ha resultado suficiente para garantizar la adopción efectiva de los documentos tipo por parte de estas entidades”. Respuesta de la Agencia (aclaración): “Se le aclara al observante que en el artículo 3 de la Resolución […] se incluye lo siguiente: Inalterabilidad de los documentos tipo. De conformidad con el artículo 1 de la Ley 2022 de 2020, los documentos tipo son obligatorios en la actividad contractual de las Entidades Estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, patrimonios autónomos o personas naturales o jurídicas de derecho público o privado que por mandato legal estén obligadas a su aplicación […]”. En otra de sus observaciones sobre el mismo punto, la Agencia respondió: “Se le aclara al observante que no se esta en el marco de una observación referente a documento puesto a consideración”. ↑¶

64. Informe global de participación ciudadana del 2 de septiembre de 2025, objeto: “Exponer y evaluar el impacto de las observaciones y los comentarios presentados por los ciudadanos y grupos de interés al proyecto de Resolución […]”. ↑¶

65. Resolución 539 de 2025, considerandos: “Que la Superintendencia de Industria y Comercio no realizó recomendaciones al proyecto de Resolución que adopta los documentos tipo objeto de esta Resolución debido a que ‘en su contenido, no identificó elementos que limiten o afecten negativamente la libre competencia económica’”. ↑¶