El concepto C-1575 de 2025 explica que el convenio o contrato interadministrativo es un acuerdo entre dos o más personas jurídicas de derecho público, orientado a cumplir los fines del Estado dentro de sus competencias y objetivos misionales. Se trata de una figura determinada por un criterio orgánico, en el que los extremos deben ser Entidades Estatales. Sobre la publicidad, el concepto señala que el artículo 3 de la Ley 1150 de 2007 impone el deber de que la información oficial de la contratación con dineros públicos se publique en el SECOP mediante canales electrónicos. El SECOP se compone de SECOP I y SECOP II; si una entidad publica en SECOP I, este opera como medio de publicidad sin exigir publicación inmediata de documentos precontractuales y contractuales. Para evitar duplicidad, solo una de las entidades que participan debe publicar el convenio.
CONVENIO INTERADMINISTRATIVO – Concepto – Régimen jurídico
El contrato o el convenio interadministrativo es el acuerdo donde concurre la voluntad de dos o más personas jurídicas de derecho público con la finalidad de cumplir, en el marco de sus objetivos misionales y sus competencias, con los fines del Estado. Es decir, los contratos o convenios interadministrativos están determinados por un criterio orgánico, pues es necesario que los extremos de la relación contractual sean Entidades Estatales
CONVENIO INTERADMINISTRATIVO – Publicidad – Entidad responsable
Sobre la publicación del convenio interadministrativo, es importante precisar que el artículo 3 de la Ley 1150 de 2007 establece que el SECOP debe contener la información oficial de la contratación realizada con dineros públicos, y que dicha información debe ser difundida a través de canales electrónicos. Esta norma consagra un deber general de publicidad contractual que recae sobre todas las entidades estatales, sin distinción de su régimen jurídico, naturaleza o pertenencia a una rama del poder público. Asimismo, el SECOP se compone de las plataformas SECOP I y SECOP II, y resulta importante señalar que en el caso de las entidades estatales que aún publiquen su actividad contractual en el SECOP I, esta plataforma funciona como medio de publicidad, sin que exija la publicación inmediata de los documentos precontractuales y contractuales. En ese sentido, solo una de las Entidades Estatales que participan en el convenio interadministrativo podrá publicarlo para evitar duplicidad de la información en la plataforma.
Texto del concepto
CONVENIO INTERADMINISTRATIVO – Concepto – Régimen jurídico
El contrato o el convenio interadministrativo es el acuerdo donde concurre la voluntad de dos o más personas jurídicas de derecho público con la finalidad de cumplir, en el marco de sus objetivos misionales y sus competencias, con los fines del Estado. Es decir, los contratos o convenios interadministrativos están determinados por un criterio orgánico, pues es necesario que los extremos de la relación contractual sean Entidades Estatales
CONVENIO INTERADMINISTRATIVO – Publicidad – Entidad responsable
Sobre la publicación del convenio interadministrativo, es importante precisar que el artículo 3 de la Ley 1150 de 2007 establece que el SECOP debe contener la información oficial de la contratación realizada con dineros públicos, y que dicha información debe ser difundida a través de canales electrónicos. Esta norma consagra un deber general de publicidad contractual que recae sobre todas las entidades estatales, sin distinción de su régimen jurídico, naturaleza o pertenencia a una rama del poder público. Asimismo, el SECOP se compone de las plataformas SECOP I y SECOP II, y resulta importante señalar que en el caso de las entidades estatales que aún publiquen su actividad contractual en el SECOP I, esta plataforma funciona como medio de publicidad, sin que exija la publicación inmediata de los documentos precontractuales y contractuales. En ese sentido, solo una de las Entidades Estatales que participan en el convenio interadministrativo podrá publicarlo para evitar duplicidad de la información en la plataforma.
Bogotá D.C., 10 Diciembre 2025
Señor
Hugo Andres Martínez Puentes
Ciudad
Concepto C-1575 de 2025 | |
Temas: | CONVENIO INTERADMINISTRATIVO – Concepto – Régimen jurídico / CONVENIO INTERADMINISTRATIVO – Publicidad – Entidad responsable |
Radicación: | Respuesta a consulta con radicado No. 1_2025_10_27_012043 |
Estimado señor Martínez:
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 27 de octubre de 2025, en la cual manifiesta lo siguiente:
“(…) 1.si el representante legal de la entidad quien firma los convenios interadministrativos que no es ordenador del gasto, podria el obterner usuario del Secop para realizar la publicacion de dichos convenios? (…)
2. con solo la publicacion de una de la entidades publicas y la aceptacion de la otra. Se cumpliria con la proceso de publicacion de convenios interadministrativos a costo cero?. (…)”
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del Sistema de Compra Pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.
Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.
En cuanto a las preguntas relacionadas con el Sistema Electrónico de Contratación Pública –SECOP - se adjunta al presente oficio la respuesta dada por la Subdirección de Información y Desarrollo tecnológico.
1. Problema planteado:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Quién debe publicar en un convenio interadministrativo donde participan varias entidades estatales?
2. Respuesta:
Sobre la publicación del convenio interadministrativo, es importante precisar que el artículo 3 de la Ley 1150 de 2007 establece que el SECOP debe contener la información oficial de la contratación realizada con dineros públicos, y que dicha información debe ser difundida a través de canales electrónicos. Esta norma consagra un deber general de publicidad contractual que recae sobre todas las entidades estatales, sin distinción de su régimen jurídico, naturaleza o pertenencia a una rama del poder público. Asimismo, el SECOP se compone de las plataformas SECOP I y SECOP II, y resulta importante señalar que en el caso de las entidades estatales que aún publiquen su actividad contractual en el SECOP I, esta plataforma funciona como medio de publicidad, sin que exija la publicación inmediata de los documentos precontractuales y contractuales. En ese sentido, solo una de las Entidades Estatales que participan en el convenio interadministrativo podrá publicarlo para evitar duplicidad de la información en la plataforma. Finalmente, es importante advertir que compete a cada Entidad Estatal que considera celebrar un contrato específico definir si cómo adelantará el procedimiento correspondiente. Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse a un asunto particular y concreto, esta Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del Sistema de Compras y Contratación Pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada Entidad establecerá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente validarla. |
3. Razones de la respuesta:
Aunque la ley no definió ni desarrolló la tipología de convenios o contratos interadministrativos, el Decreto 1082 de 2015 califica a los convenios o contratos interadministrativos como aquella contratación entre entidades estatales[1]. Conforme a lo anterior, el contrato o el convenio interadministrativo es el acuerdo donde concurre la voluntad de dos o más personas jurídicas de derecho público con la finalidad de cumplir, en el marco de sus objetivos misionales y sus competencias, con los fines del Estado. Es decir, los contratos o convenios interadministrativos están determinados por un criterio orgánico, pues es necesario que los extremos de la relación contractual sean Entidades Estatales.
Si bien los contratos o convenios interadministrativos están previstos en la Ley 80 de 1993, en la Ley 1150 de 2007 y en el Decreto en el 1082 de 2015, no quiere decir que solo puedan celebrarse entre Entidades Estatales que apliquen el régimen de contratación allí previsto, pues una Entidad Estatal sometida a la Ley 80 de 1993 puede celebrar esta clase de convenios con una de régimen especial y no por ello dejará de ser un contrato o convenio interadministrativo.
En concordancia con esto, la Corte Constitucional expresó en la Sentencia C-671 de 2015 que “Lo que hace interadministrativo a un contrato o convenio no es el procedimiento de selección aplicable, sino la calidad de los sujetos contratantes, esto es que las dos partes de la relación jurídica contractual formen parte de la administración pública”. Así las cosas, esta clase de acuerdos de voluntades se definen por un criterio orgánico, por lo que uno de sus elementos esenciales es que en los extremos de la relación jurídico negocial concurran personas de derecho público.
Adicionalmente, el Consejo de Estado ha indicado, frente al convenio interadministrativo y sus características, que:
“[…] se puede señalar que los convenios o contratos interadministrativos tienen como características principales las siguientes: (i) constituyen verdaderos contratos en los términos del Código de Comercio cuando su objeto lo constituyen obligaciones patrimoniales; (ii) tienen como fuente la autonomía contractual; (iii) son contratos nominados puesto que están mencionados en la ley; (iv) son contratos atípicos desde la perspectiva legal dado que se advierte la ausencia de unas normas que de manera detallada los disciplinen, los expliquen y los desarrollen, como sí las tienen los contratos típicos, por ejemplo compra venta, arrendamiento, mandato, etc. (v) la normatividad a la cual se encuentran sujetos en principio es la del Estatuto General de Contratación, en atención a que las partes que los celebran son entidades estatales y, por consiguiente, también se obligan a las disposiciones que resulten pertinentes del Código Civil y del Código de Comercio; (vi) dan lugar a la creación de obligaciones jurídicamente exigibles; (vii) persiguen una finalidad común a través de la realización de intereses compartidos entre las entidades vinculadas; (viii) la acción mediante la cual se deben ventilar las diferencias que sobre el particular surjan es la de controversias contractuales”[2].
Adicionalmente, se deriva del criterio orgánico referido que un contrato o convenio interadministrativo no está determinado por la modalidad de selección utilizada para celebrarlo. La Ley 1150 de 2007 establece que pueden celebrarse directamente, siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora, señalado en la ley o en sus reglamentos, a menos que, según las excepciones previstas en dicha ley, deba adelantarse un procedimiento con pluralidad de oferentes[3]. Nótese que, en este caso, lo que cambia es la modalidad de selección y no la naturaleza de contrato interadministrativo.
En ese orden, la ley no limitó la celebración de contratos interadministrativos a la modalidad de selección de contratación directa, pues solo estableció, excepcionalmente, su celebración de manera directa cuando dos o más entidades del Estado, con el fin de materializar funciones administrativas de interés común para ambas partes, celebran un negocio jurídico. No obstante, es posible que se celebren contratos interadministrativos en el marco de un proceso donde sea posible la participación de los interesados en ofertar, es decir, a través de las otras modalidades de selección previstas en la Ley 1150 de 2007 diferentes a la de contratación directa, pues, como se indicó, la existencia de un contrato interadministrativo no está determinada por la modalidad de selección sino, entre otras cosas, de la calidad de las partes que lo suscriben, es decir, debe tratarse de entidades públicas.
En consideración a dicho criterio orgánico, esta Subdirección ha sostenido que, si bien los contratos o convenios interadministrativos están previstos en la Ley 80 de 1993, en la Ley 1150 de 2007 y en el Decreto en el 1082 de 2015, no quiere decir que solo puedan celebrarse entre entidades estatales que apliquen el régimen de contratación allí previsto, pues bien puede una entidad estatal de Ley 80 de 1993 celebrar esta clase de convenios con una entidad estatal de régimen especial y no por ello dejará de ser un contrato o convenio interadministrativo, caso en el cual su ejecución estará sometida a la Ley 80 de 1993[4].
Además, es necesario tener en cuenta que, para que un contrato o convenio interadministrativo exista, debe cumplir con los siguientes elementos: acuerdo sobre el objeto y la contraprestación, y que se eleve a escrito.
Ahora bien, esta Agencia, en múltiples ocasiones, ha sostenido, al referirse a las diferencias entre los contratos y convenios interadministrativos, que ambas figuras resultan ser “equivalentes”, dado que en el régimen normativo de la contratación estatal no existen mayores diferencias entre ellas. Así, por ejemplo, en el Concepto C-608 del 23 de septiembre de 2022, se expresó lo siguiente:
“Es bueno destacar que el Decreto 1082 de 2015 dispone que los convenios o contratos interadministrativos, así denominados en su artículo 2.2.1.2.1.4.4, se contratan directamente, por lo que no hay lugar a dudas que representan lo mismo en la medida en que concurran entidades estatales en el acuerdo de voluntades. De este modo, es posible concluir que en la contratación estatal no existen mayores diferencias entre convenio y contrato y, dando aplicación al derecho privado y a la definición contenida en el Código Civil, puede afirmarse que se trata de figuras equivalentes”.
Ahora, en cuento al principio de publicidad la ANCP-CCE le informa que, las Entidades Estatales que están sujetas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública – Ley 80 de 1993 deben publicar los documentos de sus procesos de contratación en el SECOP, el cual está compuesto por tres plataformas, a saber, el SECOP I, SECOP II y la Tienda Virtual del Estado Colombiano. Es importante reiterar que el SECOP II es la nueva versión del Sistema Electrónico para la Contratación Pública, es una plataforma transaccional que permite a Compradores y Proveedores realizar el proceso de contratación en línea.
En este sentido, para que una Entidad, obligada al uso del SECOP II, pueda celebrar un convenio interadministrativo con otra Entidad Estatal, bien sea que se encuentre obligada o no a utilizar la plataforma, es necesario que la entidad que ejecutará las principales obligaciones derivadas del convenio, esto es, aquella que tiene el rol asimilable al de contratista, se encuentre registrada en SECOP II y solicite la activación del perfil proveedor, es decir, que tenga un perfil mixto (comprador y proveedor).
Por consiguiente, SECOP II permite que, desde una única cuenta, una Entidad Estatal pueda actuar también como proveedor para los casos en que las entidades provean servicios a otras entidades o para el caso de celebrar convenios y/o contratos interadministrativos. Por lo tanto, la entidad encargada de adelantar el proceso es quien debe publicar y la otra, hará las veces como “proveedor”, independientemente si el objeto convencional o contractual sea de aunar esfuerzos.
Teniendo en cuenta lo anterior, las Entidades que actualmente tengan uso obligatorio del SECOP II, deberán adelantar los convenios interadministrativos, en esta plataforma. A su vez, las Entidades con las que pretendan iniciar la relación contractual independientemente de si están o no obligadas a hacer uso del SECOP II deben estar registradas y tener una cuenta activa en SECOP II. Lo anterior sin perjuicio de lo dispuesto en las Circulares Externas emitidas por la Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente-.
De tal manera que, la Entidad que haga las veces de proveedor en el convenio interadministrativo debe tener una cuenta activa en SECOP II y adicional a ello solicitar a la mesa de servicio la activación del perfil proveedor; esto quiere decir que la Entidad tendrá un perfil mixto (Comprador y Proveedor) con el objetivo de celebrar y poder ser parte en los eventuales y futuros convenios interadministrativos que requiera adelantar, para el desarrollo de su función pública o para satisfacer una necesidad que ayude al cumplimiento y desarrollo de su actividad administrativa. En otras palabras, la Entidad Estatal responsable de realizar la publicación del convenio interadministrativo en el SECOP II, será la Entidad contratante. Si no es fácilmente determinable quien es la entidad contratante, la publicación la debe hacer la Entidad Estatal que adelantó el proceso de contratación. Por el contrario, si la Entidad Estatal que va a adelantar el convenio interadministrativo no se encuentra obligada al uso del SECOP II, deberá seguir publicando y gestionando estos procesos de contratación por SECOP I.
De acuerdo con lo anterior, la ANCP-CCE ha puesto a disposición de las Entidades Estatales en el SECOP II dos módulos para la gestión de procesos de contratación a través de la modalidad de Contratación Directa, de acuerdo con las causales establecidas por el Estatuto General de Contratación para contratar directamente, entre las que se encuentran incluidos los convenios entre Entidades Estatales. Debido a que la plataforma está diseñada para tener dos roles en el proceso de compra pública, los cuales son: Entidad Estatal y Proveedor para que exista una transacción en SECOP II debe concurrir una operación entre estos dos tipos de cuentas, por lo cual, reiteramos que una de las dos Entidades Estatales debe hacerse responsable de la gestión del proceso de contratación en la plataforma y la otra de ser la parte proveedora.
4. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:
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5. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se ha referido sobre los convenios interadministrativos y publicidad en los conceptos con radicado 4201913000004536 del 17 julio de 2019, 4201913000006540 del 21 de octubre de 019, C−023 del 13 de febrero de 2020, C−086 del 16 de marzo de 2020, C−101 del 16 de marzo de 2020, C−157 del 16 de marzo de 2020, C−220 del 13 de abril de 2020, C−227 del 07 de abril del 2020, C-593 del 09 de octubre 2020, C-637 del 28 de octubre de 2020, C−680 del 18 de noviembre del 2020, C−681 del 19 de noviembre de 2020, C–691 del 27 de noviembre de 2020, C-077 del 16 de marzo de 2021, C-173 del 19 de abril de 2021, C-771 de 29 de diciembre de 2022, C-046 del 14 de abril de 2023, C-155 del 19 de julio de 2024, entre otros. Estos y otros se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos
Por último, lo invitamos a seguirnos en las redes sociales en las cuales se difunde información institucional:
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LinkedIn: Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente Instagram: @colombiacompraeficiente_cce
Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.
Atentamente,
Elaboró: | Diana Carolina Blanco Rodriguez Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Diana Saavedra Castañeda Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Carolina Quintero Gacharná Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE |
Anexo: Respuesta Subdirección de información y Desarrollo Tecnológico
Decreto 1082 de 2015: “Artículo 2.2.1.2.1.4.4. Convenios o contratos interadministrativos. La modalidad de selección para la contratación entre Entidades Estatales es la contratación directa; y en consecuencia, le es aplicable lo establecido en el artículo 2.2.1.2.1.4.1 del presente decreto.
Cuando la totalidad del presupuesto de una Entidad Estatal hace parte del presupuesto de otra con ocasión de un convenio o contrato interadministrativo, el monto del presupuesto de la primera deberá deducirse del presupuesto de la segunda para determinar la capacidad contractual de las Entidades Estatales”. ↑
Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 23 de junio de 2010. Radicación No. 66001-23-31-000-1998-00261- 01(17.860). Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez. ↑
Ley 1150 de 2007: “Artículo 2, numeral 4, literal c. […] Se exceptúan los contratos de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia pública cuando las instituciones de educación superior públicas o las Sociedades de Economía Mixta con participación mayoritaria del Estado, o las personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas, o las federaciones de entidades territoriales sean las ejecutoras. Estos contratos podrán ser ejecutados por las mismas, siempre que participen en procesos de licitación pública o contratación abreviada de acuerdo con lo dispuesto por los numerales 1 y 2 del presente artículo”. ↑
Agencia Nacional de Contratación Pública–Colombia Compra Eficiente–. Concepto C-762 del 6 de enero de 2021. Radicado No. RS20210106000041. ↑