LEY 80 DE 1993, PODERES O CLÁUSULAS EXORBITANTES, CLÁUSULAS EXORBITANTES, INTERPRETACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL

Texto del concepto

CCE-DES-FM-17

LEY 80 DE 1993 − Contrato interadministrativo − Convenio interadministrativo

Si bien actualmente el EGCAP hace referencia de manera expresa a los contratos interadministrativos y no a los convenios, no por esto puede concluirse que se trate de figuras totalmente diferentes, pues las entidades del Estado, en el marco de la Ley 80 de 1993, pueden acordar entre sí diferentes tipos de obligaciones, siempre que su objeto de creación les permita cumplirlas, con el objetivo común de materializar los fines del Estado. Por este motivo, cuando la Ley 80 de 1993 se refiere a contratos interadministrativos de la misma forma lo hace frente a los convenios, entre otras razones, porque este cuerpo normativo faculta a las entidades públicas a celebrar los demás acuerdos que permitan la autonomía de la voluntad y requieran el cumplimiento de los fines estatales.

Es conveniente destacar que el Decreto 1082 de 2015 dispone que los convenios o contratos interadministrativos, así denominados en su artículo 2.2.1.2.1.4.4, se contratan directamente, por lo que no hay lugar a dudas que representan lo mismo en la medida en que concurran entidades estatales en el acuerdo de voluntades. De este modo, es posible concluir que en la contratación estatal no existen mayores diferencias entre convenio y contrato y, dando aplicación al derecho privado y a la definición contenida en el Código Civil, puede afirmarse que se trata de figuras equivalentes.

PODERES O CLÁUSULAS EXORBITANTES – Interpretación unilateral del contrato

La definición de la tipología contractual es jurídicamente relevante para determinar si es procedente o no el ejercicio de los poderes excepcionales del artículo 14 del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública en los contratos interadministrativos. Lo anterior teniendo en cuenta que las entidades estatales tienen la dirección general y la responsabilidad de ejercer el control y vigilancia de la ejecución del negocio jurídico, con el objeto de evitar la paralización o la afectación grave de los servicios públicos a su cargo y asegurar la inmediata, continua y adecuada prestación.

[…]

Las cláusulas de caducidad, interpretación unilateral, imposición unilateral de las multas, etc. están prohibidas en contratos sometidos al derecho privado, pues no derogan las leyes de orden público –art. 16 del Código Civil–, existe objeto ilícito en todo lo que contraviene el derecho público de la nación –art. 1519 del Código Civil– y, por tanto, están viciadas de nulidad absoluta –art. 1741 del Código Civil–. En este sentido, las cláusulas exorbitantes se reservan a los contratos autorizados por la ley, pues son poderes derogatorios del derecho común y requieren una norma excepcional como la citada ut supra .

Particularmente, se destaca que la cláusula excepcional de interpretación unilateral está consagrada en el artículo 15 de la Ley 80 de 1993. Esta procede si durante la ejecución del contrato surgen discrepancias entre la entidad estatal y el contratista sobre la interpretación de algunas de sus estipulaciones, que puedan conducir a la paralización o a la afectación grave del servicio público que se pretende satisfacer con el objeto contratado. En ese caso, si no se logra acuerdo con el contratista, la entidad estatal realizará la interpretación unilateral de las estipulaciones o cláusulas objeto de la diferencia, mediante acto administrativo debidamente motivado .

CLAUSULAS EXORBITANTES – Artículo 14 Ley 80 de 1993 – Contratos interadministrativos

El artículo 14 de la Ley 80 de 1993 dispone cuatro (4) grupos de contratos. El primer grupo corresponde a aquellos en los que es obligatorio incluir poderes exorbitantes, formado por aquellos que tengan por objeto el ejercicio de una actividad que constituya monopolio estatal, la prestación de servicios públicos o la explotación y concesión de bienes del Estado, así como en los contratos de obra. En estas tipologías, conforme a la clasificación del artículo 1501 del Código Civil, los poderes corresponden a cláusulas de naturaleza, es decir, aquellas que –frente al silencio del pliego de condiciones o del contrato– forman parte del negocio en virtud de la ley . Considerando la relación directa de estos contratos con la eficiente prestación de los servicios públicos, los poderes exorbitantes de este grupo son irrenunciables. El segundo grupo está conformado por los contratos en que estas facultades son potestativas, lo cual aplica a los contratos de suministro y de prestación de servicios. Si bien todas las entidades deben cumplir con los fines del artículo 3 de la Ley 80 de 1993, en este caso existe una relación indirecta con la prestación de los servicios públicos, por lo que estas cláusulas no son obligatorias. En este grupo, la ley no suple el silencio del pliego de condiciones o del contrato, pues –conforme al artículo 1501 del Código Civil– son elementos accidentales que requieren pacto expreso. El tercer grupo corresponde a los contratos del parágrafo del artículo 14 del Estatuto General donde la ley prohíbe pactar estos poderes, so pena de nulidad absoluta por objeto ilícito. Finalmente, el cuarto grupo está conformado por las tipologías que no se encuentran en alguno de los tres (3) grupos anteriormente comentados. Dado que la ley autoriza su ejercicio, no es posible fundamentar estos poderes en la autonomía de la voluntad. Por tanto, se entiende también están prohibidos en este último grupo, tal como lo ha señalado el Consejo de Estado, en los siguientes términos: De un lado […], este tipo de poderes requiere, cuando menos, autorización legal para su inclusión y posterior utilización, debido a la naturaleza que tienen estas prerrogativas -por su carácter extraordinario e inusual, en relación con el derecho común-, y, de otro, […] el legislador es el único que puede disponer competencias para la expedición de actos administrativos en desarrollo de los contratos estatales, actos que, como es sabido, constituyen el mecanismo de ejercicio de las exorbitancias contractuales .

De acuerdo con el parágrafo del artículo 14 de la Ley 80 de 1993, el régimen de las cláusulas exorbitantes del objeto de la consulta corresponde al tercer grupo, pues dispone que «En los contratos […] interadministrativos […] se prescindirá de la utilización de las cláusulas o estipulaciones excepcionales». Es decir, dentro de esta tipología las entidades carecen de competencia para declarar la caducidad, terminación, interpretación y modificación unilateral. Sin embargo, la norma citada no se refiere expresamente a la imposición unilateral de las multas y la cláusula penal pecuniaria en los contratos interadministrativos.

INTERPRETACIÓN DEL CONTRATO – Reglas – Interpretación auténtica, judicial y doctrinal

es necesario tener en cuenta la remisión del inciso primero del artículo 13 del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, pues dispone que «Los contratos que celebren las entidades a que se refiere el artículo 2o. del presente estatuto se regirán por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo en las materias particularmente reguladas en esta ley». De esta manera, sin perjuicio de los objetivos previstos en el artículo 28 de la Ley 80 de 1993, se incorporan las pautas previstas en el título XIII del libro cuarto del Código Civil, sobre la interpretación de los contratos . Esto se ratifica en el artículo 23 del Estatuto General, pues también prescribe que en «Las actuaciones de quienes intervengan en la contratación estatal […] se aplicarán […] las normas que regulan […] las reglas de interpretación de la contratación […]».

Para estos efectos, la legislación colombiana consagra unas reglas subjetivas y otras objetivas para la interpretación de los contratos, conforme a los artículos 1618 a 1624 del Código Civil . Las primeras son las siguientes: i) una vez conocida la intención de los contratantes ha de estarse más a ella que a lo literal de las palabras (artículo 1618 del Código Civil); ii) las estipulaciones de un contrato pueden interpretarse por la de otro que las partes hayan celebrado sobre la misma materia o por la aplicación práctica que de ellas hayan hecho (artículo 1622, incisos 2 y 3 ibídem); iii) las cláusulas deben interpretarse unas por otras, dándole a cada una el sentido que más convenga al contrato en su totalidad (artículo 1622, inciso 1 ibídem); iv) si en un contrato se expresa un caso para explicar la obligación se entiende que esa mención no es restrictiva sino ejemplificativa (artículo 1623 ibídem); y v) se entiende que las expresiones generales contenidas en el negocio únicamente se aplican a la materia sobre la que se ha contratado (artículo 1619, inciso 2 ibídem). Las segundas son estas: vi) el sentido en que una cláusula pueda producir algún efecto deberá preferirse a aquel en que no produzca efecto alguno (artículo 1620 ibídem); vii) deberá estarse a la interpretación que mejor cuadre con la naturaleza del contrato (artículo 1621 ibídem); viii) las cláusulas ambiguas se interpretan a favor del deudor (artículo 1624, inciso 1 ibídem); y ix) las cláusulas oscuras que hayan sido extendidas o dictadas por una parte se interpretarán contra ella si la ambigüedad proviene de una explicación que ésta ha debido dar (artículo 1624, inciso 2 ibídem). En abstracto, estas últimas son subsidiarias en relación con las primeras, pues no se relacionan con la voluntad contractual.

Dichas reglas de interpretación están dirigidas fundamentalmente al juez, quien decide de acuerdo con ellas cualquier controversia que surja entre las partes sobre el alcance de los derechos y obligaciones derivados del contrato. Sin embargo, ello no obsta para que estas, de común acuerdo, precisen el contenido de las cláusulas que consideren oscuras, ambiguas o contradictorias . Incluso, terceras personas ajenas al negocio también pueden hacerlo con fines de asesoramiento. Desde esta perspectiva, Díez-Picazo estima que las normas sobre interpretación se dirigen tanto al juez como a las partes del contrato, e incluso a los terceros que pueden de algún modo quedar afectados por él . Esto permite distinguir entre la interpretación auténtica, judicial y doctrinal del contrato, las cuales no solo difieren respecto al sujeto sino también respecto a la fuerza vinculante

Bogotá, 15 Junio 2022

Señor

Humberto López Maya

Bogotá D.C.

Concepto C – 385 de 2022

Respetado señor López:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 11, numeral 8º, y 3º, numeral 5º, del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública − Colombia Compra Eficiente responde su consulta del 3 de mayo de 2022.

1. Problemas planteados

Usted realiza las siguientes preguntas: i) «¿En concepto de la Unidad Administrativa Especial Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente, cuando una Entidad Estatal, de las definidas en el artículo 2 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007, celebra un contrato interadministrativo de prestación de servicios de los que trata el artículo 2.2.1.2.1.4.4 del Decreto 1082 de 2015, Único Reglamentario del sector Planeación Nacional, y en dicho contracto no se pacta ningún tipo de cláusula excepcional, frente a una eventual discrepancia en la interpretación del clausulado contractual, cuáles son las reglas aplicables para que las partes efectúen una correcta interpretación del contrato?», ii) «¿A qué otras reglas de interpretación es válido acudir para el caso en que existan discrepancias en la interpretación del contrato en la modalidad reseñada, esto es, contratos interadministrativos de prestación de servicios en los que no se pacta ningún tipo de cláusula excepcional?», iii) «¿Está facultado el Supervisor del contrato para acudir directamente a las reglas de interpretación referenciadas, dentro del marco del ejercicio de sus funciones y responsabilidades, dentro de la gestión contractual de las Entidades de que trata el artículo 2 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007?».

1. Consideraciones

La Agencia Nacional de Contratación Pública − Colombia Compra Eficiente se ha pronunciado sobre el alcance de los contratos y convenios interadministrativos en los Conceptos No. 4201913000004536 del 27 de julio de 2019, C−023 del 3 de febrero de 2020, C−702 del 11 de diciembre de 2020, C-097 de 23 de marzo de 202, C-350 del 16 de julio de 2021, C-352 del 27 de julio de 2021, C-508 del 20 de septiembre de 2021 y C-267 de 5 de mayo de 2022, entre otros. Sobre la inaplicabilidad de los poderes exorbitantes en los contratos y convenios interadministrativos, en concreto, en los Conceptos C-585 de 15 de octubre de 2021 y C-639 de 14 de diciembre de 2021. De otra parte, sobre las reglas de interpretación de los contratos se ha pronunciado en los Conceptos C-303 de 15 de junio de 2020 y C-306 de 4 de junio de 2020. Las tesis expuestas en los anteriores conceptos se reiteran a continuación y se complementan en lo pertinente.

2.1. Contratos o convenios interadministrativos. Concepto y régimen jurídico aplicable

La tipología del contrato o convenio interadministrativo fue creada en la Ley 80 de 1993, y el Decreto 1082 de 2015 la califica como aquella contratación entre entidades estatales^[1]. De acuerdo con lo anterior, el contrato o el convenio interadministrativo es el acuerdo donde concurre la voluntad de dos o más personas jurídicas de derecho público con la finalidad de cumplir, en el marco de sus objetivos misionales y sus competencias, con los fines del Estado. Es decir, los contratos o convenios interadministrativos están determinados por un criterio orgánico, pues es necesario que los extremos de la relación contractual sean entidades estatales.

Si bien los contratos o convenios interadministrativos están previstos en la Ley 80 de 1993, en la Ley 1150 de 2007 y en el Decreto en el 1082 de 2015, no quiere decir que solo puedan celebrarse entre entidades estatales que apliquen el régimen de contratación allí previsto, pues bien puede una entidad estatal sometida a la Ley 80 de 1993 celebrar esta clase de convenios con una entidad estatal de régimen especial y no por ello dejará de ser un contrato o convenio interadministrativo.

Un contrato o convenio interadministrativo no está determinado por la modalidad de selección utilizada para celebrarlo. La Ley 1150 de 2007 dispone que pueden celebrarse directamente, siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora, señalado en la ley o en sus reglamentos, a menos que, según las excepciones previstas en dicha ley, deba adelantarse un procedimiento con pluralidad de oferentes^[2]. Nótese que, en este caso, lo que cambia es la modalidad de selección y no la naturaleza de contrato interadministrativo.

La Corte Constitucional, en Sentencia C–671 de 2015 expresó que «Lo que hace interadministrativo a un contrato o convenio no es el procedimiento de selección aplicable, sino la calidad de los sujetos contratantes, esto es que las dos partes de la relación jurídica contractual formen parte de la administración pública». Así las cosas, esta clase de acuerdos de voluntades se definen por un criterio orgánico, por lo que uno de sus elementos esenciales es que en los extremos de la relación jurídico negocial concurran personas de derecho público. Adicionalmente, el Consejo de Estado ha indicado, frente al convenio interadministrativo y sus características, que:

[…] se puede señalar que los convenios o contratos interadministrativos tienen como características principales las siguientes: (i) constituyen verdaderos contratos en los términos del Código de Comercio cuando su objeto lo constituyen obligaciones patrimoniales; (ii) tienen como fuente la autonomía contractual; (iii) son contratos nominados puesto que están mencionados en la ley; (iv) son contratos atípicos desde la perspectiva legal dado que se advierte la ausencia de unas normas que de manera detallada los disciplinen, los expliquen y los desarrollen, como sí las tienen los contratos típicos, por ejemplo compra venta, arrendamiento, mandato, etc. (v) la normatividad a la cual se encuentran sujetos en principio es la del Estatuto General de Contratación, en atención a que las partes que los celebran son entidades estatales y, por consiguiente, también se obligan a las disposiciones que resulten pertinentes del Código Civil y del Código de Comercio; (vi) dan lugar a la creación de obligaciones jurídicamente exigibles; (vii) persiguen una finalidad común a través de la realización de intereses compartidos entre las entidades vinculadas; (viii) la acción mediante la cual se deben ventilar las diferencias que sobre el particular surjan es la de controversias contractuales^[3].

En ese sentido, los convenios interadministrativos se caracterizan por los sujetos que intervienen y por la modalidad de selección que la ley permite aplicar para su celebración, pues comporta un grado de excepcionalidad frente a las demás tipologías contractuales, donde los sujetos no están restringidos a una cualificación particular y aplican otras modalidades de selección. El Estatuto General de Contratación de la Administración Pública establece la contratación directa como la modalidad de selección aplicable, por regla general, a la celebración de los contratos interadministrativos.

Así las cosas, la ley no limitó la celebración de contratos interadministrativos a la modalidad de selección de contratación directa, pues solo estableció, excepcionalmente, su celebración de manera directa cuando dos o más entidades del Estado, con el fin de materializar funciones administrativas de interés común para ambas partes, celebran un negocio jurídico. No obstante, es posible que se celebren contratos interadministrativos en el marco de un proceso donde sea posible la participación de los interesados en ofertar, es decir, a través de las otras modalidades de selección previstas en la Ley 1150 de 2007 diferentes a la de contratación directa. Como se indicó, la existencia de un contrato interadministrativo no está determinada por la modalidad de selección sino, entre otras cosas, de la calidad de las partes que lo suscriben, es decir, debe tratarse de entidades estatales.

Además, es necesario tener en cuenta que para que un contrato o convenio interadministrativo exista, debe cumplir con los siguientes elementos: acuerdo sobre el objeto y la contraprestación, y que se eleve a escrito. Por otra parte, si bien actualmente el EGCAP hace referencia de manera expresa a los contratos interadministrativos y no a los convenios, no por esto puede concluirse que se trate de figuras totalmente diferentes, pues las entidades del Estado, en el marco de la Ley 80 de 1993, pueden acordar entre sí diferentes tipos de obligaciones, siempre que su objeto de creación les permita cumplirlas, con el objetivo común de materializar los fines del Estado. Por este motivo, cuando la Ley 80 de 1993 se refiere a contratos interadministrativos de la misma forma lo hace frente a los convenios, entre otras razones, porque este cuerpo normativo faculta a las entidades públicas a celebrar los demás acuerdos que permitan la autonomía de la voluntad y requieran el cumplimiento de los fines estatales.

Es conveniente destacar que el Decreto 1082 de 2015 dispone que los convenios o contratos interadministrativos, así denominados en su artículo 2.2.1.2.1.4.4, se contratan directamente, por lo que no hay lugar a dudas que representan lo mismo en la medida en que concurran entidades estatales en el acuerdo de voluntades. De este modo, es posible concluir que en la contratación estatal no existen mayores diferencias entre convenio y contrato y, dando aplicación al derecho privado y a la definición contenida en el Código Civil, puede afirmarse que se trata de figuras equivalentes.

Por tanto, aunque el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 dispone que «Las entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos […]», esto no significa que dichos acuerdos estén exceptuados del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública por no tener carácter contractual. Por ello, la jurisprudencia considera que «Estos convenios cuentan con las características propias de los contratos, cuando su objeto lo constituyen obligaciones patrimoniales, y las entidades estatales que los conforman están sujetas tanto a la normativa contractual pública, como a las normas del derecho civil […]»^[4].

El legislador y el ordenamiento jurídico, en general, en distintas ocasiones utiliza de forma indistinta los conceptos de contrato o convenio para referirse a la misma institución jurídica^[5]. Incluso vale la pena tener en cuenta como la Corte Constitucional fundamenta la posibilidad de celebrar convenios interadministrativos de forma directa, con fundamento en la causal establecida en la Ley 1150 de 2007 respecto a los contratos interadministrativos^[6]. Teniendo en cuenta lo anterior, se reitera la conclusión en el sentido de que lo que define los contratos o convenios interadministrativos es la naturaleza de las partes, de manera que están determinados por un criterio orgánico, en el sentido de que lo serán aquellos celebrados entre entidades estatales.

2.2. Inaplicabilidad de los poderes exorbitantes del artículo 14 de la Ley 80 de 1993 a los contratos interadministrativos

La definición de la tipología contractual es jurídicamente relevante para determinar si es procedente o no el ejercicio de los poderes excepcionales del artículo 14 del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública en los contratos interadministrativos. Lo anterior teniendo en cuenta que las entidades estatales tienen la dirección general y la responsabilidad de ejercer el control y vigilancia de la ejecución del negocio jurídico, con el objeto de evitar la paralización o la afectación grave de los servicios públicos a su cargo y asegurar la inmediata, continua y adecuada prestación. Dentro de esta filosofía, el artículo 14 de la Ley 80 de 1993 dispone que:

Para el cumplimiento de los fines de la contratación, las entidades estatales al celebrar un contrato:

[…]

2°. Pactarán las cláusulas excepcionales al derecho común de terminación, interpretación y modificación unilaterales, de sometimiento a las leyes nacionales y de caducidad en los contratos que tengan por objeto el ejercicio de una actividad que constituya monopolio estatal, la prestación de servicios públicos o la explotación y concesión de bienes del Estado, así como en los contratos de obra. En los contratos de explotación y concesión de bienes del Estado se incluirá la cláusula de reversión.

Las entidades estatales podrán pactar estas cláusulas en los contratos de suministro y de prestación de servicios.

En los casos previstos en este numeral, las cláusulas excepcionales se entienden pactadas aún cuando no se consignen expresamente.

PARAGRAFO. En los contratos que se celebren con personas públicas internacionales, o de cooperación, ayuda o asistencia; en los interadministrativos; en los de empréstito, donación y arrendamiento y en los contratos que tengan por objeto actividades comerciales o industriales de las entidades estatales que no correspondan a las señaladas en el numeral 2°. de este artículo, o que tengan por objeto el desarrollo directo de actividades científicas o tecnológicas, así como en los contratos de seguro tomados por las entidades estatales, se prescindirá de la utilización de las cláusulas o estipulaciones excepcionales.

A estas cláusulas también se les denomina como «exorbitantes». Etimológicamente, esta palabra viene del latín: se compone del prefijo ex, que indica separación o movimiento de salida, y la raíz de la palabra orbita, relacionado con el curso de los astros, un derivado de la palabra orbis, que significa circunferencia. En esta medida, lo exorbitante es lo que se sale excesivamente de su ritmo o medida habitual^[7]. Para la doctrina, estas cláusulas son exorbitantes bien porque son poco habituales en los contratos entre particulares o porque, pactadas en los mismos, están viciadas de nulidad^[8]. Por ser poco habituales, cláusulas como las de supervisión e interventoría tendrían esta naturaleza, las cuales –pese a la definición– pueden pactarse en los contratos entre particulares, pues no están expresamente prohibidas.

En contraste, las cláusulas de caducidad, interpretación unilateral, imposición unilateral de las multas, etc. están prohibidas en contratos sometidos al derecho privado, pues no derogan las leyes de orden público –art. 16 del Código Civil–, existe objeto ilícito en todo lo que contraviene el derecho público de la nación –art. 1519 del Código Civil– y, por tanto, están viciadas de nulidad absoluta –art. 1741 del Código Civil–. En este sentido, las cláusulas exorbitantes se reservan a los contratos autorizados por la ley, pues son poderes derogatorios del derecho común y requieren una norma excepcional como la citada ut supra^[9].

Particularmente, se destaca que la cláusula excepcional de interpretación unilateral está consagrada en el artículo 15 de la Ley 80 de 1993. Esta procede si durante la ejecución del contrato surgen discrepancias entre la entidad estatal y el contratista sobre la interpretación de algunas de sus estipulaciones, que puedan conducir a la paralización o a la afectación grave del servicio público que se pretende satisfacer con el objeto contratado. En ese caso, si no se logra acuerdo con el contratista, la entidad estatal realizará la interpretación unilateral de las estipulaciones o cláusulas objeto de la diferencia, mediante acto administrativo debidamente motivado^[10].

Ahora bien, como explica la jurisprudencia, el artículo 14 de la Ley 80 de 1993 dispone cuatro (4) grupos de contratos^[11]. El primer grupo corresponde a aquellos en los que es obligatorio incluir poderes exorbitantes, formado por aquellos que tengan por objeto el ejercicio de una actividad que constituya monopolio estatal, la prestación de servicios públicos, los contratos relacionados con el programa de alimentación escolar^[12] o la explotación y concesión de bienes del Estado, así como en los contratos de obra. En estas tipologías, conforme a la clasificación del artículo 1501 del Código Civil, los poderes corresponden a cláusulas de naturaleza, es decir, aquellas que –frente al silencio del pliego de condiciones o del contrato– forman parte del negocio en virtud de la ley^[13]. Considerando la relación directa de estos contratos con la eficiente prestación de los servicios públicos, los poderes exorbitantes de este grupo son irrenunciables.

El segundo grupo está conformado por los contratos en que estas facultades son potestativas, lo cual aplica a los contratos de suministro y de prestación de servicios. Si bien todas las entidades deben cumplir con los fines del artículo 3 de la Ley 80 de 1993, en este caso existe una relación indirecta con la prestación de los servicios públicos, por lo que estas cláusulas no son obligatorias. En este grupo, la ley no suple el silencio del pliego de condiciones o del contrato, pues –conforme al artículo 1501 del Código Civil– son elementos accidentales que requieren pacto expreso.

El tercer grupo corresponde a los contratos del parágrafo del artículo 14 del Estatuto General donde la ley prohíbe pactar estos poderes, so pena de nulidad absoluta por objeto ilícito. Finalmente, el cuarto grupo está conformado por las tipologías que no se encuentran en alguno de los tres (3) grupos anteriormente comentados. Dado que la ley autoriza su ejercicio, no es posible fundamentar estos poderes en la autonomía de la voluntad. Por tanto, se entiende también están prohibidos en este último grupo, tal como lo ha señalado el Consejo de Estado, en los siguientes términos:

De un lado […], este tipo de poderes requiere, cuando menos, autorización legal para su inclusión y posterior utilización, debido a la naturaleza que tienen estas prerrogativas -por su carácter extraordinario e inusual, en relación con el derecho común-, y, de otro, […] el legislador es el único que puede disponer competencias para la expedición de actos administrativos en desarrollo de los contratos estatales, actos que, como es sabido, constituyen el mecanismo de ejercicio de las exorbitancias contractuales^[14].

De acuerdo con el parágrafo del artículo 14 de la Ley 80 de 1993, el régimen de las cláusulas exorbitantes del objeto de la consulta corresponde al tercer grupo, pues dispone que «En los contratos […] interadministrativos […] se prescindirá de la utilización de las cláusulas o estipulaciones excepcionales». Es decir, dentro de esta tipología las entidades carecen de competencia para declarar la caducidad o para terminar, interpretar y modificar unilateralmente el contrato. Por tanto, en el caso específico de la interpretación unilateral, dicha potestad –al igual que las demás mencionadas– no puede incorporarse como un elemento de naturaleza ni meramente accidental del negocio jurídico.

2.3. Criterios para interpretar el sentido y alcance de las cláusulas contractuales

Considerando que no es posible interpretar unilateralmente los contratos interadministrativos, salvo que exista algún acuerdo entre las partes sobre el alcance de las cláusulas que lo componen, corresponde al juez del contrato resolver cualquier controversia sobre la interpretación de sus estipulaciones. Como explica la doctrina, «Interpretar un acto jurídico es averiguar el verdadero sentido y el alcance de sus estipulaciones. Quienes tiene que pronunciarse sobre un acto jurídico, especialmente los jueces llamados a aplicarlo, tienen que comenzar por entenderlo rectamente, lo que con frecuencia resulta difícil debido a la oscuridad, imprecisión, ambigüedad o deficiencia de las cláusulas empleadas por los agentes para expresar su voluntad, y hasta debido a contradicciones entre dichas cláusulas. En estos casos corresponde al intérprete desentrañar el real significado de las declaraciones formuladas y armonizarlas en cuanto ello sea posible»^[15].

Respecto a la definición de los criterios aplicables para interpretar las cláusulas, es necesario tener en cuenta la remisión del inciso primero del artículo 13 del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, pues dispone que «Los contratos que celebren las entidades a que se refiere el artículo 2o. del presente estatuto se regirán por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo en las materias particularmente reguladas en esta ley». De esta manera, sin perjuicio de los objetivos previstos en el artículo 28 de la Ley 80 de 1993, se incorporan las pautas previstas en el título XIII del libro cuarto del Código Civil, sobre la interpretación de los contratos^[16]. Esto se ratifica en el artículo 23 del Estatuto General, pues también prescribe que en «Las actuaciones de quienes intervengan en la contratación estatal […] se aplicarán […] las normas que regulan […] las reglas de interpretación de la contratación […]».

Para estos efectos, la legislación colombiana consagra unas reglas subjetivas y otras objetivas para la interpretación de los contratos, conforme a los artículos 1618 a 1624 del Código Civil^[17]. Las primeras son las siguientes: i) una vez conocida la intención de los contratantes ha de estarse más a ella que a lo literal de las palabras (artículo 1618 del Código Civil); ii) las estipulaciones de un contrato pueden interpretarse por la de otro que las partes hayan celebrado sobre la misma materia o por la aplicación práctica que de ellas hayan hecho (artículo 1622, incisos 2 y 3 ibídem); iii) las cláusulas deben interpretarse unas por otras, dándole a cada una el sentido que más convenga al contrato en su totalidad (artículo 1622, inciso 1 ibídem); iv) si en un contrato se expresa un caso para explicar la obligación se entiende que esa mención no es restrictiva sino ejemplificativa (artículo 1623 ibídem); y v) se entiende que las expresiones generales contenidas en el negocio únicamente se aplican a la materia sobre la que se ha contratado (artículo 1619, inciso 2 ibídem). Las segundas son estas: vi) el sentido en que una cláusula pueda producir algún efecto deberá preferirse a aquel en que no produzca efecto alguno (artículo 1620 ibídem); vii) deberá estarse a la interpretación que mejor cuadre con la naturaleza del contrato (artículo 1621 ibídem); viii) las cláusulas ambiguas se interpretan a favor del deudor (artículo 1624, inciso 1 ibídem); y ix) las cláusulas oscuras que hayan sido extendidas o dictadas por una parte se interpretarán contra ella si la ambigüedad proviene de una explicación que ésta ha debido dar (artículo 1624, inciso 2 ibídem). En abstracto, estas últimas son subsidiarias en relación con las primeras, pues no se relacionan con la voluntad contractual.

Dichas reglas de interpretación están dirigidas fundamentalmente al juez, quien decide de acuerdo con ellas cualquier controversia que surja entre las partes sobre el alcance de los derechos y obligaciones derivados del contrato. Sin embargo, ello no obsta para que estas, de común acuerdo, precisen el contenido de las cláusulas que consideren oscuras, ambiguas o contradictorias^[18]. Incluso, terceras personas ajenas al negocio también pueden hacerlo con fines de asesoramiento. Desde esta perspectiva, Díez-Picazo estima que las normas sobre interpretación se dirigen tanto al juez como a las partes del contrato, e incluso a los terceros que pueden de algún modo quedar afectados por él^[19]. Esto permite distinguir entre la interpretación auténtica, judicial y doctrinal del contrato, las cuales no solo difieren respecto al sujeto sino también respecto a la fuerza vinculante. Por ello, el autor citado explica que:

Cabe, por consiguiente, hablar en primer lugar de una interpretación auténtica del contrato, que es la interpretación llevada a cabo por los autores del mismo conjuntamente. La interpretación auténtica del contrato dará lugar a un negocio de fijación en el que desembocará la eventual discusión de las partes. Dicho negocio vinculante para ellas dejará establecido el sentido en que el contrato debe entenderse y excluirá –al menos entre las partes– cualquier otra interpretación.

Cabe en segundo lugar hablar de una interpretación judicial del contrato. La interpretación judicial no es sin embargo una actividad autónoma. El juez interpretará el contrato, en caso de litigio, como premisa para resolver la controversia acerca de su ejecución. La interpretación llevada a cabo por el juez vincula las partes en relación con el litigio decidido.

Cabe por último hablar de una interpretación doctrinal del contrato llevada a cabo por un tercero en función dictaminadora o asesora. Esta interpretación, naturalmente, no es vinculante^[20]. (Énfasis dentro del texto)

De acuerdo con el parágrafo del artículo 14 de la Ley 80 de 1993, en un contrato interadministrativo no es posible definir unilateralmente el alcance del clausulado. Así las cosas, dado que el contrato nace de un acuerdo de voluntades, aquel debe interpretarse conforme a la intención común de las partes, especialmente, cuando la hermenéutica contractual no tiene por objeto el querer dispositivo de cada uno de los contratantes individualmente considerado^[21]. Cuando no existe un acuerdo común entre las partes –interpretación autentica–, el sistema de administración de justicia define la controversia –interpretación judicial–. Si bien ambos son destinatarios de las normas interpretativas del título XIII del libro cuarto del Código Civil, estas también se extienden a terceros como los supervisores de los contratos estatales –interpretación doctrinal–.

En este último caso, los supervisores tienen la función general de ejercer el control y vigilancia sobre la ejecución de los contratos vigilados. Dicha labor está dirigida a verificar el cumplimiento de las condiciones pactadas en los mismos y, en consecuencia, están facultados para solicitar informes, aclaraciones y explicaciones sobre el desarrollo de la ejecución contractual, impartir instrucciones al contratista y hacer recomendaciones encaminadas a lograr la correcta ejecución del objeto contratado. No obstante, como se explica en la «Guía para el ejercicio de las funciones de Supervisión e Interventoría de los contratos del Estado», «En ningún caso los interventores o supervisores en ejercicio de sus funciones pueden sustituir a la Entidad Estatal en la toma de decisiones sobre el contrato vigilado por lo que las mismas siempre deben ser tomadas por el representante legal de la Entidad Estatal con base en lo que los primeros hubieran informado sobre la ejecución de las obligaciones contractuales»^[22]. Por tanto, aunque el supervisor del contrato puede interpretar el alcance de las cláusulas oscuras, ambiguas o contradictorias conforme a los criterios de los artículos 1618 a 1624 del Código Civil, esta no es obligatoria para ninguna de las partes del negocio jurídico.

3. Respuesta

i) «¿En concepto de la Unidad Administrativa Especial Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente, cuando una Entidad Estatal, de las definidas en el artículo 2 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007, celebra un contrato interadministrativo de prestación de servicios de los que trata el artículo 2.2.1.2.1.4.4 del Decreto 1082 de 2015, Único Reglamentario del sector Planeación Nacional, y en dicho contracto no se pacta ningún tipo de cláusula excepcional, frente a una eventual discrepancia en la interpretación del clausulado contractual, cuáles son las reglas aplicables para que las partes efectúen una correcta interpretación del contrato?».

ii) «¿A qué otras reglas de interpretación es válido acudir para el caso en que existan discrepancias en la interpretación del contrato en la modalidad reseñada, esto es, contratos interadministrativos de prestación de servicios en los que no se pacta ningún tipo de cláusula excepcional?».

Considerando que no es posible interpretar unilateralmente los contratos interadministrativos, salvo que exista algún acuerdo entre las partes sobre el alcance de las cláusulas que lo componen, corresponde al juez del contrato resolver cualquier controversia sobre la interpretación de sus estipulaciones. Como explica la doctrina, «Interpretar un acto jurídico es averiguar el verdadero sentido y el alcance de sus estipulaciones. Quienes tiene que pronunciarse sobre un acto jurídico, especialmente los jueces llamados a aplicarlo, tienen que comenzar por entenderlo rectamente, lo que con frecuencia resulta difícil debido a la oscuridad, imprecisión, ambigüedad o deficiencia de las cláusulas empleadas por los agentes para expresar su voluntad, y hasta debido a contradicciones entre dichas cláusulas. En estos casos corresponde al intérprete desentrañar el real significado de las declaraciones formuladas y armonizarlas en cuanto ello sea posible».

Respecto a la definición de los criterios aplicables para interpretar las cláusulas, es necesario tener en cuenta la remisión del inciso primero del artículo 13 del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, pues dispone que «Los contratos que celebren las entidades a que se refiere el artículo 2o. del presente estatuto se regirán por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo en las materias particularmente reguladas en esta ley». De esta manera, sin perjuicio de los objetivos previstos en el artículo 28 de la Ley 80 de 1993, se incorporan las pautas previstas en el título XIII del libro cuarto del Código Civil, sobre la interpretación de los contratos. Esto se ratifica en el artículo 23 del Estatuto General, pues también prescribe que en «Las actuaciones de quienes intervengan en la contratación estatal […] se aplicarán […] las normas que regulan […] las reglas de interpretación de la contratación […]».

Para estos efectos, la legislación colombiana consagra unas reglas subjetivas y otras objetivas para la interpretación de los contratos, conforme a los artículos 1618 a 1624 del Código Civil. Las primeras son las siguientes: i) una vez conocida la intención de los contratantes ha de estarse más a ella que a lo literal de las palabras (artículo 1618 del Código Civil); ii) las estipulaciones de un contrato pueden interpretarse por la de otro que las partes hayan celebrado sobre la misma materia o por la aplicación práctica que de ellas hayan hecho (artículo 1622, incisos 2 y 3 ibídem); iii) las cláusulas deben interpretarse unas por otras, dándole a cada una el sentido que más convenga al contrato en su totalidad (artículo 1622, inciso 1 ibídem); iv) si en un contrato se expresa un caso para explicar la obligación se entiende que esa mención no es restrictiva sino ejemplificativa (artículo 1623 ibídem); y v) se entiende que las expresiones generales contenidas en el negocio únicamente se aplican a la materia sobre la que se ha contratado (artículo 1619, inciso 2 ibídem). Las segundas son estas: vi) el sentido en que una cláusula pueda producir algún efecto deberá preferirse a aquel en que no produzca efecto alguno (artículo 1620 ibídem); vii) deberá estarse a la interpretación que mejor cuadre con la naturaleza del contrato (artículo 1621 ibídem); viii) las cláusulas ambiguas se interpretan a favor del deudor (artículo 1624, inciso 1 ibídem); y ix) las cláusulas oscuras que hayan sido extendidas o dictadas por una parte se interpretarán contra ella si la ambigüedad proviene de una explicación que ésta ha debido dar (artículo 1624, inciso 2 ibídem). En abstracto, estas últimas son subsidiarias en relación con las primeras, pues no se relacionan con la voluntad contractual.

iii) «¿Está facultado el Supervisor del contrato para acudir directamente a las reglas de interpretación referenciadas, dentro del marco del ejercicio de sus funciones y responsabilidades, dentro de la gestión contractual de las Entidades de que trata el artículo 2 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007?».

De acuerdo con el parágrafo del artículo 14 de la Ley 80 de 1993, en un contrato interadministrativo no es posible definir unilateralmente el alcance del clausulado. Así las cosas, dado que el contrato nace de un acuerdo de voluntades, aquel debe interpretarse conforme a la intención común de las partes, especialmente, cuando la hermenéutica contractual no tiene por objeto el querer dispositivo de cada uno de los contratantes individualmente considerado. Cuando no existe un acuerdo común entre las partes –interpretación autentica–, el sistema de administración de justicia define la controversia –interpretación judicial–. Si bien ambos son destinatarios de las normas interpretativas del título XIII del libro cuarto del Código Civil, estas también se extienden a terceros como los supervisores de los contratos estatales –interpretación doctrinal–.

En este último caso, los supervisores tienen la función general de ejercer el control y vigilancia sobre la ejecución de los contratos vigilados. Dicha labor está dirigida a verificar el cumplimiento de las condiciones pactadas en los mismos y, en consecuencia, están facultados para solicitar informes, aclaraciones y explicaciones sobre el desarrollo de la ejecución contractual, impartir instrucciones al contratista y hacer recomendaciones encaminadas a lograr la correcta ejecución del objeto contratado. No obstante, como se explica en la «Guía para el ejercicio de las funciones de Supervisión e Interventoría de los contratos del Estado», «En ningún caso los interventores o supervisores en ejercicio de sus funciones pueden sustituir a la Entidad Estatal en la toma de decisiones sobre el contrato vigilado por lo que las mismas siempre deben ser tomadas por el representante legal de la Entidad Estatal con base en lo que los primeros hubieran informado sobre la ejecución de las obligaciones contractuales»^[23]. Por tanto, aunque el supervisor del contrato puede interpretar el alcance de las cláusulas oscuras, ambiguas o contradictorias conforme a los criterios de los artículos 1618 a 1624 del Código Civil, esta no es obligatoria para ninguna de las partes del negocio jurídico.

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Atentamente,

1. Decreto 1082 de 2015: «Artículo 2.2.1.2.1.4.4. Convenios o contratos interadministrativos. La modalidad de selección para la contratación entre Entidades Estatales es la contratación directa; y en consecuencia, le es aplicable lo establecido en el artículo 2.2.1.2.1.4.1 del presente decreto.

   »Cuando la totalidad del presupuesto de una Entidad Estatal hace parte del presupuesto de otra con ocasión de un convenio o contrato interadministrativo, el monto del presupuesto de la primera deberá deducirse del presupuesto de la segunda para determinar la capacidad contractual de las Entidades Estatales». ↑

2. Ley 1150 de 2007: «Artículo 2, numeral 4, literal c. […] Se exceptúan los contratos de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia pública cuando las instituciones de educación superior públicas o las Sociedades de Economía Mixta con participación mayoritaria del Estado, o las personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas, o las federaciones de entidades territoriales sean las ejecutoras. Estos contratos podrán ser ejecutados por las mismas, siempre que participen en procesos de licitación pública o contratación abreviada de acuerdo con lo dispuesto por los numerales 1 y 2 del presente artículo». ↑

3. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 23 de junio de 2010. Radicación No. 66001-23-31-000-1998-00261-01(17.860). Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez. ↑

4. Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 11 de diciembre de 2019. Exp. 46.986. C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. ↑

5. Es lo que sucede, por ejemplo, con el Decreto 092 de 2017, que en su desarrollo hace referencia tanto a los «contratos» como a los «convenios». ↑

6. A pesar de que la norma se refiere únicamente a los contratos interadministrativos, esto no implica que la excepción a la licitación pública sólo se aplique a éstos y no a los convenios interadministrativos, puesto que ello conduciría a una interpretación irrazonable según la cual esta modalidad contractual, cuyo objeto y finalidad sólo interesa a la administración, deba ser celebrado siguiendo el procedimiento de selección objetiva y en la cual únicamente será proponente aquélla. En tal sentido, la causal de contratación directa es aplicable a los convenios y a los contratos interadministrativos». (Corte Constitucional. Sentencia C-671 de 2015. M.P. Alberto Rojas Ríos). ↑

7. Cfr. http://etimologias.dechile.net/?exorbitante. Consultado el 11 de diciembre de 2020. ↑

8. En efecto, «Se llaman así porque son evidentemente diferentes del derecho común. No se concebirían en los contratos civiles porque quedaría roto el principio de igualdad entre las partes y el de libertad contractual. Estas cláusulas exorbitantes del derecho común sobrepasan el ámbito de este derecho, ya sea porque son inusuales o porque incluidas en los contratos de derecho privado resultarían ilícitas por exceder el ámbito de la libertad contractual. Vale decir, en consecuencia, que las cláusulas exorbitantes pueden ser inusuales o ilícitas y en este caso por afectar el orden público» (DÍEZ, Manuel María. Manual de derecho administrativo. Tomo I. Décima Edición. Buenos Aires: Editorial Plus Ultra. p. 293. En el mismo sentido, RIVERÓ, Jean. Derecho Administrativo. Caracas: Universidad Central de Venezuela, 1984. pp. 128-129. VEDEL, George. Derecho administrativo. Madrid: Editorial Aguilar, 1980. p. 191). ↑

9. En torno a estas cláusulas excepcionales, Expósito Vélez considera lo siguiente: «[…] podemos decir que se trata de un mecanismo encaminado a preservar la legalidad de las autoridades públicas, comprendido por el conjunto de prerrogativas que ostenta la Administración en el ámbito contractual dirigido a tutelar el interés público de la comunidad. Estas potestades pueden ser ejercidas por la Administración como manifestación de su imperium o poder del Estado, que se concreta en el poder jurídico para imponer coactivamente su voluntad, lo cual debe matizarse, dado que estas prerrogativas solo podrán ser ejercidas en las situaciones de hecho previamente establecidas por la ley y dentro de los límites señalados por la misma. Se trata de cláusulas excepcionales al derecho común, típicamente administrativas» (EXPÓSITO VÉLEZ, Juan Carlos. Forma y contenido del contrato estatal. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2013. p. 190). ↑

10. El artículo 15 del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública dispone que «Si durante la ejecución del contrato surgen discrepancias entre las partes sobre la interpretación de algunas de sus estipulaciones que puedan conducir a la paralización o a la afectación grave del servicio público que se pretende satisfacer con el objeto contratado, la entidad estatal, si no se logra acuerdo, interpretará en acto administrativo debidamente motivado, las estipulaciones o cláusulas objeto de la diferencia». ↑

11. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Sentencia del 30 de noviembre de 2006. Exp. 30.832. C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Idea reiterada en la Subsección A. Sentencia del 16 de agosto de 2012. Exp. 22.822. C.P. Mauricio Fajardo Gómez; Subsección A. Sentencia del 12 de noviembre de 2014. Exp. 30.251. C.P. Hernán Andrade Rincón; Subsección C. Sentencia del 13 de mayo de 2015. Exp. 32.492. C.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz (E), entre otras. ↑

12. Según modificación hecha por el artículo 52 de la Ley 2195 de 2022 «Por medio de la cual se adoptan medidas en materia de transparencia, prevención y lucha contra la corrupción y se dictan otras disposiciones». ↑

13. El artículo 1501 del Código Civil prescribe lo siguiente: «Se distinguen en cada contrato las cosas que son de su esencia, las que son de su naturaleza, y las puramente accidentales. Son de la esencia de un contrato aquellas cosas sin las cuales, o no produce efecto alguno, o degeneran en otro contrato diferente; son de la naturaleza de un contrato las que no siendo esenciales en él, se entienden pertenecerle, sin necesidad de una cláusula especial; y son accidentales a un contrato aquellas que ni esencial ni naturalmente le pertenecen, y que se le agregan por medio de cláusulas especiales» (Énfasis fuera de texto). ↑

14. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Sentencia del 30 de noviembre de 2006. Exp. 30.832. C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. ↑

15. OSPINA FERNÁNDEZ, Guillermo y OSPINA ACOSTA, Eduardo. Teoría general del contrato y del negocio jurídico. Séptima edición. Bogotá: Temis, 2016. p. 395. ↑

16. El artículo 28 de la Ley 80 de 1993 dispone que «En la interpretación […] de las cláusulas y estipulaciones de los contratos, se tendrá en consideración los fines y los principios de que trata esta ley, los mandatos de la buena fe y la igualdad y equilibrio entre prestaciones y derechos que caracteriza a los contratos conmutativos». ↑

17. SANTOFIMIO GAMBÓA, Jaime Orlando. Compendio de Derecho Administrativo. Editorial Universidad Externado de Colombia. Págs. 672-673. Bogotá, 2017. ↑

18. Al respecto, Arrubla Paucar considera que «Para muchos, el juez es el único destinatario de las normas interpretativas. Sin embargo, si las normas deben ser observadas por la sociedad en general, sería extraño que el único destinatario fuese el juez, que es el llamado a reprimir los casos de inobservancia. “Por consiguiente, al igual que las otras normas, hay que considerar que las relativas a la interpretación del contrato van dirigidas, en primer lugar a las partes y luego al juez”» (ARRUBLA PAUCAR, Jaime Alberto. Contratos mercantiles. Teoría general del negocio mercantil. Decimotercera edición: Bogotá: Legis, 2012. p. 337). ↑

19. Cfr. DÍEZ PICAZO, Luis. Fundamentos de Derecho Civil patrimonial. Volumen I. Segunda edición. Madrid: Tecnos, 1983. p. 261. ↑

20. Ibidem. ↑

21. Cfr. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 7 de julio de 2011. Exp. 18.762. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. ↑

22. Cfr. https://www.colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/cce_documents/cce_guia_para_el_ejercicio_de_las_funciones_de_supervision_e_interventoria_de_los_contratos_del_estado.pdf. ↑

23. Cfr. https://www.colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/cce_documents/cce_guia_para_el_ejercicio_de_las_funciones_de_supervision_e_interventoria_de_los_contratos_del_estado.pdf. ↑