LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES, CONTRATACIÓN CON RECURSOS DE ORGANISMOS INTERNACIONALES, ENTES UNIVERSITARIOS AUTÓNOMOS

Texto del concepto

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LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES ‒ Tipos de restricciones ‒ Ámbito
temporal

[...] la Ley 996 de 2005 establece dos (2) tipos de restricciones en materia de contratación,
las cuales coinciden parcialmente. En primer lugar, la del artículo 33 que opera solo respecto
de las elecciones presidenciales, en virtud de la cual queda proscrita la contratación directa
dentro de los cuatro (4) meses anteriores a la celebración de los comicios, salvo las citadas
excepciones. Sin embargo, si ningún candidato obtiene la mitad más uno de los votos que,
de manera secreta y directa, depositen los ciudadanos, se celebrará una nueva votación que
tendrá lugar tres semanas más tarde, en la que sólo participarán los dos candidatos que
hubieren obtenido las votaciones más altas, de conformidad con el artículo 190 de la
Constitución Política. Para estos efectos, la restricción se extenderá hasta la fecha en la que
se realice la segunda vuelta. En segundo lugar, también se encuentra la prohibición del
parágrafo del artículo 38, el cual debe aplicarse respecto de cualquier tipo de contienda
electoral, y que prohíbe la celebración de convenios interadministrativos que impliquen la
ejecución de recursos públicos dentro de los cuatro (4) meses anteriores a la respectiva
jornada de votaciones.

LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES ─ Prohibición ‒ Contratación directa ‒
Alcance – Excepciones

[...] la prohibición del artículo 33 de la Ley de Garantías Electorales se refiere a «cualquier
sistema que no implique convocatoria pública y posibilidad de pluralidad de oferentes», por lo
que excluye las demás modalidades de contratación previstas en la Ley 1150 de 2007, es
decir, la licitación pública, la selección abreviada y el concurso de méritos u otros previstos
en normas especiales. Esta posición es congruente con la expedición de la Ley 1150 de 2007
que, entre otras reformas, introdujo la selección abreviada, rediseñó el concurso de méritos y
sistematizó las causales de contratación directa..

[...] las excepciones a la restricción prevista en la Ley de Garantías, con fundamento en las
cuales podrán las entidades públicas adelantar procedimientos de selección directa en
períodos previos a la contienda electoral por la Presidencia, se encuentran consagradas de
manera taxativa en el inciso final del citado artículo 33 de la Ley 996 de 2005 en lo referente
a i) la defensa y seguridad del Estado; ii) los contratos de crédito público; iii) los requeridos
para cubrir las emergencias educativas, sanitarias y desastres; iv) los utilizados para la
reconstrucción de vías, puentes, carreteras, infraestructura energética y de comunicaciones,
en caso de que hayan sido objeto de atentados, acciones terroristas, desastres naturales o
casos de fuerza mayor; y, v) los que deban realizar las entidades sanitarias y hospitalarias.
Es responsabilidad del respectivo ente del Estado, examinar en cada caso la naturaleza de
las actividades que adelanta y determinar si las mismas se enmarcan en alguna de las
mencionadas excepciones, de manera que se le permita realizar la contratación que necesite
en forma directa.

LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES ‒ Prohibición del artículo 33 ‒
Destinatarios

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El artículo 33 de la Ley 996 de 2005 señala expresamente a los destinatarios de la prohibición,
en el sentido de que son «todos los entes del Estado», expresión que contempla a los
diferentes organismos o entidades autorizadas por la ley para suscribir contratos. En efecto,
tal como lo ha sostenido el Consejo de Estado, el vocablo «todos» utilizado por el legislador
comprende a la totalidad de los entes del Estado, sin distinción del régimen jurídico, forma de
organización o naturaleza, su pertenencia a una u otra rama del poder público o su autonomía,
e incluso si las entidades estatales tienen régimen especial de contratación y están
exceptuadas del ámbito de aplicación del Estatuto General de Contratación de la
Administración Pública.
Dado que el legislador no distingue, la prohibición también aplica a las entidades
descentralizadas indirectas, esto es, las que surgen por la voluntad asociativa de los entes
públicos entre sí o con la intervención de particulares, como por ejemplo las ESALES
derivadas de los artículos 95 y 96 de la Ley 489 de 1998. La restricción tampoco se encuentra
condicionada por la ejecución de recursos en el marco de los respectivos contratos o el origen
de estos, de manera que aplica independientemente de que el contrato implique o no la
ejecución de recursos o si los recursos destinados son de naturaleza pública o privada.

LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES ‒ Prohibición por elección de cargos
populares – Convenios y contratos interadministrativos – Definición – Criterio
orgánico

Los convenios o contratos interadministrativos que se restringen en el parágrafo del artículo
38 de la Ley 996 de 2005, son únicamente aquellos en que se dispone la ejecución de
recursos públicos, para evitar que mediante la suscripción de estos se comprometa el erario
con fines políticos o partidistas.

[...] para determinar el alcance de la prohibición consagrada por la Ley de Garantías
Electorales, conviene precisar la tipología de convenios o contratos interadministrativos.
Aunque la ley no la definió ni desarrolló, el Decreto 1082 de 2015 califica a los convenios o
contratos interadministrativos como aquella contratación entre entidades estatales. De
acuerdo con lo anterior, el contrato o el convenio interadministrativo es el acuerdo donde
concurre la voluntad de dos o más personas jurídicas de derecho público con la finalidad de
cumplir, en el marco de sus objetivos misionales y sus competencias, con los fines del Estado.
Es decir, los contratos o convenios interadministrativos están determinados por un criterio
orgánico, pues es necesario que los extremos de la relación contractual sean entidades
estatales.

CONTRATACIÓN CON RECURSOS DE ORGANISMOS INTERNACIONALES –
Artículo 20 – Ley 1150 de 2007 – Múltiples supuestos – Régimen aplicable –
Libertad de elección

Como se advierte de lo anterior, existen dos tipos de supuestos regulados en el artículo 20
de la Ley 1150 de 2007 bajo los cuales es posible someter el régimen contractual aplicable a
los reglamentos de los organismos internacionales: el primer tipo, regulado en el inciso
primero, donde dicha posibilidad se condiciona a que los contratos o convenios se financien

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en el 50% o más con fondos de dichos organismos de cooperación, asistencia o ayudas
internacionales y, el segundo tipo, regulado en el inciso segundo, donde dicha posibilidad se
condiciona a que se configure alguno de los 6 supuestos enlistados previamente, sin que
resulte exigible algún porcentaje de incorporación de recursos. En todo caso, frente a ambos
tipos de supuestos, la aplicación de los reglamentos de tales entidades internacionales es
una posibilidad por la que pueden optar o no las partes; es decir, configurados los requisitos
indicados las partes pueden decir si someten los contratos a los reglamentos de las entidades
internacionales o si se rigen por el Estatuto General de Contratación de la Administración
Pública.

CONTRATACIÓN CON RECURSOS DE ORGANISMOS INTERNACIONALES –
Artículo 20 – Ley 1150 de 2007 – Ámbito de aplicación – Entidades sometidas –
Régimen Exceptuado – Entes universitarios autónomos

El régimen de los contratos con organismos internacionales aplica especialmente a las
entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. Lo
anterior se infiere del hecho de que este aspecto estuvo regulado en el inciso final del artículo
13 de la Ley 80 de 1993, el cual dispone la normativa aplicable a los contratos estatales
celebrados por las entidades de que trata el artículo 2 de la Ley 80 de 1993. Como el inciso
fue derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007, la normativa aplicable a este tipo de
contratos se rige actualmente por el artículo 20 ibidem. Dicha norma, conforme a los dos
supuestos explicados en el Concepto C-374 del 27 de julio de 2020, regula la aplicación de
los reglamentos de los organismos internacionales o del Estatuto General, partiendo de que
el contrato fue celebrado por una entidad sometida.
De acuerdo con los artículos 29, 57 y 93 de la Ley 30 de 1992, los entes universitarios
autónomos son entidades del régimen exceptuado, por lo que su gestión contractual no se
rige por lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 1150 de 2007. En efecto, esta norma define
la aplicación de los reglamentos de los organismos internacionales o del Estatuto General de
Contratación de la Administración Pública en los contratos suscritos por las entidades del
artículo 2 de la Ley 80 de 1993. En contraste, los entes universitarios autónomos adelantarán
su gestión contractual en los términos que disponga el respectivo manual. Esto también en
concordancia con el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007 –modificado recientemente por el
artículo 53 de la Ley 2195 de 2022– sobre la aplicación de los principios de la función
administrativa, la gestión fiscal y el régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto en
la Constitución y la ley.

ENTES UNIVERSITARIOS AUTÓNOMOS – Ley de Garantías – Artículo 38 –
Convenios de cooperación – Contratos interadministrativos
Los entes universitarios autónomos no son ni pueden asimilarse a entidades descentralizadas
y tampoco encuadrarse en el concepto de entidad territorial. Lo anterior resulta relevante para
el alcance del parágrafo del artículo 38 de la Ley de Garantías, ya que los entes universitarios
autónomos, de conformidad con lo desarrollado hasta este punto, no se enmarcan en las
autoridades incluidas en dicha prohibición, en tanto está dirigida a los «gobernadores,
alcaldes municipales y/o distritales, secretarios, gerentes y directores de entidades

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descentralizadas del orden municipal, departamental o distrital» . Lo anterior resulta relevante
para el alcance del parágrafo del artículo 38 de la Ley de Garantías, ya que los entes
universitarios autónomos, de conformidad con los explicado en el concepto, no se enmarcan
en las autoridades incluidas en dicha prohibición, en tanto está dirigida a los «gobernadores,
alcaldes municipales y/o distritales, secretarios, gerentes y directores de entidades
descentralizadas del orden municipal, departamental o distrital».
Incluso, se considera que los contratos con organismos internacionales tampoco
corresponden a la tipología de contratos interadministrativos cuya celebración prohíbe la
norma en comento. En primer lugar, el citado artículo 2.2.1.2.1.4.4 del Decreto 1082 de 2015
califica a los convenios o contratos interadministrativos como aquella contratación entre
entidades estatales. No obstante, en la medida que tanto los organismos de cooperación,
asistencia o ayudas internacionales como las personas extranjeras de derecho público u
organismos de derecho internacional no están en la definición de entidad estatal del artículo
2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015, carecen de la calidad que deben tener ambas partes
para que el contrato se tipifique como interadministrativo.
Además, del parágrafo del artículo 14 de la Ley 80 de 1993 se infiere que los contratos
celebrados en el marco del artículo 20 de la Ley 1150 de 2007 son diferentes a los contratos
o convenios interadministrativos. En consecuencia, tratándose de dos tipologías distintas, no
aplica la restricción del artículo 38 de la Ley de Garantías en el régimen especial de los
contratos con organismos internacionales.

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CCE-DES-FM-17


Bogotá D.C., 24 Mayo 2022


Señor
Carlos Esteban Cajigas Álvarez
Nariño, Pasto


Concepto C – 329 de 2022

Temas:
LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES ‒ Tipos de
restricciones ‒ Ámbito temporal / LEY DE GARANTÍAS
ELECTORALES ─ Prohibición ‒ Contratación directa ‒
Alcance – Excepciones / LEY DE GARANTÍAS
ELECTORALES ‒ Prohibición del artículo 33 ‒
Destinatarios / LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES ‒
Prohibición por elección de cargos populares –
Convenios y contratos interadministrativos – Definición –
Criterio orgánico / CONTRATACIÓN CON RECURSOS
DE ORGANISMOS INTERNACIONALES – Artículo 20 –
Ley 1150 de 2007 – Múltiples supuestos – Régimen
aplicable – Libertad de elección / CONTRATACIÓN CON
RECURSOS DE ORGANISMOS INTERNACIONALES –
Artículo 20 – Ley 1150 de 2007 – Ámbito de aplicación –
Entidades sometidas – Régimen Exceptuado – Entes
universitarios autónomos / ENTES UNIVERSITARIOS
AUTÓNOMOS – Ley de Garantías – Artículo 38 –
Convenios de cooperación – Contratos
interadministrativos

Radicación:
Respuesta a consulta P20220408003597

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Estimado señor Cajigas Álvarez:

En ejercicio de la competencia otorgada por el numeral 8 del artículo 11 y el numeral
5 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación
Pública – Colombia Compra Eficiente responde la consulta radicada el 8 de abril de
2022.

1. Problema planteado

Usted realiza la siguiente pregunta: «¿En vigencia de la ley de garantías, se pueden
suscribir convenios entre universidades oficiales y organismos de cooperación que
no implica compromiso de recursos de origen nacional?».

2. Consideraciones

En ejercicio de las competencias establecidas en los artículos 3.5 y 11.8 del Decreto
4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra
Eficiente resuelve las consultas sobre los asuntos de su competencia, esto es, sobre
las temáticas de la contratación estatal y compras públicas relacionadas en los
artículos citados. Es necesario tener en cuenta que esta entidad solo tiene
competencia para responder solicitudes sobre la aplicación de normas de carácter
general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos
particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que
no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar
problemas jurídicos particulares de todos los partícipes de la contratación estatal.
La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de
evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de
las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la
contratación pública
1
. Esta competencia de interpretación de normas generales, por

1
La Agencia Nacional de Contratación Pública ‒ Colombia Compra Eficiente fue creada
por el Decreto Ley 4170 de 2011. Su objetivo es servir como ente rector de la política de compras
y contratación del Estado. Para tales fines, como órgano técnico especializado, le corresponde
formular políticas públicas y normas y unificar los procesos de contratación estatal, con el fin de
lograr una mayor eficiencia, transparencia y optimización de los recursos del Estado. El artículo 3
ibidem señala, de manera precisa, las funciones de Colombia Compra Eficiente. Concretamente,
el numeral 5º de este artículo establece que le corresponde a esta entidad: «[a]bsolver consultas

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definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar
asesorías sobre casos puntuales. Por lo anterior, previo concepto de sus órganos
asesores, la solución de estos temas corresponde a la entidad que adelanta el
procedimiento de selección y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales,
fiscales y disciplinarias. De esta manera, le corresponderá a cada entidad definir la
viabilidad técnica, jurídica y financiera de celebrar determinado contrato estatal en
específico.
Sin perjuicio de lo anterior, la Subdirección –dentro de los límites de sus
atribuciones, esto es, haciendo abstracción del caso particular expuesto por el
peticionario– resolverá la consulta conforme a las normas generales en materia de
contratación estatal. Con este objetivo se analizarán los siguientes temas: i) definición
y finalidad de la Ley de Garantías Electorales, ii) restricciones para elecciones
presidenciales, iii) destinatarios de la prohibición del artículo 33 de la Ley 996 de
2005, iv) restricciones para la celebración de contratos y convenios
interadministrativos en los comicios para cargos de elección popular, v) inaplicación
del artículo 20 de la Ley 1150 de 2007 en el régimen contractual de los entes
universitarios autónomos y vi) restricción del artículo 38 de la Ley de Garantías
respecto a los contratos o convenios suscritos entre entes universitarios autónomos
y organismos internacionales.
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente
ha impartido lineamientos sobre la aplicación de la Ley 996 de 2005 y también se ha
pronunciado al respecto, entre otros, en los Conceptos 4201912000004632 del 6 de
agosto de 2019, 2201913000005655 del 8 de agosto de 2019, 2201913000006283
del 27 de agosto de 2019, 2201913000006521 del 3 de septiembre de 2019,
2201913000006634 del 6 de septiembre de 2019, 2201913000006639 del 9 de
septiembre de 2019, 2201913000007430 del 7 de octubre de 2019,
2201913000007565 del 10 de octubre de 2019, 2201913000008259 del 6 de
noviembre de 2019, C-074 del 17 de marzo de 2021, C-075 del 16 de marzo de 2021,
C-227 de 2021 del 5 de mayo de 2021, C-259 del 2 de junio de 2021, C-337 del 13
de julio de 2021, C-350 del 16 de julio de 2021, C-352 del 27 de julio de 2021, C-374
del 16 de septiembre de 2021, C-381 del 2 de agosto de 2021, C-391 del 11 de agosto
de 2021, C-396 del 13 de agosto de 2021, C-401 del 10 de agosto de 2021, C-413

sobre la aplicación de normas de carácter general y expedir circulares externas en materia de
compras y contratación pública». Seguidamente, el numeral 8º del artículo 11 ibidem señala que
es función de la Subdirección de Gestión Contractual: «[a]bsolver consultas sobre la aplicación de
normas de carácter general».

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del 17 de agosto de 2021, C-439 del 27 de agosto de 2021, C-456 del 3 de
septiembre de 2021, C-481 del 98 de septiembre de 2021, C-495 del 15 de
septiembre de 2021, C-497 del 15 de septiembre de 2021, C-499 del 15 de
septiembre de 2021, C-523 del 10 de octubre de 2021, C-528 del 27 de septiembre
de 2021, C-543 del 9 de noviembre de 2021, C-550 del 5 de octubre de 2021, C-557
del 7 de octubre de 2021, C-563 del 8 de octubre de 2021, C-606 del 3 de noviembre
de 2021, C-614 del 2 de noviembre de 2021, C-633 del 11 de noviembre de 2021, C-
634 del 11 de noviembre de 2021, C-636 del 16 de noviembre de 2021, C-674 del 6
de diciembre de 2021, C-677 del 4 de diciembre de 2021, C-695 del 22 de diciembre
de 2021, C-699 del 6 de enero de 2022, C-700 del 6 de enero de 2021, C-723 del 28
de diciembre de 2021, C-715 del 21 de enero de 2022, C-718 del 24 de enero de
2022, C-726 del 24 de enero de 2022 y C-023 del 22 febrero de 2022.
Por otra parte, en los Conceptos C-374 del 23 de julio de 2020, C-680 del 18
de noviembre de 2020 y C-296 del 22 de junio de 2021, estudió el contenido del
artículo 20 de la Ley 1150 de 2007, referente al régimen aplicable a los contratos
financiados con recursos de organismos internacionales. La tesis desarrollada en
estos conceptos se reitera y complementa a continuación:

2.1. Definición y finalidad de la Ley de Garantías Electorales: alcance de las
restricciones

El ordenamiento jurídico colombiano contempla previsiones claras para evitar la
obtención de beneficios personales en asuntos propios de la administración pública.
Por ejemplo, el artículo 127 de la Constitución Política establece una prohibición
contractual a los servidores públicos y en cuanto a aspectos políticos establece
restricciones a ciertos empleados del Estado, incluso en época no electoral
2
.

2
El artículo 127 de la Constitución Política señala: «Los servidores públicos no podrán
celebrar, por si o por interpuesta persona, o en representación de otro, contrato alguno con
entidades públicas o con personas privadas que manejen o administren recursos públicos, salvo
las excepciones legales.
»A los empleados del Estado que se desempeñen en la Rama Judicial, en los órganos
electorales, de control y de seguridad les está prohibido tomar parte en las actividades de los
partidos y movimientos y en las controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el
derecho al sufragio. A los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo se les aplican las
limitaciones contempladas en el artículo 219 de la Constitución. Los empleados no contemplados
en esta prohibición solo podrán participar en dichas actividades y controversias en las condiciones
que señale la Ley Estatutaria».

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En el mismo sentido, la Ley 996 de 2005, conocida como «Ley de Garantías
Electorales», se suma al andamiaje de orden constitucional y legal que se ha
ocupado de evitar la injerencia inadecuada de intereses particulares en el ejercicio
de la función pública. Esta ley tiene como propósito evitar cualquier tipo de
arbitrariedad, de ventaja injustificada, de uso irregular de los recursos del Estado en
las campañas o falta de garantías en la elección presidencial
3
. En esta medida,
introduce limitaciones para realizar nombramientos, postulaciones, contrataciones o
cualquier otro tipo de actividad que implique destinación de recursos públicos bajo el
devenir propio de las entidades estatales. En armonía con lo anterior, la Corte
Constitucional ha abordado la definición de la Ley de Garantías Electorales. De esta
manera, explica que tiene como propósito:

[...] la definición de reglas claras que permitan acceder a los canales de
expresión democrática de manera efectiva e igualitaria. El objetivo de una
ley de garantías es definir esas reglas.
[...]
Una ley de garantías electorales es una guía para el ejercicio equitativo y
transparente de la democracia representativa. Un estatuto diseñado para
asegurar que la contienda democrática se cumpla en condiciones
igualitarias y transparentes para a los electores. Una ley de garantías
busca afianzar la neutralidad de los servidores públicos que organizan y
supervisan las disputas electorales, e intenta garantizar el acceso
igualitario a los canales de comunicación de los candidatos. Igualmente,
una ley de garantías debe permitir que, en el debate democrático, sean
las ideas y las propuestas las que definan el ascenso al poder, y no el
músculo económico de los que se lo disputan.
4


En este contexto, la Ley de Garantías Electorales establece el marco jurídico
para el desarrollo de las elecciones, procurando condiciones de igualdad y
transparencia para los aspirantes y paralelamente se incluyen restricciones en el
actuar de los servidores públicos, evitando interferencias en la contienda electoral,
así como la posible desviación de recursos públicos en aspiraciones electorales. Por
ello, varias de las disposiciones de la Ley 996 de 2005, al contener normas
prohibitivas, no admiten una interpretación amplia, sino que deben interpretarse
restrictivamente. En efecto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
al analizar la referida ley, precisó lo siguiente:

3
Gaceta del Congreso de la República No. 71 del 2005.
4
Corte Constitucional, Sentencia C- 1153 de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

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No está de más recordar que las prohibiciones, en tanto limitan la libertad
y los derechos de las personas, son de origen constitucional y legal; la
tipificación de sus causas, vigencia, naturaleza y efectos es rígida y
taxativa; y su aplicación es restrictiva, de manera que excluye la analogía
legis o iuris y la interpretación extensiva. Las normas legales de contenido
prohibitivo hacen parte de un conjunto de disposiciones que integran un
régimen jurídico imperativo y de orden público, razón por la cual no son
disponibles ni pueden ser derogadas, modificadas, ampliadas o
adicionadas por acuerdo o convenio o acto unilateral.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional
5
y del Consejo de Estado
6
,
coinciden en que las normas que establecen prohibiciones deben estar
de manera explícita en la Constitución o en la ley y no podrán ser
excesivas ni desproporcionadas. No pueden interpretarse
extensivamente sino siempre en forma restrictiva o estricta; es decir, en
la aplicación de las normas prohibitivas, el intérprete solamente habrá de
tener en cuenta lo que en ellas expresamente se menciona y, por tanto,
no le es permitido ampliar el natural y obvio alcance de los supuestos que
contemplan, pues como entrañan una limitación -así fuere justificada- a la
libertad de actuar o capacidad de obrar, sobrepasar sus precisos términos
comporta el desconocimiento de la voluntad del legislador
7
.

De conformidad con lo anterior, la Ley de Garantías Electorales fijó una serie
de regulaciones y prohibiciones dirigidas a los servidores públicos. Así, con la
finalidad de preservar la igualdad entre los candidatos en las elecciones, aumentó las
garantías en materia de contratación, de forma que no exista siquiera sospecha de
que, por ese medio, en los periodos previos a la contienda electoral, se altere las
condiciones de igualdad entre los candidatos. Específicamente, las restricciones
consagradas en la citada ley se dirigen a dos (2) tipos de campañas electorales
claramente diferenciadas: las presidenciales y las demás que se adelanten para la

5
Corte Constitucional. Sentencias: C-233 de 4 de abril de 2002, expediente: D-3704; C-
551 de 9 de julio de 2003, expediente: CRF-001 de 9 de julio de 2003; C-652 de 5 de agosto de
2003, expediente: D-4330; C-353 de 20 de mayo de 2009, expediente: D-7518, C-541 de 30 de
junio de 2010, expediente: DD7966; entre otras.
6
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia
de 3 de marzo de 2005, expediente número 2004-00823-01(PI). Ver también, de la Sección
Tercera. Sentencia de 22 de enero de 2002, expediente número 2001-0148-01 y, Sección Tercera.
Sentencia de 20 de noviembre de 2001, expediente número 2001-0130-01(PI), entre otras.
7
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil de fecha 24 de julio de 2013,
radicado 2166, Consejero Ponente: Álvaro Namén Vargas.

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elección de los demás cargos de elección popular, tanto a nivel nacional como a nivel
territorial.
Por un lado, el artículo 33 de la Ley 996 de 2005 prohíbe «[...] la contratación
directa por parte de todos los entes del Estado» durante los cuatro (4) meses
anteriores a las elecciones presidenciales, salvo «[...] lo referente a la defensa y
seguridad del Estado, los contratos de crédito público, los requeridos para cubrir las
emergencias educativas, sanitarias y desastres, así como también los utilizados para
la reconstrucción de vías, puentes, carreteras, infraestructura energética y de
comunicaciones, en caso de que hayan sido objeto de atentados, acciones
terroristas, desastres naturales o casos de fuerza mayor, y los que deban realizar las
entidades sanitarias y hospitalarias»
8
.
Por otro lado, el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 prevé una
restricción, aplicable respecto de cualquier tipo de contienda electoral, que prohíbe
a los gobernadores, alcaldes municipales o distritales, secretarios, gerentes y
directores de entidades descentralizadas del orden municipal, departamental o
distrital «[...] celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de recursos
públicos, ni participar, promover y destinar recursos públicos de las entidades a su
cargo, como tampoco de las que participen como miembros de sus juntas directivas,
en o para reuniones de carácter proselitista»
9
. La Sala de Consulta y Servicio Civil
del Consejo de Estado ha aclarado la distinción en la aplicación de las prohibiciones
de la Ley 996 de 2005, dependiendo del tipo de elección que se trate. Al respecto,

8
«Artículo 33. Restricciones a la contratación pública. Durante los cuatro (4) meses
anteriores a la elección presidencial y hasta la realización de la elección en la segunda vuelta, si
fuere el caso, queda prohibida la contratación directa por parte de todos los entes del Estado.
» Queda exceptuado lo referente a la defensa y seguridad del Estado, los contratos de
crédito público, los requeridos para cubrir las emergencias educativas, sanitarias y desastres, así
como también los utilizados para la reconstrucción de vías, puentes, carreteras, infraestructura
energética y de comunicaciones, en caso de que hayan sido objeto de atentados, acciones
terroristas, desastres naturales o casos de fuerza mayor, y los que deban realizar las entidades
sanitarias y hospitalarias».
9
«Artículo 38. Prohibiciones para los servidores públicos. A los empleados del Estado les
está prohibido:
» [...]
» Parágrafo. Los gobernadores, alcaldes municipales y/o distritales, secretarios, gerentes
y directores de entidades descentralizadas del orden municipal, departamental o distrital, dentro
de los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones, no podrán celebrar convenios
interadministrativos para la ejecución de recursos públicos, ni participar, promover y destinar
recursos públicos de las entidades a su cargo, como tampoco de las que participen como miembros
de sus juntas directivas, en o para reuniones de carácter proselitista».

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considera que:

La interpretación sistemática de las disposiciones consagradas en los
artículos 32, 33 y el parágrafo del artículo 38 de la ley 996 de 2.005 lleva
a concluir que dichas normas contienen restricciones y prohibiciones para
periodos preelectorales diferentes; las dos primeras, de manera
específica para los cuatro meses anteriores a la elección presidencial; el
último, de manera más genérica para los cuatro meses anteriores a las
elecciones para cualquier cargo de elección popular a que se refiere la
ley –incluido el de Presidente de la República-; de manera que dichas
restricciones no se excluyen sino que se integran parcialmente, lo que
permite concluir que en periodo preelectoral para elección de Presidente
de la República, a todos los entes del Estado, incluidos los territoriales, se
aplican las restricciones de los artículos 32 y 33 con sus excepciones, así
como las del parágrafo del artículo 38. En cambio, para elecciones en
general, excluyendo las correspondientes a Presidente de la República, a
las autoridades territoriales allí mencionadas sólo se aplican las
restricciones contenidas en el parágrafo del artículo 38
10
.

De conformidad con lo anterior, la Ley 996 de 2005 establece dos (2) tipos de
restricciones en materia de contratación, las cuales coinciden parcialmente. En
primer lugar, la del artículo 33 que opera solo respecto de las elecciones
presidenciales, en virtud de la cual queda proscrita la contratación directa dentro de
los cuatro (4) meses anteriores a la celebración de los comicios, salvo las citadas
excepciones. Sin embargo, si ningún candidato obtiene la mitad más uno de los votos
que, de manera secreta y directa, depositen los ciudadanos, se celebrará una nueva
votación que tendrá lugar tres semanas más tarde, en la que sólo participarán los dos
candidatos que hubieren obtenido las votaciones más altas, de conformidad con el
artículo 190 de la Constitución Política. Para estos efectos, la restricción se extenderá
hasta la fecha en la que se realice la segunda vuelta. En segundo lugar, también se
encuentra la prohibición del parágrafo del artículo 38, el cual debe aplicarse respecto
de cualquier tipo de contienda electoral, y que prohíbe la celebración de convenios
interadministrativos que impliquen la ejecución de recursos públicos dentro de los
cuatro (4) meses anteriores a la respectiva jornada de votaciones.
Ambas restricciones no son excluyentes, lo que permite concluir que en el
período preelectoral para elección de Presidente de la República, a todos los entes

10
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 17 de febrero de
2015. C.P. William Zambrano Cetina. Radicación No. 11001-03-06-000-2015-00164-00(2269).

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del Estado, incluidos los territoriales, aplican las restricciones del artículo 33 con sus
excepciones, así como las del parágrafo del artículo 38. En cambio, tratándose de
elecciones en general, excluyendo las correspondientes al Presidente de la
República, las autoridades allí mencionadas sólo deben aplicar las restricciones
contenidas en el parágrafo del artículo 38.
La Corte Constitucional, en la Sentencia C-1153 del 11 de noviembre de 2005,
señaló que, para que la garantía sea plena, era necesario que la prohibición se
aplicara para el Presidente o el Vicepresidente desde que estos –estando en ejercicio
de su cargo– manifiesten el interés de ser candidato presidencial, lo cual debe ocurrir
seis meses antes de la elección en primera vuelta, de acuerdo con el artículo 9 de la
Ley 996 de 2005. Sin embargo, el condicionamiento impuesto por la Corte
Constitucional, relacionado con el momento en que estas restricciones empiezan a
regir para el Presidente y el Vicepresidente de la República, ha perdido vigencia ante
la prohibición de la reelección presidencial, restablecida por el Acto Legislativo 2 de
2015, excepto para el Vicepresidente que no haya ejercido la presidencia o que la
haya ejercido por un tiempo inferior a tres (3) meses durante el respectivo cuatrienio,
en forma continua o discontinua, conforme al artículo 197 de la Constitución Política.

2.2. Restricciones en elecciones presidenciales

El ámbito material de la prohibición contenida en el artículo 33 de la ley 996 de 2005
está delimitado por la expresión «queda prohibida la contratación directa». A
propósito de esta restricción de la Ley de Garantías Electorales, la Sala de Consulta
y Servicio Civil del Consejo de Estado ha considerado que:

La contratación directa es un mecanismo de selección de carácter
excepcional, en virtud del cual las entidades públicas pueden contratar
mediante un trámite simplificado, ágil y expedito sin necesidad de realizar
previamente un proceso de licitación pública o concurso, únicamente en
los casos en que expresa y taxativamente señale la ley (numeral 4,
artículo 2, ley 1150 de 2007), y cumpliendo siempre los principios que
rigen la contratación pública
11
.
Esta Sala ha entendido que para los efectos de la ley de garantías, y dada
su finalidad, el enunciado ́contratación directa ́ es sinónimo de cualquier

11
«[25] Cfr. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de 3 de diciembre de 2007.
Radicados: 24.715, 25.206, 25.409, 24.524, 27.834, 25.410, 26.105, 28.244, 31.447 -acumulados-
».

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sistema que no implique convocatoria pública y posibilidad de pluralidad
de oferentes, y que, además, no necesariamente hace referencia al
procedimiento especial regulado por la ley de contratación estatal, sino a
cualquier otro que prescinda de un proceso de licitación pública o
concurso
12.
Por tanto, no son materia de la prohibición las demás
modalidades de selección previstas en la ley 1150 de 2007, siendo estas,
la licitación pública, el concurso de méritos y la selección abreviada, razón
por la cual en ese periodo preelectoral de que trata la disposición pueden
las entidades públicas seguir contratando bajo estos sistemas. [...]
13
.

De conformidad con el citado concepto, la prohibición del artículo 33 de la Ley
de Garantías Electorales se refiere a «cualquier sistema que no implique convocatoria
pública y posibilidad de pluralidad de oferentes», por lo que excluye las demás
modalidades de contratación previstas en la Ley 1150 de 2007, es decir, la licitación
pública, la selección abreviada y el concurso de méritos u otros previstos en normas
especiales. Esta posición es congruente con la expedición de la Ley 1150 de 2007
que, entre otras reformas, introdujo la selección abreviada, rediseñó el concurso de
méritos
14
y sistematizó las causales de contratación directa
15
.
De esta forma, se ha depurado la noción de «contratación directa»,
precisando el Consejo de Estado –en el concepto citado– que, «aun cuando no
coincide única y exactamente con la regulación que de dicho sistema de selección
hace el artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, tampoco puede afirmarse que sea
cualquier procedimiento de contratación distinto de la licitación pública, pues esto
sería tanto como desconocer que el legislador, no solo en el Estatuto General de la
Contratación de la Administración Pública, sino también en leyes especiales e,
incluso, en el derecho privado
16
, han establecido sistemas de contratación que
implican convocatoria pública y participación de varios oferentes».
En efecto, vale la pena mencionar que, en algunos sistemas de contratación,
utilizados por entidades públicas con regímenes especiales, o sujetas al derecho

12
«[26] Al respecto ver el concepto 1712 de 2 de febrero de 2006. Consejo de Estado Sala
de Consulta y Servicio Civil».
13
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 2 de septiembre de
2013. Radicación número: 11001-03-06-000-2013-00412-00 (2168). Consejero Ponente: Álvaro
Namén Vargas.
14
Artículo 2.
15
Ídem.
16
«[...] A este respecto, cabe recordar que el artículo 860 del Código de Comercio regula
la licitación en el derecho privado».

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privado, la convocatoria o invitación para contratar puede limitarse a aquellas
personas que previamente se hayan inscrito en una lista de precalificados o de
simples interesados, o en un determinado registro o banco de datos de proveedores.
En estos casos, lo determinante para considerar que dicho sistema no constituye
«contratación directa», es que la convocatoria para inscribirse en forma previa se
haga de manera pública, y que se permita la participación de una pluralidad de
oferentes
17
.
Como se advierte de lo anterior, el Consejo de Estado realiza una
interpretación amplia de la contratación directa, para efectos de aplicar las
restricciones establecidas en la Ley de Garantías, al señalar que no solo aplica frente
a las entidades sometidas al Estatuto general de Contratación de la Administración
Pública, sino también frente a las entidades que tengan un régimen especial de
contratación. No obstante, también se observa que luego de la expedición de Ley
1150 de 2007, el Consejo de Estado comenzó a delimitar con mayor precisión el
término de «contratación directa».
Así las cosas, ha de entenderse que, para los efectos de la Ley de Garantías
Electorales y, en particular, para la prohibición o restricción temporal contenida en su
artículo 33, «contratación directa» es cualquier sistema de selección o procedimiento
de contratación utilizado por las entidades estatales que no incluya la convocatoria
pública en alguna de sus etapas, ni permita la participación de una pluralidad de
oferentes
18
.


De lo anterior se desprende que la restricción aplica, sin perjuicio de las
excepciones establecidas en la misma ley, para celebrar cualquier contrato de forma
directa, esto es, sin que exista un proceso abierto y competitivo. Por tanto, no son
materia de la prohibición las demás modalidades de selección previstas en la Ley
1150 de 2007, es decir, la licitación pública, el concurso de méritos, la selección
abreviada y la contratación de mínima cuantía, razón por la cual en el período
preelectoral de que trata la disposición las entidades públicas pueden seguir
contratando bajo estos sistemas.

17
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto de 8 de mayo de 2018.
Radicación Número: 11001-03-06-000-2018-00095-00(2382). Consejero Ponente: Álvaro Namén
Vargas.
18
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 08 de mayo de 2018.
Exp. 2.382. C.P. Álvaro Namén Vargas.

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Como en otras oportunidades lo ha manifestado esta Agencia, las prórrogas,
modificaciones o adiciones de los contratos suscritos antes de la entrada en vigencia
de las prohibiciones anotadas, así como la cesión de los mismos, pueden tener lugar
en el período de aplicación de la Ley de Garantías, sin que ello haga nugatoria la
restricción de la contratación directa y siempre que cumplan los principios de
planeación, transparencia y responsabilidad.
De otro lado, las excepciones a la restricción prevista en la Ley de Garantías,
con fundamento en las cuales podrán las entidades públicas adelantar
procedimientos de selección directa en períodos previos a la contienda electoral por
la Presidencia, se encuentran consagradas de manera taxativa en el inciso final del
citado artículo 33 de la Ley 996 de 2005 en lo referente a: i) la defensa y seguridad
del Estado; ii) los contratos de crédito público; iii) los requeridos para cubrir las
emergencias educativas, sanitarias y desastres; iv) los utilizados para la
reconstrucción de vías, puentes, carreteras, infraestructura energética y de
comunicaciones, en caso de que hayan sido objeto de atentados, acciones
terroristas, desastres naturales o casos de fuerza mayor; y, v) los que deban realizar
las entidades sanitarias y hospitalarias. Es responsabilidad del respectivo ente del
Estado examinar en cada caso la naturaleza de las actividades que adelanta y
determinar si las mismas se enmarcan en alguna de las mencionadas excepciones,
de manera que se le permita realizar la contratación que necesite en forma directa.
En esta labor es importante tener en cuenta, como lo anotó la Corte
Constitucional, en Sentencia C-1153 de noviembre 11 de 2005, que «si bien la
limitación garantiza la igualdad de condiciones, también es necesario que tal
limitación que pretende la igualdad no termine yendo en detrimento de intereses
públicos, cuya garantía está en cabeza del ejecutivo, como son los inmersos en las
excepciones para la prohibición de contratación»
19
. De ahí que la Corte haya hecho
particular énfasis en que las excepciones a la restricción protegen diversos tipos de
urgencias de defensa, salud, educación, infraestructura vial y de servicios públicos y
ecológicas, que tienden a no limitar desproporcionadamente la acción del Estado en
el cumplimiento de sus fines, en procura de la igualdad entre los candidatos como
garantía electoral.

19
La Corte Constitucional mediante Sentencia C-1153-05 de 11 de noviembre de 2005,
Magistrado Ponente Marco Gerardo Monroy Cabra, efectuó el Control constitucional al Proyecto
de Ley Estatutaria N° 216/05 Senado, N° 235-Cámara que dio lugar a la Ley de Garantías
Electorales.

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2.3. Destinatarios de la restricción del artículo 33 de la Ley 996 de 2005

El artículo 33 de la Ley 996 de 2005 señala expresamente a los destinatarios de la
prohibición, en el sentido de que son «todos los entes del Estado», expresión que
contempla a los diferentes organismos o entidades autorizadas por la ley para
suscribir contratos. En efecto, tal como lo ha sostenido el Consejo de Estado, el
vocablo «todos» utilizado por el legislador comprende a la totalidad de los entes del
Estado, sin distinción del régimen jurídico, forma de organización o naturaleza, su
pertenencia a una u otra rama del poder público o su autonomía, e incluso si las
entidades estatales tienen régimen especial de contratación y están exceptuadas del
ámbito de aplicación del Estatuto General de Contratación de la Administración
Pública.
Dado que el legislador no distingue, la prohibición también aplica a las
entidades descentralizadas indirectas, esto es, las que surgen por la voluntad
asociativa de los entes públicos entre sí o con la intervención de particulares, como
por ejemplo las ESALES derivadas de los artículos 95
20
y 96
21
de la Ley 489 de 1998.
La restricción tampoco se encuentra condicionada por la ejecución de recursos en el

20
Artículo 95.- Asociación entre entidades públicas. Las entidades públicas podrán
asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar
conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios
interadministrativos o la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro.
Las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación exclusiva
de sus entidades públicas, se sujetan a las disposiciones previstas en el Código Civil y en las
normas para las entidades de este género. Sus Juntas o Consejos Directivos estarán integrados
en la forma que prevean los correspondientes estatutos internos, los cuales proveerán igualmente
sobre la designación de su representante legal.
21
«Artículo 96.- Constitución de asociaciones y fundaciones para el cumplimiento de las
actividades propias de las entidades públicas con participación de particulares. Las entidades
estatales, cualquiera sea su naturaleza y orden administrativo podrán, con la observación de los
principios señalados en el artículo 209 de la Constitución, asociarse con personas jurídicas
particulares, mediante la celebración de convenios de asociación o la creación de personas
jurídicas, para el desarrollo conjunto de actividades en relación con los cometidos y funciones que
les asigna a aquéllas la ley.
»Los convenios de asociación a que se refiere el presente artículo se celebrarán de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 355 de la Constitución Política, en ellos se determinará
con precisión su objeto, término, obligaciones de las partes, aportes, coordinación y todos aquellos
aspectos que se consideren pertinentes.
»Cuando en virtud de lo dispuesto en el presente artículo, surjan personas jurídicas sin
ánimo de lucro, éstas se sujetarán a las disposiciones previstas en el Código Civil para las
asociaciones civiles de utilidad común».

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marco de los respectivos contratos o el origen de estos, de manera que aplica
independientemente de que el contrato implique o no la ejecución de recursos o si
los recursos destinados son de naturaleza pública o privada. Por lo demás, el
Consejo de Estado, en Concepto con radicado 1727 de fecha 20 de febrero de 2006,
consideró que:

El artículo 33 de la ley 996 de 2005, efectivamente se aplica incluso a las
entidades estatales con régimen especial de contratación y que están
exceptuadas del ámbito de aplicación del Estatuto General de
Contratación de la Administración Pública, como por ejemplo los
prestadores de servicios públicos domiciliarios (empresas de servicios
públicos oficiales y empresas industriales y comerciales del Estado) y a
los municipios prestadores directos, incluyendo las excepciones
contenidas en el segundo inciso de esta norma
22
.

En Concepto con radicado 1738 de 6 de abril de 2006, esa misma
Corporación manifestó que «Las restricciones de la Ley de Garantías en materia de
contratación directa y celebración de convenios interadministrativos, se aplican a las
empresas industriales y comerciales del Estado y a las Sociedades de Economía
Mixta, salvo cuando la celebración de un convenio interadministrativo sea ordenada,
para ambas partes, por el Legislador»
23
. Sin embargo, debe precisarse el siguiente
aspecto, que distinguió la Sala de Consulta y Servicio Civil:


22
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 20 de febrero de
2006. Radicación Número: 11001-03-06-000-2006-00026-00(1727). Consejero Ponente: Enrique
José Arboleda Perdomo. Conceptuó que para las entidades que contratan por el derecho privado,
estaba prohibida la contratación diferente de la licitación pública regulada por el código de
comercio, criterio que luego se extendió para aquellos procesos que, en algunos sistemas de
contratación utilizados por entidades públicas con regímenes especiales y establecidos en sus
manuales de contratación, utilicen convocatoria de manera pública y se permita la participación de
una pluralidad de oferentes.
23
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 6 de abril de 2006.
Radicación Número: 11001-03-06-000-2006-00038-00(1738). Consejero Ponente: Enrique José
Arboleda Perdomo: «Si bien en el tema del concepto del que se extractaron los párrafos transcritos,
se hacía referencia a las empresas de servicios públicos domiciliarios mixtas, la explicación dada
cobija también a las empresas industriales y comerciales del estado y a las de crédito, pues todas
ellas hacen parte de la definición de administración pública de la ley 489 de 1998, y además
encajan dentro de la noción de todos los entes del Estado que trae la ley 996 de 2005 en el artículo
33, de manera que no es lógico pretender exonerarse de ésta prohibición alegando un régimen
especial de los actos o contratos».

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En el concepto No. 1727 de fecha 20 de febrero de 2006, ésta Sala
distinguió dos clases de contratos en relación con las empresas de
servicios públicos domiciliarios: unos, en los que la posición de la empresa
es la de consumidora de las prestaciones objeto del contrato, que utiliza
para la prestación de los servicios a su cargo, y los otros, en los que la
empresa entrega esos servicios a los usuarios, conforme a unas reglas
uniformes para todos ellos y sin que haya privilegios o tratos desiguales.
En los primeros contratos, es claro que la empresa debe adquirir esos
bienes previa licitación pública, según se expuso anteriormente, pero en
el segundo caso, las empresas no pueden dejar de entregar los servicios
públicos a su cargo a nuevas personas, ni dejar de renovar los contratos
existentes, pues significaría la parálisis de una actividad propia de la
administración, que incluso podría desconocer los derechos
fundamentales
24
.

Aplicando este razonamiento, se tiene que las empresas industriales y
comerciales del estado y las empresas de servicios públicos oficiales y mixtas no
pueden adquirir los suministros de bienes y servicios necesarios para la realización
de su actividad por contratación directa sino por mecanismos competitivos que
impliquen convocatoria pública y la posibilidad de pluralidad de oferentes, pero, «es
obvio que si una de estas entidades va a prestar un servicio a un particular, lo puede
hacer, pues estos se ofrecen a toda la comunidad en condiciones de igualdad. Si se
supusiera que está prohibida su contratación directa, significaría la parálisis de tal
actividad de interés público, lo que de ninguna manera es lo querido por la ley 996
de 2005»
25
.
Por lo tanto, la restricción prevista en la Ley 996 de 2005, teniendo en cuenta
la finalidad de la ley de garantías electorales, cobija a cualquier ente público que
pueda a través de la contratación directa romper el equilibrio entre los partidos y los
candidatos en las elecciones presidenciales. Tampoco existe un supuesto de
exoneración a la prohibición por tener un régimen especial de los actos o contratos,
pues, la posibilidad de que los entes del Estado utilicen la contratación con fines
políticos, esto es, con la intención de influir a los electores y alterar la voluntad popular
en las contiendas electorales, se puede presentar tanto en la contratación regulada
por la Ley 80 de 1993 como en la regida por el derecho privado.

24
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 6 de abril de 2006.
Radicación Número: 11001-03-06-000-2006-00038-00(1738). Consejero Ponente: Enrique José
Arboleda Perdomo.
25
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil, ídem.

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2.4. Restricciones para la celebración de contratos y convenios
interadministrativos en los comicios para cargos de elección popular

El parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 dispone que «[l]os Gobernadores,
Alcaldes Municipales y/o Distritales, Secretarios, Gerentes y directores de Entidades
Descentralizadas del orden Municipal, Departamental o Distrital, dentro de los cuatro
(4) meses anteriores a las elecciones, no podrán celebrar convenios
interadministrativos para la ejecución de recursos públicos». Los convenios o
contratos interadministrativos que se restringen en el parágrafo del artículo 38 de la
Ley 996 de 2005, son únicamente aquellos en que se dispone la ejecución de
recursos públicos, para evitar que mediante la suscripción de estos se comprometa
el erario con fines políticos o partidistas
26
.
Ahora bien, para determinar el alcance de la prohibición consagrada por la
Ley de Garantías Electorales, conviene precisar la tipología de convenios o contratos
interadministrativos. Aunque la ley no la definió ni desarrolló, el Decreto 1082 de 2015
califica a los convenios o contratos interadministrativos como aquella contratación
entre entidades estatales
27
. De acuerdo con lo anterior, el contrato o el convenio
interadministrativo es el acuerdo donde concurre la voluntad de dos o más personas
jurídicas de derecho público con la finalidad de cumplir, en el marco de sus objetivos
misionales y sus competencias, con los fines del Estado. Es decir, los contratos o
convenios interadministrativos están determinados por un criterio orgánico, pues es
necesario que los extremos de la relación contractual sean entidades estatales.
Si bien los contratos o convenios interadministrativos están previstos en la
Ley 80 de 1993, en la Ley 1150 de 2007 y en el Decreto en el 1082 de 2015, no
quiere decir que solo puedan celebrarse entre entidades estatales que apliquen el

26
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 20 de febrero
de2006. Radicación 11001-03-06-000-2006-00023-00(1724). Consejero Ponente: Flavio Augusto
Rodríguez Arce.
27
Decreto 1082 de 2015: «Artículo 2.2.1.2.1.4.4. Convenios o contratos
interadministrativos. La modalidad de selección para la contratación entre Entidades Estatales es
la contratación directa; y en consecuencia, le es aplicable lo establecido en el artículo 2.2.1.2.1.4.1
del presente decreto.
»Cuando la totalidad del presupuesto de una Entidad Estatal hace parte del presupuesto
de otra con ocasión de un convenio o contrato interadministrativo, el monto del presupuesto de la
primera deberá deducirse del presupuesto de la segunda para determinar la capacidad contractual
de las Entidades Estatales».

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régimen de contratación allí previsto, pues bien puede una entidad estatal sometida
a la Ley 80 de 1993 celebrar esta clase de convenios con una entidad estatal de
régimen especial y no por ello dejará de ser un contrato o convenio
interadministrativo.
Un contrato o convenio interadministrativo no está determinado por la
modalidad de selección utilizada para celebrarlo. La Ley 1150 de 2007 establece que
pueden celebrarse directamente, siempre que las obligaciones derivadas del mismo
tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora, señalado en la ley o en
sus reglamentos, a menos que, según las excepciones previstas en dicha ley, deba
adelantarse un procedimiento con pluralidad de oferentes
28
. Nótese que, en este
caso, lo que cambia es la modalidad de selección y no la naturaleza de contrato
interadministrativo.
La Corte Constitucional expresó en la Sentencia C–671 de 2015 que «Lo que
hace interadministrativo a un contrato o convenio no es el procedimiento de selección
aplicable, sino la calidad de los sujetos contratantes, esto es que las dos partes de la
relación jurídica contractual formen parte de la administración pública». Así las cosas,
esta clase de acuerdos de voluntades se definen por un criterio orgánico, por lo que
uno de sus elementos esenciales es que en los extremos de la relación jurídico
negocial concurran personas de derecho público. Adicionalmente, el Consejo de
Estado ha indicado, frente al convenio interadministrativo y sus características, que:

[...] se puede señalar que los convenios o contratos interadministrativos
tienen como características principales las siguientes: (i) constituyen
verdaderos contratos en los términos del Código de Comercio cuando su
objeto lo constituyen obligaciones patrimoniales; (ii) tienen como fuente la
autonomía contractual; (iii) son contratos nominados puesto que están
mencionados en la ley; (iv) son contratos atípicos desde la perspectiva
legal dado que se advierte la ausencia de unas normas que de manera
detallada los disciplinen, los expliquen y los desarrollen, como sí las tienen
los contratos típicos, por ejemplo compra venta, arrendamiento, mandato,

28
Ley 1150 de 2007: «Artículo 2, numeral 4, literal c. [...] Se exceptúan los contratos de
obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o
reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia pública cuando las instituciones de educación
superior públicas o las Sociedades de Economía Mixta con participación mayoritaria del Estado, o
las personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas, o
las federaciones de entidades territoriales sean las ejecutoras. Estos contratos podrán ser
ejecutados por las mismas, siempre que participen en procesos de licitación pública o contratación
abreviada de acuerdo con lo dispuesto por los numerales 1 y 2 del presente artículo».

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etc. (v) la normatividad a la cual se encuentran sujetos en principio es la
del Estatuto General de Contratación, en atención a que las partes que
los celebran son entidades estatales y, por consiguiente, también se
obligan a las disposiciones que resulten pertinentes del Código Civil y del
Código de Comercio; (vi) dan lugar a la creación de obligaciones
jurídicamente exigibles; (vii) persiguen una finalidad común a través de
la realización de intereses compartidos entre las entidades vinculadas;
(viii) la acción mediante la cual se deben ventilar las diferencias que sobre
el particular surjan es la de controversias contractuales
29
.

En ese sentido, los convenios interadministrativos se caracterizan por los
sujetos que intervienen y por la modalidad de selección que la ley permite aplicar
para su celebración, ya que comporta un grado de excepcionalidad frente a las
demás tipologías contractuales, donde los sujetos no están restringidos a una
cualificación particular y aplican otras modalidades de selección. El Estatuto General
de Contratación de la Administración Pública establece la contratación directa como
la modalidad de selección aplicable, por regla general, a la celebración de los
contratos interadministrativos.
Así las cosas, la ley no limitó la celebración de contratos interadministrativos
a la modalidad de selección de contratación directa, pues solo estableció,
excepcionalmente, su celebración de manera directa cuando dos o más entidades
del Estado, con el fin de materializar funciones administrativas de interés común para
ambas partes, celebran un negocio jurídico. No obstante, es posible que se celebren
contratos interadministrativos en el marco de un proceso donde sea posible la
participación de los interesados en ofertar, es decir, a través de las otras modalidades
de selección previstas en la Ley 1150 de 2007 diferentes a la de contratación directa,
pues, como se indicó, la existencia de un contrato interadministrativo no está
determinada por la modalidad de selección sino, entre otras cosas, por la calidad de
las partes que lo suscriben, es decir, debe tratarse de entidades estatales.
Además, es necesario tener en cuenta que para que un contrato o convenio
interadministrativo exista, debe cumplir con los siguientes elementos: acuerdo sobre
el objeto y la contraprestación, y que se eleve a escrito. Por otra parte, si bien
actualmente el EGCAP hace referencia de manera expresa al contrato
interadministrativo o en términos generales a los interadministrativos y no al
convenio, no por esto puede concluirse que se trate de figuras totalmente diferentes,

29
Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 23 de junio de 2010. Radicación
No. 66001-23-31-000-1998-00261-01(17.860). Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez.

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pues las entidades del Estado, en el marco de la Ley 80 de 1993, pueden acordar
entre sí diferentes tipos de obligaciones, siempre que su objeto de creación les
permita cumplirlas, con el objetivo común de materializar los fines del Estado. Por
este motivo, cuando la Ley 80 de 1993 se refiere a contratos interadministrativos de
la misma forma lo hace frente a los convenios, entre otras razones, porque este
cuerpo normativo faculta a las entidades públicas a celebrar los demás acuerdos que
permitan la autonomía de la voluntad y requieran el cumplimiento de los fines
estatales.
Es bueno destacar que el Decreto 1082 de 2015 dispone que los convenios o
contratos interadministrativos, así denominados en su artículo 2.2.1.2.1.4.4, se
contratan directamente, por lo que no hay lugar a dudas que representan lo mismo
en la medida en que concurran entidades estatales en el acuerdo de voluntades. De
este modo, es posible concluir que en la contratación estatal no existen mayores
diferencias entre convenio y contrato y, dando aplicación al derecho privado y a la
definición contenida en el Código Civil, puede afirmarse que se trata de figuras
equivalentes.
Por tanto, aunque el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 dispone que «Las
entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de
funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su
cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos [...]», esto no
significa que dichos acuerdos estén exceptuados del Estatuto General de
Contratación de la Administración Pública por no tener carácter contractual. Por ello,
la jurisprudencia considera que «Estos convenios cuentan con las características
propias de los contratos, cuando su objeto lo constituyen obligaciones patrimoniales,
y las entidades estatales que los conforman están sujetas tanto a la normativa
contractual pública, como a las normas del derecho civil [...]»
30
.
Sin perjuicio de lo anterior, vale la pena tener en cuenta que cierto sector de
la doctrina y la jurisprudencia han establecido algunas diferencias o caracterización
de los contratos interadministrativos frente a los convenios interadministrativos de
que trata el artículo 95 de la Ley 489 de 1998. Por ejemplo, el Consejo de Estado en
sentencia del 14 de junio de 2019 expresó:


30
Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 11 de diciembre de
2019. Exp. 46.986. C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas.

Página 24 de 40



La Sala de Consulta y Servicio Civil
31
de esta Corporación se ha referido
a los “convenios interadministrativos” a los cuales alude el artículo 95 de
la Ley 489 de 1998, calificándolos de “puros” y entendiendo que estos,
además de perseguir la finalidad de cooperación antes indicada, no
implican intereses contrapuestos ni tampoco se circunscriben a un
“intercambio patrimonial”. Sin perjuicio de lo anterior, en otra oportunidad,
la misma Sala
32
había indicado que, si bien en dichos convenios no se
daba un “verdadero intercambio de bienes o servicios (contrato
conmutativo)”, ello no impedía que se conviniera una remuneración a
cargo de alguna(s) entidad(es).

Lo expuesto evidencia que, en general, las interpretaciones en torno a los
“convenios interadministrativos” previstos en el artículo 95 de la Ley 489
de 1998, en el propósito de encasillarlos dentro de una categoría
normativa delimitada en su estructura, elementos y régimen jurídico, han
sido dubitativas al vincular o no las obligaciones propias de dichos
convenios con las de los contratos estatales sometidos al EGCAP, las
cuales tienen por objeto prestaciones patrimoniales
3334
.

Vale la pena reiterar que el legislador y el ordenamiento jurídico, en general,

31
[Referencia propia de la cita] «CE. SCSC. Concepto de 1 de noviembre de 2016 [Rad.
11001-03-06-000-2016-00125-00(2305)]. MP. Germán Alberto Bula Escobar».
32
[Referencia propia de la cita] «CE. SCSC. Concepto de 30 de abril de 2008 [Rad. 11001-
03-06-000-2008-00013-00(1881)]. MP. Enrique José Arboleda Perdomo. En esta oportunidad, la
Sala indicó que el contenido “obligacional” de los convenios se estructura definiendo el resultado
querido por las partes y los medios que cada entidad despliega para la obtención del respectivo
objeto».
33
[Referencia propia de la cita] «La normativa vigente del EGCAP [literal c) del numeral 4.
del artículo 2 de la Ley 1150/07] se refiere a “contratos interadministrativos” en los que sí existe
dicha contraposición de intereses, lo cual obedece a que las relaciones obligatorias que estos
plantean, a diferencia de los regulados por el artículo 95 de la Ley 489/98, carecen de la finalidad
asociativa, en la medida en que persiguen preponderantemente la satisfacción de necesidades
contractuales de las entidades estatales, sin perjuicio de los fines que motivan la contratación en
los términos del artículo 3 de la Ley 80/93».
34
En línea con lo anterior, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
expresó lo siguiente: «La noción convenio interadministrativo es diferente a la de contrato
interadministrativo. Los contratos interadministrativos se distinguen de los convenios
interadministrativos en que en los primeros existe entre las entidades estatales partes intereses
opuestos y se persigue una contraprestación o precio por la adquisición de bienes o la prestación
de servicios o la realización de una obra, mientras que en los segundos las entidades partes se
encuentran en pie de igualdad, tienen intereses comunes para lograr una finalidad estatal impuesta
por la Constitución o la ley a las mismas, sin que tengan un interés puramente económico (es decir,
destinados a obtener una ganancia)». (Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil.
Concepto 26 de julio de 2016. Exp. 2.257. M.P. Álvaro Namén Vargas).

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en distintas ocasiones utiliza de forma indistinta los conceptos de contrato o convenio
para referirse a la misma institución jurídica
35
. Incluso, la Corte Constitucional
fundamenta la posibilidad de celebrar convenios interadministrativos de forma
directa, con fundamento en la causal establecida en la Ley 1150 de 2007 respecto a
los contratos interadministrativos
36
.
En desarrollo de lo anterior, se destaca que la Circular Externa Única de
Colombia Compra Eficiente, pese a reconocer que se han realizado algunas
distinciones jurisprudenciales en torno a los contratos y convenios
interadministrativos, relacionados con el alcance de las obligaciones que los
caracterizan, señala que no existe una definición legal que diferencie los conceptos
de convenio o de contrato. En tal sentido, de acuerdo con las consideraciones
expuestas en este numeral los asimila para efectos de aplicar las disposiciones que
tangencialmente se refieren a uno u otro vocablo, por ejemplo, lo que resulta bastante
relevante para este concepto, para la aplicación de la Ley de Garantías Electorales.
En este sentido, la Circular, refiriéndose al parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de
2005, expresa:

Esta restricción es aplicable tanto a los convenios como a los contratos
interadministrativos. Toda vez que, al no existir definición legal que
diferencie el concepto de convenio del concepto de contrato, la
denominación prevista por la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007 para
tal fin, se entenderán en el mismo sentido. Es así como el Decreto 1082
de 2015 trata indistintamente a los convenios y contratos
interadministrativos, al establecer la contratación directa como la
modalidad de selección para la contratación entre entidades públicas a
través de estas dos figuras jurídicas.

No obstante, por vía jurisprudencial se ha establecido que en los contratos
interadministrativos existe una contraprestación directa a favor de la
entidad que ha entregado el bien o prestado el servicio a la Entidad
contratante, habilitado para ello por su objeto legal como entidad

35
Es lo que sucede, por ejemplo, con el Decreto 092 de 2017, que en su desarrollo hace
referencia tanto a los «contratos» como a los «convenios».
36
A pesar de que la norma se refiere únicamente a los contratos interadministrativos, esto
no implica que la excepción a la licitación pública sólo se aplique a éstos y no a los convenios
interadministrativos, puesto que ello conduciría a una interpretación irrazonable según la cual esta
modalidad contractual, cuyo objeto y finalidad sólo interesa a la administración, deba ser celebrado
siguiendo el procedimiento de selección objetiva y en la cual únicamente será proponente aquélla.
En tal sentido, la causal de contratación directa es aplicable a los convenios y a los contratos
interadministrativos». (Corte Constitucional. Sentencia C-671 de 2015. M.P. Alberto Rojas Ríos).

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ejecutora, como quiera que las obligaciones asignadas legalmente a
aquella entidad pública están directamente relacionadas con el objeto
contractual. Por su parte, en los convenios interadministrativos las
entidades se asocian con el fin de cooperar en el cumplimiento de
funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se
hallen a su cargo, sin que exista una contraprestación para ninguna de
las entidades ni la prestación de un servicio a cargo de alguna de ellas y
en favor de la otra parte del convenio.

En el contexto de la Ley de Garantías, las restricciones además de
propender por la igualdad de los candidatos están encaminadas a evitar
que por medio de la contratación se altere la voluntad popular, lo cual se
puede lograr a través de contratos o convenios. En este sentido, la
prohibición que establece el parágrafo del artículo 38 de la Ley de
Garantías consiste en evitar que los recursos del Estado se ejecuten para
lograr apoyos indebidos mediante la suscripción de contratos y/o
convenios, que para efectos de la Ley de Garantías tienen la misma
connotación y propósito.

Teniendo en cuenta lo anterior, se reitera la conclusión en el sentido de que
lo que define los contratos o convenios interadministrativos es la naturaleza de las
partes, de manera que están determinados por un criterio orgánico, en el sentido de
que lo serán aquellos celebrados entre entidades estatales. Además, como se indicó
en la Circular citada, no existe una definición legal que diferencie los conceptos de
contrato y convenio, por lo que se partió de su asimilación para la aplicación de la
Ley de Garantías Electorales. En tal sentido, las referencias realizadas por el
legislador a estos términos deben asimilarse, salvo que de su contenido se logre
inferir que se le quiere otorgar un contenido en particular, pues como se expresó, el
legislador utiliza estos conceptos de forma indistinta.
Se observa entonces que el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005
prohíbe a los alcaldes, gobernadores, secretarios, gerentes y directores de las
entidades del orden municipal, departamental o distrital celebrar convenios y
contratos interadministrativos para la ejecución de recursos públicos. En este sentido,
si una o ambas partes de la relación contractual es una entidad de aquellas descritas
en el parágrafo ibidem, no podrá celebrar tales convenios o contratos durante la
aplicación de la Ley de Garantías Electorales, toda vez que la citada disposición hace
referencia a dicha tipología contractual sin que el legislador hubiere contemplado
excepción alguna frente a la modalidad de selección o naturaleza de su objeto.

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2.5. Contratos entre entidades sometidas al EGCAP con organismos
internacionales: inaplicación del artículo 20 de la Ley 1150 de 2007 en el
régimen contractual de los entes universitarios autónomos

Por organismo internacional se entiende aquella organización, grupo o asociación
que se extiende más allá de las fronteras de un Estado y cuenta con órganos
gubernamentales permanentes distintos e independientes de los Estados miembros
de la organización que garantizan su vigencia y operatividad
37
, con el propósito de
cumplir objetivos comunes entre los Estados miembros. Conforme a su naturaleza,
los organismos internacionales están facultados para suscribir contratos o convenios
con los Estados, lo que supone un incidente frente a la aplicabilidad de los regímenes
tanto de los Estados contratantes como de los organismos en su celebración.
El artículo 13 de la Ley 80 de 1993 regula de forma general el régimen
aplicable a los contratos que celebren las entidades referidas en el artículo segundo
del estatuto
38
, señalando en el inciso primero, como primer criterio, la aplicabilidad
de las disposiciones civiles y comerciales nacionales, sin perjuicio de la aplicación
prevalente de las contenidas en el Estatuto Contractual. Sin embargo, en su segundo
inciso, respecto a los contratos celebrados en el exterior, permite que su ejecución
se realice de conformidad con las normas del país donde se hayan suscrito, salvo
que deban cumplirse en Colombia, caso en el que se aplicaría el esquema señalado
respecto al inciso primero. Por último, el inciso tercero permite que los contratos que
se celebren en Colombia, pero deban ejecutarse o cumplirse en el extranjero, se
sometan a la ley extranjera.

Nótese cómo el artículo citado permite que las entidades estatales no se rijan
siempre por la normativa colombiana, posibilitando, en algunos casos, la aplicación
de la ley extranjera. Además de los supuestos anteriores, el Consejo de Estado

37
FIGUEROA U. Organismos internacionales. 2ª edición. Santiago de Chile: Editorial RIL
editores, 2010.

38
Ley 80 de 1993: «Artículo 13. De la normatividad aplicable a los contratos estatales. Los
contratos que celebren las entidades a que se refiere el artículo 2o. del presente estatuto se regirán
por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo en las materias particularmente
reguladas en esta ley.
»Los contratos celebrados en el exterior se podrán regir en su ejecución por las reglas del
país en donde se hayan suscrito, a menos que deban cumplirse en Colombia»
»Los contratos que se celebren en Colombia y deban ejecutarse o cumplirse en el
extranjero, podrán someterse a la ley extranjera».

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explica, en general, los escenarios donde el régimen jurídico puede ser uno diferente
al prescrito en el derecho nacional, pese a tratarse de contratos sometidos, en
principio, a la Ley 80 de 1993:

i) Contratos celebrados en el exterior, los cuales se podrán regir en su
ejecución por las reglas del país donde se ha suscrito, salvo cuando su
cumplimiento deba hacerse en Colombia, caso en el cual se aplicará la
legislación nacional, ii) Contratos celebrados en territorio colombiano que
deben ejecutarse o cumplirse en el extranjero, en tal caso podrá regirse
bajo legislación foránea, salvo aquella parte que deba ejecutarse o
cumplirse en Colombia, la cual se regirá por el derecho nacional, iii) a) los
contratos financiados con fondos de organismos multilaterales de crédito
y b) aquellos celebrados con personas extranjeras de derecho público u
organismos de cooperación, asistencia o ayudas internacionales, los
cuales «podrán someterse a los reglamentos de tales entidades en todo
lo relacionado con procedimientos de formación y adjudicación y
cláusulas especiales de ejecución, cumplimiento, pagos y ajustes»
39
.

La redacción original del artículo 13 de la Ley 80 de 1993, incluía un inciso
cuarto en el que se regulaba el régimen aplicable a los contratos suscritos con
organismos internacionales, estableciendo otros supuestos donde era posible aplicar
un régimen distinto al del Estatuto General de Contratación de la Administración
Pública –en adelante EGCAP–
40
. Sin embargo, el artículo 20 de la Ley 1150 de 2007
modificó el régimen contractual aplicable a los contratos o convenios suscritos con
organismos internacionales, estableciendo, para algunos casos, la posible definición
del régimen dependiendo del porcentaje de participación que el organismo
internacional tuviera frente a dichos contratos, a partir del cual establece una potestad
discrecional en torno a la elección del régimen contractual aplicable. Así, el artículo
20 de la citada norma señala que «podrán» ser sometidos a los reglamentos de tales
entidades, en lo que tiene que ver con el inciso primero de dicho artículo.

39
Consejo de Estado. Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 26 de noviembre de
2015. Exp. 54.069. C.P Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

40
«Los contratos financiados con fondos de los organismos multilaterales de crédito o
celebrados con personas extranjeras de derecho público u organismos de cooperación, asistencia
o ayuda internacionales, podrán someterse a los reglamentos de tales entidades en todo lo
relacionado con procedimientos de formación y adjudicación y cláusulas especiales de ejecución,
cumplimiento, pago y ajustes». (Derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007).

Página 29 de 40



Para comprender el alcance del régimen aplicable a los contratos o convenios
que se suscriban con organismos internacionales, de acuerdo con la financiación de
estos, resulta necesario analizar el artículo 20 de la Ley 1150 de 2007
41
. De
conformidad con este artículo, en lo que tiene que ver con el inciso primero, resulta
que únicamente procederá la aplicación de los reglamentos de estas entidades y, por
lo tanto, es facultativo dejar de aplicar el EGCAP cuando los contratos o convenios
sean financiados en su totalidad o en sumas iguales o superiores al 50% con fondos
del organismo de cooperación, asistencia o ayudas internacionales. Cuando la
entidad contratante determine o establezca que los aportes del organismo
internacional son inferiores al porcentaje señalado, el contrato o convenio debe
someterse al EGCAP.
Conviene mencionar que dentro de la ejecución del contrato o convenio
pueden presentarse situaciones en las que el porcentaje de los aportes sea
modificado, en virtud de su adición o no ejecución en los términos pactados, por lo
que previendo este escenario el artículo 2.2.1.2.4.4.1. del Decreto 1082 de 2015

41
Ley 1150 de 2007. «Artículo 20: Los contratos o convenios financiados en su totalidad
o en sumas iguales o superiores al cincuenta por ciento (50%) con fondos de los organismos de
cooperación, asistencia o ayudas internacionales, podrán someterse a los reglamentos de tales
entidades. En caso contrario, se someterán a los procedimientos establecidos en la Ley de 1993.
Los recursos de contrapartida vinculados a estas operaciones podrán tener el mismo tratamiento.
»Los contratos o convenios celebrados con personas extranjeras de derecho público u
organismos de derecho internacional cuyo objeto sea el desarrollo de programas de promoción,
prevención y atención en salud; contratos y convenios necesarios para la operación de la OIT;
contratos y convenios que se ejecuten en desarrollo del sistema integrado de monitoreo de cultivos
ilícitos; contratos y convenios para la operación del programa mundial de alimentos; contratos y
convenios para el desarrollo de programas de apoyo educativo a población desplazada y
vulnerable adelantados por la Unesco y la OIM; los contratos o convenios financiados con fondos
de los organismos multilaterales de crédito y entes gubernamentales extranjeros, podrán
someterse a los reglamentos de tales entidades.
»Las entidades estatales no podrán celebrar contratos o convenios para la administración
o gerencia de sus recursos propios o de aquellos que les asignen los presupuestos públicos, con
organismos de cooperación, asistencia o ayuda internacional.
»PARÁGRAFO 1o. Los contratos o acuerdos celebrados con personas extranjeras de
derecho público, podrán someterse a las reglas de tales organismos.
»PARÁGRAFO 2o. Las entidades estatales tendrán la obligación de reportar la
información a los organismos de control y al Secop relativa a la ejecución de los contratos a los
que se refiere el presente artículo.
»PARÁGRAFO 3o. En todo Proyecto de cooperación que involucre recursos estatales se
deberán cuantificar en moneda nacional, los aportes en especie de la entidad, organización o
persona cooperante, así como los del ente nacional colombiano. Las contralorías ejercerán el
control fiscal sobre los proyectos y contratos celebrados con organismos multilaterales».

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dispuso que «se deben modificar los contratos o convenios para efectos de que estos
estén sujetos a las normas del sistema de compras y contratación pública, si el aporte
de recursos públicos es superior al cincuenta por ciento (50%) del total o de las
normas internas de la entidad de cooperación si el aporte es inferior»
42
. Así las cosas,
la entidad contratante debe realizar un constante monitoreo respecto de los aportes
de cada una de las partes para determinar si se debe realizar un ajuste frente al
régimen aplicable, esto es, en relación con los contratos regulados en el inciso
primero del artículo 20 de la Ley 1150 de 2007.
Por otro lado, la norma establece un segundo criterio, en el inciso segundo,
para determinar la posibilidad de aplicar los reglamentos de los organismos
internacionales. Este segundo criterio depende del objeto del convenio o contrato a

42
Decreto 1082 de 2015. «Artículo 2.2.1.2.4.4.1. Régimen aplicable a los contratos o
convenios de cooperación Internacional. Los contratos o convenios financiados en su totalidad o
en sumas iguales o superiores al cincuenta por ciento (50%) con fondos de los organismos de
cooperación, asistencia o ayudas internacionales, pueden someterse a los reglamentos de tales
entidades incluidos los recursos de aporte de fuente nacional o sus equivalentes vinculados a estas
operaciones en los acuerdos celebrados, o sus reglamentos, según el caso. En caso contrario, los
contratos o convenios que se celebren en su totalidad o en sumas iguales o superiores al cincuenta
por ciento (50%) con recursos de origen nacional se someterán al presente título.
»Si el aporte de fuente nacional o internacional de un contrato o convenio de cooperación
internacional es modificado o los aportes no se ejecutan en los términos pactados, las Entidades
Estatales deben modificar los contratos o convenios para efectos de que estos estén sujetos a las
normas del sistema de compras y contratación pública, si el aporte de recursos públicos es superior
al cincuenta por ciento (50%) del total o de las normas internas de la entidad de cooperación si el
aporte es inferior.
»Cuando la variación de la participación de los aportes de las partes es consecuencia de
las fluctuaciones de la tasa de cambio de la moneda pactada en el convenio o contrato de
cooperación internacional, este seguirá sometido a las reglas establecidas en el momento de su
suscripción.
»Los recursos generados en desarrollo de los contratos o convenios financiados con
fondos de los organismos de cooperación, asistencia o ayudas internacionales no deben ser
tenidos en cuenta para determinar los porcentajes de los aportes de las partes». (Cursiva fuera del
original).
»Los contratos o convenios financiados con fondos de los organismos multilaterales de
crédito, entes gubernamentales extranjeros o personas extranjeras de derecho público, así como
aquellos a los que se refiere el inciso 2 del artículo 20 de la Ley 1150 de 2007, se ejecutarán de
conformidad con lo establecido en los tratados internacionales marco y complementarios, y en los
convenios celebrados, o sus reglamentos, según sea el caso, incluidos los recursos de aporte de
fuente nacional o sus equivalentes vinculados a tales operaciones en dichos documentos, sin que
a ellos le sea aplicable el porcentaje señalado en el inciso primero del artículo 20 de la Ley 1150
de 2007.
»Los contratos con personas extranjeras de derecho público se deben celebrar y ejecutar
según se acuerde entre las partes».

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celebrar, de manera que en dichos casos se puede pactar el sometimiento a los
reglamentos de estas entidades. En tal sentido, los otros supuestos en que es posible
someter el régimen contractual a los reglamentos de los organismos internacionales
son los siguientes:

i. Desarrollo de programas de promoción, prevención y atención en
salud.
ii. Contratos y convenios necesarios para la operación de la OIT.
iii. Contratos y convenios que se ejecuten en desarrollo del sistema
integrado de monitoreo de cultivos ilícitos.
iv. Contratos y convenios para la operación del programa mundial de
alimentos.
v. Contratos y convenios para el desarrollo de programas de apoyo
educativo a población desplazada y vulnerable adelantados por la
Unesco y la OIM.
vi. Los contratos o convenios financiados con fondos de los organismos
multilaterales de crédito y entes gubernamentales extranjeros.

En los supuestos anteriores, regulados en el inciso segundo del artículo 20,
independiente del monto de los aportes de cada una de las partes, es posible optar
por someter el contrato a los reglamentos de dichos organismos o bien someterlos al
EGCAP, es decir, configurado alguno de los presupuestos anteriores es posible elegir
cualquiera de los dos (2) regímenes indicados. Al respecto, en el Concepto C-374 del
27 de julio de 2020, esta Agencia –después de analizar el artículo 20 de la Ley 1150
de 2007– concluyó que:

[...] existen dos grupos de supuestos en el artículo 20 de la Ley 1150 de
2007, bajo los cuales es posible someter el régimen contractual aplicable
a los reglamentos de los organismos internacionales: el primer grupo,
regulado en el inciso primero, donde dicha posibilidad se condiciona a que
los contratos o convenios se financien en el 50% o más con fondos de
dichos organismos de cooperación, asistencia o ayudas internacionales
y, el segundo grupo, regulado en el inciso segundo, donde dicha
posibilidad se condiciona a que se configure alguno de los 6 supuestos
enlistados atrás, sin que resulte exigible algún porcentaje de
incorporación de recursos. En todo caso, frente a ambos grupos, la
aplicación de los reglamentos de tales entidades internacionales es una
posibilidad por la que pueden optar o no las partes; es decir, configurados
los requisitos indicados, las partes pueden decidir si someten los
contratos a los reglamentos de las entidades internacionales o si se rigen
por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.

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Como se observa, el régimen de los contratos con organismos internacionales aplica
especialmente a las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la
Administración Pública. Lo anterior se infiere del hecho de que este aspecto estuvo
regulado en el inciso final del artículo 13 de la Ley 80 de 1993, el cual dispone la
normativa aplicable a los contratos estatales celebrados por las entidades de que
trata el artículo 2 de la Ley 80 de 1993. Como el inciso fue derogado por el artículo
32 de la Ley 1150 de 2007, la normativa aplicable a este tipo de contratos se rige
actualmente por el artículo 20 ibidem. Dicha norma, conforme a los dos supuestos
explicados en la cita precedente, regula la aplicación de los reglamentos de los
organismos internacionales o del Estatuto General, partiendo de que el contrato fue
celebrado por una entidad sometida
43
.
Para estos efectos, es necesario tener en cuenta que los entes universitarios
autónomos, como lo indica su denominación, gozan de autonomía, conforme al
artículo 69 de la Constitución Política, razón por la cual podrán darse sus directivas
y regirse por sus propios estatutos. Para la Corte Constitucional, según lo indicó en
la Sentencia C-008 de 2001, dicha autonomía equivale a la capacidad de
autoregulación filosófica y de autodeterminación administrativa. Por ello, la
autonomía de los entes universitarios también se extiende al régimen contractual,
pues el literal g) del artículo 29 del artículo de la Ley 30 de 1992 dispone que estas
instituciones pueden manejar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su
misión social y de su función institucional.
En concordancia con lo anterior, el inciso tercero del artículo 57 de la Ley 30
de 1992 –modificado por el artículo primero de la Ley 647 de 2001– dispone que «El
carácter especial del régimen de las universidades estatales u oficiales, comprenderá

43
Esta tesis se confirma a nivel reglamentario cuando el inciso segundo del artículo
2.2.1.2.4.4.1 del Decreto 1082 de 2015, en desarrollo del inciso primero de del artículo 20 de la
Ley 1150 de 2007, obliga a las «Entidades Estatales» a ajustar el régimen de los contratos o
convenios de cooperación internacional frente a modificaciones en el porcentaje de aportes o
cuando estos no se ejecuten en los términos pactados. Dado que el termino previsto en la norma
se utiliza en letra mayúscula, es necesario tener en cuenta que el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto
1082 de 2015 dispone que «[...] Para la interpretación del presente Título I, las expresiones aquí
utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que a continuación se
indica [...]». En este contexto, la norma citada define las entidades estatales como «Cada una de
las entidades: (a) a las que se refiere el artículo 2 de la Ley 80 de 1993; (b) a las que se refieren
los artículos 10, 14 y 24 de la Ley 1150 de 2007 y (c) aquellas entidades que por disposición de la
ley deban aplicar la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007, o las normas que las modifiquen,
aclaren, adicionen o sustituyan», lo cual implica que esta disposición no aplica a las entidades
exceptuadas del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.

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[...] el régimen de contratación [...], de acuerdo con la presente ley» (Énfasis fuera
de texto). Este aspecto se reitera en el inciso primero del artículo 93 ibidem, cuando
prescribe que «Salvo las excepciones consagradas en la presente ley, los contratos
que para el cumplimiento de sus funciones celebren las universidades estatales u
oficiales, se regirán por las normas del derecho privado y sus efectos estarán sujetos
a las normas civiles y comerciales, según la naturaleza de los contratos».
Como se observa, los entes universitarios autónomos son entidades del
régimen exceptuado, por lo que su gestión contractual no se rige por lo dispuesto en
el artículo 20 de la Ley 1150 de 2007. En efecto, esta norma define la aplicación de
los reglamentos de los organismos internacionales o del Estatuto General de
Contratación de la Administración Pública en los contratos suscritos por las entidades
del artículo 2 de la Ley 80 de 1993. En contraste, los entes universitarios autónomos
adelantarán su gestión contractual en los términos que disponga el respectivo
manual. Esto también en concordancia con el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007 –
modificado recientemente por el artículo 53 de la Ley 2195 de 2022–, sobre la
aplicación de los principios de la función administrativa, la gestión fiscal y el régimen
de inhabilidades e incompatibilidades previsto en la Constitución y la ley.

2.6. Restricción del artículo 38 de la Ley de Garantías respecto a los contratos
o convenios suscritos entre entes universitarios autónomos y organismos
internacionales

Como se explicó en el apartado anterior, el artículo 69 superior garantiza la
autonomía de los entes universitarios, aspecto que fue desarrollado en los artículos
57 y 93 de la Ley 30 de 1992. Por lo demás, la Ley 489 de 1998 dispone que los
entes universitarios hacen parte integral de la Administración pública
44
, y los
cataloga como entidades públicas de carácter autónomo a las que les aplica un
régimen especial
45
. Al respecto, en la Sentencia C-1019 de 2012, la Corte

44
«Artículo 39. Integración de la Administración Pública. La Administración Pública se
integra por los organismos que conforman la Rama Ejecutiva del Poder Público y por todos los
demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tienen a su cargo
el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del
Estado Colombiano» (Énfasis fuera de texto).

45
«Artículo 40. Entidades y organismos estatales sujetos a régimen especial. El Banco de
la República, los entes universitarios autónomos, las corporaciones autónomas regionales, la
Comisión Nacional de Televisión y los demás organismos y entidades con régimen especial

Página 34 de 40



Constitucional señaló que:

El régimen especial de las universidades públicas y oficiales se justifica
en el hecho de que estas instituciones manejan recursos públicos y a que
a través suyo se promueve directamente el servicio público de la
educación, por lo cual es fundamental establecer canales de articulación
con el Estado y la sociedad en aras de que esta misión se cumpla
adecuadamente. Además, como entes públicos, a las universidades se
les exige el cumplimiento de la obligación de colaboración armónica
consagrado en el artículo 113 de la C.P. para el cumplimiento de las
funciones del Estado.
Aunque se establezca la participación de representantes del Estado en
sus órganos de gobierno, la normatividad y la jurisprudencia han
reconocido que lo anterior no significa que dichas instituciones hagan
parte de la administración central o descentralizada, o se conviertan por
ello en órganos dependientes y bajo el control de tutela del Estado, “pues
las universidades estatales por su carácter de entes autónomos no
conforman ninguna de las ramas del poder ni pueden formar parte de la
administración nacional”
46
. De esta manera se pretende preservar a las
universidades públicas y oficiales, de las injerencias e interferencias
arbitrarias e indebidas del poder político
47
.

En armonía con lo anterior, se ha considerado que los entes universitarios
autónomos no forman parte de la rama ejecutiva, por lo que –en razón de su régimen
especial– no pueden considerarse entidades descentralizadas. Lo anterior fue
explicado por el Consejo de Estado en los siguientes términos:

Ahora bien, en la disposición legal [art. 57 de la Ley 30/92] se menciona
que las universidades estatales u oficiales están vinculadas al Ministerio de
Educación Nacional en lo que se refiere a las políticas y planeación del
sector educativo, en donde la jurisprudencia constitucional ha dejado en
claro que es únicamente para efectos de coordinar y planear el desarrollo
de directrices educativas, y no como organismos supeditados al poder
ejecutivo, de manera que deben actuar con independencia del mismo, sin
estar sujetas a un control de tutela como el concebido para los
establecimientos públicos, concepto que por sí mismo niega la autonomía.

otorgado por la Constitución Política se sujetan a las disposiciones que para ellos establezcan las
respectivas leyes».
46
Corte Constitucional. Sentencia C-121 de 2003. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
47
Corte Constitucional. Sentencia C-1019 del 28 de noviembre de 2012. M.P. Mauricio
González.

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[...]
La situación se modificó con el actual marco constitucional en donde se
estableció [art. 69] la garantía a la autonomía universitaria, para que
pudieran darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de
acuerdo con el régimen especial que previera la Ley para las universidades
del Estado, por lo cual se despojaban del control de tutela que ejercía el
ejecutivo sobre ellas, con el fin de garantizar la independencia académica
en la educación superior, sin ningún tipo de injerencia del poder público.
Lo anterior hizo que dejaran de pertenecer a la rama ejecutiva y por
supuesto no hicieran parte de las demás [legislativa y judicial], al
convertirse en organismos autónomos que cumplen funciones estatales de
trascendental importancia para la nación, sin perder la calidad de entidades
públicas [...]
48
.

De este modo, la diferencia entre universidades públicas y entidades
descentralizadas radica, entre otras cosas, en la autonomía de la que aquellas
gozan. Esto en la medida en que a las universidades públicas no les aplica un
elemento característico de la descentralización denominado control de tutela, sobre
el cual, en Sentencia C–727 del 21 de junio de 2000, la Corte Constitucional señaló
que:

La descentralización es una forma de organización administrativa propia de
los Estados de forma unitaria, que atenúa la centralización permitiendo la
transferencia de competencias a organismos distintos del poder central,
que adquieren autonomía en la gestión de las respectivas funciones. No
obstante, esta transferencia no implica la ruptura total del vínculo entre el
poder central y la entidad descentralizada, sino que, en aras de garantizar
el principio de coordinación que gobierna la función administrativa, dicho
vínculo permanece vigente a través del llamado control de tutela, existente
en nuestra organización administrativa respecto de los entes
funcionalmente descentralizados, con definidos perfiles jurídicos, desde la
reforma constitucional y administrativa operada en 1968.

En suma, la descentralización involucra el ejercicio de un control de tutela que
no puede aplicarse a los entes universitarios autónomos, motivo por el cual, si bien
son entes del Estado, no son ni pueden asimilarse a entidades descentralizadas y
tampoco encuadrarse en el concepto de entidad territorial. Lo anterior resulta

48
CONSEJO DE ESTADO. Sección Cuarta. Sentencia del 16 de diciembre de 2008. Exp.
16.297. C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia

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relevante para el alcance del parágrafo del artículo 38 de la Ley de Garantías, ya que
los entes universitarios autónomos, de conformidad con lo desarrollado hasta este
punto, no se enmarcan en las autoridades incluidas en dicha prohibición, en tanto
está dirigida a los «gobernadores, alcaldes municipales y/o distritales, secretarios,
gerentes y directores de entidades descentralizadas del orden municipal,
departamental o distrital»
49
.
Por otra parte, en congruencia con lo analizado en el acápite 2.4 del presente
concepto, se considera que los contratos con organismos internacionales tampoco
corresponden a la tipología de contratos interadministrativos cuya celebración
prohíbe la norma en comento. En efecto, el citado artículo 2.2.1.2.1.4.4 del Decreto
1082 de 2015 califica a los convenios o contratos interadministrativos como aquella
contratación entre entidades estatales. Este concepto está definido en el artículo
2.2.1.1.1.3.1 ibidem como «Cada una de las entidades: (a) a las que se refiere el
artículo 2 de la Ley 80 de 1993; (b) a las que se refieren los artículos 10, 14 y 24 de
la Ley 1150 de 2007 y (c) aquellas entidades que por disposición de la ley deban
aplicar la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007, o las normas que las modifiquen,
aclaren, adicionen o sustituyan». Estas entidades corresponden a autoridades del
Estado colombiano, por lo que la definición excluye tanto a los organismos de
cooperación, asistencia o ayudas internacionales como a las personas extranjeras
de derecho público u organismos de derecho internacional, los cuales no se
consideran entidades estatales para la tipología contractual del artículo 2.2.1.2.1.4.4
del Decreto 1082 de 2015
50
.

49
Lo anterior también fue señalado por esta Subdirección en el concepto con radicado de
entrada 4201912000004354 y radicado de salida 2201913000006639 del 9 de septiembre de
2019: « El parágrafo del artículo 38 de la ley de garantías electorales, que restringe la celebración
de contratos y convenios interadministrativos por entidades estatales del orden territorial y
descentralizado, no es aplicable a las universidades públicas del orden nacional y territorial, debido
a que, en virtud de su atributo constitucional de autonomía, no son ni pueden asimilarse a las
entidades públicas que expresamente prevé la norma».
50
Para la doctrina, «Se consideran personas extranjeras de derecho público aquellas
corporaciones, sociedades, agrupaciones, fundaciones vinculadas a un gobierno extranjero»,
«Son organismos de derecho internacional aquellos cuyos miembros son estados soberanos u
otras organizaciones intergubernamentales» y «Se entiende por entes gubernamentales
extranjeros a las entidades estatales de cualquier país distinto a Colombia, del orden territorial,
municipal o nacional cuyos objetivos sean brindar a la comunidad programas de educación, salud,
bienestar, servicios públicos y protección» (Cfr. DÀVILA VINUEZA. Ob. cit., p. 57).

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Esta distinción también se percibe claramente en el parágrafo del artículo 14
de la Ley 80 de 1993, el cual dispone que «En los contratos que se celebren con
personas públicas internacionales, o de cooperación, ayuda o asistencia; en los
interadministrativos; en los de empréstito, donación y arrendamiento y en los
contratos que tengan por objeto actividades comerciales o industriales de las
entidades estatales que no correspondan a las señaladas en el numeral 2o. de este
artículo, o que tengan por objeto el desarrollo directo de actividades científicas o
tecnológicas, así como en los contratos de seguro tomados por las entidades
estatales, se prescindirá de la utilización de las cláusulas o estipulaciones
excepcionales». En consecuencia, tratándose de dos tipologías distintas, no aplica la
restricción del artículo 38 de la Ley de Garantías en el régimen especial de los
contratos con organismos internacionales.
3. Respuesta

«¿En vigencia de la ley de garantías, se pueden suscribir convenios entre
universidades oficiales y organismos de cooperación que no implica
compromiso de recursos de origen nacional?».

Conforme a la interpretación de las normas generales del sistema de compras y
contratación pública, sin perjuicio de que cada entidad defina la viabilidad técnica,
jurídica y financiera de celebrar determinado contrato estatal, el artículo 33 de la Ley
996 de 2005 señala expresamente a los destinatarios de la prohibición, en el sentido
de que son «todos los entes del Estado», expresión que contempla a los diferentes
organismos o entidades autorizadas por la ley para suscribir contratos. En efecto,
como lo ha sostenido el Consejo de Estado, el vocablo «todos» utilizado por el
legislador comprende a la totalidad de los entes del Estado, sin distinción del régimen
jurídico, forma de organización o naturaleza, su pertenencia a una u otra rama del
poder público o su autonomía, e incluso si las entidades estatales tienen régimen
especial de contratación y están exceptuadas del ámbito de aplicación del Estatuto
General de Contratación de la Administración Pública.
Dado que el legislador no distingue, la prohibición también aplica a las
entidades descentralizadas indirectas, esto es, las que surgen por la voluntad
asociativa de los entes públicos entre sí o con la intervención de particulares, como,
por ejemplo, las ESALES derivadas de los artículos 95 y 96 de la Ley 489 de 1998.
La restricción tampoco se encuentra condicionada por la ejecución de recursos en el
marco de los respectivos contratos o el origen de estos, de manera que aplica

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independientemente de que el contrato implique o no la ejecución de recursos o si
los recursos destinados son de naturaleza pública o privada.
Para los efectos de la Ley de Garantías Electorales y, en particular, para la
prohibición o restricción temporal contenida en su artículo 33, «contratación directa»
es cualquier sistema de selección o procedimiento de contratación utilizado por las
entidades estatales que no incluya la convocatoria pública en alguna de sus etapas,
ni permita la participación de una pluralidad de oferentes.

De lo anterior se desprende
que la restricción aplica para celebrar cualquier contrato de forma directa, esto es,
sin que exista un proceso abierto y competitivo.
De otro lado, las excepciones a la restricción prevista en la Ley de Garantías,
con fundamento en las cuales podrán las entidades públicas adelantar
procedimientos de selección directa en períodos previos a la contienda electoral por
la Presidencia, se encuentran consagradas de manera taxativa en el inciso final del
citado artículo 33 de la Ley 996 de 2005, en lo referente a: i) la defensa y seguridad
del Estado; ii) los contratos de crédito público; iii) los requeridos para cubrir las
emergencias educativas, sanitarias y desastres; iv) los utilizados para la
reconstrucción de vías, puentes, carreteras, infraestructura energética y de
comunicaciones, en caso de que hayan sido objeto de atentados, acciones
terroristas, desastres naturales o casos de fuerza mayor; y v) los que deban realizar
las entidades sanitarias y hospitalarias. Es responsabilidad del respectivo ente del
Estado, examinar en cada caso la naturaleza de las actividades que adelanta y
determinar si las mismas se enmarcan en alguna de las mencionadas excepciones,
de manera que se le permita realizar la contratación que necesite en forma directa.
Sin perjuicio de lo anterior, es necesario tener en cuenta que el régimen de
los contratos con organismos internacionales, al que remite el artículo 20 de la Ley
1150 de 2007, aplica especialmente a las entidades sometidas al Estatuto General
de Contratación de la Administración Pública. Lo anterior se infiere del hecho de que
este aspecto estuvo regulado en el inciso final del artículo 13 de la Ley 80 de 1993,
el cual dispone la normativa aplicable a los contratos estatales celebrados por las
entidades de que trata el artículo 2 de la Ley 80 de 1993. Como el inciso fue derogado
por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007, la normativa aplicable a este tipo de
contratos se rige actualmente por el artículo 20 ibidem. Dicha norma, conforme a los
dos supuestos explicados en el Concepto C-374 del 27 de julio de 2020, regula la
aplicación de los reglamentos de los organismos internacionales o del Estatuto
General de Contratacion de la Administración Pública, partiendo de que el contrato
ha sido celebrado por una entidad sometida.

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De acuerdo con los artículos 29, 57 y 93 de la Ley 30 de 1992, los entes
universitarios autónomos son entidades del régimen exceptuado, por lo que su
gestión contractual no se rige por lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 1150 de
2007. En efecto, esta norma define la aplicación de los reglamentos de los
organismos internacionales o del Estatuto General de Contratación de la
Administración Pública en los contratos suscritos por las entidades del artículo 2 de
la Ley 80 de 1993. En contraste, los entes universitarios autónomos adelantarán su
gestión contractual en los términos que disponga el respectivo manual. Esto también
en concordancia con el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007 –modificado recientemente
por el artículo 53 de la Ley 2195 de 2022– sobre la aplicación de los principios de la
función administrativa, la gestión fiscal y el régimen de inhabilidades e
incompatibilidades previsto en la Constitución y la ley.
Por otra parte, los entes universitarios autónomos no son ni pueden asimilarse
a entidades descentralizadas y tampoco encuadrarse en el concepto de entidad
territorial. Lo anterior resulta relevante para el alcance del parágrafo del artículo 38
de la Ley de Garantías, ya que los entes universitarios autónomos, de conformidad
con lo desarrollado hasta este punto, no se enmarcan en las autoridades incluidas en
dicha prohibición, en tanto está dirigida a los «gobernadores, alcaldes municipales
y/o distritales, secretarios, gerentes y directores de entidades descentralizadas del
orden municipal, departamental o distrital»
51
.
Incluso, se considera que los contratos con organismos internacionales
tampoco corresponden a la tipología de contratos interadministrativos cuya
celebración prohíbe la norma en comento. En primer lugar, el citado artículo
2.2.1.2.1.4.4 del Decreto 1082 de 2015 califica a los convenios o contratos
interadministrativos como aquella contratación entre entidades estatales. No
obstante, en la medida que tanto los organismos de cooperación, asistencia o ayudas
internacionales como las personas extranjeras de derecho público u organismos de
derecho internacional no están en la definición de entidad estatal del artículo

51
Lo anterior también fue señalado por esta Subdirección en el concepto con radicado de
entrada 4201912000004354 y radicado de salida 2201913000006639 del 9 de septiembre de
2019: « El parágrafo del artículo 38 de la ley de garantías electorales, que restringe la celebración
de contratos y convenios interadministrativos por entidades estatales del orden territorial y
descentralizado, no es aplicable a las universidades públicas del orden nacional y territorial, debido
a que, en virtud de su atributo constitucional de autonomía, no son ni pueden asimilarse a las
entidades públicas que expresamente prevé la norma».

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2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015, carecen de la calidad que deben tener ambas
partes para que el contrato se tipifique como interadministrativo.
Además, del parágrafo del artículo 14 de la Ley 80 de 1993 se infiere que los
contratos celebrados en el marco del artículo 20 de la Ley 1150 de 2007 son
diferentes a los contratos o convenios interadministrativos. En consecuencia,
tratándose de dos tipologías distintas, no aplica la restricción del artículo 38 de la Ley
de Garantías en el régimen especial de los contratos con organismos internacionales.

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Atentamente,

Elaboró:
Juan David Montoya Penagos
Gestor T1-15 de la Subdirección de Gestión Contractual
Revisó:
Cristian Andrés Díaz Díez
Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual
Aprobó:
Jorge Augusto Tirado Navarro
Subdirector de Gestión Contractual ANCP – CCE