Las entidades estatales deben exigir garantías de cumplimiento para amparar riesgos derivados de la ejecución contractual. Sin embargo, su exigencia debe estar precedida de un análisis de riesgos que determine qué amparos son necesarios y si, en el caso concreto, procede exigir la garantía. En los contratos de prestación de servicios profesionales o de apoyo a la gestión, la entidad puede concluir que la garantía no es necesaria cuando el riesgo patrimonial para la entidad sea reducido o controlable mediante otros mecanismos de seguimiento y supervisión. La decisión de no exigir la póliza no es discrecional absoluta: debe estar debidamente motivada y sustentada en los estudios previos, con la identificación y análisis de riesgos y razones sobre la naturaleza, cuantía, duración y características de las obligaciones. Además, no existe una diferencia normativa relevante entre ambas modalidades respecto de la obligatoriedad de garantías.
GARANTÍAS DE CUMPLIMIENTO – Contratos de prestación de servicios profesionales – Apoyo a la gestión – Contratación directa
[…] las entidades estatales deben exigir garantías en los procesos de contratación con el fin de amparar los riesgos derivados de la ejecución contractual. No obstante, […] la exigencia de garantía de cumplimiento debe estar precedida de un análisis de riesgos, a partir del cual la entidad determine cuales amparos son necesarios y si resulta procedente exigir una garantía de cumplimiento en el caso concreto. […]
[…] cuando se trata de contratos de prestación de servicios profesionales o de apoyo a la gestión, la entidad estatal puede concluir, a partir del análisis […] que la exigencia de una garantía de cumplimiento no resulta necesaria. Ello suele ocurrir en contratos cuyo objeto consiste principalmente en la ejecución personal de actividades intelectuales o de apoyo administrativo, en los que el riesgo patrimonial para la entidad puede ser reducido o fácilmente controlable mediante otros mecanismos de seguimiento y supervisión.
GARANTÍAS DE CUMPLIMIENTO – Facultad discrecional de la entidad estatal – Análisis de riesgo – Naturaleza del contrato
[…] en el caso de los contratos de prestación de servicios profesionales o de apoyo a la gestión, la entidad estatal puede concluir, a partir del análisis del objeto contractual, el valor del contrato, la forma de pago, el plazo de la ejecución y los riesgos asociados al cumplimiento de las obligaciones, que la exigencia de una garantía de cumplimiento puede no ser necesaria. Ello suele ocurrir en contratos cuyo objeto consiste principalmente en la ejecución personal de actividades intelectuales o de apoyo administrativo, en los que el riesgo patrimonial se mitiga considerablemente para la entidad, mediante otros mecanismos de seguimiento y supervisión.
[…] la posibilidad que tiene la entidad estatal de no exigir la garantía no significa que la entidad cuente con discrecionalidad absoluta. […]
[…] La exigencia de una garantía en cumplimiento no constituye una obligación automática aplicable a todos los contratos estatales, sino una decisión que debe adoptarse con fundamento en el análisis de riesgos realizado por la entidad en la etapa de planeación del proceso contractual.
GARANTÍAS DE CUMPLIMIENTO – Requisitos para la no exigencia – Estudios previos
[…] la decisión de prescindir de la garantía debe estar debidamente motivada y sustentada en los estudios previos del proceso contractual. En estos documentos la entidad debe dejar constancia, al menos, de los siguientes elementos: i) identificación de los riesgos asociados al contrato, ii) el análisis de la probabilidad e impacto de los riesgos asociados al contrato, iii) la explicación de por qué dichos riesgos no requieren ser cubiertos mediante una garantía de cumplimiento y iv) las razones relacionadas con la naturaleza del contrato, su cuantía, duración, características de las obligaciones que justifican la no exigencia de la póliza. Esta motivación resulta necesaria para garantizar el cumplimiento de los principios de planeación, responsabilidad y transparencia que orientan el ejercicio de la contratación estatal.
CATEGORÍAS CONTRACTUALES – Contrato de prestación de servicios profesionales – Contrato de apoyo a la gestión
[…] en el ordenamiento jurídico colombiano no existe una diferencia normativa relevante entre los contratos de prestación de servicios profesionales y los contratos de apoyo a la gestión en materia de obligatoriedad de garantías. Ambos corresponden a una misma causal de contratación directa […] y en consecuencia se encuentran sometidos a las mismas reglas generales en relación con el análisis de riesgos y la eventual exigencia de garantías. La diferencia entre estas dos modalidades radica principalmente en la naturaleza de las actividades que se contratan, bien sea intelectuales y especializadas, en el caso de los servicios profesionales, y actividades de apoyo operativo o administrativo en el caso de apoyo a la gestión. Ahora bien, dicha distinción no genera, por sí misma, una obligación diferenciada respecto de la constitución de garantías.
Texto del concepto
GARANTÍAS DE CUMPLIMIENTO – Contratos de prestación de servicios profesionales – Apoyo a la gestión – Contratación directa
[…] las entidades estatales deben exigir garantías en los procesos de contratación con el fin de amparar los riesgos derivados de la ejecución contractual. No obstante, […] la exigencia de garantía de cumplimiento debe estar precedida de un análisis de riesgos, a partir del cual la entidad determine cuales amparos son necesarios y si resulta procedente exigir una garantía de cumplimiento en el caso concreto. […]
[…] cuando se trata de contratos de prestación de servicios profesionales o de apoyo a la gestión, la entidad estatal puede concluir, a partir del análisis […] que la exigencia de una garantía de cumplimiento no resulta necesaria. Ello suele ocurrir en contratos cuyo objeto consiste principalmente en la ejecución personal de actividades intelectuales o de apoyo administrativo, en los que el riesgo patrimonial para la entidad puede ser reducido o fácilmente controlable mediante otros mecanismos de seguimiento y supervisión.
GARANTÍAS DE CUMPLIMIENTO – Facultad discrecional de la entidad estatal – Análisis de riesgo – Naturaleza del contrato
[…] en el caso de los contratos de prestación de servicios profesionales o de apoyo a la gestión, la entidad estatal puede concluir, a partir del análisis del objeto contractual, el valor del contrato, la forma de pago, el plazo de la ejecución y los riesgos asociados al cumplimiento de las obligaciones, que la exigencia de una garantía de cumplimiento puede no ser necesaria. Ello suele ocurrir en contratos cuyo objeto consiste principalmente en la ejecución personal de actividades intelectuales o de apoyo administrativo, en los que el riesgo patrimonial se mitiga considerablemente para la entidad, mediante otros mecanismos de seguimiento y supervisión.
[…] la posibilidad que tiene la entidad estatal de no exigir la garantía no significa que la entidad cuente con discrecionalidad absoluta. […]
[…] La exigencia de una garantía en cumplimiento no constituye una obligación automática aplicable a todos los contratos estatales, sino una decisión que debe adoptarse con fundamento en el análisis de riesgos realizado por la entidad en la etapa de planeación del proceso contractual.
GARANTÍAS DE CUMPLIMIENTO – Requisitos para la no exigencia – Estudios previos
[…] la decisión de prescindir de la garantía debe estar debidamente motivada y sustentada en los estudios previos del proceso contractual. En estos documentos la entidad debe dejar constancia, al menos, de los siguientes elementos: i) identificación de los riesgos asociados al contrato, ii) el análisis de la probabilidad e impacto de los riesgos asociados al contrato, iii) la explicación de por qué dichos riesgos no requieren ser cubiertos mediante una garantía de cumplimiento y iv) las razones relacionadas con la naturaleza del contrato, su cuantía, duración, características de las obligaciones que justifican la no exigencia de la póliza. Esta motivación resulta necesaria para garantizar el cumplimiento de los principios de planeación, responsabilidad y transparencia que orientan el ejercicio de la contratación estatal.
CATEGORÍAS CONTRACTUALES – Contrato de prestación de servicios profesionales – Contrato de apoyo a la gestión
[…] en el ordenamiento jurídico colombiano no existe una diferencia normativa relevante entre los contratos de prestación de servicios profesionales y los contratos de apoyo a la gestión en materia de obligatoriedad de garantías. Ambos corresponden a una misma causal de contratación directa […] y en consecuencia se encuentran sometidos a las mismas reglas generales en relación con el análisis de riesgos y la eventual exigencia de garantías. La diferencia entre estas dos modalidades radica principalmente en la naturaleza de las actividades que se contratan, bien sea intelectuales y especializadas, en el caso de los servicios profesionales, y actividades de apoyo operativo o administrativo en el caso de apoyo a la gestión. Ahora bien, dicha distinción no genera, por sí misma, una obligación diferenciada respecto de la constitución de garantías.
Bogotá D.C., 6 de abril de 2026
Señor
Oscar Ovidio Muñoz Campo
Bogotá, D.C
Concepto C-356 de 2026 | |
Temas: | GARANTÍAS DE CUMPLIMIENTO - Contratos de prestación de servicios profesionales - Apoyo a la gestión - Contratación directa / GARANTÍAS DE CUMPLIMIENTO - Facultad discrecional de la entidad estatal - Análisis de riesgo - Naturaleza del contrato / GARANTÍAS DE CUMPLIMIENTO - Requisitos para la no exigencia - Estudios previos / CATEGORÍAS CONTRACTUALES - Contrato de prestación de servicios profesionales - Contrato de apoyo a la gestión. |
Radicación: | Respuesta a consulta con radicado No. 1_2026_03_04_003041 |
Estimado señor Muñoz Campo,
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido la Resolución 469 de 2025 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 03 de marzo de 2026, en la cual manifiesta lo siguiente:
“[…] Solicito respetuosamente a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, como ente rector de la contratación estatal, emitir pronunciamiento claro y detallado sobre los siguientes puntos:
- ¿Es obligatoria la constitución de una garantía de cumplimiento para los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión celebrados mediante contratación directa?
- A la luz del artículo 2.2.1.2.3.1.1 del Decreto 1082 de 2015, ¿goza la entidad estatal de la facultad discrecional para no exigir dicha garantía basándose en el análisis del riesgo y la naturaleza del contrato?
- En caso de ser facultativa, ¿Cuáles son los requisitos mínimos que debe cumplir la entidad en los Estudios Previos para justificar debidamente la no exigencia de la póliza de cumplimiento en este tipo de contratos?
- ¿Existe alguna distinción entre los contratos de prestación de servicios “profesionales” y los de “apoyo a la gestión” respecto a la obligatoriedad de garantías?
[…]
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.
Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero señalando unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.
- Problema planteado:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá los siguientes problemas jurídicos: i) ¿Las entidades sometidas al régimen de contratación estatal están obligadas a exigir garantía de cumplimiento en los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión celebrados mediante la modalidad de contratación directa o, por el contrario, pueden prescindir de ella con fundamento en el análisis de riesgos y la naturaleza del contrato previsto en el artículo 2.2.1.2.3.1.1 del Decreto 1082 de 2015 y, en caso de no exigirla, cuáles son los requisitos mínimos de motivación que deben incorporarse en los estudios previos para justificar dicha decisión? ii) ¿Existe alguna diferencia entre los contratos de servicios profesionales y los de apoyo a la gestión en relación con la exigencia de garantías?
- Respuesta:
i. Frente al problema jurídico planteado es necesario indicar que, conforme a la interpretación general de las normas del sistema de compras públicas, considerando que, en el régimen de contratación estatal colombiano, la exigencia de garantías en los contratos estatales no constituye una obligación absoluta para todos los tipos contractuales, pues existen ciertas tipologías o modalidades de selección que están exceptuadas de este deber. En particular, tratándose de contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión celebrados mediante contratación directa, la normativa vigente no exige la constitución de garantías. Así, el artículo 2.2.1.2.1.4.5. del Decreto 1082 señala que, “En la contratación directa la exigencia de garantías establecidas en la Sección 3, que comprende los artículos 2.2.1.2.3.1.1 al 2.2.1.2.3.5.1. del presente decreto no es obligatoria y la justificación para exigirlas o no debe estar en los estudios y documentos previos” Por lo cual, permite que la entidad determine, con base en criterios objetivos, si resulta necesario o no exigir una garantía de cumplimiento. En ese orden de ideas, en el caso de contratos de prestación de servicios profesionales o de apoyo a la gestión, la entidad estatal puede concluir, a partir del análisis del objeto contractual, el valor del contrato, la forma de pago, el plazo de la ejecución y los riesgos asociados al cumplimiento de las obligaciones, que la exigencia de una garantía de cumplimiento puede no ser necesaria. Ello suele ocurrir en contratos cuyo objeto consiste principalmente en la ejecución personal de actividades intelectuales o de apoyo administrativo, en los que el riesgo patrimonial se mitiga considerablemente para la entidad, mediante otros mecanismos de seguimiento y supervisión. No obstante, la posibilidad que tiene la entidad estatal de no exigir la garantía no significa que la entidad cuente con discrecionalidad absoluta. Por el contrario, la decisión de prescindir de la garantía debe estar debidamente motivada y sustentada en los estudios previos del proceso contractual. En estos documentos la entidad debe dejar constancia, al menos, de los siguientes elementos: i) identificación de los riesgos asociados al contrato, ii) el análisis de la probabilidad e impacto de los riesgos asociados al contrato, iii) la explicación de por qué dichos riesgos no requieren ser cubiertos mediante una garantía de cumplimiento y iv) las razones relacionadas con la naturaleza del contrato, su cuantía, duración, características de las obligaciones que justifican la no exigencia de la póliza. Esta motivación resulta necesaria para garantizar el cumplimiento de los principios de planeación, responsabilidad y transparencia que orientan el ejercicio de la contratación estatal. ii. Por otra parte, frente al segundo problema jurídico, en el ordenamiento jurídico colombiano no existe una diferencia normativa relevante entre los contratos de prestación de servicios profesionales y los contratos de apoyo a la gestión en materia de obligatoriedad de garantías. Ambos corresponden a una misma causal de contratación directa prevista en el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 y desarrollada reglamentariamente en el Decreto 1082 de 2015, y en consecuencia se encuentran sometidos a las mismas reglas generales en relación con el análisis de riesgos y la eventual exigencia de garantías. La diferencia entre estas dos modalidades contractuales radica principalmente en la naturaleza de las actividades que se contratan, bien sea intelectuales y especializadas, en el caso de los servicios profesionales, y actividades de apoyo operativo o administrativo en el caso del apoyo a la gestión. Ahora bien, dicha distinción no genera, por sí misma, una obligación diferenciada respecto de la constitución de garantías. En conclusión, las entidades estatales no están obligadas en todos los casos a exigir garantía de cumplimiento en los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión celebrados mediante contratación directa. La decisión de exigirla o no, debe adoptarse basado en el análisis de riesgos del contrato y en su naturaleza, conforme a lo previsto en el Decreto 1082 de 2015. Cuando la entidad determine que no es necesario exigirla, deberá justificar dicha decisión en los estudios previos mediante una motivación suficiente que evidencie el análisis realizado. Asimismo, la normativa vigente no establece una distinción jurídica entre los contratos de servicios profesionales y los de apoyo a la gestión, en relación con la obligatoriedad de garantías, por lo que ambos se rigen por el mismo criterio de análisis de riesgos para determinar su procedencia. Al margen de la explicación planteada, debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la gestión contractual de las entidades públicas debe ser realizado por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado en la aclaración preliminar del presente oficio. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados en adoptar la decisión correspondiente, y en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones. |
- Razones de la respuesta:
Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:
i. El Estatuto General de Contratación de la Administración Pública – en adelante EGCAP – exige, por regla general, en los procesos de contratación pública la constitución de garantías ya sea en la etapa precontractual, contractual o postcontractual, con el fin de evitar o mitigar posibles riesgos en el proceso de contratación y en la ejecución del contrato. En esa orientación, el artículo 7 de la Ley 1150 de 2007 dispone que los contratistas tienen la obligación de constituir garantías para el cumplimiento de las obligaciones surgidas del contrato, y los proponentes por el ofrecimiento realizado, pudiendo consistir en pólizas expedidas por compañías aseguradoras, garantías bancarias u otros mecanismos permitidos por la ley y el reglamento. La citada norma dispone:
“Artículo 7. Los contratistas prestarán garantía única para el cumplimiento de las obligaciones surgidas del contrato. Los proponentes prestarán garantía de seriedad de los ofrecimientos hechos.
Las garantías consistirán en pólizas expedidas por compañías de seguros legalmente autorizadas para funcionar en Colombia, en garantías bancarias y en general, en los demás mecanismos de cobertura del riesgo autorizados por el reglamento para el efecto. Tratándose de pólizas, las mismas no expirarán por falta de pago de la prima o por revocatoria unilateral.
El Gobierno Nacional señalará las condiciones generales que deberán ser incluidas en las pólizas de cumplimiento de los contratos estatales. El Gobierno Nacional señalará los criterios que seguirán las entidades para la exigencia de garantías, las clases y niveles de amparo de los riesgos de los contratos, así como los casos en que, por las características y complejidad del contrato a celebrar, la garantía pueda ser dividida teniendo en cuenta las etapas o riesgos relativos a la ejecución del respectivo contrato.
El acaecimiento del siniestro que amparan las garantías será comunicado por la entidad pública al respectivo asegurador mediante la notificación del acto administrativo que así lo declare.
Las garantías no serán obligatorias en los contratos de empréstito, en los interadministrativos, en los de seguro y en los contratos cuyo valor sea inferior al 10% de la menor cuantía a que se refiere esta ley, caso en el cual corresponderá a la entidad determinar la necesidad de exigirla, atendiendo a la naturaleza del objeto del contrato y a la forma de pago, así como en los demás que señale el reglamento”.
Las condiciones en las que debe cumplirse esta obligación fueron reglamentadas por el Decreto 1082 de 2015, el cual entre sus artículos 2.2.1.2.3.1.1. y 2.2.1.2.3.1.19 se refiere a asuntos como las clases de garantías permitidas, la indivisibilidad de estas, los diferentes riesgos que deben ser objeto de cobertura, la vigencia y valores mínimos que deben cubrir los amparos, entre otros aspectos que debe cumplir las garantías constituidas por los contratistas ya sea a través de pólizas de seguro, garantías bancarías o patrimonios autónomos.
De acuerdo a lo expresado anteriormente, los proponentes o contratistas, para garantizar el cumplimiento de sus obligaciones frente a Entidades Estatales en materia contractual, pueden otorgar, a su elección, las garantías mediante los siguientes mecanismos de cobertura de los riesgos: i) contratos de seguro, que por su esencia, es el medio más usado para amparar los riesgos contractuales; ii) fiducia mercantil de garantía, que es un contrato que suscribe el oferente, contratista o un tercero como fideicomitente con una sociedad fiduciaria para transferir la propiedad de uno o más bienes o derechos con los cuales se integra un patrimonio autónomo, con el fin de salvaguardar con ellos o con su producido las obligaciones del oferente o contratista con la Entidad Estatal beneficiaria[1] ; iii) garantías bancarias o cartas de crédito stand by, que consisten en compromisos irrevocables o incondicionales asumidos por una entidad financiera de pagar una suma determinada de dinero[2] . La suficiencia y la vigencia de las garantías deben ser las reguladas en los artículos 2.2.1.2.3.1.9 a 2.2.1.2.3.1.16 del Decreto 1082 de 2015.
A partir de las fases del Proceso de Contratación, la “Guía de Garantías en los Procesos de Contratación” expedida por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente expone los riesgos que deben cubrirse mediante las garantías:
- Selección o etapa previa: el proponente debe otorgar garantía de seriedad de la oferta amparando los siguientes eventos: la no ampliación de la vigencia de la garantía cuando el plazo para la adjudicación o suscripción del contrato sea prorrogado, siempre que esa prórroga no exceda de tres (3) meses; retiro de la oferta después de vencido el plazo para su presentación; la no suscripción del contrato sin justa causa por parte del adjudicatario y; la no constitución de la garantía de cumplimiento del contrato por parte del adjudicatario.
- Contratación y ejecución: en esta fase la garantía debe cubrir los riesgos derivados del incumplimiento del contrato. Esta garantía puede cubrir todos o algunos de los siguientes amparos, de acuerdo con las condiciones del contrato: buen manejo y correcta inversión del anticipo, devolución del pago anticipado, cumplimiento del contrato, pago de salarios, prestaciones sociales legales e indemnizaciones laborales. En adición a la garantía de cumplimiento, la Entidad Estatal puede solicitar un seguro de responsabilidad civil extracontractual para aquellos contratos en los que el desarrollo del objeto implica un riesgo de daños a terceros. En cuanto al amparo de pago de obligaciones laborales, el garante está obligado a pagar las obligaciones laborales y salariales que puedan presentarse por el incumplimiento del deber del pago por parte del contratista.
- Garantías posteriores a la ejecución: cubren los riesgos que se presenten con posterioridad a la terminación del contrato y sus amparos pueden ser: estabilidad y calidad de la obra; calidad del servicio; y calidad y correcto funcionamiento de los bienes.
En cada caso, la obligatoriedad de exigir garantías depende de los tipos contractuales y de las modalidades de selección que deban aplicarse, de acuerdo con el objeto contenido en los procesos de contratación. Asimismo, los amparos que estarán inmersos en cada garantía dependerán de los riesgos que son propios de cada tipo contractual.
Ahora bien, mediante la garantía de única de cumplimiento, el contratista ampara los perjuicios que le pueda generar a la entidad el incumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato[3]. En esta medida, tienen como objetivo reparar los perjuicios causados por conductas atribuibles al contratista, por lo que estos últimos son un presupuesto necesario para el pago que cubre la garantía. Para estos efectos es única, ya que “[…] La prioridad […] es que no haya garantías separadas para los diferentes riesgos, aunque existan varias garantías para diferentes proporciones del interés asegurado […]”[4].
ii. En el régimen de contratación estatal colombiano, la exigencia de garantías en los contratos estatales no constituye una obligación absoluta para todos los tipos contractuales, sino que depende del análisis que realice la entidad estatal respecto de los riesgos asociados al contrato y de la naturaleza de las obligaciones asumidas por el contratista. En particular, tratándose de contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión celebrados mediante contratación directa, la normativa vigente permite que la entidad determine, con base en criterios objetivos, si resulta necesario o no exigir una garantía de cumplimiento.
En efecto, el artículo 2.2.1.2.3.1.1 del Decreto 1082 de 2015[5] establece que las entidades estatales deben exigir garantías en los procesos de contratación con el fin de amparar los riesgos derivados de la ejecución contractual. No obstante, la misma disposición reconoce que la exigencia de garantías debe estar precedida de un análisis de riesgos, a partir del cual la entidad determine cuáles amparos son necesarios y si resulta procedente exigir una garantía de cumplimiento en el caso concreto. En consecuencia, la exigencia de una garantía de cumplimiento no constituye una obligación automática aplicable a todos los contratos estatales, sino una decisión que debe adoptarse con fundamento en el análisis de riesgos realizado por la entidad en la etapa de planeación del proceso contractual.
En ese sentido, cuando se trata de contratos de prestación de servicios profesionales o de apoyo a la gestión, la entidad estatal puede concluir, a partir del análisis del objeto contractual, el valor del contrato, la forma de pago, el plazo de ejecución y los riesgos asociados al cumplimiento de las obligaciones, que la exigencia de una garantía de cumplimiento no resulta necesaria. Ello suele ocurrir en contratos cuyo objeto consiste principalmente en la ejecución personal de actividades intelectuales o de apoyo administrativo, en los que el riesgo patrimonial para la entidad puede ser reducido o fácilmente controlable mediante otros mecanismos de seguimiento y supervisión.
Sin embargo, la posibilidad de no exigir garantía no significa que la entidad cuente con una discrecionalidad absoluta. Por el contrario, la decisión de prescindir de la garantía debe estar debidamente motivada y sustentada en los estudios previos del proceso contractual. En estos documentos la entidad debe dejar constancia, al menos, de los siguientes elementos: (i) la identificación de los riesgos asociados al contrato; (ii) el análisis de la probabilidad e impacto de dichos riesgos; (iii) la explicación de por qué dichos riesgos no requieren ser cubiertos mediante una garantía de cumplimiento; y (iv) las razones relacionadas con la naturaleza del contrato, su cuantía, su duración o las características de las obligaciones que justifican la no exigencia de la póliza. Esta motivación resulta necesaria para garantizar el respeto de los principios de planeación, responsabilidad y transparencia que orientan la contratación estatal.
iii. Por otra parte, el ordenamiento jurídico no establece una diferencia en materia de garantías entre los contratos de prestación de servicios profesionales y los contratos de apoyo a la gestión. Ambos corresponden a la causal de contratación directa prevista en el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007[6] y desarrollada en el Decreto 1082 de 2015[7], por lo que la procedencia de exigir o no garantías contractuales en estos casos debe determinarse a partir del análisis de riesgos que realice la entidad estatal en cada proceso de contratación.
En consecuencia, la exigencia de la garantía de cumplimiento en los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión no es automática ni uniforme, sino que depende del análisis de riesgos realizado por la entidad estatal y de la motivación correspondiente en los estudios previos del proceso de contratación.
iv. Al margen de la explicación precedente, debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la gestión contractual de las entidades públicas debe ser realizado por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado en la aclaración preliminar del presente oficio. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.
Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.
- Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:
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- Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
Esta Subdirección se ha pronunciado sobre la finalidad y propósito de la Ley de Garantías Electorales en los Conceptos C-227 del 24 de mayo de 2021, C-396 del 13 de agosto de 2021, C-439 del 27 de agosto de 2021, C-481 del 9 de septiembre de 2021, C-528 del 27 de septiembre de 2021, C-550 del 5 de octubre de 2021, C-523 del 10 de octubre de 2021, C-606 del 28 de octubre de 2021, C-614 del 2 de noviembre de 2021, C-634 del 11 de noviembre de 2021, C-636 del 16 de noviembre de 2021, C-681 del 7 de diciembre de 2021, C-686 del 21 de diciembre de 2021, C-054 del 22 de marzo de 2022, C-179 del 8 de abril de 2022, C-161 del 17 de mayo de 2022, C- 180 del 21 de marzo de 2025, C-696 del 11 de julio de 2025, C-708 del 15 de julio de 2025, C-1186 del 17 de septiembre de 2025, C-1350 del 1˚ de octubre de 2025, C-1430 del 12 de noviembre del 2025, C-1661 del 22 de diciembre del 2025. Estos conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual puede accederse a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.
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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.
Atentamente,
Elaboró: | Andrea Camila Polo Paz Analista T02-1 de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Diana Lucia Saavedra Castañeda Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Carolina Quintero Gacharná Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE |
Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente. Guía de garantías en procesos de contratación. Página. 12. Disponible en: https://www.colombiacompra.gov.co/manuales-guias-y-pliegos-tipo/manuales-y-guias; ↑
Ibidem. Página. 17. La guía además señala en relación con las garantías bancarias y cartas de crédito stand by, que “El compromiso del emisor es pagar al primer requerimiento del beneficiario de la garantía, por lo cual no es necesario que la Entidad Estatal demuestre que el incumplimiento efectivamente ha ocurrido, pero antes de cobrar este tipo de garantías, la Entidad Estatal debe llevar a cabo el procedimiento previsto por la ley para declarar el incumplimiento respecto del oferente o contratista” ↑
Para la jurisprudencia, “[…] los seguros de cumplimiento, específicamente, el de contratos estatales, son aquellos que garantizan al acreedor (entidad estatal) que serán resarcidos los daños que pueda provocar el incumplimiento de las obligaciones del deudor (contratista) dentro del marco de una relación contractual. Así, pues, el riesgo asegurado en esta categoría de seguros, visto de manera general, lo constituye el incumplimiento de las obligaciones contractuales a cargo del deudor (contratista), quien a su vez es el tomador de la póliza, de modo que el objeto de las obligaciones garantizadas es lo que determina o particulariza el riesgo asegurado” (CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 12 de febrero de 2015. Exp. 28278. C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera). ↑
ORDÓÑEZ ORDÓÑEZ, Andrés E. Seguro de cumplimiento de los contratos estatales en Colombia. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2011. p. 44. ↑
ARTÍCULO 2.2.1.2.3.1.1. Riesgos que deben cubrir las garantías en la contratación. El cumplimiento de las obligaciones surgidas en favor de las Entidades Estatales con ocasión de: (i) la presentación de las ofertas; (ii) los contratos y su liquidación; y (iii) los riesgos a los que se encuentran expuestas las Entidades Estatales, derivados de la responsabilidad extracontractual que pueda surgir por las actuaciones, hechos u omisiones de sus contratistas y subcontratistas, deben estar garantizadas en los términos de la ley y del presente título. ↑
ARTÍCULO 2. DE LAS MODALIDADES DE SELECCIÓN. La escogencia del contratista se efectuará con arreglo a las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos y contratación directa, con base en las siguientes reglas […] ↑
“POR MEDIO DEL CUAL SE EXPIDE EL DECRETO ÚNICO REGLAMENTARIO DEL SECTOR ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN NACIONAL" ↑